生态检察融合履职协同治理的机制创新

　　吕忠梅

　　“南四湖专案”的成功办理，既展现了检察机关依法能动融合履职、推进数字生态检察的显著成果，又展示了以较低司法成本、多元手段灵活解决流域治理难题的检察方案，更充分体现了检察机关践行人民至上、维护公共利益的履职担当。“南四湖专案”无疑会为今后办理同类案件提供有益借鉴，同时，该案对生态环境公益诉讼检察工作机制的特色创新，必将为推动具有鲜明中国特色的生态环境司法制度不断成熟定型作出积极贡献。

　　一、积极探索生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的有效衔接机制，以明确办案顺位打好环境法治保障“组合拳”

　　检察公益诉讼和生态环境损害赔偿作为促进生态文明建设的两大重要机制，在适用方面需要厘清二者的关系，并做好衔接工作。目前在理论上和实践中，都肯定一般生态环境损害赔偿优先于检察公益诉讼适用。在生态环境保护中，行政机关是第一顺位的公共利益代表，担负第一顺位的职责，生态环境损害赔偿制度具有优先适用性，检察公益诉讼是第二顺位的监督主体，在保护公益方面具有补位性和兜底性。民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的目的都在于追究环境污染者的侵权责任，同时符合生态环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿条件的案件，可以优先启动生态环境损害赔偿程序。对于侵害主体确定的案件，检察机关可以加强与赔偿权利人沟通联系，督促并支持其启动生态环境损害赔偿程序，支持其起诉或者磋商。对于赔偿权利人未开展生态环境损害赔偿磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的，检察机关可以依法提起民事公益诉讼，切实发挥保护生态环境、维护社会公共利益的职能作用。

　　“南四湖专案”在生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制方面作出了成功探索。检察机关准确把握法律赋予的监督职能与“公共利益代表”职责，在办理检察公益诉讼案件过程中，发现生态环境损害案件线索后，及时与行政机关进行沟通联系、线索移交，督促行政机关启动生态环境损害赔偿程序。如山东检察机关办案分组针对当地的流域煤矿外排水硫酸盐超标问题，指导市、县检察机关支持、督促和监督生态环境部门启动生态环境损害赔偿程序，与企业达成《生态环境损害赔偿磋商协议》，并针对不同特点的赔偿义务人具体情况，开展不同形式的生态环境损害替代修复。同时，积极探索通过明确办理顺位实现生态环境损害赔偿和检察公益诉讼的有效衔接，对于行政机关未启动生态环境损害赔偿程序或磋商后未达成一致意见不起诉的，检察机关直接提起民事公益诉讼。

　　二、依托“府检协作”机制，以联动履职、协同管控破解流域治理跨行政区划难题

　　生态环境公益保护涉及生态系统平衡及其服务功能保护，污染环境、破坏生态行为影响范围和后果与特定自然生态空间相关，也涉及多个部门的管理职权，跨行政区划、跨管理部门特征明显，案件办理中需要在不同层面进行跨区划、跨部门协作。检察机关在办理“南四湖专案”时，围绕“上下游不同步，左右岸不同行”问题对症下药，实现南四湖流域问题的长效治理。江苏、山东两省检察机关会签《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域公益保护工作的意见》，两省生态环境部门建立了跨区划协同执法机制，推动统一执法标准和司法办案尺度。同时，针对南四湖流域不同省市水污染物排放标准不统一负向激励沿湖（河）企业偷排、乱排的“病因”，排放标准不统一导致修复标准不一致，进而直接影响南四湖流域生态环境修复效果的“病征”，检察机关主动对接生态环境部开展联合调研，督促生态环境部淮河流域局于2021年6月牵头流域四省编制《南四湖流域水污染物综合排放标准》，推动统一南四湖全流域排污标准，实现源头根治。

　　在办理“南四湖专案”时，最高人民检察院依托一体化办案、“府检联动”机制，有效缓解了江河湖泊流域整体性与行政区划分立的矛盾，推动构建流域统筹、区域协同、部门联动的生态环境治理保护新格局。一方面，最高检针对南四湖流域生态环境线索特点，直接以事立案。另一方面，组织山东、江苏、安徽等地多级、多个检察机关，上下级统分结合，分层次分类别立案办理，有效解决办案力量、办案阻力等现实问题。与此同时，注重加强与行政机关的协同协作。河南、湖北、安徽、江苏、山东五省检察院与水利部淮河水利委员会共同签署《关于加强淮河流域水行政执法与检察公益诉讼协作的实施意见》，建立会商研判、专项行动、线索移送、调查取证、案情通报、信息共享等工作机制，共同破解跨行政区划流域保护难题。

　　三、完善“借脑”“借力”机制，以遵循生态环境保护科学规律提升案件办理质效

　　生态环境公益保护既是法律问题，也是科学技术问题。环境污染、生态破坏是人类过度开发利用自然环境或者超过自然环境承载能力排放污染物质造成的不利后果，本质是人类对自然规律的认知局限导致的科学技术误用甚至滥用，因此，解决生态环境问题迫切需要进一步提升科学技术水平与能力，同时也必须通过促进技术标准法律化与法律实施技术化融合，提升法律执行与实施效能。在人类社会进入信息化时代的今天，数字技术为进一步提升法律实施效能提供了新的技术手段，为办理过去难以想象的涉及巨大复杂生态—社会系统的生态环境保护案件有效赋能、赋智。

　　检察机关在办理“南四湖专案”时，遵循生态系统保护科学规律，针对流域面积大、生态—社会系统交织、环境问题点多量大等特征，充分借助科技专家和数字技术等“外脑”外力，提升办案质效。向中国科学院空天信息创新研究院和最高检检察技术信息研究中心借力，成立由卫星遥感专家和生态环境专业检察技术人员组成的技术分组全程参与办案，既能帮助解答专业性问题、直接参与现场勘验，又能提供必要的专业论证。如在最高检立案的湖底采煤案件中，技术分组出具湖底采煤对生态环境影响的论证报告，解决了环境损害鉴定难题。检察机关在办理“南四湖专案”过程中，借助现代信息技术发现问题、收集证据、查清事实，均成效显著。如在线索摸排阶段，充分运用卫星遥感和大数据分析技术；在组织公开听证时，邀请中科院空天信息创新研究院和中国环境监测总站进行四维图像展示，清晰、形象地反映南四湖水质在专案办理前后的巨大变化。

　　四、创新生态检察融合履职机制，以妥善处理保护与发展的关系促进人与自然和谐共生

　　生态环境保护是关系中华民族永续发展的千秋大事。清洁的空气、水和阳光雨露不仅是每个人的需要，而且是地球上所有生命生存的共同条件。如何守住人与自然安全的边界，是生态环境公益保护需要解决的核心问题。在我国，建立生态环境检察公益诉讼制度的本质是重构生态环境检察职能，形成“始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的检察工作合力。生态环境案件兼具私益与公益特性，公益诉讼是在传统刑事、行政、民事案件中“嵌入”公益保护基因，必然要求形成公益诉讼检察与刑事、民事、行政检察相互融合的新构造，只有“四大检察”融合履职，才可能实现检察机关的法律监督权在生态环境领域的全覆盖。

　　在办理“南四湖专案”中，检察机关坚持绿色发展理念，针对发现的微山县跨湖大桥建设难题、生态养殖等环境治理根源问题，高度重视处理好高水平保护与高质量发展的关系，统筹考虑保护生态环境与维护相关主体经济利益的多赢共赢。最高检多业务部门协作，协同履职解决难题，综合研判不同性质案件，有效整合各方力量，推动南四湖流域实现“绿水青山”与“金山银山”的双向奔赴。

　　判断案件是否能够成为“典型”，最重要的一个标准是这个案件对司法规则和法律制度的贡献。期待能够通过进一步研究，总结提炼“南四湖专案”办理过程中形成的对流域生态环境公益诉讼检察工作的规律性认识以及探索的工作机制，将其上升为具有普遍意义的生态环境公益诉讼检察工作规则乃至公益诉讼法律规范。

　　（作者系全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会环境资源法学研究会会长）

  

　　文章来源：检察日报

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