一、瑞典环境法典化的主要历程

  二、瑞典环境法典的体例与主要内容

  三、瑞典环境法典化给中国的启示

  结语

  瑞典环境立法经历了从单行法逐步体系化的发展之后，环境法典化运动提上议事日程。最终1998年该国颁布了《环境法典》，被认为是“世界上第一部具有实质编撰意义的环境法典”。因此，考察瑞典环境法法典化的历程与特色，对我国研究制定环境法典具有借鉴意义。

  一、瑞典环境法典化的主要历程

  瑞典的环境立法总体上可以分为三个发展阶段。在20世纪70年代之前的初步发展阶段，环境立法的关注领域历经了人类健康保护、自然资源利用以及污染防治的变迁。例如1874年的《公共卫生条例》、20世纪上半叶的《森林法》、《水法》、《渔业法》以及1969年重点关注污染防治的《环境保护法》。瑞典环境立法的繁荣时期始于1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议。几十部环境法律和几百个政府条例的颁布，以及早期立法的更新，使瑞典于20世纪90年代初逐步形成了完整的环境法体系。直至1992年里约联合国环境与发展大会之后，瑞典环境立法正式进入了法典化阶段。

  究其根源，除了大陆法系法典化的传统因素之外，瑞典环境立法与实践也呈现出了法典化的诉求。瑞典政府办公室于1998年发布了一份环境法典概要，回顾了编纂环境法典的三个原因。其一，环境立法众多、难以综合理解，监管结构需要协调；其二，针对公路及铁路等严重破坏环境的领域之监管不足；其三，新环境问题的出现需要更广泛的关注。

  环境法典一朝问世的背后，可谓十载苦心酝酿。早在1989年5月，瑞典议会的一个委员会就开始了环境法典的起草工作。随着1995年加入欧盟之际，环境政策及法律的一体化改革也未瑞典提出了客观立法需求。与此同时，国际环境理念与国家发展战略的互动，也成为了法典化的主要推手。1992年里约会议对可持续发展理念予以正名，受其影响，1997年秋瑞典政府内阁声明致力于将瑞典转变成生态可持续国家。当年12月，社会民主党政府提出一项环境法典草案，得到了环境政党和左翼党的支持，随后向议会提交了政府议案。议会于1998年春审议，并于6月通过了该议案。瑞典《环境法典》于1999年1月1日正式生效实施，并于2000年8月1日进行了修订。

  二、瑞典环境法典的体例与主要内容

  瑞典环境法典在“部件”组织形式上分为编（Part）、章（Chapter）和条（Section）三级，大体结构可分为总则与分则。在融入了15项环境立法之后，法典由七编33章组成，近500个条文。由于先前制定法中的许多相似规定已经被一般规定所替代，条款数量有所减少；同时仅基础规定被收入到法典中，更多细则则由政府条例来细化制定。

  上述纳入法典的15项环境单行立法包括《自然资源法》、《自然保护法》、《动植物物种保护措施法》、《环境保护法》、《健康保护法》、《水法》、《农业用地管理法》、《转基因生物法》、《化学产品法》、《生物杀虫剂法》、《林地杀虫剂法》、《含硫燃料法》、《公共清洁法》、《水体倾倒废物禁止法》和《环境损害法》。

  法典的第一编是总则，包括立法目的和适用范围，以及需要考虑的一般原则。法典开篇表明（第1章）旨在促进可持续发展，以确保当代和未来世代拥有一个健康良好的环境，因而原则上法典适用于一切可能危害环境的人类活动，并具体列举了五类活动。然而，在水利事业、基因技术、化学品处理等一些特定领域，法典相关规定的适用范围有限。在此有一个重大变化值得注意，法典将先前基于水利事业和化学品处理等特殊领域的原则规定，归纳并推广至针对所有涉及到环境危害风险的活动和措施。具体体现为第2章提出的十项一般原则，这些原则主要作为行为人的环境义务以及政府许可的考虑因素。这些原则包括：证明责任原则、必备知识原则、预防原则、最佳适用技术原则、合理选址原则、产品选择原则、资源管理和生态循环原则、成本合理原则、污染者负担原则与危险活动停止原则。此外，第3章和第4章对土地和水域管理做出了规定。另一项新的变革是引入了环境质量标准（第5章）。这一编最后还规定了环境影响报告和其他决策所需的文件等内容（第6章）。

  第二编是自然保护，涉及保护区和动植物物种保护。第7章涉及到国家公园、自然和文化保护区、天然遗迹、植物和动物保护区、海岸保护区、环境保护区、水保护区等区域的保护。第8章重点考虑了动植物物种保护的特殊情形，例如禁止伤害、外来物种移植及贸易。

  第三编对特定活动做出了特别规定。在法典的一般规定外，以下七类活动还须遵循本编规定：环境危害活动和健康保护（第9章）；被污染的区域（第10章）；水上作业（第11章）；开采业、农业和其他活动（第12章）；基因工程（第13章）；化学产品和生物技术有机体（第14章）；废弃物和生产者责任（第15章）。

  第四编规定了案件和争议事项的审查。除审查的一般规定（第16章）外，还涉及到对许可证（第17章）和被上诉决定的政府审查（第18章）、由行政机关和市级政府进行审查的事项（第19章）、环境法庭的案件及其诉讼程序（第20章至24章）以及诉讼相关费用（第25章）等内容。其中环境法庭制度的革新尤其值得注意。该法典创设了地区环境法院来取代先前的国家环境保护许可委员会和水法庭；于斯维亚上诉法院内增设环境上诉法庭（亦即高等环境法庭），并于瑞典最高法院内设立环境终审法庭。由此建立起一套内置于普通法院体系中的环境法庭审判制度。

  第五编是监管，旨在确保法典的各项规定得到有效遵守。第26章规定了监管体制，包括政府机关的监管职责、其可依授权发布指令的规定，以及活动行为主体的自我监督机制。第27章涉及监管费用的相关规定。第28章规定了政府机关及私主体为履行其环保职责，而有权进入不动产、建筑等相关设施。

  第六编是处罚规定。刑罚规定和没收（第29章）这一章与刑法中的环境犯罪有所衔接，环境法典的特色在于，一方面加重了处罚力度，同时又将入罪门槛由重大疏忽降低至一般程度上的疏忽。该法典中的“环境处罚费”（第30章）作为一项新型收费制度，取代了先前实际上很少使用的环境保护费，这一制度采取严格责任，并且其适用不排除刑事处罚。

  第七编是补偿与赔偿。其中，第31章规定了补偿与赔偿的适用情形，即由于公共部门干预而致使财产权受到影响，以及由于水上作业等许可申请程序所致的财产损害。第32章规定了环境损害赔偿及其他私人请求权主张。损害赔偿适用于人身和财产损害，赔偿责任原则上属严格责任；强制购买也可以适用于财产利益或使用功能严重丧失的情况；此外，私人还可提起诉讼要求停止违法活动或采取防护措施。第33章规定了从事环境危害活动的行为人需支付环境损害保险与环境修复保险的费用。前者适用于人身和财产损失的情形，后者则适用于清理污染和恢复环境。

  三、瑞典环境法典化给中国的启示

  视线从域外考察移向国内现实。在民法典编纂如火如荼的当下，环境法也需尽早思索法典化这一命题，而瑞典作为个中翘楚，其法典化历程和已有成果可以给我国带来如下几方面的启示。

  其一，单行立法的狂欢之后，是环境法典化的必然起点。回想20世纪末期的瑞典，在其单行立法日趋完善的同时，环境法体系难免出现冗杂与冲突等问题，加之可持续发展等环境治理新理念的盛行，最终促使瑞典成为欧洲环境法典化浪潮中的先行者之一。类比瑞典环境立法的发展阶段，我国近三十年间也可谓环境立法逐步繁荣，然而当前的环境法体系亦不可谓毫无问题，例如，2014年修订后《环境保护法》新增的环境信息公开与公众参与规则，是否需要在后续的单行法中每每重复？面对这一困惑，《大气污染防治法》修订选择了重复规定，而当下《水污染防治法》修正再次无法回避这一问题，如果考虑到立法资源的惜墨如金而断然不予重复，则如何面对公众基于非专业角度出发的质疑，以单行法修改技术进路摇摆不定的专业性质疑。而立法上的冗杂、缺失、甚至冲突也必将导致执法与司法上的困境。同样承袭大陆法系，瑞典选择了法典化路径来应对单行法繁杂冲突的问题，在一定程度上也揭示了环境立法模式向法典化转变的必然趋势。尽管存在诸多怀疑的声音，但法典固有的权威性与严密性等特征对增强我国环境法治实践而言意义重大。

  其二，编纂模式的选择，是环境法典化的“仍督二脉”。形式编纂与实质编纂的权衡取舍，决定了法典化的指导思想以及实施路径。瑞典环境法典采用了框架性编撰加授权立法的实质编纂模式，既汇集整合了诸多已有立法，又在一定程度上作出革新，实现了环境立法现代化的愿景。同时，法典与道路法、铁路建设法、森林保护法等单行法平等适用，如此即以更新特别法的方式侧面弱化了法典可能存在的僵化之弊端。基于环境问题的时代特征，法典颁布两年之后即进行了修订，这也赋予其一定的灵活性。就我国环境立法现状而言，纯粹意义上的实质编纂难度恐高，而形式编纂又难免徒有其表，因此或可借鉴瑞典模式。

  其三，国际先进理念与国内发展战略的融合，是环境法典化的着力点。瑞典环境法典在产生之初，即受到了国际环境理念的影响；而其总则部分，更是从立法目的到一般原则，再到质量标准与环境影响评价制度，都充分彰显了可持续发展、生态保护优先等先进的环境立法理念。观其主要内容，也反映了瑞典水土丰富的国情，即较污染防治而言，更加注重自然资源保护，不仅单设第二编自然保护，在总则部分更是强调了对土地与水资源的保护。当前可持续发展理念盛行于国际社会，而我国也以生态文明与绿色发展作为经济社会发展转型的宏观指导，因而，未来我国环境法典的立法目的、基本原则以及主要制度也需以此为核心切入。

  其四，动态化体系与制度革新，是环境法典化的亮点。除采用“总则——分则”的一般结构外，动态化编排可谓瑞典环境法典的一大特色，夏凌、金晶等将之归纳为“预防——管制——救济”。其中尤为值得注意的是环境法庭制度以及法律责任衔接问题。现今我国也正在加快推进环境资源审判专门化建设，2014年6月最高法院创设环境资源审判庭，截止2017年5月底，全国范围内共设立各级环境资源审判业务机构940余个，但在管辖、受案范围、特殊审判规则等方面，仍需进一步深化环境司法改革。同时，瑞典环境法典在法律责任方面，也充分衔接了刑事、民事以及相关政府责任，更是创新加入了保险制度以实现环境责任的社会化分担。环境法律责任与其他部门法的联动是一种必然，侵权责任法巩固和丰富了环境侵权责任规则，新环保法增加了按日计罚等行政法律责任方式，并完善了环境民事公益诉讼，刑法修正案八使环境犯罪成为行为犯。这些成果未来在环境法典中如何体现，法律责任的衔接可谓至关重要。

  结语

  瑞典的环境法典化运动始于授权立法过多、单行立法各自为政等问题，而在对环境法律体系进行法典化调适的基础上，通过引入环境法庭等制度，也实现了适当的立法革新。较之严格意义上的法典，瑞典环境法典的定位较低，属于框架性的实质编纂，以放弃绝对的严密性与确定性来实现了相对的开发性和可操作性。一言以蔽之，瑞典环境法典以实用主义理性阐释了法典化理论与实践的转向，值得我国借鉴。

  〔作者简介〕竺效：中国人民大学法学院教授、博导田时雨：中国人民大学法学院博士生。

  〔文章来源〕本文转自《中国人大》2017年第15期。

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