《生态环境法典（草案）》总则编重大问题研讨会

　　编者按：

　　2025年6月14日，《生态环境法典（草案）》总则编重大问题研讨会在四川省宜宾市成功举办。会议由中国法学会环境资源法学研究会主办，成都理工大学承办，成都理工大学文法学院（纪检监察学院）协办。会议共分为四个单元展开专题研讨，以下是会议发言摘录。

　　专题研讨一：生态环境法典的基本概念与核心范畴

　　专题研讨一由北京大学法学院汪劲教授主持，北京大学巩固研究员、西南政法大学杜建勋教授、南京大学吴卫星教授作主题发言，中国政法大学王灿发教授、清华大学邓海峰教授、西南政法大学张震教授发表与谈意见。

　　北京大学巩固研究员指出，“生态环境”通过语词组合巧妙融合，既凸显人类命运共同体理念，又暗含人与自然因生态关联结成生命共同体的深层意涵，是“大环保”背景下法典命名的不二选择。在法典的体系架构和章节命名方面，应当运用辩证思维认识和处理“生态环境”这一概念。总则编和责任编应采用广义的“生态环境”概念以统领基本原则与共通制度，其它分则各编则应根据适用场景限缩概念外延，主要使用狭义层面的单一概念：污染防治编聚焦基本环境安全，侧重狭义“环境”保护；生态保护编侧重保护生态要素和系统，以狭义“生态”为主。法典编纂研究要超越抽象概念之争，聚焦制度创新与优化，借助“生态环境”概念的包容性设计实现制度整合与优化提升，构建“生产、生活、生态”三位一体的法律框架，为生态文明建设提供良好法治保障。

　　西南政法大学杜健勋教授指出，2018年《宪法（修正案）》将生态文明规定为国家任务，奠定了生态环境治理的宪制基础，形成了以国家义务为内容的国家任务驱动型的环境宪法立法模式。法典的立法目的条款应当构建“防治污染与生态损害——推进生态文明建设——促进人与自然和谐共生”三层次递进式框架。基本国策条款应当整合现行《环境保护法》分散规定，形成“保护环境、节约资源、保护耕地”的国策体系，并增加“协同推进降碳减污扩绿增长”的政策协同表述，建立战略环评制度。政府职责条款应当构建宪法与行政法的联动机制，纵向上将《宪法》第八十九条规定的国务院生态文明建设职责具象化为法典中的决策机制，横向上建立跨部门协同机制，并在国家权力运行中以宪法秩序中“人民利益”为根本指向，将“人的价值和尊严”作为终极标准。

　　南京大学吴卫星教授指出，环境权入典是新时代生态环境法治建设的核心命题，是回应人民群众对优美生态环境的迫切需求和落实《国家人权行动计划》的政策要求，更是彰显全球生态环境治理的大国担当。生态环境法典中可以构建“一体两翼”的环境权规范体系：总则编通过“公民享有清洁健康优美生态环境权利”的复合条款，统筹权利保障与义务履行，以中国话语表达作为集体人权的环境权；污染防治编聚焦健康环境权明确保障公众健康环境权的立法目的，细化清洁空气权、环境安宁权等具体权利；生态保护编则创设自然享有权，建立公众参与生态保护的法律机制。在立法技术上，建议整合草案中现有的权利义务条款，构建“权利宣告——制度保障——实施机制”的逻辑闭环，通过权利与义务的平衡设计，实现“权利保障——义务履行——全球治理”的三维统一。

　　中国政法大学王灿发教授认为，我国已具备确认环境权的实践基础，草案仅在立法目的中规定“生态环境权益”的做法过于保守，应当展现制度自信明确规定“环境权”条款。法典草案还应当进一步优化对“生态环境”等概念的使用，促进立法用语的一致性和规范性。学者在开展法典相关研究时，应当平衡理想与现实，既促成法典通过又要坚持学术批判。

　　清华大学邓海峰教授指出，草案总则编的制度设计存在一些结构性缺陷：公众参与条款未纳入检察公益诉讼，与实务脱节；志愿者制度仅原则性提及，未形成可操作机制；企业权利救济缺失，如信用惩戒无配套修复机制。建议总则增加权利救济条款，平衡现有义务性规定，以回应企业对权力制约的期待。同时，总则也应当注重采用“自下而上”的编纂方法，真正整合、提炼分则的共性需求。

　　西南政法大学张震教授强调，要通过立法技术明确概念分层，总则采用广义“生态环境”统领基本原则，分则按场景限缩，删除分则中冗余的“生态+环境”复合词，避免内涵混淆。立法目的中“生态环境权益”无法对接宪法内涵，应当明确规定环境权。宪法规定的国务院生态文明建设职责，应当转化为法典中的跨部门协同机制，实现“国家目标—政府职责—制度工具”的宪法具体化。

　　专题研讨二：生态环境法典的基本原则与适用

　　专题研讨二由中南财经政法大学张忠民教授主持，西南政法大学徐以祥教授、四川大学赵悦副教授和中国政法大学田时雨博士作主题发言，全国人大常委会法工委行政法室原主任袁杰，中国人民大学李艳芳，武汉大学柯坚教授发表与谈意见。

　　西南政法大学徐以祥教授认为，法典编纂中应当区分生态环境保护工作的基本原则和法典的基本原则；工作原则主要指向国家和国家机关在生态环境保护工作中的基本要求和政策发展，而法典基本原则是法律规范体系内在价值理念的宣示和展现。生态环境法典的基本原则应具备指导利益调整和利益衡量的价值明确性、适用范围广泛性以及价值共识性三大特征。生态环境法典的基本原则包括为综合发展权益权衡提供价值准则的保护优先原则、对生态环境利益进行提前保护的预防原则、对整体性利益进行保护的系统治理原则、对公众生态环境利益进行保护的公众参与原则、确定对自然的义务和责任归属的损害担责原则。建议生态环境法典采取每一项基本原则独立条款分别表达的立法技术，明确规定每一项基本原则的基本内涵。

　　四川大学赵悦副教授指出，随着我国在全球环境治理中地位的提升，我国生态环境法制需从被动参与者向主动引领者转变，法典编纂应当统筹考虑国内法治和涉外法治。法典域外效力规则的体系设计，应当充分考虑国际法的基本规定，遵循多边主义立场，构建属人连接点、保护性连接点、普遍利益连接点等多维度连接点的涉外规范体系。此外，还应通过硬法和软法的结合，在中国技术标准优势领域，推动构建中国环境规则、标准体系的域外输出和国际互认，提升我国在全球环境治理中的话语权和规则制定权。

　　中国政法大学田时雨博士指出，双法源是“适度法典化”编纂模式的必然产物，如何处理好法典与单行法之间的关系、确保体系的协调统一，是当前亟待解决的重要问题。法典可以通过提炼共通性原则和制度，为单行法提供基础性的秩序框架，从而减少法律冲突和重复规定；单行法可以在特定领域内作出更细致的规定，增强法律实施的灵活性与可操作性。此外，还可以通过参照、引致条款等立法技术的运用，更好地实现法典与单行法的协调统一。

　　全国人大常委会法工委行政法室原主任袁杰强调，生态环境法典编纂应当结合我国实际情况，注重系统性和可操作性，确保各项法律条文能够在实践中得到有效执行。建议在编纂过程中充分听取一线行政执法、司法人员的意见，以确保法典的实用性。同时，应放眼世界，总则要将人类生态环境保护的先进理念、做法充分表达出来。

　　中国人民大学李艳芳教授强调，基本原则应具备明确的内涵和边界，要能够解决价值冲突和利益平衡问题，能够为执法和司法提供清晰的指引。草案规定的绿色发展原则虽体现了法典的立法目的，但绿色发展的内涵过于抽象、外延无法确定，不宜将绿色发展作为一项基本原则。基本原则与具体法律条文之间的衔接至关重要，只有确保两者之间的紧密衔接，才能充分发挥基本原则的统领作用。

　　武汉大学柯坚教授认为，通过构建基本原则，可以有效解决法律规则碎片化的问题，提升整个法律体系的系统性和协调性。生态环境法典的基本原则应当具备明确的内涵和较为确定的边界，以便于指导具体的法律实施。生态环境法典的基本原则不仅应体现法律的基本价值，还应作为国家公共政策的工具，为生态环境保护提供有力的法律支撑。

　　专题研讨三：现代生态环境治理体系的法典化方案

　　专题研讨三由西南政法大学徐以祥教授主持，中国政法大学胡静教授、甘肃政法大学史玉成教授、最高人民法院环境资源审判庭原庭长刘竹梅和武汉大学刘长兴教授作主题发言，生态环境部首席法律顾问别涛、四川省高级人民法院环资庭二级高级法官高峰、北京理工大学罗丽教授、华东政法大学焦艳鹏教授发表与谈意见。

　　中国政法大学胡静教授强调，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力是理解当前生态环境监管职责分工的关键。法典在规定部门职责分工时，应当注意区分管辖权和处理权。管辖权是指行政机关对特定领域事务的主管权力，是行政机关能够对某类事务进行处理的前提；处理权是指行政机关在管辖范围内，对特定事项作出具体处理决定的权力。法典总则应当规定各部门的管辖权，而处理权则宜在分则和单行法中予以明确。

　　甘肃政法大学史玉成教授强调，企业主体责任是现代生态环境治理体系的核心基石之一，其内涵已从企业传统的“被动合规”责任转向“主动治理、全程担责、多元共治”的系统性责任。企业主体责任的核心在于，企业应当成为生态环境保护的主动行动者，而非被动的监管对象；企业应当将生态环境保护内化为其经营发展的基本准则，贯穿决策、生产、经营、管理的全过程，实现从合规到价值创造的责任升级。草案对企业主体责任缺乏体系化规制，应当增加条款明确企业的环境资源利用权及其义务，全面规范企业内部生态环境管理制度、企业及行业生态环境自治规则、企业环境信息公开、企业突发环境事件应急处置、企业环境治理激励措施等，最终通过法典全面形塑企业的主体责任。

　　武汉大学刘长兴教授指出，法典总则的编纂不仅要重视“提取公因式”的重要作用，还要重视从管理目标出发确定规则的重要性。总则编应明确法律责任设置的基本原则，如“损害担责”和“修复目标”原则，这些原则不仅适用于法典内部，也应对外具有一定的效力。总则还应当进一步明确规定专门法院和专业化审判的相关内容。

　　最高人民法院环境资源审判庭原庭长刘竹梅强调，我国生态环境司法专门化的成功经验应该在法典中得以体现。草案总则中应当明确规定“国家加强生态环境司法保障，推行专门化制度建设”。同时草案还要回应跨区划集中管辖的需求，明确规定“司法机关可以对重点区域、流域、海域的生态环境和资源类案件实行跨行政区划管辖”。法律责任编应当细化公益诉讼资格的规定，规范生态环境侵权责任和损害责任的二元责任体系。

　　生态环境部首席法律顾问别涛指出，法典草案中“国家”一词使用过于频繁，“国家”在不同条款中可能指代不同的主体，导致具体职责主体不明确，给法律实施带来了困难。各级政府在法典中的职责划分不明确，“国务院”“省级人民政府”“县级以上人民政府”等表述在不同条款中的具体职责规定不一致。法典草案中还存在部门职责交叉和重叠的现象，生态环境主管部门、自然资源主管部门、农业农村主管部门之间的职责界限不清。建议设立专门章节系统性规定环境监管体系，明确各级政府和部门的职责分工及协作机制。

　　四川省高级法院环资庭二级高级法官高峰指出，法典应当考虑国际条约和普遍性管辖原则，扩大适用范围，以应对全球性环境问题。法典应当增加有关执法和司法程序的规定，以增强法律的实际应用价值。此外，还建议在法典中明确规定国家机关及其工作人员的模范守法义务。

　　北京理工大学罗丽教授指出，生态环境保护督查制度在实践中发挥了重要作用，需要进一步纳入法律框架内，以确保其权威性和执行力。法典总则中的生态环境保护督察条款应当进一步细化，明确督查制度的具体内容和实施机制，从而提高法律的可操作性和实效性。建议在生态环境法典总则中增加生态环境损害赔偿制度，确立其作为基本制度的地位，并做好与民法典相关规定的衔接，确保整个法律体系的一致性和协调性。

　　华东政法大学焦艳鹏教授强调，构建一个和谐统一的法律体系是实现高效能生态环境治理的基础。应当明确法典之间的责任衔接，避免因法律冲突而影响执行效果。法典编纂中应当对法律责任形式进行细致梳理和合理调整，明确各类生态环境法律责任的性质和承担方式，有效提升法律的科学性和可操作性，为生态环境保护提供坚实的法律保障。

　　专题研讨四：生态环境法典总则中的通用性制度

　　专题研讨四由华侨大学刘超教授主持，北京大学吴凯杰助理教授、西南政法大学周骁然副教授、西北大学王社坤教授作主题发言，苏州大学朱谦教授、重庆大学秦鹏教授、西南财经大学阳露昭教授、湖北经济学院邱秋教授发表与谈意见。

　　北京大学吴凯杰助理教授指出，生态环境法典编纂需突破分散立法模式下形成的思维惯性，以体系化思维重构总则编通用性制度框架。通用性制度应具备适用广泛性、价值融贯性与规范层次性三大核心特征。总则编应当超越从事前到事后的单一分类方式，全面纳入目标导向类、直接管控类、经济激励类与事后应对类制度，在《草案》基础上补充许可、修复等制度。总则编对通用性制度的规定，应当包括定义、权义配置、制度衔接、法律责任等基本规则。草案需对各项制度的定义作必要界定，尤其是在现行法基础上增加“生态”表述的标准。监测、环评、突发事件应对等制度。

　　西南政法大学周骁然副教授指出，法典编纂中将原有的“生态环境标准”扩展为“生态环境领域标准”，需要突破部门规章体系实现标准整合、协调分则各编差异化需求、平衡总则通用性与单行法特殊性关系。总体编纂思路上，建议采取“三层递进”制度架构：总则编设立标准专章奠定体系基础，分则各编提炼共性规则形成通则规范，具体章节设置专项标准实现精细化管理。具体条文设计上，建议采取“提取公因式”与“目的功能演绎”相结合的规则建构方法：总则编需系统性整合现行“两级六类”标准体系，通过“编订+纂修”模式实现污染防治编的规范升级，同时在生态保护编和绿色低碳发展编中采用“授权条款+成熟规则平移”的过渡策略。

　　西北大学王社坤教授指出，草案通过在原有制度名称前增加“生态”二字，从形式上满足了从原来以环境污染控制为主的“小环境”立法到以生态环境全面保护为目标的“大环境”立法转型升级的需求。但每项基本制度的主体逻辑思路和内容还是基本延续了以污染防治为主的小环境法的制度设计思路，只是形式整合，尚未完成实质整合。法典编纂应当以生态环境概念的一体三面为逻辑基础，对通用性制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，通过制度创新实现集成升华，最终增强生态环境治理通用性制度体系的系统性、整体性、协同性。

　　苏州大学朱谦教授指出，法典需突破传统“污染防治”的范畴，向更广泛的“生态环境保护”领域拓展，对通用性制度内容进行扩展与协调。草案第二章第二节“监督管理制度”与第三章至第八章规定的通用性制度之间的逻辑关系需要进一步厘清。草案以“过程性管控”作为逻辑主线规定通用性制度具有可行性，但是应在“过程性管控”制度体系中嵌入强制性与自愿性、激励与惩戒等多元通用性制度手段。

　　重庆大学秦鹏教授指出，生态环境分区管控是源头预防的基础性制度，纳入法典具有正当性。草案目前对生态环境分区管控的规定，体现了全国人大在制度设计上既注重政策设计的立法吸收又注重规范条款的利益衡平。生态环境分区管控制度的立法模式应保持开放性，应当通过法典与行政法规、地方法规相结合的方式形成规则支撑。

　　湖北经济学院邱秋教授指出，草案规定的通用性制度存在局限，尚不能完全涵盖污染防治、生态保护和绿色低碳发展等领域，后续需要对标准、监测和规划等通用性制度的内容进行调整，以更好地契合生态环境法典的基本定位。此外，环境影响评价变成生态环境影响评价后，成为一项综合评价，生态环境部门能否承担起相关综合评价职责是值得重视的问题。

  声明

  本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

  原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!