作者简介：孙佑海，天津大学法学院教授，天津大学中国绿色发展研究院执行院长，中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任。

　　文章来源：《现代法学》2025年第2期。

　　以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂

　　孙佑海

   摘要：

　　十四届全国人大常委会提出，在本届内编纂出一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。习近平生态文明思想是以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现。以习近平生态文明思想为引领编纂生态环境法典，具有重大的时代价值，是稳定生态文明建设战略地位的必然要求，是完善生态环境法律体系的现实需要，是解决现实生态环境问题的迫切之举，是推动共建美丽清洁世界的必由之路。为了实现高质量编纂生态环境法典的目标，应当以习近平生态文明思想为引领，将党中央关于生态文明建设的各项重大政策转换为党的全面领导原则、生态优先原则、绿色发展原则、预防为主原则、系统治理原则、损害担责原则、公众参与原则和国际合作原则，并将以上重要原则体现到生态环境法典的总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编和法律责任编中，形成具体的制度规范，使生态环境法典具有权威性和可操作性。

　　关键词：

　　立法指导思想；生态文明；习近平生态文明思想；生态环境法典编纂

　　目次：

　　一、引言

　　二、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的时代价值

　　三、从习近平生态文明思想到生态环境法典重要原则的规范表达

　　四、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的逻辑展开

　　五、结语

　　一、引言

　　根据十四届全国人大常委会立法规划和党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，全国人大常委会目前正在加紧进行生态环境法典编纂准备工作。十四届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出，“启动生态环境法典编纂工作，成立工作专班，扎实有序推进，努力在本届内编纂出一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。”习近平生态文明思想作为“我们党不懈探索生态文明建设的理论升华和实践结晶”，是生态价值观、认识论、实践论和方法论的总集成，是以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现，理应成为生态环境法典编纂工作的根本遵循。进言之，应当在深刻理解习近平生态文明思想的基础上，将党在生态文明建设领域的各项重大政策抽象、升华为重要的法律原则，再将其具化为相应的环境治理制度和措施，如此不仅服务于生态环境法典的高质量编纂，更能从根本上推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化目标的有效实现。研究以习近平生态文明思想集中体现的党中央在生态文明建设领域的各项重大政策向生态文明重要法律原则和制度的转化及其机理，是我国环境法学者的重大使命之一。

　　二、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的时代价值

　　2012年，党的十八大报告在新时代中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局架构下，特别强调了生态文明建设的战略地位，对大力推进生态文明建设作出了系统谋划。2013年，党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”2017年，党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确了我国生态文明建设的阶段性目标。2018年，习近平生态文明思想在全国生态环境保护大会上正式公布。之后，党的二十大和党的二十届三中全会，又对习近平生态文明思想作了进一步发展。

　　习近平生态文明思想立足中国特色社会主义新时代，是系统完整的科学体系，其核心要义为“十个坚持”：一是坚持党对生态文明建设全面领导的思想。“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”在生态文明建设中，党的全面领导具有把舵定向的重大作用，是我国开展生态文明建设的根本保证。二是坚持生态兴则文明兴的思想。“生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”应当从历史维度审视生态文明对人类生存的重要性，全面做好生态文明建设工作。三是坚持人与自然和谐共生的思想。“人与自然是生命共同体。”在国家管理和社会治理工作中，应当妥善处理好人与自然的关系，进一步深化生态文明体制改革，实现生态系统的良性循环和可持续发展。四是坚持绿水青山就是金山银山的思想。“保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”五是坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的思想。应当始终坚持问题导向，以持续改善生态环境质量为目标，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。六是坚持绿色发展是发展观的深刻革命的思想。“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。”应当通过制度设计，健全有利于绿色低碳发展的体制机制。七是坚持统筹山水林田湖草沙的系统治理思想。“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统。保护生态环境，不能头痛医头、脚痛医脚。我们要按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标。”八是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的思想。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”九是坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动的思想。“习近平希望全社会行动起来，做绿水青山就是金山银山理念的积极传播者和模范践行者，身体力行、久久为功，为共建清洁美丽世界作出更大贡献。”十是坚持共谋全球生态文明建设之路的思想。地球是人类的共同家园。“中国愿同世界各国、国际组织携手合作，共同推进全球生态环境治理。”我国立法工作的一项重大原则，是通过法定程序将党的政策主张转化为国家意志，成为全国人民共同的目标和一体遵循的行为规范。习近平生态文明思想作为党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现，理应成为生态环境法典编纂的根本遵循。以习近平生态文明思想引领编纂生态环境法典，具有重大的时代价值。

　　（一）稳定生态文明建设战略地位的必然要求

　　编纂生态环境法典，通过发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，将生态文明建设的战略地位在国家的基本法层面稳定和固定，推动生态文明制度更加成熟定型，是我国生态文明建设的战略地位得以稳定的必然要求。

　　1.通过厘定法律概念宣示生态文明建设的方针政策

　　概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。党的十八大以来，我国生态文明建设领域总结形成了诸多新概念。例如，党的二十大报告提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”；《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》(以下简称《美丽中国建设意见》)提出“全面推进美丽中国建设”；《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出“经济社会发展全面绿色转型”。编纂生态环境法典，应当对“生态环境”“美丽中国”“人与自然和谐共生”等生态文明建设领域的基本概念予以确认并深刻阐释，彰显法律所具有的规范性等特征，从而全面准确地贯彻党中央关于生态文明建设的方针政策。

　　2.通过确立法律原则贯彻生态文明建设的重要理念

　　法律原则条款承载和传达了法律的基本价值取向，是一部法律中诸多法律规则的基础和本源。例如，《中华人民共和国民法典》第9条规定的“绿色原则”对于民事主体订立民事合同等民事行为具有统领作用，而该条款就是根据生态文明建设的绿色原则提炼造就而来的。编纂生态环境法典需要明确一系列法律原则条款，这些法律原则条款仍然需要从党中央关于生态文明建设的重大政策中寻找、凝练和升华。例如，《生态文明体制改革总体方案》提出的“坚持自然资源资产的公有性质”“坚持城乡环境治理体系统一”等重要理念，这些也都是党中央在自然资源领域的重大政策，需要经过立法机关的凝练，将其上升为生态环境法典中的重要法律原则，以此彰显党中央对生态文明建设的战略部署，发挥其在生态环境保护制度体系中的基石作用。

　　3.通过构建法律规范落实生态文明建设的决策部署

　　在习近平生态文明思想的引领下，我国在生态文明建设领域作出了一系列决策部署。例如，《美丽中国建设意见》要求“全面推进美丽中国建设”；又如，党的二十届三中全会通过的《决定》提出了“深化生态文明体制改革”的具体举措。编纂生态环境法典的实质就是要将党和国家对于生态文明建设的决策部署转化为法律制度，实现从政策引领到法律规范的提升。有学者将其概括为“政策法律化”现象，即将抽象性政策“转译”为法律的过程。编纂生态环境法典是通过法律规则的构建，用法治思维和法治方式确认、保障和推进生态文明建设的立法活动，通过具体制度的设置，明晰行为人的权利、义务及法律责任，从而对生态文明建设的重大决策部署予以立法回应。

　　（二）完善生态环境法律体系的现实需要

　　生态环境法典编纂需要对现行生态环境法律规范进行系统梳理和整合。法律体系化，即根据法律体系的要求，通过立法、法律解释等手段，使相关法律规范成为具有内在逻辑联系及内在价值融贯的有机整体的过程。在这个意义上，生态环境法典编纂有利于完善生态环境保护法律体系。

　　1.通过系统整合实现生态环境法律规范的协调统一

　　近年来，随着我国生态环境立法进程的加快，也暴露出相关法律之间不协调的问题。首先，法条重复。根据学者统计，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)与各单项环境污染防治法的条文重复率均超过30%。同时，环境保护单行法之间及环境保护领域中央立法与地方立法之间也存在大量“竞合”。其次，立法分散。由于采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门管理，现行的生态环境保护法律被分割成诸多规范、制度，相互之间缺乏有机联系。污染防治法、生态保护法与自然资源法构成生态环境保护法律的主体类型，其下又按照生态环境要素(如水、大气、土壤、森林和物种等)进行划分并单独立法。分散式立法使法律调整的生态环境要素与生态系统之间的耦合性被人为割裂。最后，立法冲突。我国生态环境领域各单行法的调整对象、基本概念、立法目的各不相同，而且具体条文多有不一致乃至相互抵牾之处。例如，《环境保护法》第42条第3款规定了“重点排污单位”的监测义务，在《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)中也统称为“重点排污单位”，但是《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)中使用的又是“重点监管单位”。生态环境法典编纂能够系统整合碎片化的生态环境法律制度，消弭其内部的矛盾冲突，理顺不同层级、不同领域法律规范之间的位阶和分工关系，实现生态环境保护法律体系内各制度、各规范之间的逻辑一致。

　　2.通过编订纂修增进生态环境法律制度之间的逻辑自洽

　　编纂生态环境法典并不意味着要将所有生态环境保护领域的立法都纳入法典之中，而是通过编纂原则、编纂技术和编纂内容的合理确定，以适度法典化的方式，妥善处理好生态环境保护、自然资源开发利用和高质量发展之间的关系。具体来看，一方面，通过“编”的方式将《中华人民共和国大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等污染防治领域相对成熟的法律制度纳入生态环境法典之中，实现法律规范的系统整合；另一方面，通过“纂”的方式对《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)、《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等特殊区域、流域和规范自然资源开发利用行为的法律，以及其他尚不成熟领域的生态环境保护相关立法择其要点适度纳入法典。在此基础上，编纂生态环境法典可采用“法典+单行法”并行的“双法源”模式，这不仅有利于充分吸收现行生态环境保护立法的成果，也能够对新兴领域的立法预留必要的法律规范空间。

　　3.通过集成升华实现生态环境法律制度的发展完善

　　近年来，我国不断完善生态文明制度体系，在实践中探索出了生态环境保护督察、生态环境损害赔偿等诸多具有中国特色的环境治理制度工具，而这些亦亟待通过立法进一步巩固和深化。生态环境法典是立足于中国特色社会主义基本国情和中国式现代化伟大实践的立法形式，应当充分体现我国生态文明体制机制改革的最新成果。与此同时，还需要对继续探索实践的法律制度作出原则性规定，保持法律一定程度的开放性、兼容性、适应性，在总结实践经验的基础上进行法律制度的创新，实现生态环境保护法律制度的不断发展完善。

　　（三）解决现实生态环境问题的迫切之举

　　“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”编纂生态环境法典能够为全面实施法律、有效解决现实生态环境问题创造有利的条件。

　　1.通过厘清监管主体的职责边界明确法律制度的实施路径

　　当前，生态环境相关立法中尚有诸多规定不明确或冲突之处，导致生态环境领域相关行政监管职责仍未清晰界定。以生态修复为例，依据《环境保护法》及生态环境部的职责分工，生态环境部对重要生态破坏恢复工作具有监督职责，而《黄河保护法》第29条第2款又规定，“国务院自然资源主管部门应当会同国务院有关部门……组织实施重大生态修复工程，统筹推进黄河流域生态保护与修复工作”。问题在于，监督职责是否包括组织实施、统筹推进，有关方面争议较大，这在一定程度上影响了法律的实施。编纂生态环境法典能够统筹污染防治、生态保护、自然资源保护、应对气候变化等内容，在总则及各编中对生态环境领域各监管部门的职责予以系统规范，有助于生态环境保护法律制度的有效实施。

　　2.通过明确单位和个人的义务确立必须遵守法律的理念

　　编纂生态环境法典不仅要确定单位和个人有关生态环境权益的保护范围，同时也要明确单位和个人的生态环境保护法律义务。在此基础上，生态环境法典还要细化单位和个人违反法定义务时所应承担的责任，构建其在生态环境保护领域完整的行为规范，以更好地推进生态环境保护法律的实施。编纂生态环境法典应当在总则中明确规定任何单位和个人都有保护生态环境的义务，并在各分编中予以具体体现。

　　3.通过明确生态环境损害的救济手段提升法律的权威性

　　“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”从实践看，我国已形成生态环境侵权诉讼、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等多种生态环境损害法律救济手段。但上述救济手段散见于单行法或司法解释之中，未能形成体系化的制度设计，故难以产生高效协同的法治效果。编纂生态环境法典能够系统聚焦、全面回应人民群众对保护生态环境的新期待，将上述生态环境损害的法律救济手段进行系统性整合和体系性优化，有利于解决突出的生态环境问题，增强人民群众对生态环境保护法律的内心拥护和真诚信仰，提升生态环境保护法律的权威性。

　　（四）推动共建美丽清洁世界的必由之路

　　当今世界处于新的动荡变革期，全球生态环境治理面临的挑战日益严峻，围绕气候变化与生物多样性保护等关键议题的国际公约谈判日趋激烈。“人类面临的所有全球性问题，任何一国想单打独斗都无法解决，必须开展全球行动、全球应对、全球合作。”编纂生态环境法典是推动共建美丽清洁世界的必由之路。

　　1.通过宣示中国立场展现我国在清洁美丽世界建设中的国际形象

　　经过长期努力，我国生态环境法治建设取得巨大成就，逐步建立健全了生态环境保护重要制度。2018年，贯彻新发展理念、建设生态文明和美丽中国的要求被写入《中华人民共和国宪法》。有关法律也进一步强化了环境监测、环境影响评价、排污许可等制度，新增了行政约谈、生态保护补偿等重要制度。新时代生态文明建设成就举世瞩目，在编纂生态环境法典时将以上重要制度纳入其中，有利于巩固我国生态文明建设的成果，向全世界宣示我国积极参与全球环境治理的国家立场，彰显生态文明建设的卓越贡献，必将对推进清洁美丽世界的共建产生积极影响。

　　2.通过展示中国方案体现我国在清洁美丽世界建设中的引领作用

　　尝试以编纂生态环境法典的方式推进生态环境保护，是世界上不少国家近年来的选择，但成功者不多。分而视之，《瑞典环境法典》以实用主义理性阐释了法典化理论与实践的转向，成为欧洲生态环境保护法典化浪潮中的先行者之一；以较高立法技术和深厚法学理论著称的德国，两次生态环境法典的编纂运动均以失败告终；采取形式编纂的《法国环境法典》，似乎并未如《法国民法典》那样产生深远影响；爱沙尼亚从2000年开始启动制定生态环境法典的相关工作，并于2014年颁布《环境法典法总则》，该法至今已有八次小幅度的修改，但分则何时面世仍属未知。作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。通过编纂生态环境法典，有助于向世界展现解决生态环境问题的中国方案。

　　三、从习近平生态文明思想到生态环境法典重要原则的规范表达

　　法律原则作为法律规范中的根本规则，所揭示的都是一般性理论或根本性思想，其往往由思想原则转化和演变而来，并在一定社会政治思想、价值观念或法律传统的影响下形成。习近平生态文明思想作为党中央在生态环境领域各项重大政策的集中体现，需要先将其转换为生态环境法典的重要原则，毋庸置疑，这是一个深刻且具有重要意义的过程。

　　（一）党的全面领导原则

　　习近平生态文明思想的首要内容是坚持党对生态文明建设的全面领导，而将党的全面领导列为生态环境法典的第一法律原则，体现了党的全面领导的重要性。党对生态文明建设的全面领导在生态环境法典中转化为法律原则，是体现党的意志与国家法律相统一的过程。党的全面领导是中国式现代化背景下生态环境保护法治实践的根本保证。将党对生态文明建设的全面领导写入生态环境法典，是通过明确规定党的思想引领力和党组织政治核心力来彰显党的全面领导地位的必然要求。通过法律制度来表达“党的全面领导”，是对党的全面领导这一极富中国特色的制度的理论回应和现实考量，不仅具有政治效力、权力属性和真理性认定价值，同时具有更广泛的法律适用性和对外的法律效力。

　　（二）生态优先原则

　　习近平生态文明思想中“生态兴则文明兴”“人与自然和谐共生”的论述，科学阐明了生态环境是人类生存和发展的根基。将生态优先原则写入生态环境法典，体现了从协调发展到生态优先的本位观。生态优先原则是为了实现人类社会的可持续发展，应当以生态环境利益为优先，对生态环境的保护行为优先于对生态环境的开发利用行为，是对协调发展理念的深化和具体化。将生态优先作为法律原则写入生态环境法典，要促进以法治方式实现社会绿色变革，就应当将生态逻辑与法律规则有机融合。这旨在以法治途径协调和科学处理改革与发展中长期存在的生态效益与经济效益、社会效益之间的矛盾，是尊重自然生态规律和社会经济发展规律的体现，应为生态法治的各方面所遵循。

　　（三）绿色发展原则

　　习近平生态文明思想中“绿水青山就是金山银山”和“绿色发展是发展观的深刻革命”的论述，深刻表明了绿色发展是推动经济社会高质量发展的关键环节和重要保障，将其写入生态环境法典，体现了对经济发展与生态环境保护的价值纷争进行立法平衡的发展观。绿色发展理念是指在生态环境容量和资源承载能力的制约下，通过保护自然环境实现可持续发展的新型发展模式和生态发展理念。中国进入生态文明时代，生态环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，绿色发展的原则重新定义了“发展与保护”的关系，并对国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。绿色发展原则在生态环境法典中的表述，有利于在环境与经济的双重压力之下寻求可持续发展之路。

　　（四）预防为主原则

　　习近平生态文明思想中“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的重要论述，指明了生态环境保护在民生改善中的重要地位。以法治护航民生福祉，需要对公共卫生安全、爱国卫生运动、公众健康等各项环境权益提供周延的保护。将预防为主原则作为生态环境法典的一个重要原则，体现了在风险社会中对可能发生的不可逆转的生态环境损害进行事前规制的预防观。强调预防为主，不仅是对科学上确定的生态环境危险的预防，同时强调对科学上不确定的生态环境风险也应高度重视，也即都应采取必要的预防措施。这是整体治理观在时间面向的典型表现。身处风险社会，“生态法治相较于人本法治应更加注重事前调整而非事后救济，着眼于风险预防而非违法处罚”。在生态环境法典中确立预防为主原则，是确保生态环境保护工作前置、主动、高效的关键所在，将推动形成完备周延的生态环境风险规制能力，让良好生态环境持续为人类增添福祉。

　　（五）系统治理原则

　　习近平生态文明思想中“统筹山水林田湖草沙系统治理”的论述，阐明了生态环境保护是一个系统工程，要求从全局出发寻求新的治理之道。在生态环境法典中将系统治理作为重要原则予以表述，体现了在生态环境治理体系和治理能力现代化视域下，以立法形式落实一体化保护要求的治理观。将系统治理在生态环境法典中转化为法律原则，有利于推进生态环境系统治理。一方面，强调将生态环境系统中的各个要素视为一个相互关联、相互影响的复合系统；另一方面，还要求在生态环境治理过程中将环境、经济和社会作为统一的整体来对待，形成生态环境治理的强大合力。系统治理原则的法典表述，要求对人类社会开发利用自然生态环境的行为进行统一规范，实现对自然生态环境的整体性保护，进而为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。

　　（六）损害担责原则

　　习近平生态文明思想中“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的论述，不仅为新时代中国生态文明法治建设提供了科学指引，同时在内涵上与损害担责原则高度契合。将损害担责原则写入生态环境法典，体现了用法治手段保护生态环境的严密法治观。损害担责原则源于污染者付费原则，是指任何对生态环境造成不利影响的行为人都应当承担相应责任。由于污染环境和破坏生态的行为具有负外部性特征，收益往往由污染环境和破坏生态的行为主体获取，损害的后果却由全社会承担。为了解决这一问题，国际上确立了污染者付费原则，并被我国的早期立法所接受。但经过多年的实践，我国环境法学者逐渐发现，污染者付费原则实际上具有很大的法律和政策模糊性，不仅“污染者”的概念无法涵盖所有环境影响者，污染者承担的责任范围也十分有限，具有不合理性。在生态环境法典中写入损害担责原则，通过精准的法律责任配置将抽象的理论转化为可操作的规范，有助于实现依法追究责任、严厉打击生态环境违法行为的生态环境治理目标。

　　（七）公众参与原则

　　习近平生态文明思想中“坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动”的重要论述，阐明了生态环境保护是人民群众共同参与、共同建设、共同享有的事业。公众参与不仅可以成为促进环境保护、绿色发展的动力，还能够保障法律的公平正义，体现我国人民当家作主的社会主义特色。公众参与原则是指公众在生态环境领域有权通过一定的程序或途径，平等地参与环境立法、决策、执法、司法、监督、治理等与其环境权益相关的一切活动。公众参与原则的核心是确保公民可以参与环境决策的全过程。生态环境的公共属性决定了各种利益群体与公权力在这一领域中处于相对平等的地位，需要互相沟通并且以一种共同参与的形式寻求解答方法。将公众参与原则写入生态环境法典，体现了以立法形式调动公众深度参与生态环境保护的全民行动观。

　　（八）国际合作原则

　　习近平生态文明思想中“共谋全球生态文明建设之路”的论述，为全球生态环境治理指明了践行路径。国际合作原则作为现代国际法及环境法的一项基本原则，在解决生态环境问题方面，要求国际社会所有成员应当采取合作而非对抗的方式协调一致行动，以保护和改善地球生态环境。国际合作原则旨在破除生态环境治理国际合作困境，并根据各国历史责任、发展水平、环境容量等因素承担生态环境治理国际合作义务，推动实现环境正义。“当前，全球生态环境治理正在由强权主导向共建绿色地球家园的合作共赢新型国际关系发展，以中国为代表的全球南方国家对于重塑全球环境治理体系发挥着越来越重要的作用。”国际合作作为我国深度参与全球生态环境治理的重要价值遵循，将其作为生态环境法典的一项重要原则，体现了我国主动参与全球生态环境治理并承担国际责任的共赢全球观。

　　四、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的逻辑展开

　　编纂生态环境法典的过程，并非机械的法律汇编，也并非制定新法，而是通过法典化的立法方式，在我国现行生态环境法律制度体系的基础上，适应生态文明建设新形势新要求进行必要的立法创新，使其得以系统整合、编订纂修、集成升华，达成增强我国生态环境法律制度系统性、整体性、协同性、实效性的目标，最终编纂出一部经得起历史和实践检验的生态环境法典。具体而言，建议从以下八个方面，将习近平生态文明思想具体体现到生态环境法典各编之中。

　　（一）生态环境法典如何体现党的全面领导原则

　　生态文明建设不仅关乎中华民族永续发展，也在政治层面与党的使命宗旨紧密关联。坚持党对生态文明建设的全面领导作为一项重要的法律原则，应当在法典具体的制度和措施中加以体现。

　　一是建议设置专门条款，明确规定坚持党对生态文明建设的全面领导。近年来，我国新制定和修改法律时，高度重视在法律中明确规定党的全面领导的条文。例如，2023年修改《中华人民共和国立法法》时，将“立法应当坚持中国共产党的领导”的位置前移。此外，《中华人民共和国生物安全法》《黄河保护法》《中华人民共和国粮食安全保障法》(以下简称《粮食安全保障法》)等法律也明确设定了坚持党的领导的条文。生态环境法典总则中的基础性规范是能够适用于多个生态环境保护法子部门甚至所有生态环境保护法律的规则与原则。在生态环境法典总则编中明确规定党对生态文明建设的全面领导，是体现坚持党领导生态文明建设思想的根本路径，有助于将这一重大原则落实到生态环境法典的各项具体制度之中，进而有力推进生态环境法典的全面实施。

　　二是建议设置专门条款规定“党政同责”。“党政同责”这一概念在《粮食安全保障法》《环境保护督察方案(试行)》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等法律和党的文件中已经得到广泛应用。根据“党政同责”的要求，对于生态环境，党委领导和行政领导均有承担保护的义务，对于违反生态环境保护义务的行为，都应承担相应的责任。“党政同责”在法律和党的文件中得到正式确认，改变了以往固有的仅强调地方政府对本行政区域生态环境质量负责的制度和实践样态。“党政同责”明确要求地方党委和政府对本行政区域生态环境保护工作共同负责，突出了党委在生态环境治理体系中的地位和作用。“党政同责”是对传统生态环境保护制度和机制的重大创新，符合国家治理体系和治理能力现代化的发展方向。为此，建议在编纂生态环境法典时，在法典的总则中明确规定地方党委和政府共同对本行政区域生态环境质量负责，并在法律责任部分设定相应的追责条款。

　　三是建议设置专门条款推动生态环境法典与党内法规的衔接。如何妥当推动党内法规与生态环境法典的有效衔接，既是贯彻落实党领导生态文明建设的重点工作，也是生态环境法典编纂过程中必须直面的现实难点。站在健全中国特色社会主义法律体系的全局，在生态环境法典编纂过程中，应当寻找生态环境法典与党内法规有关制度的衔接点，将相应的党内法规进行整合提炼，其中需要在生态环境法典中作出规定的，以专门条款的形式予以明确。

　　（二）生态环境法典如何体现生态优先原则

　　生态优先理念是指在经济社会发展过程中，将生态环境保护放在首位的观念。生态优先原则作为一项重要的法律原则，应当在法典具体的制度和措施中加以体现。

　　一是在具体篇章设置方面，建议以“生态保护”专编对生态保护作出系统规定。在生态保护专编中，除设置森林、草原、水等以生态要素保护为目的的条款外，还需要对生态区域保护和系统保护作出规定。生态保护区域主要涉及流域保护区域、湿地保护区域、水土流失重点防治区域、沙化土地封禁保护区等，而这些正是生态环境要素得以存在的基础。

　　二是在具体制度构建方面，建议建立健全“林长制”“湖长制”“禁渔期”“禁捕期”“禁伐期”等制度。中华民族历来重视人与自然的共生关系，“与天地合其德，与日月合其明，与四时合其序”，体现了中华优秀传统文化敬畏自然的生态伦理观、取用有节的生态发展观。传承与发扬中华优秀传统法律文化，汲取传统生态文化的滋养，是编纂生态环境法典的重要路径。建议在生态环境法典中建立“林长制”“湖长制”协同联动机制，推进河湖林草湿生态综合保护与管理，协调解决林水领域的重要事项和问题，明确“禁渔期”“禁捕期”“禁伐期”的期限。

　　三是在具体条文设计方面，建议在立法目的等条款中将人与自然和谐共生的思想具象化，并通过权利义务的合理配置，建立政府、企业、个人在法治规约下与自然的良性关系。

　　（三）生态环境法典如何体现绿色发展原则

　　高质量发展是对生产方式、生活方式、思维方式和价值观念全方位、革命性的变革，绿色发展是高质量发展的底色，也是解决生态环境突出问题的关键。绿色发展原则作为一项重要的法律原则，应当在法典具体的制度和措施中加以体现。

　　一是在具体篇章设置方面，建议在生态环境法典中设置专编，对绿色低碳发展作出系统规定，并以现行循环经济、清洁生产、节约能源、可再生能源等相关法律为基础编纂绿色低碳发展相关章节，为加快全面绿色转型提供坚实的法律保障。

　　二是在具体制度设计方面，建议建立健全生态产品价值实现机制等有利于经济社会发展全面绿色转型的法律制度。根据党和国家关于推进自然资源管理体制机制的改革、更好发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用的要求，生态环境法典编纂应重视将自然资源产权制度定型化、规范化，明确在“资源禀赋”和“生态承载力”的范围内合理利用自然资源。

　　三是在具体条款设置方面，建议在生态环境法典总则编中规定推进经济社会发展全面绿色转型的内容。其一，在生态环境法典的立法目的等条款中提出绿色转型的具体要求；其二，在设计国家公园等自然保护地的相关保护制度时，设置确权登记、权属管理、分区管控、外围管理、特许经营等具体条款，明确国家公园等自然保护地管理中的权力和权利配置；其三，在分则中设置教育科研、生态游憩、社区发展等促进型条款，推动国家公园等自然保护地建设有序进行；其四，建议围绕建立自然资源资产调查监测、价值评价、经营开发、价值实现保障等内容设立具体条款，推动绿水青山借助生态产品的价值实现机制转化为“金山银山”。

　　（四）生态环境法典如何体现预防为主原则

　　生态环境法典应推动改变当下以环境污染或者生态破坏为基本前提预设的规制体系，强化预防为主原则，并在法典的具体制度和措施中加以体现。

　　一是在重点领域确定风险预防的原则性规定。生物多样性保护、气候变化、化学品管理、核能安全等领域，是存在生态环境风险的重点领域。我国以往环境立法对生态环境风险的关切不足，无法有效纾解我国面临的生态环境风险。在编纂生态环境法典时，不仅应明确将预防为主作为重要原则，还应对存在生态环境风险的重点领域作出引领性规定，为今后我国具体法律制度的建设奠定基础、指明方向。

　　二是完善具有预防功能的法律制度。环境影响评价、排污许可、环境监测与预警等制度，是我国现行环境法律中具有预防功能的法律制度，但上述制度无法有效应对固体废物环境污染、电磁辐射污染、恶臭污染等人民群众关心且频繁发生的环境问题。因此，编纂生态环境法典应当强化风险预防思维，增加有毒有害化学物质与新污染物的生态环境风险管控内容，完善执法司法机关联动协作打击危险废物违法倾倒的体制机制，推动危险废物治理的跨区划协作倒查溯源；建立健全电磁辐射污染防治的分区管控和排污许可管理制度，加强电磁环境监测和信息公开；建立健全恶臭污染监管体系，完善恶臭污染排放标准及与挥发性有机物等的协同治理，将可能对人民群众健康产生威胁的新兴环境问题解决在萌芽状态。

　　三是规定具有预防功能的救济措施。从传统的事后救济转向事前预防，是目前我国生态环境保护领域立法的新动态。因此，编纂生态环境法典不仅要充分吸纳现有禁止令保全措施、预防性环境民事公益诉讼等具体规定，还应当积极拓展预防性司法的适用领域，将对污染环境、破坏生态的违法行为从后果控制转向风险预防，在法律责任编中明确规定生态环境损害中停止侵害、排除妨害、消除危险等预防性责任的适用条件、承担方式等具体内容，构建预防性责任与恢复性责任并重的生态环境责任体系。

　　（五）生态环境法典如何体现系统治理原则

　　在生态环境法典编纂中，应当将山水林田湖草沙系统治理的原则落实到法典的具体制度和规则之中。

　　一是突破单一要素，在生态环境法典编纂中树立基于生态系统对不同环境要素的整体保护的理念。建议在编纂生态环境法典时，既要对现行立法中较为成熟的生态要素和生态环境区域管理模式作出必要的保留，也要适度扩大生态环境法典的调整范围，把自然的各个重要组成部分、系统整体乃至相关重要生态功能和服务都纳入法律秩序，实现对生态环境的整体保护。同时，生态环境法典还应当规定特殊区域或特定地理单元生态环境综合保护制度的一般性条款，以消除不同自然物保护利用之间的规范冲突，并通过设置引致条款的方式做好生态环境法典内部与其他单行法之间的有效衔接。

　　二是打破部门壁垒，在生态环境法典中规定生态环境保护有关部门衔接合作、协调统一的协同治理机制。在系统治理原则下，编纂生态环境法典需要根据当前形势下生态环境保护的新要求，设置专门规定，就不同地区、不同部门及同一部门内不同行政主体之间的职责划分、权力行使、监督制约进行明确规定，围绕统一规划、统一信息、统一监管、统一问责、统一修复五个方面，构建生态环境保护相关事务综合管理的协同治理机制。

　　三是提升制度效能，在生态环境法典分编的具体制度设计中贯彻系统治理原则。在污染防治编中，应当建立健全污染物协同治理和风险管控体系，推进多种类污染物协同减排、减污与降碳的系统治理，破解区域跨介质污染难题。在生态保护编中，应当明确规定生态环境分区管控制度，根据生态红线的要求，在生态环境要素管理分区的基础上，确定不同类型的生态环境保护单元，实施分区域差异化精准管控。在绿色低碳发展编中，应当注重社会系统和生态系统的全方位绿色转型，从规划、设计、投资、建设、生产、流通、生活、消费等全流程各环节构建促进绿色低碳发展的制度体系。

　　（六）生态环境法典如何体现损害担责原则

　　在编纂生态环境法典时，应始终贯彻损害担责原则，建立内容完备的法律规范体系，推动形成保护生态环境的最严格制度和最严密法治。

　　一是在生态环境法典总则编中将损害担责作为基本原则予以明确规定。虽然有学者出于法律原则的结构性功能认为，“损害担责原则”更应被定位为“环境责任法”而非环境法的基本原则，但从晚近制定出台的生态文明建设相关法律、政策性文件来看，“损害担责原则”在生态环境保护领域发挥着不可或缺的纲领性指导作用，是能够适用于多个环境法子部门甚至所有环境法领域的原则。建议在生态环境法典总则编中明确地将损害担责原则作为重要原则之一，强化其法律地位和约束力，提高环境违法行为的成本，对潜在违法行为人形成有效威慑。

　　二是在生态环境法典中明确生态环境损害责任的承担主体和范围。建议在编纂生态环境法典时，整合现有污染防治、资源利用、生态保护相关环境单行法律中的责任主体，在法律责任编中规定造成环境污染和生态破坏的单位和个人应当承担相应法律责任的一般条款。同时，建议在编纂生态环境法典时吸收司法实践中的成熟经验，参照有关司法解释，适度扩展生态环境损害责任主体，明确规定为污染环境、破坏生态的行为人提供场地或者储存、运输的行为人以及第三方治理机构等相关主体存在违法行为时的法律责任。

　　三是在生态环境法典法律责任编中明确规定生态环境损害责任的承担方式。建议在编纂生态环境法典时，明确生态环境违法行为人所应承担的行政责任、民事责任和刑事责任，尤其是对按日计罚、惩罚性赔偿等特殊责任承担方式进行具体规定，确保违法行为人承担责任的公正性和合理性。同时，建议编纂生态环境法典时，在生态环境恢复理念的指引下，以修复生态环境为中心构建生态环境法律责任，并规定补植复绿、增殖放流、认购碳汇等新型生态环境损害责任承担方式。

　　四是在生态环境法典中建立健全追究法律责任的规范。在法律责任的设置前提方面，鉴于生态环境法典的规范以行政规制为主，因此应更加强调公民生态环境保护义务的履行。建议强化社会公众的生态环境保护义务及行政机关的生态环境保护职责，进而为相关主体承担责任提供依据。在法律责任的功能方面，生态环境法典确立的生态环境责任应主要体现为恢复功能，恢复因环境污染、生态破坏等行为受损的生态环境。在法律责任追究方面，建议在法典中对生态环境公益诉讼的主体、程序、赔偿金的使用等内容作出细化规定，为严格追究有关主体的责任提供依据。

　　（七）生态环境法典如何体现公众参与原则

　　编纂生态环境法典应坚持公众参与原则，鼓励、支持广大人民群众积极参与生态环境保护事业。

　　一是在生态环境法典总则编中将公众参与作为基本原则之一。编纂生态环境法典应当延续《环境保护法》的做法，将公众参与原则作为环境法律的基本原则。同时，可以考虑在生态环境法典中将公众参与原则单独设置一条进行规定，在具体表述上，增加获取生态环境保护相关信息并参与生态环境保护决策的具体表述，实现对公众参与原则的强调和内容的细化。

　　二是在生态环境法典总则编中专章规定信息公开与公众参与的具体内容。向公民、法人和其他组织依法公开生态环境保护的相关信息，是保障公众参与原则实现的重要前提。因此，编纂生态环境法典时，应当在总则中明确规定生态环境信息公开的主体、公开的范围及公开的渠道，保障公众对于生态环境保护的知情权。同时，本章也应当明确规定保障公众参与及公众举报生态环境违法行为的具体内容，保障公众参与权。

　　三是在生态环境法典分编中细化公众参与原则的具体内容。根据生态环境领域规划、生态环境标准制定、生态环境影响评价、生态保护修复等制度对公众参与的不同需要，有针对性地规定采取听证会或公开征求意见等多种方式，提升公众参与生态环境保护的实效。

　　（八）生态环境法典如何体现国际合作原则

　　编纂生态环境法典应坚持国际合作原则，推动共谋全球生态文明建设之路。

　　一是在生态环境法典总则编中增加国际合作的一般规定。建议在生态环境法典总则编中规定生态环境治理国际合作的专门条款，充分发挥生态环境法典总则的体系科学化功能，统领生态环境法典中生态环境治理国际合作的具体条款，推动开展政府间多边、双边合作及与国际机构、非政府组织的环境保护合作，从而构建多领域、多层面的生态环境治理国际合作法律规范体系。

　　二是在生态环境法典中规定国际合作的衔接条款。建议在生态环境法典中规定国际河流等跨国界生态环境要素治理的协作机制、生态环境法典的域外适用效力、国际条约与生态环境法典的衔接等内容，确保生态环境法典确立的国际合作机制能够有效实施。

　　三是在生态环境法典中规定应对气候变化自愿合作机制。在全球气候治理中，自愿合作机制能够在互惠互利的基础上，通过资金、技术、设备、资源等多种合作形式，将各缔约方的减排努力连接起来，在全球范围内以更低的成本有效实现更多的温室气体减排。同时，自愿合作机制可以使缔约方更好地协同应对气候变化，有利于调动各缔约方的减排积极性，实现《巴黎协定》确定的温度控制目标。建议在编纂生态环境法典时设置专门条款，建立我国应对气候变化国际履约的实现机制，并根据国际形势的发展变化，维护我国的合法权益。

　　五、结语

　　编纂生态环境法典是一项宏大而又复杂的立法系统工程。党的十八大以来，我国生态文明建设取得的创新发展，为编纂生态环境法典奠定了良好的实践基础、制度基础和社会基础。明确以习近平生态文明思想为指引，体现了生态环境法典编纂应当以党中央在生态文明建设领域的各项重大政策为依据，这对保证生态环境法典编纂的科学性具有重大意义。以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂，要求将坚持党领导生态文明建设、人与自然和谐共生、推动全面绿色转型、为人民群众提供更多优质生态产品、生态环境治理体系和治理能力现代化、推动共建清洁美丽世界等重要思想，转化为编纂生态环境法典必须遵循的党的全面领导原则、生态优先原则、绿色发展原则、预防为主原则、系统治理原则、损害担责原则、公众参与原则和国际合作原则，并进一步具体体现到生态环境法典的总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编和法律责任编中，形成具体的制度规范，以确保生态环境法典具有权威性和可操作性。在习近平生态文明思想引领下，经过党和国家及社会各方面的共同努力，我国一定能够高质量编纂出一部具有中国特色、实践特色、时代特色的生态环境法典，在此基础上进一步制定和实施配套的法律法规，形成生态文明建设的法治合力，为美丽中国和清洁美丽世界的实现做出应有的法治贡献。

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