一、制定背景介绍

  二、意大利《环境法规》的内容

  三、对意大利《环境法规》的评价及对中国的启示

  查阅意大利的重要法规，会发现一个有趣的现象，所谓“环境法典”的官方表述是Normeinmateriaambientale，即“有关环境的法规”。这不禁使人产生疑问，她究竟是不是法典？为什么她没有被冠以“法典”（codice）的称谓？

  一、制定背景介绍

  和西方国家制定环境法的模式相似，意大利的环境法也经历了从零散、片面的单行法到系统化全面立法的过程。

  早在意大利王国时期，就已经出现了国家层级的环境立法意识。例如1933年的水与电气设备法（R.D.1775），1934年涉及不健康工业规制的卫生法（R.D.1265）等，都包含了关于环境保护的规定。共和国建立以后颁布的第一部有关环境治理的专项法规是1966年的《大气污染防治办法》（L.615），其后还有1974年的《危险物质和药剂的分类及包装标识规范》（L.256）、1976年的《水污染防治规范》（L.319“梅而里法”）等。整体而言，在80年代之前，意大利的环境立法较为分散，仅针对个别污染事项，作为保障经济发展规划实现的附带品而纳入立法。零散的法规不能满足司法实践需求，现实中的问题只能通过扩张解释的方法应对，这一状况促使法律工作者们推进环境立法。

  80年代前期，相继颁布了一系列环境法律法规：1982年的《海洋保护法》（L.979）、1984年的《肥料使用原则新规》（L.748）和《有关垃圾处理的1982年第915号共和国总统令的第4条的首次适用规则》（D.C.I.）、1985年的关于保护特别环境利益区域的紧急规定（L.431“格拉索法”），等。在80年代的众多立法中，尤为重要的一部法律是1986年颁布的《设立环境部和有关环境损害的规则》（L.349），其在形式和效力上都成为法律工作者和评论者心中“真正意义上的”“有关环境保护的一般性法律”。有关建立旨在保护环境的中央专属部委的提议一经提出就获得议会的完全赞同和大力推进。最终颁布的法律规定了新设部委的组织结构和职能权限，将以前分散各部的职能统一在一起并对相关科技机构进行了重组，引入环境损害的预防、补充、赔偿等原则，建立环境影响评价、宣布严重危害环境和环境损害等各项法律制度。与以往的法律法规相比，这部法律表现出极大的创新性：一方面，她作为一个“连接机制”，将空气、水、土壤、垃圾等众多垂直分散的环境元素连结到一起，形成一个系统的、统一的调控、管理、保护体系。另一方面，她展现出一种“宪法层面的价值观”，肯定“环境价值”属于“全国社会”和“未来一代”，对环境的保护是一种“社会共识”。她所确立的一些具有前瞻性的原则，如可持续发展和责任细分等，都为后来的《里约宣言》、《马斯特里赫特条约》和欧盟五项行动计划所采纳。尽管囿于所属年代的法治思想和制度，这部法律尚不算完备，但不可否认其作为意大利综合性环境立法的开端的意义。自此之后，环境领域的立法活动进入密集期。至2006年新的统一法规出台之前，发布具有国家效力的和地区效力的单行法律法规（包括法律、立法令、共和国总统令、部际会议宣告、部委令等）200项之多，其内容涉及大气臭氧、声音污染和垃圾处理等各个方面。

  法律法规如雨后春笋般涌现。然而，随着时间的推移，新的问题也暴露出来。首先，以L.349/86为核心的单行性立法总是无法摆脱分散和片面的弊端，基本原则和共通条款的缺失导致法律规定之外的其他人类活动所触发的环境问题得不到有针对性的解决。而立法的滞后性导又迫使司法和立法机关无休止的面对各种各样的污染问题和环境保护问题。其次，以“锁链式”环环相套的单行法规数量过于庞大，增加了行政机构和私主体的履行成本，既不便于查阅，也不便于执行和遵守。再次，原有的一些立法原则和目的、组织职能机构和制度设计已经逐渐失去了意义，有些制度已经发生了重大甚至反转性的变化。例如，议会有关报告环境状态的义务随着获取环境信息权和代表处制度在国内的适用成效而逐渐减弱。而在欧盟，负有汇报义务的主体实委员会而非欧盟议会。针对这些问题，“需要系统化和确定化的环境法”的需求再次被提起，其中两种“模式”最具可行性：要么就各个环境问题的单行法整合出一个“统一文本”，要么就环境法的整体内容和各个部分编订法典，即“法典化”。

  意大利人选择了前者。2004年第308号法律授权政府以统一文本的形式，就几个重要的环境领域和环保事项：诸如垃圾处理、水土保持、保护区管理等，进行重新调整和补充。2006年4月3日《环境法规》（D.Lgs152）又称“环境法统一文本”颁布，基本上取代了以往所有有关环境的单行法律法规。起草工作历时15个月，编纂者在整合了最初的6个草案的基础上，又增加3个“共通规定”的条款。整个文本由六个部分组成，各个部分根据内容的多寡，下设编、章、节、条、项，一共318条规范，其后附加45个附件。该法令于同年4月29日生效（其中第二部分延迟到同年8月12日生效）。之后经过数次修订、补充（几乎每年一次）。截止至最新一次修订（2017年7-8月），先后共增加2个部分，3个章，共计96个条款，附件也增加至61个。

  二、意大利《环境法规》的内容

  第一部分“一般规定和基本原则”。即在上文所谓三个“共通规定”的基础上发展而来的、有关环境法规适用的一般性规定。包括本法所适用的领域、战略环境评价、环境影响评价、综合环境许可，针对土壤、水资源、垃圾处理和空气污染的治理以及环境损害赔偿。明确立法的目的是为了保护、优化环境，合理谨慎的利用环境资源，提升人类生活质量。针对将来可能发生的新的环境问题，规定了后续措施的采用标准。并明文规定了环境法的制定原则、环保活动的原则、可持续发展原则、辅助性原则和忠实配合原则，以及环境信息的取得权和合作目的的参与权。

  第二部分“战略环境评价（VAS）、环境影响评价（VIA）和环境综合许可的程序（IPPC）”。共6章，其中第3-2章“环境综合许可”为2010年新增章节。充分贯彻欧盟（欧共体）2001/42/CE号指令、85/337/CEE号指令、97/11/CE号指令、2003/35/CE号指令和2008/1/CE号指令，设定环境影响评价和战略环境评价制度，就对环境有重大影响的计划、方案，与人类生存环境和健康相关的事项进行评价；并为了减少污染和污染源的排放，设立环境综合许可制度。明确与此相关的基础性概念、规范的对象，明晰有关主管部门的行政职权，设立环境影响核查技术委员会和环境综合许可调查委员会，并就评价与许可的一般性程序及其之间的协作与简化做出规定。

  第三部分“土壤保护和抗沙漠化、水污染防治和水资源管理的规定”。该部分由于涉及了土壤和水资源两个重要的环境领域，因此“体积”最为庞大，共三编，11个章，所包含的条款数额比重达到整个法规的1/3。其中，第一编关于土壤保护和抗沙漠化，旨在通过塌陷防治、排除危险情况和抗沙漠化等途径实现土壤和地下土的保护和治理，以及对域内水文环境的治理。第二编关于水污染的防治，旨在减少对地表水、地下水和海洋等水资源的污染，通过适当手段保护并改善水资源质量，实现对水资源的持续、稳定和公平利用。第三编关于水资源的管理，以水资源管理规范和综合水利服务为对象，涉及环境和竞争的保护、确定提供综合水利服务的根本等级，以及相关职权单位的基本职能。第四编补充规定一些临时性规定与最终规定。

  第四部分“废弃物管理和污染场所改造的规定”。废弃物的管理关乎公共利益。废弃物的整治应遵循预防原则、制止原则、可持续发展原则、比例原则、承担责任原则、产生废弃物的源头材料使用过程中所涉及各主体的合作原则，以及“谁污染、谁付费”等原则。本部分共设6章，规定了废弃物、包装和特种废弃物的管理措施，以及废弃物的焚烧、城市废弃物管理费的征收和污染场所的改造。其中，有关废弃物的焚烧一章（第3-2章）为2014年修订时新增加的章节。在采纳相关欧盟指令的基础上，对废弃物的管理和受污染场所的修复进行了规范，规定有利于环境保护和人类健康的废弃物治理措施，以减少垃圾产生和废弃物管理过程中的消极影响。

  第五部分“空气保护和大气减排的规定”。共3章。为了实现《京都议定书》中设定的大气质量目标、预防和减少对大气排放，针对可能向大气产生排放的设备（包括民用取暖设备）设定排放限值，规定排放许可和活动规范、排放物的取样和分析方法和用以评价测量值与排放限值是否相符的标准。规定了额定热输入小于3MW的民用取暖设备的安装、修改和排放限值。规定了燃料，特别是用于供暖能力低于阈值的民用供暖设备和用于海事用途的供暖设备的燃料。2016年新增第五-2部分“特殊设备的规定”。由第298-2条独立构成一章。专门就二氧化钛和硫酸钙的生产活动进行规范。

  第六部分“环境损害赔偿的规定”。共3章。分别规定了环境损害赔偿的适用范围，既包括对土壤、地下土层、地表水和地下水以及海洋排放污染物和垃圾处理等专业活动，也包括出于故意或过失的非专业活动；既针对实际产生的环境损害，也针对可能发生的潜在损害威胁。规定了环境损害威胁的预防措施和修复措施，特别针对尚未确定，但有明显证据显示存在环境损害的风险与威胁的情形，赋予风险的制造者一个紧急预防和排除险情的义务。授权环境和土地海洋保护部行使损害赔偿诉权，向造成损害的主体诉请民事赔偿。2015年，增设第六-2部分“环境保护的行政和刑事违法的处罚规定”，针对尚未对法令所保护的环境资源、城市规划或景观资源造成现实损害或者现时、确定的危险的环境保护违法情形科以处罚。加重了对损害环境行为的处罚力度。

  附件共61个，分别对应第二部分到第六部分的规定。内容包括自治区主管资格、环境报告的内容、水体的功能性分类标准、敏感区域的确定标准、危险物质清单、垃圾焚化场排放标准，等多项技术指标和规范。

  三、对意大利《环境法规》的评价及对中国的启示

  1、对意大利《环境法规》的评价

  作为在意大利全境范围内有效的最高级别的环境法律法规，2006年的统一文本具有但不限于如下优点：

  其一、大环境概念拓宽法规的适用范围。专项立法时期因限定调整对象而限制法律适用空间的警示对后期的立法产生很大影响。《宪法》、06年的统一文本以及相关的法律文献都没有对“环境”作出明确的定义，而是将对环境的保护作为立法目的，以此来拓展环境保护的广度。最终形成《宪法》、专门法和其他部门法共同加持的保护体系。其中，《宪法》第9条规定：“共和国对自然景观和国家的历史文化财产进行保护。”自2001年起，《宪法》第117条规定：“国家就下述事项进行立法：……针对环境、生态系统和文化财产的保护。”最高法院以上述根本法为基础，将环境描述为“自然资源和人类活动显著成果的大背景”（Cass.pen.,sez.III,28ottobre1993,n.9727）。

  其二、确立了许多有关环境保护的新的、有益的原则和制度。自86年第349号法律到06年的统一文本，意大利环境法规不断在创造、引进和完善有关环境保护的基本原则和具体制度。统一文本在349号法律的基础上优化了环境影响评价的相关规范、引入战略环境评价制度、实施综合水循环管理和设立流域管理局、预防和控制废弃物的生产并促进再利用、制定大气排放规则，以及引入共同防御原则，环境信息向公众公开制度，等等。这些原则和制度在当时具有创新性和开拓性，直至今日也是全球环境保护的基本方针和发展方向。

  其三、法规和科学数据的良好结合。较之传统部门法，环境法的实践与自然科学的结合最为紧密。环境影响评价、排放治理标准、授权许可评估都离不开具体的数据指标和科学的评定检验方法。而统一文本囊括了土壤、空气、水、废弃物等多个纵向环境领域，所涉及的数据、指标之大可想而知。现有的附件部分的文字规模甚至超出了法规正文本身。这在部门法中是十分罕见的。这一做法为统一文本的适用创造便利，公、私主体仅仅通过一个文本就可以获知其在生产、活动中应该具体遵守的各项标准。

  在肯定优点的同时也要正视其缺点。06年的统一文本虽然也经常被称为“环境法典”，但是，从法学专业角度评价，统一文本距离真正的“法典”尚有明显差距。

  首先，法典化不完全，体系特征不明显是统一文本最受诟病之处。鉴于单行法规汇编不可逾越的缺陷，人们希望环境法可以在法典化进程中走的更远一些。然而，当前的统一文本却表现出一种介于单行法规汇编和法典之间的“四不像”状态。总则和分则之间的区别不明显。总则部分除了几个立法价值原则外，没有任何对整体适用的实质性一般性条款。各个看似应为“分则”的部分自然也就没有与总则对应的、用来具象化一般条款的具体条款。实际上，每个部分都自成体系，除了具有各自的“小总则”外，还有独立的处罚章节。这与最后的责任与处罚部分（即第六部分）在功能上又重合了。

  其次，立法程序和立法技术上的一些不足也使法规的整体效果大打折扣。意大利的很多环境法学者都认为，对于这样一部体系庞大、内容繁杂、可预见更新速度快的新型部门法而言，15个月的立法期太过于仓促，难以对既有问题和将来可能发生的问题进行充分的思考、做出得当的应对。立法令中虽然设定了一个由专家委员会、议会负责人委员会、自治地区代表和公共、集体利益代表组成的团体共同负责新规范的制定程序并对其影响进行评价。实际上却没有发挥设想中的作用。专家学者的意见过分理论化而缺少实践性，自治区代表和公私组织代表则很难真的加入到这个过程中去表达任何具有实际意义的意见。此外，后期的修订也缺乏统一性，不同的人员对局部的添加修改甚至造成了文本在概念表述上的不一致和混乱，大大降低了其作为法典应具有的严谨性和文字美感。

  2、对中国环境立法的启示

  如同意大利环境法强调的，对环境的保护事关国家、民族、百姓和人类的未来。提升环境保护的效果必须从完善环境法规开始。中国的环境立法正处在这样的时刻。意大利环境法实践对我国的启示包括但不限于以下几点：

  第一、立法模式的选择。作为大陆法系国家，意大利的经验显示出法典化更适宜环境法部门的立法。法典化意味着完备的体系和层次清晰的体例。这对于涉及多个纵向环境领域的环境法而言，更有利于统合和协调不同元素之间的关系。总则和分则的模式有助于提取和明晰环境保护的基本原则和共同制度，各个分则可以在总则所明确的立法宗旨的指导下进一步细化具体实践方式，并针对各个部分的特殊性规定特别条款和例外情形。

  第二、处理好条款和技术指标的衔接和国内法对国际条约、指令的采纳。如上所述，环境法的实践需要大量的科学数据和指标提供支持和辅助。在制定环境法典的过程中必须要充分考虑如何安置这些配套数据指标规范，力求使它们和法典无障碍结合。此外，环境问题是全球化问题，环境法的立法和实践不但不能与国际社会脱节，相反要密切关注国际法的变化和国际环保技术、手段的革新，对于有益于我国的，应及时引进、快速更新。

  第三、审慎对待法典的起草和修订，为快速更新做好准备。环境法的法典化是一项重要且复杂的工程。我国虽然面临将环境保护制度进一步法制化的强烈需求，但是立法工作的开展却必须格外审慎，应该尽可能全面的考察别国法和国际法的制度设计和实践经验，认真评估我国现阶段的环境保护能力和资源，制定一部符合当前实际，能够立即发挥效力，并可以应对未来一段时期环境变化和环保技术发展的环境法。

  参考文献：略


  〔作者简介〕李钧，中国人民大学法学院法学博士。

  〔文章来源〕本文转自《中国人大》2018年第1期。

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