作者简介：巩固，北京大学法学院研究员、博士生导师。

　　文章来源：《法治现代化研究》2025年第1期。

　　自然资源法入生态环境法典三问

　　巩固

　　内容摘要：

　　如何处理自然资源相关立法是生态环境法典编纂必须妥善解决的重大课题，其中主要包括三大问题。在“入典”范围方面，“完全排斥”不存在，“全面入典”不可行，惟有“部分入典”一途。在“入典”内容方面，应吸纳保护性规范，围绕理想目标进行整合。在“入典”方式方面，“自然资源（保护）”相关名称与体系不宜单独保留，而应以“生态”吸纳“资源”，强化资源观念，淡化资源概念，以广义生态保护为中心，以生态系统治理为逻辑主线，依“要素—区域”安排规范体系和篇章结构。

　　关键词：

　　自然资源法；生态环境法典；“入典”问题

　　目次：

　　一、“入典”范围：全面抑或部分？

　　二、“入典”内容：哪些规范与制度？

　　三、“入典”方式：概念名称与体系结构

　　如何处理自然资源相关立法是生态环境法典编纂无法绕开的争议话题和必须妥善解决的重大课题。一方面，作为生态环境的重要组成部分和价值面向，自然资源的分配、使用、开发、利用、管理、保护、恢复、修复等无不对生态环境产生重要影响，相关法律规范长期以来更被视为“大环保”立法的重要内容和必要部分，为生态环境法典编纂所不可或缺。另一方面，传统自然资源法多以经济性资源的开发、利用为核心目标和主要内容，包含大量纯经济收益性内容，与从环保角度对具有生态意义的各类自然物（也即具有自然属性的物质和空间）施加保护的环境法尚有不小差异，并且条文众多、体量巨大，难以全部为生态环境法典所吸纳。故而自然资源法到底应如何“入典”，不无争议，争议主要集中于三大问题：范围方面，是全面纳入还是部分纳入？内容方面，哪些规范应当纳入？体系方面，应当如何恰当编排？而对这些问题的回答，并非技术层面的细枝末节，更关乎对“资源”“环境”“生态”等环保领域基础概念及相关立法之关系的认识，即对中国环境法的过去、现在与未来的理解，对生态环境法典编纂的目标与功能的期许，以及对法典编纂的理想与现实因素的平衡把握等重大理论问题。本文从这三大问题切入进行探讨，既尝试作出解答，为生态环境法典编纂提供可行方案，又对相关重大理论问题作出说明，以推动环境法学理论认识的更新和提升。

　　需要特别指出的是，对于自然资源法如何“入典”，中国法学会环境资源法学研究会“环境法典编纂研究”课题组经过深入、周到的思考，提出了合理方案，该方案经由《生态环境法典专家建议稿（草案）》（以下简称《专家建议稿》）的编写获得实践检验，兼具理论科学性与现实可行性。但由于涉及内容众多，学界对其不乏误读、曲解，对此，本文也在相关探讨中一并回应、澄清，以展现其具体构想，说明其言外之意，凸显其价值效益，从而最大限度消除误解分歧，形成有效共识，助力编纂实践。

　　一、“入典”范围：全面抑或部分？

　　（一）不存在“完全排斥”

　　课题组主张把现行自然资源法中的保护性规范纳入法典，主要放置于“自然生态保护编”，与传统狭义的“生态（区域）保护法”共同构成该编主体内容，这在自然资源法的处理路径上属于“部分入典论”。有学者以《专家建议稿》主张现行自然资源单行法作为单行法律继续存在为由，将之解读为“将自然资源法完全排斥在环境法典之外”，这实属误解，因为主张单行法“继续存在”不等于“原封不动”。课题组的完整意思和真实意图是把自然资源法中与生态保护密切相关的保护性规范纳入法典进行体系化整合，而其中与生态保护并不直接相关的“大量有关确权、交易、收益分配、产业发展等纯经济内容的利用性条款”，“可暂保持原样，保留在单行法中”，在法典通过后根据法典规定作相应修改。故而自然资源法当然属于法典编纂的重要考量范围和规范基础。对此，课题组相关研究明确指出，“自然生态保护编以现行自然资源立法……为基础进行编纂”，“确立与自然资源单行法律中保护性规范适用相关的规则”。实际上，作为现代环境法的重要组成部分，自然资源法在内容篇幅上几乎占据环境法的半壁江山，不会有哪个环境法学者在面对已明确定位于囊括各类环保事务的“大环保”立法的生态环境法典时，提出将自然资源法完全排斥在外的方案。故而真正存在分歧、需要作出抉择的仅在于两条路径：“部分入典”还是“全部入典”？对此，课题组认为，无论从理论还是实践角度看，自然资源法的“全面入典”不可行，“部分入典”才是唯一可行的。

　　（二）“全面入典”不可行

　　“全面入典论”认为生态环境法典“应全面吸纳自然资源法”，其理由在于自然资源法是“大环境法”的重要组成部分，“环境法典编纂应当反映包括自然资源法在内的环境法体系的全貌”，“整体性的自然资源法已经成为环境法治实践中不可忽略的部分”，生态文明法治理念要求把“与资源开发利用、管理和保护相关的社会关系和社会活动”都作为环境法的调整对象，以及“自然资源法是环境法体系的重要组成部分，其是否形成体系直接关涉环境法法典化和环境法律体系化的成败”。质言之，现代环境法本就包括全部自然资源法，作为环境法体系化之集大成者的生态环境法典当然也应与之呼应，并在此基础上进行编纂。然而，这种认识至少存在以下误区：

　　第一，在环境法学界成为主流共识的环境法通说认为，作为环境法组成部分的自然资源法并非自然资源法之全部，而仅限于其中与环保密切相关的部分。在环境法学界，对环境法作包括污染防治法、自然资源法、生态保护法（或“特殊区域保护法”）在内的子体系划分的确司空见惯，由此的确可以认为“自然资源法是环境法体系的当然组成部分的观点已经成为通说”，但这里的自然资源法是否为“全面入典论”所主张的自然资源法之全部，不无疑问。因为正如“环境法”乃“环境保护法”之简称，作为官方正式称呼的“环境与资源保护法学”与学界俗称的“环境法学”并无二致一样，“保护”二字无论是否明确出现在表述之中，其都是环境法不言而喻、不证自明的修饰语和限定词。

　　环境法是为应对环境危机而生、以解决环境问题为己任的新兴法律部门和领域，对自然的保护乃是所有环境法规范所共同拥有的价值目标和实践功能，是任何法律规范可以归于环境法阵营、纳入环境法范畴所须具备的最低限度标准。故通常在环境法语境下所说的“自然资源法”，并不直接等同于一般语境下的囊括一切涉及自然资源之活动的“全部的自然资源法”，一般“不包括自然资源法中关于自然资源所有权、使用权和生产、经营以及管理等经济流转环节的法律规范”，而仅指与自然资源之保护相关的内容。对此，有学者明确称之为“自然资源‘保护’法”或“自然资源法中的自然保护措施”，这是严谨、精准的表述。有些学者在称呼时不加“保护”二字，径以“自然资源法”命名，不过是基于表述方便的省略，在实际指代对象和内容方面并无二致。譬如，有学者一方面认可“自然资源法”是“环境法的一个子部门法”，一方面又认为作为“自然资源法”之“基本权利形态”的“自然资源权利”并非财产权性质的自然资源使用权，而是公民要求自然资源得到高质量保存并从中受益的权利。显然，这种语境下的“自然资源法”与通常认为包括自然资源使用权并将其置于核心地位的那种一般意义上的“自然资源法”不可同日而语。有学者更明确指出，“作为环境保护法的资源法，是防治环境损害的法。它作为环境法部门的一个分支，是防治资源损害的环境法。表达这个法律分支的恰当术语应当是自然资源损害防治法或资源损害防治法”。

　　实际上，无论就法律渊源还是立法现状来说，追求自然的经济价值、着重保障对自然的开发利用（一般意义上的）的自然资源法，与追求自然的非经济价值、着重对自然之存续保护的传统环境法，恰处于天平的两端。“自然资源法的立法目的和追求的法益保护效果与环境法截然不同，二者的主体、客体、法律关系、规制手段等基本构成要件存在巨大差异”。故而有学者甚至主张将二者视为独立法律部门。在此背景下，“自然资源法是环境法体系的当然组成部分”的论断能够成立的可能只有一个，即这里的“自然资源法”仅指兼具环境法之基本特征，即具有保护性内容的部分，而不可能是“自然资源法之全部”意义上的一般“自然资源法”。也正因如此，有学者把广义的自然资源法分为“自然资源保护法”和“自然资源管理法”两部分，认为前者属于环境法范畴而后者包含于经济法之中。

　　第二，整体环境观要求自然资源法的分化，现代“大环境法”体系中不可能存在独立、完整的自然资源法。环保观念的扩展推动了环境法的动态发展和外延扩展，这也是“全面入典论”的重要理由。有学者认为，可持续发展观念的深化推动环境法学研究出现“从以污染控制为主的‘小环境法’观转向以生态系统保护为旨趣的‘大环境法’观的发展态势”，“在整体环境观指导下，环境法和自然资源法应当从现在的二者分离的状态下交互渗透、融合为一个独立法律部门”。受此影响，有学者放弃曾坚持的把自然资源法视为区别于环境法的独立法律部门的观点和自然资源法单独成典的主张，以“自然资源法自身是否体系化直接关系到环境法法典化和环境法律体系化的成败”为由主张“全面入典”。

　　可持续发展呼唤对环境、资源、生态作整体性认识和一体化保护的整体环境观，要求环境法由小到大的扩张，与自然资源法融合发展。此诚不谬，这正是生态环境法典编纂据以开展的现实背景和指引构建的目标方向。但这是否意味着自然资源法与环境法将全面打通、完全融合、不存在任何界限，继而要求生态环境法典吸纳“全部”自然资源法，甚至把完善“自然资源法自身”的体系化作为衡量生态环境法典成败的关键？答案或许正相反。对此，除上文所述能够进入环境法范畴的“自然资源法”必然内具保护指向，从而实际限定于“自然资源‘保护’法”外，从“整体环境观”所要求的“资源环境生态一体化”来看，也没有“完整地纳入”“全部自然资源法”的可能和必要。因为“整体环境观”要求把传统上被分别归于“资源”“环境”“生态”等不同范畴、通过不同制度体系加以保护的自然物质和空间都纳入“生态环境”范畴，作为生态环境的组成部分平等对待，从生态环境整体角度予以考量和保护。这意味着，传统自然资源法中那些具有直接经济价值、被视为潜在工业原料的自然资源在整体环境观下是作为生态环境的一部分获得保护的，其作为“自然资源”的身份已为“生态环境”所吸收，相关保护性规范已转化为“‘生态环境’保护法”（也即所谓“大环境法”）的组成部分，而无须再保留“‘自然资源’保护法”的名义和体系。否则，理论上将难免出现“自然资源”是否“生态环境”，以及“自然资源保护法”是否“生态环境保护法”等问题的纠缠，实践中则时刻面临某具体自然物到底属于“自然资源”还是“生态环境”的甄别困境，从而在实质上强化而非消除“自然资源”与“生态环境”的二元对立，背离真正的整体环境观。至于对自然物进行的各种开发利用，如果是与生态环境保护无关的纯粹经济性活动，则不属于环境法的调整范围，而是民商经济法的调整对象，相关法律规范仍应保留在传统自然资源法中，无法为环境法所“吞并”。

　　由此可见，整体环境观要求对传统自然资源法进行“拆解”和“分化”，而不是“维持”和“膨胀”。整体环境观下的环境法扩张，是破除“环保规范”（也即对生态环境有保护功能的法律规范）中狭义“环境”与“资源”的分野，将自然资源法中的保护性规范纳入环境法体系、视同于环境保护规范，从而实现环境法的由小变大。如果仍然丁是丁、卯是卯，保留完整的自然资源法体系和与之并列且独立的“小环境法”，则所谓“整体环境观”和“一体化保护”也就无从谈起。“大环境法”再大，两法再怎么融合，也有其限度。“尽管两者均包含生态价值属性，但对生态价值的实践路径选择却大相径庭，因此它们在本体论意义上处于相对独立、互不包含的互动关系中。”作为对生态环境的保护之法，而非经济利用之法，环境法只与自然资源法中的保护性规范有共性和交集，后者兼具资源法属性和环保价值功能，是可以与环境法融合的中间地带。但自然资源法中始终包含有“大环境法”所消化不了的内容，相关法律规范无法“全部”纳入环境法体系，更遑论“入典”。

　　第三，作为部门法和领域法的环境法有其边界，以对生态环境的直接保护为限度。诚然，“利用”和“保护”密切关联，犹如一枚硬币的两面，任何开发利用活动，最终都将对生态环境产生影响，对其的约束与调整，也属于对环境的间接保护。就此而言，将那些无直接环保效果的开发利用规范纳入环境法范畴也未尝不可，甚至似乎有加强环保力度、扩大环境法范围的可能。但由此导致的概念过度泛化和体系过于庞杂将消解必要的部门分工，无益于法律体系的精细划分和科学构建。试想，如果仅因为任何资源开发利用最终会影响环境而将所有调整资源开发的法律规范都纳入环境法范畴，那么，任何调整几乎必然会消耗能源、排放污染的生产经营活动的法律当然也更属于环境法了，能源、交通运输、建筑、食品安全、公共卫生、文物保护等领域的立法是不是更得“整体纳入”？然则，产业法、经济法甚至民商法与环境法的差异和分工也将不复存在——哪有不发生在生态环境之中并对其产生影响的人类活动呢？但如果任何行为都受到环境法调整、绝大多数法律都属于环境法了，那环境法还是法律体系中的一个特定部门和领域吗？而这种无所不包的法律又有何意义？必须要明确的是，生态文明也好，人与自然和谐共生也罢，其全面实现需要整个法律秩序的保障和转型，非任何法律部门或领域所能独力承担。环境法当然是生态文明法治建设的主力军、领头羊，要发挥中流砥柱作用，但不可能包打天下。如若目标、任务、内容过于宽泛，环境法将迷失自我，丧失个性和特征，从而影响实践效果和体系建设，也无益于环境法治的健康、持续发展。

　　第四，对编纂实践来说甚至可能最为重要的是，自然资源法全部“入典”乃法典编纂工作所不堪承受之重。任何法典的编纂都不是纯粹的学术抱负的施展，而是受现实条件约束的重大政治实践。根据立法者已经确定的任务目标、进程安排等现实因素在确有可能的前提下确定编纂内容和范围，是作为法典编纂指导思想的“适度法典化”之“适度”的根本要求和体现。而在《全国人大常委会2024年度立法工作计划》明确把生态环境法典列入“初次审议的法律案”的情况下，将数量众多、体量巨大的自然资源法“全部”纳入法典编纂范围的现实可行性可想而知。其挑战和难度不仅在于相关条文数量浩瀚、内容众多，而且在于很多条款的调整对象、价值目标、具体内容、制度功能等与环境法律规范不相容。“由于资源保护的含义是从人们对自然资源经济价值的认识出发的，所以，资源保护只针对环境要素中的自然资源而不包含其他自然环境要素。同时，自然资源的保护法益是自然资源的所有权、使用权及其带来的相关经济利益，所以资源保护的直接目的是促进所有权人可持续开发利用自然资源，其对自然环境要素的保护只是对经济利益保护的间接的和反射的利益。”就立法现状来看，自然资源领域尚无一部作为体系化基础、可据以全面统合各单行法的综合性“基本法”，在管理体制方面涉及自然资源、森林草原、水利、生态环境等多部门，职权交叉重叠严重，存在大量问题待解决。相关理论研究更是一穷二白，甚至相关学者也清楚认识到，“目前针对自然资源法法典化的研究十分匮乏”以及“学界尚未重视和开启对自然资源法法典化的具象化研究”。在此背景下，即便自然资源法自身的全面体系化尚不具备条件，寄希望于通过在短期内编纂生态环境法典来一步到位，既实现自然资源法内部体系的周全、融贯，又使之与专司保护的环境法规范有机融合、统合成典，其可行性可想而知。

　　二、“入典”内容：哪些规范与制度？

　　由上文可知，即使在生态文明建设的大环保时代，环境法与自然资源法也只能深度融合而不会彻底合并，想要在完整保留资源法全套建制的情况下使之“整编”进入环境法体系更是逻辑不通、现实难行。在自然资源法与生态环境法典的关系上，既不存在“全面否定”，也不可能“全面纳入”，现实道路只有一条，即“部分纳入”。由此，真正有意义的问题在于，自然资源法中到底哪些条文可以且应当“入典”？上文已多处提及的“保护性规范”，为之阐明了方向。但到底何为“保护性规范”，其有哪些类型、包含哪些内容，具体对应于哪些自然资源法规范，仍有必要细致探究。

　　（一）吸纳保护性规范，排除纯粹利用性规范

　　所谓保护性规范，是指对生态环境保护有直接推动和正向激励作用的法律规范，在目的或功能上至少有一方面具有直接环保性。对此，可以从正反两方面来把握。

　　从正面角度说，“直接”是指为法律规范所调整的社会行为将直接作用于自然，对生态环境产生实质影响。“环保”是指对生态环境具有减少污染、破坏、损耗、紊乱、扭曲、失衡、灭绝、异常等负面影响，或平衡、维持、改善、提升等积极作用。“目的”是指立法目的，也即立法者在立法时所具有的并通过法律条文的话语表述所展现出来的规范意图。“功能”是指实践效果，也即相关法律规范在付诸实施时对社会实践所产生的实际影响。只有在目的和功能至少一方面具有直接环保性的法律规范，才能算得上环境法律规范，才有被称为“环境法”的资格。法律规范的目的和功能通常一致，但也不尽然。有时立法者未必直接追求环保目的或者不以环保为主要目标，但只要相关法律规范在实践中能够产生环保效果，同样可归于环境法阵营，成为“大环境法”的组成部分。正因如此，有学者将是否以环保为主要目的作为区别“核心环境法规范”与“边缘环境法规范”的重要指标。前者主要指以环保为主要目的和功能的“纯粹保护性规范”，是“小环境法”的主要内容；后者指兼具其他目的和功能的“复合保护性规范”，为“大环境法”所独有。环境法的由“小”变“大”，主要就是对这类“边缘环境法规范”的吸纳。对于以对自然的开发利用为主要目的和功能的自然资源法来说，“复合保护性规范”为其环保规范的主体部分。也正是因为此类规范的存在，自然资源法才被归于广义环境法范畴，出现与环境法融合的趋势——此类规范正是两法据以融合的中间地带。

　　就反面角度来看，保护性规范不包括那些虽然作用于自然物但不具有直接环保目的或功能的法律规范。此类规范所调整的行为虽然也具有环境关联性，以自然物为行为对象或发生场所，对生态系统产生潜在影响，但其以经济利用为直接追求目的，在客观功能上也不具有直接环保效果，甚至常处于环保的反面，属于“纯粹利用性规范”。与“纯粹利用性规范”相对应的是“复合利用性规范”，即虽然不以环保为主要目的，但客观上具有环保功能，属于“边缘环境法规范”之一种的利用性规范。自然资源法中的法律规范主要由这两类规范构成，因为都以经济利用为主要目的，都属于利用性规范，区别在于是否还具有环保方面的次要目的或客观功能。早期自然资源法中纯粹利用性规范占据主体地位，在可持续发展时代，兼具环保目的或功能的复合利用性规范日渐增多，利用性规范的环保属性日渐突出，被视为“大环境法”的一部分，这是自然资源法与环境法交叉重叠、得以融合的根本原因。也因此，“复合利用性规范”是从自然资源法角度作出的称谓，从环境法角度看，其又属于“复合保护性规范”，二者实质上是一回事。但无论复合利用性规范多么发达，自然资源法中仍有大量与环保无关的纯粹利用性规范，这是无论两法如何融合，自然资源法仍应保留其作为“资源法”之存在而不能完全为“环境法”取代的根本原因。就此而言，纯粹利用性规范对自然资源来说，属于“核心规范”，复合利用性规范则属于“边缘规范”。

　　在“法典化”和“大环保”的时代背景下，各种具有环保功能的保护性规范均应为生态环境法典所广泛吸纳、统一整合、体系化建构，这正是立法者要求法典编纂对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订修纂、集成升华在范围选择上的具体体现。各种纯粹利用性规范无须也不应纳入法典，仍应继续保留在自然资源单行法中。这种意义上的自然资源法，将纯化或者说还原为民商经济法的特别法。因此，就成长轨迹看，与环境法由“小”到“大”的扩张不同，自然资源法的发展趋势将是由“大”到“小”。但这里的“大”和“小”，仅是就调整范围而言的，与价值意义和规范数量无关。就前者而言，经济利用是任何人类社会存续的根基、文明发展的动力，须着力保障；就后者而言，随着经济社会发展对资源利用要求的提高，纯粹利用性规范及相应制度体系也必然不断细化、完善，在体量上扩展、膨胀，但只是限定在经济层面而已。在调整范围方面，环境法的扩展和资源法的限缩在本质上都是现代法律分工细化和专业化提升的要求和体现，即保护性规范交由环境法，利用性规范交由资源法，各司其职、各负其责，更加专精于核心目的的实现；而兼具两类属性从而归于哪一阵营在逻辑上都有可能的复合性规范优先纳入环境法范畴，在生态环境法典中系统整合的处理策略则是“环保优先”。对立法安排的要求和体现，是贯彻落实可持续发展等先进环保理念，实现“在地球物理极限内追求经济社会繁荣”或者说实现“自然资本约束边界内的社会经济繁荣”所必需。

　　另外，值得一提的是，随着环保观念的强化，基于资源管理部门主导生态保护相关立法、管理工作的现状，近年我国新制定或修改的自然资源单行法中也出现了许多以环保为主要目的甚至唯一功能的“纯粹保护性条款”，从而出现自然资源法的“生态化”或者“环保化”。这样的立法，实际上兼具生态保护法角色，已非纯粹的自然资源法，典型如《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》等。这种“借自然资源法之壳，行生态保护法之实”的处理虽然是既有立法条件下的便宜处理，但也带来相关立法到底是资源法还是生态法、相关自然物（如湿地、野生动物、黑土地）到底是自然资源还是生态要素或空间的疑问和困惑，并在立法的目的、理念、原则、制度、体制等具体内容上呈现难以内在融贯的二元性，并非最佳方案。在生态环境法典编纂已正式提上立法日程从而为全面清理、清晰界分、系统整合两类不同立法提供宝贵契机的现实背景下，两类立法应何去何从，法典编纂应作何选择，不言而喻。

　　（二）围绕生态保护进行体系化整合

　　在现行自然资源单行法呈“生态化”发展，部分单行法扮演生态保护法角色，发挥实质生态保护功能的情况下，其中的保护性规范（包括“纯粹保护性规范”和“复合保护性规范”）数量可观，法典编纂对其应如何全面把握、系统整合？对此，应从党和国家在建设生态文明、实现人与自然和谐共生的中国式现代化背景下对环境法治完善所须构建的制度目标出发。由《生态文明体制改革总体方案》《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》等重大文件可知，中央在环境法治完善方面的“核心思想在于贯彻可持续发展的新理念、新要求，破除环境资源二分、保护利用对立、分要素多头管理、单部门独立推行的碎片化，多管齐下、多措并举、多主体合力，实现以生态为中心的系统保护”，要求构建“旨在一体保护的‘五统一’”“基于生态系统的区域管理”“资源利用管控与生态产品开发”“惠益分享与公众参与”的相关制度体系。故法典编纂时也应以此为标准，对自然资源法中的保护性规范进行遴选和鉴别，予以优化整合。下文以对实现生态系统保护一体化至关重要的“五统一”为例加以说明。

　　在统一规划方面，各资源单行法中存在大量与生态环境保护密切相关的各类规划，如林业发展规划、林地保护利用规划、造林绿化规划、森林经营规划、天然林保护规划、土地利用总体规划、国土空间规划、草原保护建设利用规划、防沙治沙规划、野生动物及其栖息地保护规划、野生动物遗传资源保护和利用规划、水域利用规划、水资源战略规划、流域综合规划、流域专业规划、防洪规划、水土保持规划、水资源开发利用规划、港口规划、海岛保护规划、湿地保护规划等。法典应对它们进行统筹考量，提炼共通规则，施加环保角度的规范和指引、约束和限制，理顺并明确它们之间的关系，使原本分散、各行其是的不同规划获得环保方面的共同要求和目标，形成合理分工、协调统一的体系和关系。

　　在统一信息方面，几乎任何资源单行法中都有对特定资源进行调查、统计、监测、评估的相关条款。法典应对相关规定进行整合，授权权威部门牵头制定统一的工作方法和技术规范，明确目标、方法、标准、流程、任务、职责，合理设置监测站（点），形成统一监测网络，并着重信息统合、处理方面的要求，以满足生态风险评估、资源环境承载能力监测预警、自然资源资产离任审计等生态文明制度创新的信息要求。实践中广泛开展、对作为生态文明建设重要举措的自然资源资产产权制度改革至关重要的自然资源统一确权登记还存在法律依据不充分，内容、效力不清，与不动产登记的关系不明等问题，法典也应当作出规定，解实践燃眉之急，并以该制度为依托，建立归属清晰、权责明确、利于开发、便于管护的生态环境信息集中处理平台和共享共用机制。

　　在统一监管方面，首要是对资源利用施加禁限管控的约束限制条款。这类条款占据资源法的大量篇幅，典型如在林木采伐、林地占用、土地利用、调水取水、草原放牧、海域使用等方面的管制性规定。多数条款在目的或功能方面具有环保属性，应纳入生态环境法典统一规定。但要注意的是，自然资源法中也有许多不具有直接环保功能的纯粹利用管制条款，如《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第39条第1款有关开采顺序、方法、回采率、选矿回收率、综合利用率的要求，第3款有关对共生和伴生矿产应综合开采、综合利用的要求，都是基于资源利用效率和经济效益对资源开发利用活动施加的限制，不属于环保意义上的“保护性规范”，仍以保留在资源法中为宜。除此之外，鉴于保护职责与管理职权的密切关系，以职权划分为目标指向和主要内容的管理体制条款也属于此范畴。另外，法典还须特别关注、着力解决自然资源国家所有权、所有者职责与资源利用监管权之间的关系，根据《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》等要求，作为自然资源国家所有权具体内容和表现形式的“所有者职责”包含诸多许可、区划、立规、资格准入、行为管控、处罚处分等内容，与保障监管权行使的相关法律制度存在诸多内容重叠、功能重复之处，法典也有必要将其纳入、协调解决。

　　在统一问责方面，现行资源法中有大量“目标—考核”条款，典型如森林资源保护发展、森林防火、重大林业有害生物防治、耕地保护、水环境治理改善、水资源保护、防沙治沙、水土流失防治等方面的目标责任和考核评价相关制度，其中多数具有重要环保功能。而诸如“河长、湖长、山长、湾长、湿地长、田长、草长、沙长”等各地经实践充分探索并行之有效的创新举措，既是针对违法活动的辅助性监管制度，又对常规行政监管部门形成有效监督，法典也应作出相应规定，将其纳入法治轨道。另外，生态文明体制改革相关重大政策文件作出明确要求，许多地方实践正在探索的自然资源资产离任审计、党政领导干部生态环境损害赔偿责任追究，以及已获实践充分检验的自然资源督察、生态环保督察等制度，都有“入典”必要。

　　在统一修复方面，一方面，现行资源法规定了大量针对违法破坏者的修复（恢复）责任条款，强化对因资源损耗、不当开发所致生态损害的填补。譬如，《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）规定的占用林地的森林植被恢复制度，退化林地的生态修复工程，授权林业主管部门对破坏森林资源者提起请求生态环境损害赔偿的起诉，对违法毁林、用地者责令恢复植被和林业生产条件，以及在其拒不履行时“代履行”。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）授权海洋部门在出现“污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失”的情况时，“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，并赋予检察院在海洋部门不积极起诉时的补充起诉权，进一步强化了修复（恢复）责任的追究。另一方面，对于因自然原因或不当行为长期累积所致大范围的自然生态破坏，现行资源法中也有许多要求改善、提升的规定。如《森林法》第46条要求各级人民政府采取以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施，科学保护修复森林生态系统；对新造幼林地等应当封山育林的地方组织封山育林；对国务院确定的坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地等需要生态修复的耕地，有计划地组织实施退耕还林还草；对自然因素等导致的荒废和受损山体、退化林地以及宜林荒山荒地荒滩，因地制宜实施森林生态修复工程，恢复植被。《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国水土保持法》等法律中更有大量预防和治理生态风险，实现生态系统恢复与提升的专门规定。这些条款，都应当在生态环境法典中得到充分考量和统筹安排。

　　三、“入典”方式：概念名称与体系结构

　　在确定前述内容丰富、类型多样的保护性规范“入典”的情况下，这些长期存在于自然资源单行法之中、被作为自然资源法对待的法律规范到底应以何种名义和身份进入生态环境法典，并以恰当的方式排列组合，形成相应章节，从而与之前源于其他立法或全新创制的，在对象、目的、内容、功能等方面与之既大同又小异的其他保护性规范有机融合、协调互补，在统一逻辑组织下共同构成科学、高效的法律规范和制度体系，共同服务于生态环境保护这一根本目的，这是法典编纂具体操作时必须处理的现实问题。

　　（一）“自然资源（保护）”名称与体系不宜单独保留

　　在此方面，一种最简单粗暴、方便省事，逻辑上也似乎理所当然的处理方式是保留“自然资源”概念，在生态环境法典中开辟“自然资源（保护）”单独一编或一章，将源于自然资源法的法律条款集中于此，与作为污染防治法律规范集合的“环境保护”部分和作为生态系统（或空间）保护法律规范集合的“生态保护”部分遥相呼应，形成三足鼎立之势，这也与以往学界对环境法体系所作的内部“三分”法相契合。然而，正如前文所指出的，这种延续环境法内部既有处理方式的体系划分实质上仍以对自然物的“三分”为预设，与“资源环境生态一体化”的整体环境观并不相符。在操作层面，此种处理方式更将面临诸多难以解决的技术性障碍。

　　譬如，在体系安排上，依此种思路只有两种可能：一是将自然物中的某些部分（如土地、水、海域、野生动物）归于自然资源范畴，相关法律规范放在自然资源保护相应章节；其他部分（如森林、草原、湿地、海岛）归于生态系统范畴，相关法律规范放在生态系统保护相应章节。但这显然并不合理，因为土地、水、海域、野生动物等也是生态系统的重要组成部分，其在特定形态下的存在形式（如江河湖泊、大片土地或海域）很多本身就是相对独立的生态系统，相关保护性规范当然属于生态保护法的重要内容。反之，森林、草原、湿地、海岛等不仅是自成一体的生态系统，也是重要的自然资源，相关保护性规范很难说不属于自然资源保护法。而把某些自然物归于自然资源范畴，某些排除在自然资源范畴之外，也会导致不同自然物价值大小不同、保护程度不一的错误印象和不当暗示。这是因为所谓资源，即便在最宽泛意义上，也是指有价值之物，而不属于资源的自然物，则往往被视为没有价值，从而并不值得重视和保护。二是把各类自然物既作为自然资源对待，又作为生态系统对待，在不同章节中分别安排相应规范，其中侧重经济价值的纳入前者，侧重生态价值的纳入后者。譬如，在“自然资源保护”编（或章）中分别设立土地资源、水资源、海洋资源、森林资源、草原资源等章（或节）；在“生态保护”编（或章）则分别设立土地生态系统、水生态系统、海洋生态系统、森林生态系统、草原生态系统等章（或节）。此种处理看起来既考虑周全、覆盖全面，符合整体环境观下同一自然物往往既是自然资源又属于生态范畴的一体化认识，又精细区别基于不同价值目标（开发利用还是保持自然状态、维持生态平衡）而设的不同保护性规范，但这种处理的叠床架屋、重复累赘可想而知，并且很多条文、制度是否可以、有无必要、应不应该作如此琐细的划分，也不无疑问。譬如，同样是对森林或水体的破坏，如违法砍几棵树或未经许可擅自取水，要先区别、判断到底属于“资源破坏”还是“生态破坏”，分别拟定不同的法律规范或将既有法律规范拆分为不同条款，再分别放到不同章节，设计不同的制度机制予以管控禁限。无论对于立法者、执法者，还是守法者，这都显然过于琐碎，人为增加找法、用法成本，非但不能发挥法典精简条文与合并内容的体系化效益，反而正与之背道而驰。

　　（二）以“生态”吸纳“资源”

　　基于前述困境，更基于现代生态学的扩展渗透所致的“资源”“环境”“生态”概念一体化的“大环境观”（或称“整体环境观”“整体自然观”）下“大环保立法”的内在逻辑和实践需要，课题组提出在概念使用和体系结构安排上以“生态”吸纳（既非排除，也非替代）“资源”的处理方案，其要点、理由和优势如下：

　　第一，强化资源观念，淡化资源概念。“资源”毕竟首先和主要是一个经济学概念，具有浓厚的且根深蒂固的经济色彩和有待开发改造、须经加工利用才能真正实现其价值的工具意味，与现代环保倡导对自然高度尊重、平等对待、充分保护的精神不符。尤其在现代生态学揭示的万物内在关联、荣损与共的背景下，任何自然存在物都有其特定方面的价值，从而都属于从某种价值角度而言的“资源”，这才是现代整体环境观的应有之义。而这种“大资源观”意义上的“资源”，在保留、扩展和强化了传统资源概念对客体物之价值性的强调的同时，已失去了与其他“非资源”的自然物进行界分和区别的意义，前述“到底谁是资源，谁不是资源”的编纂困境很大程度上正源于此。也正因如此，在现代大环保话语体系中，在对外作主张保护的笼统表述时，往往使用资源概念，以表达天地万物皆有其价值，值得珍惜利用和充分保护之意，这实际上是对资源观念的借用和强化；但在内部对具体环保事务、制度进行细化构建时，通常并不以是否资源为界作实质划分，从而在实践中淡化资源概念的运用——天地万物都是资源，资源概念也就没有实质意义了。因此，法典也应顺应此潮流，作类似处理。故而在调整范围和保护对象方面，法典应尽量宽泛，把一切有价值的、需要法律保护的自然物质和空间都纳入保护范围，体现实质上的“大资源”观念，但在概念上则直接使用自然物的常规名称（如水、土地、森林、草原、湿地等），不再加“资源”后缀，更不应对自然物作“自然资源”与“非自然资源（或生态空间）”的划分，从而淡化资源概念的使用。

　　第二，以广义生态保护为中心。必须强调的是，作为对不同层次和面向的自然之指称的资源、环境、生态三大概念的互动融合并不是盲目的、无中心的，三大概念的出现和使用不是价值角度层面的静态区分，而是从资源到环境再到生态的动态发展过程，体现了人对自然之认识和影响的不断深入和综合；而三者之所以出现重大扩张、日益融合，关键还在于生态学的发展。作为一种“颠覆性”和“整合性学科”，生态学是现代各类“新科学”之集大成者，“生态文明思想是一种受生态学启发而兴起的关于文明的新思想”。正是生态学所揭示的万物互联、相互影响、荣损与共的客观规律，才使得人们认识到各种自然物质和空间，无论是否与人类生活密切相关，最终都会影响人类的生存和发展，从而成为“大环境”的一部分。也正是在此意义上，那些或许并无直接经济价值、难以直接转化成商品的自然物才具有了保护和利用的价值，成为“大资源”的一部分。就此而言，环境与资源的互动融合，实质是“以生态为中心的环境、资源一体化”。环境保护法与自然资源法的融合，实质上是以生态保护为中心的环境、资源法律规范一体化。生态环境法典也应顺应此道，以生态（保护）为中心。

　　第三，以生态系统治理为逻辑主线。对法律规范进行形式优化是任何法典必备的基本价值功能，生态环境法典也不例外。但形式优化只是生态环境法典编纂的目的和功能之一，且并非最重要者。在人与自然和谐共生的中国式现代化要求环境法治从制度到理论全面变革的时代背景下，生态环境法典编纂不能满足于形式层面的锦上添花，而应根据环境法治建设的应然目标对现行法的重大缺陷和不足进行矫正和补充，推动法律转型升级，实现实质功能的优化提升。而关于现行环境法的重大根本性缺陷和必欲破解提升之处，多头治理的碎片化是各界一大基本共识。但吊诡的是，有些学者虽然认识到治理碎片化的弊端，主张环境法向整体保护、系统治理转型，但在生态环境法典的体系结构方面又主张延续资源、环境、生态相关立法三足鼎立、各自为战的传统体系，从而难免延续此种体系下相关规范的交叉重叠、各行其是，这实际上是南辕北辙、自相矛盾的。要真正破解环境治理碎片化的弊端，实现对自然的整体系统保护，就须抛弃把自然的三大面向实体化、分别构建制度体系的分头治理思路，以生态系统治理为逻辑主线，这也是以生态为中心在制度构建方面的要求和体现。

　　生态系统治理是遵循生态系统方法对生态环境进行的系统性保护和综合管理。生态系统方法是遵循生态规律，从生态系统的独特性和完整性出发，综合运用各种手段，采用整体论方法管理环境资源的一种策略。习近平生态文明思想强调的“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”即其典型体现。作为对以资源、环境、生态的实体性划分为基础的分要素、碎片化的传统治理模式的反拨和超越，生态系统治理要求以生态系统为基础确立价值目标、界定保护对象、划分治理单元、构建制度体系。其核心要义是建立与生态系统的自然特性及整体保护需求相契合的制度、机制，包括打破部门藩篱、基于生态系统而非单个要素的保护利用和综合管理制度，破除条块分割、协调统一行动的协同性治理机制，能够调动被管理者、利益相关者、公民等社会力量积极参与、共建共享的社会参与机制等。由此，自然资源法中的保护性规范在“入典”时应被置于生态系统治理制度体系总体框架下进行定位和审视，从生态系统治理整体（而非单要素个体保护）的大目标出发确定具体内容，安排体系位置，进行取舍增删，作出必要改造，重新排列组合。

　　第四，依“要素—区域”安排体系结构。在体系结构方面，生态系统治理首先要求破除自然资源法与生态保护法的区隔，将传统自然资源法中的保护性规范与其他生态保护规范合于一处，除少数重大基础性条款放于“总则”编外，主要集中于法典分则部分，形成完整一编。就该编内容和功能的广义生态保护来看，可以“生态保护”编命名。但如为避免与以对特定生态区域（或空间）的保护为指向的狭义生态保护相混淆，从而与在该编中仅作为部分内容构成的后者形成有效区别，也可将该编命名为“自然生态保护”编，以表明其内容兼具传统、狭义的“自然资源保护”和“生态保护”的广泛性。

　　生态系统是由特定时空范围内的诸多生态要素在生态规律作用下排列组合所形成的区域空间。从生态系统治理的内在逻辑出发，自然生态保护的对象可分为生态要素和生态区域（或称“生态空间”）两部分，相关法律规范也相应分为生态要素保护法和生态区域保护法两大类，并按照先要素单体保护、后区域整体保护的逻辑顺序进行编排，由此可形成“自然生态保护”编的主要章节。由于传统自然资源法主要针对具有直接经济价值的单体自然物，其保护对象在生态系统治理视角下多属于生态要素范畴，故相关保护性规范也应被主要归于生态要素保护法范畴，置于生态区域保护法之前，与之构成一般法与特别法关系。由于现行自然资源法涵盖大多数常规的基础性生态要素，并且条文众多、内容丰富，故以分别作专章规定为宜，也即围绕“水”“土地”“森林”“草原”“湿地”“野生动物”“海洋”等的保护分别形成专章。

　　需要注意的是，尽管生态要素与自然资源大致对应，但法典中生态要素保护相关各章在内容上并不是仅对自然资源单行法中的保护性条款的简单复制或平移，而是对现行法中所有与该章特别保护的特定生态要素相关的保护性法律规范的全面整合，从而有效消除现行法律规范的重叠重复、矛盾冲突，实现从形式到功能的全面优化、整体提升。譬如，在“水保护”章，法典所着眼吸纳、优化整合的就不应仅限于《中华人民共和国水法》，还应包括《中华人民共和国水污染防治法》等法律中的有关内容。在“土地保护”章，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国矿产资源法》中的保护性规范都应在考虑和处理范畴。“海洋保护”章更是涉及《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海岛保护法》以及海岸带管理的相关法律法规。超越既有单要素立法之隔绝与局限，对相近保护性规范进行系统整合和全面优化，这是生态系统整体保护所必需，也是法典超越任何单行法的优势之所在，应当充分利用。在处理策略上，除消除规范之间的矛盾、冲突这一体系化基本要求之外，还应从生态系统整体保护的价值目标和实践需要出发对既有条款进行修改增删，把生态要素的开发、利用置于生态保护整体框架下进行评价和判断，施加约束和规范，从而实现要素保护规范的生态保护功能提升。对于（广义）自然资源法而言，也意味着其保护性规范的“生态化”转型和提升——规范内容虽然直接针对生态要素个体，但根本目的和效果却着眼于生态系统整体。

　　至于与“生态要素保护法”相对的“生态区域保护法”，又称“自然地域保护法”“特殊区域保护法”，是“对特定区域施加特别保护的法律规范的总称”，包括各类区域、流域、保护区、国家公园等空间性立法，是为保护特定区域范围内的生态空间整体而对该区域范围内包括生态要素保护在内的各类环保事务作特别规定和统筹安排的综合立法。“在法律保护的要素和区域均范围广泛、普遍存在的情况下，要素法与区域法构成一般与特殊的关系，前者针对自然要素在通常情况下的一般保护需求作规定，而后者在此基础上结合不同区域特点针对其特殊保护需求施加特别限制或提出特殊要求。”法典在不同章节分别对生态要素保护和生态区域保护作专门规定，并按照先要素法后区域法的顺序排列，可以使“二者密切衔接、层层递进，而非各自规定、各行其是，从而可避免重叠和争议，适用上也更加便捷”，真正契合生态系统治理的要求和需要，并充分发挥了法典在体系化方面的整合优势。

　　有必要特别澄清和说明的是，有学者把“生态要素+生态区域”的复式结构称作“二元平行式进路”，认为“采取的是传统上以自然资源因子进行自然生态保护的逻辑和策略，不是系统化保护的立法思维”，这是望文生义的机械解读，既没有看到此种方案要求对既有生态要素保护相关法律规范从生态系统整体保护角度进行修改增删、整合加工（而非仅形式意义上的平移凝练）的内在改造，更忽略了其致力于在生态要素保护法与生态区域保护法之间形成的分工协调、密切呼应的外部衔接。毕竟，任何整体都是由要素构成的，对任何空间、系统、区域之整体的保护都要从对具体个体、构成要素的保护做起。正如另有强调环境法的“空间转向”、推崇“空间治理”的代表性研究指出的，“要求生态环境法治空间拓展在实现生态系统的整体性保护的同时，也不能忽视空间内的环境要素”，“以整体主义方法为指导、以环境空间治理为重点的治理体系创新”仍应“尊重环境要素调整法在中国生态环境法治中的基础性地位”，为此须“以环境要素调整制度作为基础”，通过适度创新实现“对现行生态环境法治体系的补足与优化”。对生态环境法典编纂而言，这意味着“创设协同规则以实现多要素、多领域、跨区域综合治理措施的系统化和法律化”方为“务实做法”。依“生态要素+生态区域”进行的体系安排，正是遵循此道，致力于此。

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