作者简介：巩固，北京大学法学院研究员。

　　文章来源：《中国法学》2025年第3期。

　　国有自然资源产权制度改革政策话语的法律转化

　　巩固

　　内容摘要：

　　主流法学理论把自然资源国家所有权定位为物权，试图通过行使机制的“物权化”改造来回应改革需求，具有客体私产化、主体私人化、权益私权化、行使私法化、功能私益化等特点。这种认识与国有自然资源产权制度改革的政策文件和实践并不契合。改革相关政策文件中的“所有权”是经济学层面的宽泛概念，其客体更广泛、主体更多元、内容更丰富、行使更多样、价值更多维，包含各种运用公权力的公法制度，非私法层面的民法所有权所能完整涵盖和表达。这种误读现象的出现，是不同学科概念的差异性、经济学概念使用的广泛性、立法混用政策文件概念、法学领域财产权理论残缺、形式主义思维盛行以及不当处理法律与政策的关系等多重因素所致。为使改革相关政策话语在法律层面获得良好转化，相关理论解读和制度构建应以资源利用综合效益的全面实现为价值目标，以作为宪法权力的自然资源国家所有权为核心概念，以公权性自然资源国家所有权的行使为逻辑主线，以国有自然资源管护相关立法的完善为主要路径。

　　关键词：

　　资源产权国家所有权制度改革政策话语法律转化

　　目次：

　　一、引言

　　二、国有自然资源产权制度改革政策话语法学解读现状

　　三、经济学视角下的全民所有自然资源资产所有权行使

　　四、国有自然资源产权制度改革政策话语法学解读偏失的深层根源

　　五、国有自然资源产权制度改革政策话语法律转化的应然之道

　　一、引言

　　自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的重要组成部分。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全自然资源资产产权制度”，随后，中央陆续发布一系列重要政策文件，推动包括健全产权体系、明确产权主体、进行统一调查监测评价和确权登记、强化整体保护、促进集约开发等任务的自然资源资产产权制度改革，并把以“健全国家自然资源资产管理体制”“探索建立分级行使所有权的体制”，建立“落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的“委托代理机制”为主要内容的全民所有自然资源资产所有权（以下简称“自然资源国家所有权”）行使相关制度建设作为重点领域和突破口，积极探索实践，取得良好成效。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》仍把“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”作为“深化生态文明体制改革”的重要内容，并把“编纂生态环境法典”作为立法落脚点之一，进一步凸显了推进此项改革及强化相关法治保障的重要性。

　　然而，对于如此影响深远、变革巨大的体制机制改革，我国法学界并未给予足够的重视和回应，不仅系统研究不多，既有研究也多简单套用传统理论进行教义化解读，不能对相关政策文件和探索实践的创新之处作出正确理解和适切解释，无法为相应目标、任务的实现提供现实可行的制度方案，使得政策层面的良好设计难以转化为切实有效的具体法律规范，不利于改革的全面、系统、深入推进。造成上述状况的原因很多，就法学理论层面而言，对不同学科相近概念的误读和混用是重要原因之一。在财产权领域，经济学和法学常共用某些基本概念，它们外观雷同、涵义接近，但并不完全等同。以政策文件为主要载体的改革话语往往并不严格从法律专业角度使用相关概念，一些与既有法律概念外观雷同的词语往往内涵更丰富、外延更宽泛。如果不对它们作设身处地的、契合言说者意图和具体适用语境的精细化解读，而直接将它们等同于现行法中的既有概念，简单套用传统法学理论进行分析和运用，可能会限缩、扭曲甚至背离改革原意。就此而言，改革需要的法律保障首先是概念认知上的——没有对不同学科概念差异的了解及对相关政策概念的正确定位，就难有对改革话语的准确理解和精准把握，更遑论理论创新和制度构建。如何正确理解改革相关政策文件中的概念话语并实现法律层面的适切转化，实为推进相关法治建设的关键。为充分说明此点并谋求解决方案，本文围绕全民所有自然资源资产产权制度相关改革展开探讨，并聚焦于资源国家所有权行使相关内容。

　　二、国有自然资源产权制度改革政策话语法学解读现状

　　自然资源资产产权制度改革是对“自然资源资产”的“产权制度”的改革。在法学界，一般认为，“资产”属于“财产”，“产权”对应“财产权”，故自然资源资产产权制度改革在法律层面即为自然资源相关财产权制度变革。又因为法律中以有体物为客体的财产权通常被定位于民法物权，故改革可更进一步限缩为自然资源物权制度变革。依物权理论解读产权话语，通过物权制度建设落实改革要求、提供制度保障，也就成为学界研究的基本路径，但是否适切可行，不无疑问。

　　（一）全面私化：改革话语法学解读的主流认识

　　由于国有自然资源面临的主要问题是“所有权人不到位，所有权人权益不落实”，故自然资源资产产权制度改革聚焦于自然资源国家所有权的行使与实现。在我国法学界，有关自然资源国家所有权的性质认识不一，存在“私权说”“公权说”“公私混合说”等多种观点，其中“私权说”占据主流地位。从《物权法》到《民法典》都把自然资源国家所有权与私人所有权规定于同一章节，置于“所有权的一般规定”之后，这被视为确立“民事权利”属性并赋予“私法上所有权”内容。针对上述改革的相关主流解读即循此思路，认为自然资源国家所有权是私权性质的民法所有权，应按照私法原理和规则行使；但由于其在主体、客体等方面具有一定特殊性，作为物权行使须满足特殊条件，而现行法缺乏相应规定，导致其“有名无实”“产权虚置”。故而，改革相关法治建设就是按照物权行使的需要完善相关制度，创造条件，让国家能够像私人对待私产那样对待国有自然资源，具体体现为具有明显“私”色彩的“五化”。

　　首先，客体私产化，即从物权客体角度看待国有自然资源，限于能分割、可独占、有直接经济价值的“物”和“资产”。由于“物权法意义上的物”必须是可为人力所支配的“具体的特定物”，具备直接经济价值。不少学者以此为据判断改革的对象范围，并将之视为改革相关政策文件在“自然资源”之后添加“资产”二字的原因；并将那些不具备特定性、效用性、人力可支配性的自然物排除在外，如穿越国境的候鸟、位于领土范围内的沙漠、可由个人基于传统习惯自由利用的水流和海滨，以及作为整体的黄河等。

　　其次，主体私人化，即从民事主体角度看待自然资源国家所有权行使者的法律身份及彼此关系，强调主体特定和平等独立。由于“国家”和“全民”作为抽象概念不够具体、明确，从而明确具体由哪个具有民事主体地位的国家机关代为“行权”就成为相关法治建设的重要任务。由于民事主体还须具有独立性和平等性，能够自己独立承担责任，按照自我意志、根据自我利害处理与其他主体的关系，如何对由各级政府及相关部门充当的、存在行政隶属和命令服从关系的行权主体进行改造，使其成为“真正的”民事主体，也被视为推进改革所必须面对的问题。为此，有学者建议另设作为“独立于国家行政机关的民事主体”的“自然资源国资委”，或者在管理部门内部设立“准民事主体”性质的“自然资源资产管理局”，按照“私法逻辑”构造国家与国家所有权行使主体之间的关系。

　　再次，权益私权化，即从民事权利角度推断自然资源国家所有权的具体内容，将之限定于物权权能和民事权益。民法所有权是所有者对客体物最全面、充分的支配权，包含占有、使用、收益、处分等具体权能，并依此划分和型塑体系结构。作为一种民事私权，相关权利、义务和制度规范都是私法属性的。自然资源国家所有权也不例外——“这种所有权与个人所有权、集体所有权等其他所有权在权利属性和权能构造上是一致的”。

　　复次，行使私法化，即从民事法律行为角度理解自然资源国家所有权行使，限定于民事手段和私法机制。在改革相关政策文件区别“所有权与监管权”、强调“两权分离”的背景下，限定民事行为、摒除行政手段被视为贯彻改革要求所必须。“行使所有权主要表现为出让、划拨、出租等设定使用权的行为，或者出资入股等收益行为。”“只能通过出资、民事授权、委托，使用权出租、出让等民商事法律行为，而不能通过行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为来履行职责”，相关纠纷“也应当通过民事诉讼程序和民事赔偿而非行政诉讼和国家赔偿程序来解决”。相关“委托代理”也只能是“民事委托和代理”。

　　最后，功能私益化，即从经济效率角度理解自然资源国家所有权的目标，着重产权激励和市场配置。民法物权因使权利人独占客体、独享收益而具有显著激励效应，并为通过市场交易优化资源配置奠定基础。这种对权利行使者自身私益而言的效率功能也被视为国家所有权的核心价值和功能所在——“借助传统物权机制（市场化私权交易机制）实现国家所有的自然资源的保值增值，提高资源配置效率”。

　　（二）双重脱节：主流法学解读与改革实践的偏离

　　前述认识以主流所有权理论为基础，似乎符合法学“常识”，获广泛认可，但是否正确、科学，还须经受理论和实践的双重检验——理论逻辑自洽、不脱离现实太远。作为一种密切服务于改革、具有解释和指引作用的法治理论，相关认识及制度方案应与改革意图、探索实践相契合并提供法律规范层面的制度保障。以此检视，前述认识不容乐观。

　　第一，在客体方面，改革所指向的国有自然资源并不限于民法意义上的“物”。无论从现行法律规定、改革相关政策文件还是探索实践来看，被纳入改革范围的国有自然资源都极其广泛。无论难以稳定控制、经常越出国境的野生动物、跨境河流，还是人迹罕至、难以或不宜开发的沙漠、冰川、湿地草原、海域滩涂、无居民海岛，以及广袤绵延、高度开放、难为任何个体独占的大江大河，或者包含诸多不同类型资源、构成因素错综复杂的自然保护地、国家公园等，都属于需要构建产权制度的国有自然资源资产，许多还是改革相关政策文件明确要求由中央政府直接行使所有权、把行使主体登记为国务院自然资源主管部门的重点领域。从理论角度看，国有自然资源涵盖了经济学理论中的私人物品、公共池塘物品等不同类型的财产，这些财产在竞争性和排他性方面情形迥异，对应不同的“财产权体制”，在法律层面岂能落脚于同一类权利？刻意区别“自然资源”与“自然资源资产”，将后者与民法上的“物”相等同，则更牵强。“资源”概念内具价值意蕴，“自然资源”本来就是对自然物中可为人类利用的特定部分的界定，其价值性并不需要附赘“资产”来表达。况且，现行法中只有“自然资源”相关规定，没有“自然资源资产”，刻意区别二者将使后者处于无法可依的尴尬境地。而作为改革重要举措之一、发挥基础性作用的“自然资源统一确权登记”，也并非私权论者期待的那种旨在把自然资源“资产化”的物权登记，而是一种权威信息汇总和公示意义上的“行政调查统计登记”。

　　第二，在主体方面，自然资源国家所有权行使者也并非民事主体。无论从改革相关政策文件还是探索实践来看，自然资源国家所有权的行使者都限定于国务院、自然资源部、省市政府（及其管理部门）等国家机关，是典型的行政主体。学者们有关“纯粹民事主体”的改制设想并未实现。而认为国家所有权行使者（从国务院到地方资源管理相关部门）之间，在处理包括“委托代理”在内的各种“所有权行使”事务时居于平等、独立地位，须运用民法原理和规则的认识，更与现实不符。而有关因主体表述抽象导致产权虚置的指摘，至少自2007年《物权法》第45条明确规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”以来，已无法成立。因为国务院显然是具体、特定的“法人”，而法律的明确授权并未解决国有自然资源领域的“主体缺位”问题。

　　第三，在权益构成方面，自然资源国家所有权与民法所有权更是差异巨大，不可相提并论。就改革相关政策文件和实践来看，自然资源国家所有权的构造和内容更加丰富多元。从形式上看，其是按照管理逻辑划分具体权能、构建制度体系的，分为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五大“所有者职责”。就内容而言，民法意义上的占有、使用、收益、处分只是“行使权利”的一部分，其还包含组织编制资产保护、使用规划，储备、管护、合理利用资产，选择代理人等内容。而仔细梳理可知，各具体“所有者职责”中都包含大量公法性制度和公权性内容，如“主张所有”中的调查监测和确权登记，“履行义务”中的资产处置和配置，“承担责任”中的向人大报告，“落实权益”中的收缴和分享收益等，远非私法层面的物权权能所能涵盖。正因为此，官方解读认为“全民所有自然资源资产所有权主体（全体人民）的全民性、客体（国有自然资源资产）的公共性、公益性决定了该所有权还承载着公共职能，不能简单等同于民法物权”。

　　第四，在行使方式方面，自然资源国家所有权主要藉由公法手段进行。在改革实践中，自然资源国家所有权是通过被分解为不同的“所有者职责”、经由不同管理部门的“履行”付诸实施的，“委托代理”主要藉由权力清单性质的“自然资源清单”具体操作的。私权论者那种只能藉由民事手段行使的主张，不仅与改革实践不符，逻辑上也难言合理：都是把国有自然资源交由具体主体利用的行为，难道以出让、出租形式就是行使所有权，以许可、划拨形式就与所有权无关了？通过租金、承包费进行收益是行使所有权，一旦“费改税”就有本质差异了？以行政手段责令停止破坏、补植补种、恢复生产条件与通过民事诉讼主张停止侵害、恢复原状在本质上有何差异？难道一定要放弃因行政强制力加持而通常更便捷、高效的前者，依循相对冗长、低效的后者才算是国家作为所有者的“出场”和“到位”？至于从民事契约角度理解“委托代理”，以民事手段处理所有者职责履行相关责权利关系，以民事诉讼解决相关纠纷争议，实践中尚无实例，不知如何可为。

　　第五，在价值功能方面，强化环保激励保障生态公益才是改革的首要目的。早在2013年11月对改革所作说明中，习近平总书记就明确指出，“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求”。2014年，习近平总书记进一步指出，“湖泊湿地被滥占的一个重要原因是产权不到位、管理者不到位”，“产权不清、权责不明，保护就会落空”。正因为此，资源产权制度改革属于“生态文明”体制改革范畴，定位于“加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度”，旨在解决“资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重”等环保问题，而非传统民法中以经济效率为指向的“物尽其用”。尽管生态效益与经济效率、环境保护与资源利用并非绝对对立且应当相互促进，但生态文明建设背景下强调生态保护优先、着眼生态系统整体、以充分保护环境为前提和基础、符合多数人之长远、共同利益的绿色发展意义上的资源利用，显然不是以对客体物的分割独占、排他支配、自主处分为核心的民法所有权之所长，更非以个人利益最大化为基础进行自由交换的市场机制之所能。从经济学角度看，所谓“利用民法技术手段解决公共财产权利支配秩序”实乃悖论。以私产、私权为预设，以分割、独占为前提，旨在保障个人独占和排他利用的民法技术手段，何以能够成为解决旨在实现共益共享的公共问题的良药？以“公地悲剧”为代表的经济学理论早已说明私人产权解决公共问题的无力，以奥斯特罗姆（Ostrom）相关研究为代表的“多中心治理”理论更展现了公产治理的复杂性。以私产、私权、市场化作为公共事物的治理之道，逻辑不通，实践难行。

　　三、经济学视角下的全民所有自然资源资产所有权行使

　　上述讨论表明，主流法学理论解读与改革实践存在一定的脱节和抵牾，为此，须根据实践进行修正，方能得出真正有生命力的合理解释和制度方案。在法学层面首先需要反思的是对改革相关政策话语的解读路径和处理方式——依传统法理对政策概念作教义化解析。而如果有概念多元的意识，认识到不同学科下和不同语境中存在外观雷同但实质内容差异的不同概念，并且政策文件常常并不严格从法律角度进行概念使用，前述理论解读的偏误也就不难理解了。实际上，改革相关政策文件中的“所有权”乃是经济学意义上的宽泛概念，是一种包含公私不同属性的财产支配制度的“广义所有权”，与大陆法系物权法中定位于私权、表征主体对客体之独占、排他权益的民法所有权不可相提并论。一旦转换视角，从经济学角度切入，前述物权法层面的理论困境将烟消云散，改革的相关目标、意图也可以得到全面系统的融贯解释，获得良好法律转化，因为广义所有权不限于私法权利，各种有助于实现国家财产支配意志的法律权益和制度，无论公权还是私权，都在其指代范畴，从而在法律转化和制度构建方面拥有更多选项和更广阔空间。

　　“如同法学，经济学与哲学同样研究所有权”，但不同学科的目的、功能、对象、方法不同，所用“所有权”概念的内涵和外延也有差异。民法学者关心的是“所有权所蕴涵的私法上的利用可能性，以及在私人间如何对所有权实施保护”，故相关内容限定于私法层面；而经济学重在解释行动原理，揭示行为背后的利益关联和激励因素，并不限定于特定法域，故其所有权概念更为宽泛，乃是作为产权的核心概念来使用的。“产权”在语词外观上虽然与法秩序中的“财产权”雷同，在英语中都是“property rights”，常对应于大陆法系的“物权”或“所有权”，但含义与后者并不等同，其实质上是一种行为选择权。“对这种选择权，也就是可以干什么的权利，从法律上加以确定，即为产权或财产权。”在经济学家看来，“产权由人们能够对一件财产采取的一系列被许可的行为所构成”，拥有产权意味着“一个人决定处置一定的资源的期望会被有效实施或实现”。就此而言，产权乃是表征主体对客体所拥有的各种支配性权益的宽泛指称，所有权则是其中效力最高、内容最全、最具根本意义者。在经济学家看来，“所有权意味着物的所有者在该物上优于和超越所有其他人的、特定的权利集合或者权利束”。由此，凡是能够确认和保障所有者对客体物的支配权威，使其对客体物的支配意志——由谁、如何占有、使用、收益、处分并进行相应管理和保护的意愿——得以贯彻落实的合法权益，无论公私法属性如何，都属于经济学上的所有权。以这种宽泛的“广义所有权”为基础，改革相关政策话语和探索实践才能得到正确认识和融贯解释。

　　（一）客体更广泛

　　经济学中的所有权客体不限于可分割独占、排他利用、有直接经济价值之物。一切对主体利益有影响，可以为其所支配的利益载体，都可成为所有权客体。就自然资源国家所有权而言，“全民”意义上的“国家”对自然物的控制和利用并不限于藉由政府法人实施的独占支配和排他利用，故也不必然要对自然物进行分割。自然物对国家的影响也不限于经济方面，生态、安全、国防、历史、文化等价值同样重要，并且后者往往需要由较大尺度范围内的诸多自然物所共同构成的生态系统（或称“生态空间”或“区域环境”）整体才能提供，不宜分割给特定个体独占，更适合由不特定公众合理利用、共益共享。由此可以理解，上文所述诸多因具有流动性、开放性、整体性、非经济价值等特性而没有民法上的“物”或“财产”资格，但对国家和人民有重要价值的自然物质和空间，不仅可以成为国家所有权的客体，而且正是改革的重点领域——以往被物权法拒之门外、难获产权保护而不得不经由改革补足。而改革相关政策文件之所以强调“资产”二字，乃意在凸显产权制度建设的必要。“资产”是一个财会、管理等学科上的概念，具有鲜明的管理导向，某事物成为“资产”意味着被纳入一套能计量、被管理、可追责的规则体系之中，而这正符合“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”等改革制度构想。从价值和权属角度看，“资产”与广义“财产”并无本质差异：任何资产都首先是财产；任何财产一旦被纳入特定制度体系、成为管理、统计对象就属于某种意义上的“资产”。因此，法律有关“自然资源”国家所有权的规定也就是国有“自然资源资产”的权属依据，因为二者本就是一回事。由于自然资源国家所有权产生于宪法和法律的直接规定，故资源确权登记并不具有设权效果，其只是对特定空间内依法属于国家所有的自然资源的状况和边界进行明晰和确认，以为相关支配、交易、管理、保护、问责提供具有权威性的基础信息，从而为它们被纳入相应管理制度提供便利而已。

　　（二）主体更多元

　　经济学不仅不排斥集体人格、抽象人格，而且以公众、社区、社会、国家、人民、全民、民族、后代乃至全人类等抽象人格为预设主体，通过制度设计促成有效集体行动以实现自然公物——来源于自然的公共物品——的良好供给和分配，从而满足成员们合理利用、共益共享的正当需求，这正是近年来新兴的“环境经济学”“生态经济学”等“关于环境的经济方法”的核心主题，并催生了强调公共产权和多元共治的“公共事物治理”学派。故而，全民、国家等抽象人格尽管不能成为民法物权的主体，但可以成为经济学中的产权主体。集体人格的特点在于成员众多，只能由特定成员组成“机关”作为共同体的“代表”行使权利。为保证“代表”的有效性，成员须服从机关的行权活动，从而使后者具有了权力属性和管理色彩；但后者须遵循集体意愿、契合共同体利益，受到监督和制约。故而，这种具有高度公共属性的产权的行使需要科学、高效的组织制度和代表机制。如果组织制度不健全，具体由谁、如何“代表”国家行权的规则不清楚，就会出现无人负责或者行权者背离共同体利益的“主体缺位”。这种问题，是法律仅抽象规定“国家所有”而不就代表国家行权履责的具体机制作明确规定所难以解决的。

　　在此背景下不难理解，资源国家所有权由作为国家利益代表、国家意志主要执行机关的国务院及其领导的地方各级政府“分级行使”，依循行政管理体制具体实施，具有合理性和必要性。而无论国务院还是地方政府，在代表国家支配国有资源、行使所有权时，并非真正基于自我意志、追求自我利益、以自我财产独立担责的民事主体，彼此之间也不可能是平等、独立的“民事”关系。而以国有自然资源范围之广、类型之多、功能之繁，其所有权行使是无论国务院还是其他任何单一法律主体所不可能独立完成的任务。这才是尽管早有法律明确授权国务院代表国家行使所有权，但国有自然资源领域“所有者不到位、权责不明晰、权益不落实”等问题仍长期存在的制度根源，也是改革大力推行以权力责任清单为载体的“委托代理”，力求把自然资源国家所有权的“行使权”分解到各具体国家机关的根本原因。惟其如此，自然资源国家所有权的行使主体才能真正落实到位。

　　（三）内容更丰富

　　经济学中的所有权不限于私权，所有者依法可采取的实现支配意志、维护自我利益的行为，都属于所有权范畴，具体内容、权能结构、法律属性等则因主体、客体、价值目标、适用情境等而异。民法意义上的私权性支配只是经济学所有权的内容之一，只存在于“可以成立私权”的“私人物品”之上。对于那些不能或不宜被独占支配的公共物品，各种为保障成员合理利用而对相关分配、利用、决策、管理、保护、监督等重要事务的规范和指引，也是所有者权利的应有之义，且正是公共所有权得以实现的关键所在。

　　由此可以理解，为何在改革相关政策文件对自然资源国家所有权行使所作任务分解中，民法物权意义上的占有、使用、收益、处分只占极少部分，而大量内容为公法性制度，且以“所有者职责”命名：其一，国有自然资源数量浩瀚、国家机关数量众多，实践中到底由谁对哪些资源、以何种方式、进行何种内容的支配，相关收益如何获取、分配和利用，救济如何主张，责任如何具体承担，以及为解决任何“委托代理”所必然存在的道德风险问题所需设置的监督、问责机制，都是对实现国家支配意志至关重要、需要加强制度建设的重要方面。故改革所作“所有者职责”划分，契合国有自然资源制度建设实际情况和政府主体行权履职的现实需要。其二，无论国务院还是受其委托代理行权的其他国家机关，都没有私产所有者那种从自我利益出发任意支配、处分客体物的“自由”，而只能依据相关法律规范和政策规定，从全民公益出发，积极、勤勉地进行管理和保护，这实为“职责”而非“权利”。其三，民法物权意义上的所有权权能只存在于部分私人物品属性的国有自然资源之上。对于大江大河、国家公园等生态型、公益性资源，即使代表国家行权者一般也不能进行民法意义上的自由支配，而主要承担管理、保护、修复、改善等职责，后者正是改革相关政策文件要求在此类资源上“落实产权”“所有者到位”的核心指向。

　　（四）方式更多样

　　经济学中的产权行使方式多样，不限定于私法手段。基于自然资源国家所有权的公共属性，改革相关制度设想主要诉诸各种公法性手段、制度和机制。从经济学角度看，对国有资源而言，无论转让、拍卖、出租还是发包、划拨、许可，无论收取价款、租金、承包费还是使用费、资源税、利用金，无论民事索赔还是行政处罚，都是国家作为所有者对其财产的分配、收益和救济，都是国家所有权行使的体现。之所以有不同方式和手段，是因为国有自然资源范围广泛、类型多样，应根据具体情形灵活选择运用。它们之间没有绝对的好坏对错，更不能“一刀切”地把民事活动和市场化视为唯一正确的方式和手段。

　　需要注意的是，在经济学中，“委托代理”是专用于描述和指代所有者与执行者、终极受益者与直接行动者分离时的二者关系的特定概念，“委托代理理论”是着重解决因信息不对称、目标冲突等因素导致后者行为偏离前者利益的固有理论，其在国企改革、行政管理、央地关系等公共事务领域得到广泛适用，扩展到同为公共事务的国有资源领域理所当然、顺理成章。从经济学上的委托代理理论来看，国有资源的“产权虚置”乃是因为支配管护相关权责不明、激励不当，导致具体行权履职的代理机关常常从自我利益而非国家整体利益出发行动所致，其本质上乃是央地之间和部门之间资源管理相关权责、收益的配置问题。“委托代理作为公有制的行权模式，其重要目标之一便是合理配置央地间成本收益，以及确保地方行权的积极性或责任心。”因此，一切有助于明确权责、优化激励，使资源管理机关能够忠实、积极地从国家和全民利益角度行动的制度举措，都是委托代理机制的应有之义，包括但不限于制定法律法规、出台政策性文件、作出行政委托、进行考核监督等公法手段。实践中作为委托代理具体实现形式的自然资源清单，“以清单方式列举不同级别政府及部门的职责与权限”，更是典型的公法制度。

　　（五）价值更多维

　　经济学中的所有权包括私人所有权和公共所有权，前者可以促进经济效率和私益激励，后者在于环保激励和公益保障。由此可知，为何改革相关政策文件意在通过“产权”制度改革、落实国家“所有权”来实现强化环境保护、提升生态效益的公益目标。因为其所说的产权，主要是公共所有权；要落实的所有权，主要是重在管护的所有者职责。对公共财产来说，产权的功能首要在于确立所有者对客体物的管护职责，其次才是进行合理利用的收益激励。对于生态公益性资源来说，其保护成本往往由管理者直接承担，所产生的生态功能和价值则须向公众开放而不能由个体独享。这种“外部性”使得国家所有权的具体行使者缺乏行权履职的内在激励，在规则不明、监督不力的情况下易怠于履职，这正是湖泊湿地等在现实中保护不力的制度根源。也因此，改革要求的“落实产权”，首要是在国家内部各机关之间科学划分、明确规定国有自然资源的管护职责，建立监督考核问责机制，而不是由“民事主体”独占支配和排他利用。国有自然资源“确权”的关键在于“责任分配”，这从民法角度看似乎荒谬，但从经济学角度看毫无障碍。经济学中的“界权”，本来就不是“‘界定’或确认对世或排他性财产权（如所有权）”，而是“对任何可能出现的利益冲突定出解决方案”。对于全民所有、国家管护、公众利用的公共资源来说，科学划分权责就是解决管护成本自付与价值利益共享之冲突的最佳方案。

　　四、国有自然资源产权制度改革政策话语法学解读偏失的深层根源

　　由上可知，误把政策文件中的经济学概念当作法律概念、对公共所有权与私人所有权不加区分，径依实为私权的民法所有权相关理论进行解读，是改革话语法律转化不畅的症结所在。鉴于相关误读范围之广、影响之大、情形之普遍，其深层原因不可不察，否则仍难精准把脉、对症下药。对此，以下环环相扣、相互影响的六大因素值得关注。

　　第一，不同学科概念名同实异的迷惑性。概念是理论的基石，理论由概念编织而成。任何学科概念都有其特定内涵与外延，也即所谓专业性。当不同学科的专业概念用不同语词表达时，其外观差异尚能引起内容不同的警觉，提示“翻译”与“转化”：但当它们藉由同一语词表达，穿着同样的“外衣”出现时，就容易引起混淆与误认，观者往往将之等同于自己熟悉的特定学科的概念、依既有知识体系进行理解，意识不到名同实异和其他解读之可能，尤其在这些概念的基本原理相通、差异仅在于细节的情况下。在此方面，“所有权”“财产权”“产权”是个中典型。作为描述归属关系、指代主体对客体之合法权益的宽泛指称，这些概念在古今中外普遍存在，在社会科学领域广泛适用，但内涵、外延往往各有千秋，实际存在不同类型。由于学科壁垒等原因，不同学科工作者往往很难意识到彼此所用概念的差异——“不仅法律人不明白经济学所谓产权是何意，经济学家也时常误以为自己说的‘产权’本身等同于法律上的财产权概念”，从而难有翻译转化意识。由于多数法律论著把产权等同于物权、将所有权等同于民法所有权，也使得很多对法律并无深究、不了解民法所有权之特殊性和局限性的经济学家也把产权与物权相对应，认为经济学中的所有权在法秩序中只能是民法所有，继而套用后者相关概念界定和理论框架进行分析。这种由于相互引用所加深的双重误解可谓问题之源。

　　第二，政策文件广泛使用经济学概念。法学作为规范性学科，相关概念精确、严谨，难为非专业人士精准理解和规范运用。经济学作为解释性学科，概念指代宽泛，内涵外延开放，适用语境更广，更容易为由非法律专业人士起草、也不具有直接法律规范意义的政策文件所运用。在我国，国有自然资源产权制度改革更与经济学理论具有深厚的不解之缘——“当代中国的基本经济制度是基于马克思主义政治经济学理论建构的”。在此背景下，自然资源产权制度改革主要是依经济学理论思考和设计、藉由经济学概念组织和表达的。“全民所有自然资源资产产权制度起源于马克思主义所有制理论，经历了中外社会主义所有制实现形式的探索，在党的十八大之后被正式提出并得到全面发展”，从起源到发展无不受到相关经济学理论的指导。改革相关政策文件中的核心概念和重要话语，如“全民”“全民所有”“所有制”“自然资源资产”“完善产权体系”“落实产权主体”等都是典型的经济学话语，甚至改革本身也以“产权制度”冠名。也正因此，改革相关目标和内容只有从经济学角度才能得到适切解释。如果对不同学科间的概念差异缺乏敏感性，忽略相关话语表达的经济学背景和适用语境，把其中涉及法律制度、使用经济学与法学共有概念的内容直接作为法律话语进行解读，就难免有张冠李戴之嫌。

　　第三，法律文本中不乏照搬政策文件的经济学概念。法律文本中的概念通常是具有规范效力、可依传统法理理解和适用的法律概念，但也不尽然。立法是受各种偶然或必然、理性或非理性因素影响的复杂活动，法律文本中写入其他学科概念并不鲜见，甚至具体法律规范之中也可能包含非法律概念。就现实而言，从“五四宪法”开始，“全民所有”“所有制”等经济学概念就被广泛写入资源相关法律条款。由于传统法律中无相应语词，这些概念即使写入立法，其经济学来源和本质以及与传统法律概念的区别尚能为常人所察，提示“翻译”、转化；但“国家”“所有权”等在传统法律中也存在的语词，当同样被从政策文件复制到法律文本中时，却往往因外观一致性被直接视同于既有法律概念，径依传统法理解读和适用。

　　由此，我国法律效仿苏联法学理论依所有制形式对所有权所作国家、集体、个人三类划分，往往被视为对经济学中所有制理论的立法回应。从“八二宪法”开始陆续出现的“国家所有，即全民所有”，更被广泛解读为实现了作为政治经济学概念的“全民所有（权）”向作为法律概念的“国家所有（权）”的立法转化。然而，这种认识忽略了“国家所有（权）”首先是一个经济学概念，在法律层面也需要翻译、转化，而不能直接等同于传统法中作为法律专业术语、特指民法物权之一种的“（民法）所有权”的真实身份；遮蔽了政治经济学中与“全民所有制”相对应的、作为国家对重要生产资料之支配、管护权益的“国家所有权”，在无论主体、客体还是内容、手段各方面均比作为私权的民法所有权更为宽泛、复杂的现实真相。这种意义上的国家所有权，其法律转化绝非在传统民法所有权体系下开辟一个窗口、增设一种具体类型所能胜任，因为二者本质上就不是一回事。正因为此，在《物权法》制定过程中，法学界对于是否写入国家所有权不无争议，其中代表性观点认为：“国家所有权、集体所有权与私人所有权根本不能划归为同一类型”；物权法对国家所有权应当“袖手旁观”，否则会导致民法体系的“概念错乱”；而即使立法最终将其写入，也“并不能表明此种所有权即当然具有私权的性质”。

　　第四，我国法学领域财产权理论的片面与残缺。在法律层面对经济学概念和话语进行准确翻译、良好转化的前提是法学理论的“工具箱”丰富，选项够多，能根据经济学理论的描述提供相应的法律权益类型和制度安排。如果可用理论资源有限，则难为无米之炊。在此方面，作为法学界主流认识的“所有权唯私论”极大限缩了在法律层面落实、转化产权理论的制度视野和可操作空间。该观点认为，“法秩序中的所有权是且只能是一个民法概念，必然且只能具有私权属性”，这使得学者们即使认识到国家所有权异于私权的诸多特质，仍坚持认为其“是一项民法意义上的所有权”，着力构建“私法实现路径”。实际上，作为对财产支配权益的宽泛指称，法秩序中的所有权并非仅私权一种，古今中外普遍存在的公产、公物、公共信托等主要由公法规定、动用公权力、诉诸公法手段的“公共所有权”，就属于经济学意义上的“产权”，其本应作为法律转化的可能选项，但为“所有权唯私论”所遮蔽，难以进入探讨视野和实践范围。

　　第五，形式主义思维禁锢。尽管“‘国家所有权’概念不符合民法上所有权基本原理的看法，大抵已经成为法学界的共识”，主流理论仍习惯立足于民法所有权进行解读，这与法学界盛行的形式主义思维也不无关系。形式主义思维把法律概念实体化、绝对化，意图通过对法律概念之内涵、外延的逻辑分析来认识事物、解决问题。对以“所有权”面目出现的事物，法律学者往往不先看其实际怎样、有哪些构成要素和特征，继而根据这些实质内容“判断”法律属性、“安排”体系位置；而是先根据学界对“所有权”的惯常理解“断定”属性和位置，继而反推其应当具有什么内容和特征，以此理解和指导实践。如果理论认识与现实不一致，有问题的也是后者，需要按照理论应然进行修正。对于与既有概念的指代对象仅有细节差异的制度实践，此种处理大致尚可。但对与传统制度存在本质差异的重大创新，如仍坚持以传统概念为纲，从定义而非现实状况、实践效果出发去加以认识，则难免滑向概念主义甚至教条主义，把改革相关法治建设束缚在传统制度框架内，无益于对“体制改革”这类重大制度变迁的回应和保障。

　　第六，政策与法律的辩证关系。改革相关政策文件虽然不是法律规范，相关规定不直接发生法律效力，但作为党和国家意志的重要体现，其对法治建设具有重大指导作用。对改革话语的法律解读和转化属于广义“立法”范畴，其实质是对改革意图在法律层面的规范化落实和技术性转化，到底应如何而为，具体承载、直接体现改革意图的重大政策文件才是权威依据和判准。质言之，相关探讨只有在改革相关政策文件锚定的目标方向上和框架范围内才有正当性，其好坏优劣需要通过对改革意图的贯彻程度和保障力度来评判，而不是既有法律理论的抽象逻辑。这也意味着，在传统法理、既有制度与政策文件规定不一致时，应当依后者修正前者，而非反之。如对二者关系缺乏辩证认识，机械依循法律优于政策的惯性思维处理，置法理逻辑于改革意图之上，则难免偏离改革原意，助长法律理论与改革实践的脱节。

　　五、国有自然资源产权制度改革政策话语法律转化的应然之道

　　综上所述，改革话语乃是以经济学概念为基础、运用经济学理论作出的表达，其在法律层面并不能直接依照使用类似概念的传统法学理论进行解读，正确处理之道是考虑概念用语的学科差异，从“所指”而非“所言”的角度思考和处理，做好“翻译”和转化，使改革意图在法秩序中得到全面准确反映，获得良好制度保障，从而实现法理解读与改革实践的内在统一。从实践操作层面，应遵循以下四步：首先，从经济学角度准确理解改革意图，全面、准确把握价值目标，为法律转化奠定正确方向、划定“接轨”范围。其次，从法学角度寻找或创造可适切表达改革意图的核心概念，打造可藉由转化的基础材料和概念工具。再次，运用核心法律概念把相关政策话语“翻译”为法言法语，将其规范意图转化为藉由法言法语表达的法律规范，形成契合改革意图、保障目标实现的理想法律制度体系构想；最后，结合立法动态和现实因素选择适当的立法路径，通过对相关法律的立改废释把前述制度构想写入相应法律文件，实现真正意义上的法律转化。基于相关理论与制度现状，当前国有资源领域改革话语的法律转化应着重以下几个方面：

　　（一）以资源利用综合效益的全面实现为价值目标

　　对与改革相关的法治建设来说，政策文件提供目的指引，确立价值目标，明确制度要点和原则框架；法律规范构建行为规则，形成具体制度，为改革意图的实现提供法制保障。就此而言，政策文件中的改革目标相当于准立法目的，无论概念界定还是制度构建，都应以其为据；如果存在多种认识和理解，应当以其为准。由此，相关法治建设的价值目标，就不应想当然地按照“产权属于物权—物权重在开发利用、追求经济效率”的民法逻辑去推导，而应全面、认真梳理改革相关政策文件，以政策文件中的相关规定为基础进行归纳总结。

　　如前所述，通过强化环保激励来保障生态公益是改革作为“生态文明体制改革”组成部分的首要目的。而相关政策文件对改革“总体目标”所作“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的具体界定，以及“开发利用效率和保护力度明显提升”“完善生态文明制度体系”“保障国家生态安全和资源安全”等表述，更充分表明保护与开发并举、生态与经济兼得的多重目标，其实质是资源利用综合效益的全面实现。并且，这里的“利用”，是指自然资源具有的各种值得法律肯定和保护的积极效用的发挥，包括使森林草原、江湖湖泊保持良好状态以提供生态系统服务、保障国家生态安全等非经济价值的实现，而不限于传统民法“物尽其用”意义上经济价值取向的“开发”利用。由于国有自然资源范围广泛、类型多样，不同资源在价值功能、利用方式、开放程度、自然属性、面临问题等方面差异巨大，制度现状和改革需求各有千秋，故与之对应的法律规范也必然性质不一、类型多样，包含公私法不同属性、内容和手段的制度机制，以满足不同类型资源所载价值目标的实现需求。这意味着，改革相关政策文件中的国家所有权话语在法律层面的转化对象不限于私法权利，而涉及与国有自然资源的分配、利用、管护相关的各种合法权益，其在法律层面的“接轨”范围不限于资源相关物权法而指向整个国有自然资源法。这是法律层面全面对接改革话语、实现准确转化的前提和基础，也是以往学界受“产权等于物权”误导把视野局限于私法一隅，急需突破和扩展的方向所在。

　　（二）以作为宪法权力的自然资源国家所有权为核心概念

　　经济学层面产权意义上的所有权概念的宽泛性与民法物权层面私法支配意义上的所有权概念的狭窄性之间的矛盾，是国有自然资源改革话语法律转化的根本障碍。如何在法律层面找到一个与经济学中的广义所有权相适应的宽泛概念，把国家合法支配国有自然资源的正当权益都纳入其中，从而与改革话语全面呼应，是能否顺利实现法律转化的关键。对此重任，限于私法层面、定位于民事私权的民法所有权恐无力承担，“公权说”视野下作为宪法权力的“公权性国家所有权”内涵、外延更为宽广，为不二之选。

　　公权说认为“宪法中的资源国有条款创设了作为宪法权力的自然资源国家所有权，应当从公法角度理解和适用”，这是近年来学界针对民法所有权理论不能圆满解释国有资源领域广泛存在的公法性制度和公权力行使现象，难以应对需运用公法原理和规则、动用公权力才能妥善解决的公共问题而出现的新兴理论。与私权说把国家所有权定位于物权、限定于私法层面不同，公权说破除“所有权唯私论”束缚，把各种确认和保障所有者支配意志的合法权益都纳入所有权范畴，使法秩序中所有权概念的内涵、外延大为扩展，其主体、客体、内容、结构、方式手段等可不再局限于私法领域和物权层面，从而与经济学中的广义所有权遥相呼应。在这种所有权概念下，各级政府主体以国家名义对国有自然资源行使的各种法律权益，无论法律属性如何、具体形式怎样，只要以所有者身份实施、具有支配内容和效果，都衍生自作为宪法权力的自然资源国家所有权，属于后者的固有内容和应有之义。由此，各种有关国有自然资源分配、利用、收益、管理、保护、监督的法律权益和相应制度安排得以被纳入自然资源国家所有权行使的法律体系，受到“全民公益”的指引和规范，从而与改革要求全面对接。

　　需要指出的是，公权说并非与私权说针锋相对、水火不容，而是其扩展补充和完善提升。公权说视野下作为宪法权力的自然资源国家所有权，是一种处理国家与人民关系的重大基础性国家权力，内容高度抽象，可以且需要衍生转化为主体、客体、内容等更加特定的具体法权，包括特定国家机关以行政主体身份出现、藉由行政手段行使的“国有自然资源管理权”，以及以民事主体身份出现、借助民事手段行使的“‘资源物’国家所有权”，也即通常所谓“民法层面的自然资源国家所有权”。就此而言，作为宪法权力的自然资源国家所有权乃是作为民法物权的资源物国家所有权的上位概念，其体系下既包含后者，又包含与后者属性迥异、但同具支配效果的国有自然资源管理权，是对国家之于国有自然资源的支配性权益的统称。这也正是改革相关政策文件中经济学层面的自然资源国家所有权的实际所指。

　　如果作为宪法权力的自然资源国家所有权可以衍生转化出公私不同属性的具体法律权益，那何时为公权、何时为私权呢？其基本原理是，在国家应当诉诸私法手段、借助市场机制支配国有资源时，应为私权；否则，诉诸公权。而是否“应当”的判准，则取决于资源类型和实践需要，因各类资源的价值功能、利用方式、开放程度、自然属性等具体情形而异，需从全民利益的实现需要出发具体分析，经由相关立法具体确定。这也意味着，以作为宪法权力的自然资源国家所有权为核心概念所形成的，是一个类型化、多样性、兼具公权与私权的法律制度体系。惟其如此，才能对情形各异的国有资源进行因地制宜的支配，满足不同类型国有资源的支配需求，确保资源利用综合效益的全面实现。

　　（三）以公权性国家所有权的行使为逻辑主线

　　一旦确认公权性自然资源国家所有权的存在，以之为核心概念重新审视，改革相关政策文件相关规定可获得逻辑一致的圆满解释，各种在私权说看来不无悖论的费解之处可得化解，相关任务部署和探索实践才可获得系统的法理指引和适切的法制保障。

　　如前所述，产权不清、权责不明导致国有自然资源缺乏有效管护和合理利用是本轮改革的肇始动因，其制度根源在于相关自然物虽然名义上属于国家所有，但缺乏由哪些国家机关、以何种方式和程序进行支配（分配、利用、管理、保护、监督）的具体规则。这种资源管理制度和体制方面的法律缺陷只有在把资源管护职责归于国家所有权范畴的公权说体系下才能称为“所有者不到位”，归于“所有权行使”问题。从此角度，也可以理解，旨在落实自然资源国家所有权、实现其有效行使的改革，实际落脚于包含大量公法性制度和公权力运行的“所有者职责”。这些“职责”就是自然资源国家所有权的具体权能及由其衍生转化出的具体法权，作为宪法公权的自然资源国家所有权的行使，主要就是通过各种具体所有者职责的履行实施和实现的，二者互为表里，内在统一。

　　以公权性国家所有权的行使为逻辑主线，从所有权行使相关原理出发，才能对改革相关政策文件的任务部署和制度构想有正确认识。譬如，改革相关政策文件对所有者职责所作的主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的体系划分，分别对应所有权的占有、使用、处分、收益等权能，只是因自然资源国家所有权的公权力属性而包含大量公法内容，并依公权力行使的常规流程和改革推进的轻重缓急微调次序而已。其实际内容和功能，都在于落实国家所有权，以国家资源支配意志的实现为根本指向。

　　惟有如此，改革相关具体制度才能获得法律层面的正确认识与实践。以“自然资源统一确权登记”为例，从私权说角度看，其似乎只能被定性于物权登记，视为特殊的不动产登记。但这种认识既无法解释资源登记异于物权登记的特异之处，也无法理解国家在已有不动产登记的情况下另外单独设立资源登记的合理性与必要性，更难以对在内容上存在大量重复的两类登记的关系处理提出妥善解决方案。而从公权说角度看，作为“主张所有”的重大举措之一，资源登记服务于自然资源国家所有权的“占有”权能，乃是为表明国家对名义上归其所有的具体资源物的“占有”意图，并明确客体物的数量、质量、分布、用途、价值、边界等具体情况（即政策文件所谓“摸家底”），以便于科学高效管理和良好监督所设置的具有权威性的信息综合统计和公示制度，故其本质上与不动产登记大异其趣，功能上也不具有设权效果——资源是否属于国有依法定而与登记无关。由此，两类登记可以也应当各行其是、并行不悖，但需保证信息畅通，在相关信息发生变动时及时更新，保持数据一致，从而保障登记信息的权威性和国家行动的统一。

　　作为改革重要举措的“委托代理”亦然。一旦明确自然资源国家所有权的公权属性以及主要通过所有者职责之“履行”来“行使”的特性，法理上可摆脱“民事委托还是行政委托”等伪问题纠缠，与经济学中的委托代理理论无缝衔接。相关法律制度应从资源管护职责如何科学配置、规范行使、积极履行、有效监督的角度进行考量和设计，着眼于央地政府及相关部门间责权利关系的明晰与平衡，通过层层设置的“利益—责任”机制保障实际支配管理国有资源的具体国家机关的“代理行为”符合“全民国家”这一终极“委托人”的意志和利益，实现真正意义上的“国家所有，即全民所有”。

　　（四）以国有自然资源管护相关立法完善为主要实践路径

　　国有自然资源产权制度改革所指向的“产权”，首先是作为宪法权力、主要藉由资源管理实施的公权性自然资源国家所有权，所要构建的制度主要是与国有自然资源的分配、利用、管理、保护有关的公法性管理制度。由此，相关制度建设在实践层面也应以资源管理、生态保护相关立法为主，公法而非私法才是国有自然资源产权制度法律实现的主要路径。改革相关政策文件要求修改自然资源相关单行立法，制定国土空间开发保护法，完善以国家公园为主体的自然保护地相关立法，健全多元化的纠纷解决机制，落实公益诉讼、生态损害赔偿诉讼等法律制度，即此体现。对此，有关方面应全面挖掘、敏锐把握、充分利用相关立法契机，通过相应环境资源立法的完善实现改革话语的法律转化。

　　以正在制定中的《国家公园法》为例，作为该法重要内容的自然资源管理制度体系的构建，即应以自然资源国家所有权行使为核心，通过相应所有者职责的科学规范行使、充分高效履行来落实国家资源支配意志、实现全民公共利益。为此，立法须制定相关条款，明确国家公园的自然公产地位，确立国家所有、全民共享、世代传承的管护原则，明确国家公园国有资源管理的产权基础，理顺国有自然资源管理与自然资源国家所有权行使的关系。由于国有自然资源的多样化和广泛性以及现行资源单行法分头制定、各行其是的混乱现状，制定统一的《国有自然资源法》以统领单行法的制定和修改，为不同类型和领域的自然资源国家所有权的行使确立共通的基本规范和制度框架，亦为必要。正在制定中的《生态环境法典》也应当对与生态保护密切相关的所有者职责作出规定，通过完善管理体制条款理顺国有自然资源所有者职责与生态保护监管者职责之间的关系。毕竟，在强调生态保护优先、要求在保护中开发、在开发中保护的生态文明时代，自然资源国家所有权与生态保护监管权大量交叉重叠，其关系错综复杂，需要辩证处理。

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