编者按

2025年7月26日，生态环境法典生态保护编重大问题研讨会在北京大学成功举办。会议由中国法学会环境资源法学研究会主办，北京大学法学院协办，北京大学资源、能源与环境法研究中心承办。会议设置专题报告环节与四个研讨单元，以下是会议发言摘录。

　　《生态环境法典（草案）》生态保护编重大问题研讨会发言摘录

　　专题报告：“生态保护编”基础问题探究

　　专题报告由北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲主持，自然资源部总规划师魏莉华，国家林业和草原局办公室副主任侯翎，最高人民法院环境资源审判庭庭长吴兆祥，最高人民检察院公益诉讼检察厅副厅长邱景辉，北京大学法学院研究员、北京大学资源能源与环境法研究中心主任巩固作专题报告，生态环境部首席法律顾问、中华环保联合会副主席别涛，全国人大环境与资源保护委员会法案室原一级巡视员王凤春发表与谈意见。

　　魏莉华指出，生态环境法典正处于关键审议阶段，《生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）条文多为单行法的简单平移，缺乏统领山水林田湖草沙系统治理的理念，致使耕地、林地、草原、矿产与生态红线发生冲突时缺乏统一的价值裁判标准。她呼吁将经实践检验且不会给未来改革设障的制度纳入法典，并明确法典与单行法冲突时的适用规则，使法典真正破解生态文明法治难题。

　　侯翎提出，生态保护编应厘清法典与单行法的关系；篇章布局须系统整合森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物关于保护和利用条款；择要吸纳林草湿荒的基本原则和重要制度，删繁就简；并细化林草部门的职责，确保法典与单行法及机构改革成果有效衔接。

　　吴兆祥表示，我国生态环境审判已经取得重大成果，全国已设立2400余个环境审判机构，推行了刑事、民事、行政“三合一”归口及跨区划集中管辖，破解了碎片化与地方保护难题。面向未来，法典应当增设“生态修复”为基本原则，细化修复资金管理制度，并明确民事惩罚性赔偿与刑事、行政处罚的衔接规则，以统一裁判尺度，支撑生态文明建设。

　　邱景辉提出，在生态环境和资源保护领域积累更多高质效的检察公益诉讼实践样本，为生态环境法典立法提供实证依据，一是在系统保护中需要增强对人文遗迹、城市和乡村的生态保护，二是在法治体系中需要完善生态环境法典与党内法规的配套衔接，三是在涉外法治中应当更加注重彰显负责任大国带头履行国际公约引领全球治理的自信、自觉。具体而言，建议在生态保护编中完善森林生态效益补偿制度和植树造林自然规则，补充海洋塑料废弃物综合治理制度，健全司法涉案活体野生动物移交救护协作机制，健全缓解人兽冲突处置规则，加强国际河流、湖泊的生态治理与保护，为全球生态环境治理提供可复制、可推广的中国经验。

　　巩固提出，生态保护编应在优化法律体系、促进立法与实践契合方面发挥优势功能，核心在于运用“辩证”思维，以灵活发展的眼光看待和把握资源、环境、生态的共性和差异，明辨三大概念的一体多面、实质统合关系，作出因地制宜的安排。“生态环境”的概念界定应涵盖影响人类生产、生活及与自然和谐共生的自然物质和空间，包括生态系统的结构和功能。生态保护编当前编排方式与“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”有偏差，存在固化“资源-生态”二分、制造矛盾重叠的风险。建议重组生态保护编第二、三章相关内容，分专章对陆地（含土地、森林、草原等）、水（含水资源、江河湖泊、湿地等）、海洋（含海域、海岛、海岸带等）三大生态系统相关保护性条款进行优化整合，依循自然规律和系统整体保护需求综合考量、统筹安排生态系统内的各类要素；并与物种保护、地理单元保护等章节形成良好的逻辑呼应，把本编法律规范统合到以生态保护为核心的“总—分—总”结构中，从根本上提升体系化程度，消除重叠冲突，使之更便于全面理解、准确把握和规范适用。

　　别涛在与谈环节中提出，按照适度法典化的思路，在推进中国式现代化的进程中，在生态环境法典中设置生态保护编不仅十分必要，而且具有良好基础。他就进一步完善生态保护编草案，提出四点具体意见。首先，根据现行法律和中央有关部门职能规定，合理界定生态修复的监管职责和修复效果的评估监督，进一步明确相关行政主体的生态责任，避免因职责模糊带来实际执行困境。其次，审慎斟酌法典对基本用语的内涵外延，就“生态”与“环境”而言，要以其在自然科学上的基本含义为基础，在法律中对其使用语境和国际惯例做出准确的安排，力争既体现中国特色和使用习惯，也便利国际交流接轨。第三，根据全国人大有关设立生态日决议，在将“生态日”纳入法典的同时，保留现行环境保护法关于“环境日”的规定。这样可以做到既与时俱进，体现中国生态文明建设的成果，又符合国际惯例。2024年1月公布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出：“通过全国生态日、环境日等多种形式，加强生态文明宣传。”可见，法典编纂过程中，对生态日和环境日二者兼容并蓄，无论在政治上，还是法律上，或者国际上，都是利大于弊，反之弊大于利。最后，更加注重法典的体系协调，尽可能明晰和执行对生态保护规范“择其要旨要则”的标准，避免“一般规定”与具体规定的重复冗余，妥善处理法典颁行后与之并存的自然资源和生态保护单行法的衔接关系。

　　王凤春指出，《生态环境法典（草案）》生态保护编的体系构建应以科学定位为前提，厘清其区别于传统资源法的独立价值。当前草案未能明确生态保护在生态文明语境下所具有的系统性、整体性与原真性，易导致制度配置回归传统资源保护逻辑。应合理界分生态保护法与资源法、空间规划法的功能边界，防止重复交叉、体系错位。在多部门管理与央地分工方面，现行体制物理整合多、化学融合少，亟须统一公共自然资源及其产品与服务的权责配置。生态保护编应强化自身制度供给，避免落入抽象原则化与适用空转的风险。

　　研讨单元一：一般规定

　　研讨单元一由西北大学法学院教授王社坤主持，中国社会科学院法学研究所副研究员张忠利、华中师范大学法学院教授王清军、福州大学法学院教授郭武作主题发言。

　　张忠利认为，“草案”生态保护编存在规划数量多且缺乏体系统合、生态保护领域的部分规划在法典中缺位、对规划间的衔接与协调规定不充分、各规划条款的表述缺乏逻辑一致性等问题，未能生态保护领域深入贯彻“多规合一”政策导向。考虑到适度法典化模式和规划的较强专业技术性，他建议可考虑在总则编规划和分区管控章中授权国务院以行政法规方式统筹解决包括生态保护编在内法典各编所涉规划的体系统合、各规划的核心要素及其衔接与协调等问题。建议将“生态保护领域的规划”确立为生态保护编在规划方面的上位概念，并在“草案”生态保护编“一般规划”章中对本编中的规划相关条文作集中表述，不再保留“草案”生态保护编其他章的规划条款。还建议，在生态保护编“一般规划”章中增加关于地方政府应逐步推动生态保护领域规划一体化编制的规定。

　　王清军就资源税费制度与生态补偿条款提出，一方面，目前草案中对资源税费有所回避，无法为节约资源和保护生态环境的基本国策提供有效的制度抓手；另一方面，生态保护补偿虽被提升至基本制度，但仅在生态保护编中，无法辐射到污染防治编和绿色低碳发展编。考虑到资源税费与生态补偿在内容上的共性，以及基本制度定位上的一致性，应将资源税费与生态补偿有机整合成一章，在总则编中的保障措施中进行一般性规定，并在生态保护编中进行具体性规定。

　　郭武指出，草案中“生态恢复”“生态保护修复”“自然修复”等概念表述不一致，需要进一步规范生态修复的概念表述。生态修复不仅适用于生态破坏，还适用于环境污染行为甚或违反绿色低碳义务的行为，建议根据生态破坏、环境污染、违反绿色低碳义务的行为特性作出针对性的生态修复法律责任规定。草案未对生态恢复与生态修复适用的边界作明确区分，仅有较为原则性的规定，建议就具体情形下生态恢复与生态修复的选择适用作出明确规定。此外，生态修复资金与生态修复费为两个完全不同的范畴，草案有生态修复资金的规定，但尚无生态修复费的任何规定，需进行完善。

　　研讨单元二：陆地生态保护

　　研讨单元二由华侨大学法学院教授、院长刘超主持，中国农业大学人文与发展学院教授、党委副书记李玉梅，自然资源部国土整治中心二级研究员郧文聚，西北大学教授王社坤，北京林业大学教授、生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任杨朝霞，南昌大学法学院副教授黄智宇作主题发言，中国人民大学法学院教授李艳芳，中国人民大学书报资料中心编审、法政部主任王春磊发表与谈意见。

　　李玉梅认为，生态保护编第一章“一般规定”提取公因式的标准模糊，与第三章及其第一节的总分关系不紧密。森林、草原等自然资源与土地、矿产资源分设两章，易引发概念争议，不利于落实“一体化、系统性保护”。草案将土地资源与耕地、林地等其他类型农用地区分出来，不利于统筹经济发展和生态保护的关系。此外，在土地保护条款的规范层面，黑土地保护政策应聚焦于黑土地生态环境功能价值，对耕地的生态修复活动应设置单独的条款，建议合并第三编第三章中第一节土地资源和第二节矿产资源并添加对废弃矿区的处理和矿山修复的规定。

　　郧文聚强调，法典中关于相关部门责任的分配应有所差异，要落实生态文明管理体制划分成果，生态环境、自然资源及发展与改革是生态文明体制中的关键要害部门。人类开发利用自然资源、国土空间的各类活动是法典的主要规范对象，法典既要从环境污染、生态退化的末端治理入手，也要从自然资源和国土空间开发利用的源头落脚，还要对资源利用的过程加以规制，也就是说生态系统变化的全过程、全要素、全员均应是法典规范的主题。此外，法典应聚焦自然资源统一管理及用途管制的扩大化问题，促进要素流动、价值显化、效率提升、格局优化。生态修复尚缺乏对修复结果、修复经验的后评价过程，建议设立生态修复后评价平台。

　　王社坤指出，应当在理论和规范两个维度认识“资源与生态”的概念二分问题。以林草保护相关条款为例，可发现“资源与生态的二分”在理论观念层面虽是可行的，但若将此作为“生态保护编”的编排主线，则会出现不兼容。具体而言，首先，此种二分虽在逻辑上成立、但在客体上混同，使得法典编纂过程中出现要素割裂的情形；其次，从形式上看，可能致使针对同一内容的有关条款分散于法典各处，使得法律适用难度过高；从内容上看，由于两类规范无法截然分开，可能导致法典中相关制度的割裂与体系的混乱。因此，建议以规范客体作为生态保护编章节体例编排的形式逻辑并按照要素分章集中规定保护性规范，以及合并森林草原章节，整合共通性规范。

　　杨朝霞认为，首先要从概念入手，明确林木、森林、森林生态系统、森林资源的概念，明晰保护对象。其次，从具体条款修改来看，应明确基本原则、修改第691条基本原则为“保育结合、合理利用”；统一名称，将第692条中的“国务院林业草原主管部门”改为“国务院林业主管部门”，删去第701条中的“草原”；明确监测对象，在第695条中恢复《森林法》中“森林资源”的表述；增强条款科学性，第703条第1款增加“无合法依据”前提并删去第2款中“防止损害森林生态系统的功能”的多余表述，同时对第705条第2款进行规范化科学化修改；理顺关系，调整林地占用制度的规范位置并适当松绑规制。最后，应强化森林生态资本化利用，增设林权和采伐许可制度，纳入林票、碳票等创新亮点。

　　黄智宇认为，法典将原生荒漠作为系统保护是创新，致力于构建“一荒四治”框架，即原生荒漠保护优先、亚健康区域积极预防、“病态”区域科学治理以及已治理土地有序利用。然而，法典中关于“荒漠”条款的规定仍存以下关键问题：一是相关概念使用不统一、缺乏界定致保护、防治与利用边界模糊；二是保护与防治理念原则同源，未体现分类治理差异；三是保护与防治措施结构性混同，消解分类治理逻辑。可在保护章节通过明确“保护优先、科学规划”的原则、增加概念条款、建立分级分区分类保护制度进行完善，在防治章节补充石漠化盐碱化制度框架以形成完整的荒漠化防治体系。

　　李艳芳认为，生态保护编比较重要也比较复杂，应当置于污染防治编后面。山水林田湖草是重要的自然资源，关系国家的长远利益和可持续发展，且生态保护涉及近20部单行法，牵涉部门利益多、涉及关系复杂，法典出台后单行法将继续保留，纳入法典的应当是自然资源单行法中调整保护关系的内容。生态保护编只需要将单行法中涉及资源的节约利用、合理利用的内容“平移”到法典中，而当前草案中不适当地规定了大量应由其他部门法规定的内容。

　　王春磊提出，从立法技术角度出发，生态保护编应当注意立法语言的平实化、规范化、统一化处理；在涉及管理权限配置和管理职责的设立时，要为行政管理改革预留政治决策空间，需要考虑立法表达精准化与模糊化之间的抉择；应当重视法典编纂的体系性逻辑，既要遵循形式逻辑，使法典文本逻辑清晰、主次分明，也要遵循内容逻辑，统一将生态系统作为生态保护编内容的核心选取标准。

　　研讨单元三：涉水（含海）生态保护

　　研讨单元三由湖北经济学院教授、副校长张忠民主持，湖北经济学院教授、水事研究中心主任邱秋，水利部发展研究中心郎劢贤处长，中国海洋大学法学院教授、副院长刘卫先，厦门大学法学院教授、副院长朱晓勤，中国政法大学民商经济法学院教授、环境资源法研究所所长侯佳儒作主题发言，中国社会科学院法学研究所研究员、生态法研究室主任刘洪岩，西北大学法学院讲师焦琰发表与谈意见。

　　邱秋指出，面向“三水统筹”，我国生态环境法典“涉水”条款仍需实质整合实现统筹；涉水生态系统和水资源二分造成重复与冲突；流域治理的规则不足；湿地与江河湖泊并列，影响统一性及实施效果；涉水生态系统与自然资源的分类方式多元，相关概念表述不一。基于上述问题，法典“涉水”条款应当面向“三水统筹”调整体系结构；强化流域治理，提供一般规则；理顺湿地与江河湖泊关系，完善冲突协作规则；规范分类方式，统一概念。

　　郎劢贤认为，法典“涉水”条款仍存交叉重叠、混乱模糊的观感。一方面，法典与《水法》《水土保持法》等单行法之间的关系需要明晰，其重要性不仅在于为现行单行法留下空间，还在于减少两者之间在制度内涵、主管部门层面的冲突；另一方面，法典“涉水”概念较多（如江湖、河流、湖泊、水流、水体、水域、地表水、地下水），有待进一步厘清各自概念与相互关系。此外，生态修复单独成章也可再行斟酌。在涉及部门职责表述上，建议尊重现实，生态环境保护涉及多个部门职责，建议各部门按照职责分工做好相关工作。

　　刘卫先指出，法典有关海洋生态保护的条文碎片化明显、系统性不足、重复与矛盾共存。比如：现行草案把“海洋”与“海岛”并列，既与国际公约相悖，也窄化了保护对象；第728条原则条款流于一般，无法体现海洋、海岛保护的特殊性；第731条列举的生态修复对象与第929条的表述存在不一致等。他建议以“海洋生态”专章替代现有模式，分设一般规定、海域、海岛、海岸带、大陆架专属经济区与深海海底等节，将现行有关条款整合为逻辑连贯的规范群；或至少要在目前的结构体系下进行条文整合。

　　朱晓勤强调，生态保护编立法要有所取舍，与20余部现行单行法错位互补。第一，应当在“一般规定”中确立“整体系统一体化保护”的统领原则，实现“山水林田湖草沙一体化保护”，建立跨区域协同治理机制；第二，针对放生乱象、无居民海岛私挖滥建、生态修复方案的确定、实施、监督、评估、资金管理等全流程中存在的制度空白，建议做相应规定；第三，根据陆海统筹系统治理原则，将第1066至第1068条拆分整合为“生态环境损害赔偿”与“环境民事公益诉讼”两条。

　　侯佳儒强调，流域立法条款的取舍核心在于厘清概念本质。流域以水流动性为天然特征，必然涉及跨行政区协调；而青藏高原、海南岛等区域更侧重地理要素保护，二者立法逻辑不可混淆。因此建议：其一，删除第866、867条（强行合并流域与区域造成体系混乱），保留第868-870条聚焦长江黄河治理，但废除重复单行法的第871-875条；其二，修正第876条中模糊的“等”字表述，明确流域范围避免适用歧义；其三，排除海南岛等特殊区域条款，其需求已被现有生态功能区制度覆盖。

　　刘洪岩指出，当前环境法典草案存在三重困境：其一，体系逻辑紊乱，生态保护编名实不符，掺杂了资源利用条款，制度碎片化导致执法困难，如涉水规定分散多处；其二，价值根基偏移，过度强调保护而忽视土地、水、空气等生存必需资源的天然利用权；其三，哲学指引缺位，未锚定“关系保护”内核——即人与自然共生法则。重构路径应以理论清源为先，将编名更改为“自然资源可持续利用与生态保护”，承认资源利用与保护的不可分割性；确立最小干预原则；补强国际规则衔接。

　　焦琰揭示生态环境法典草案存在双重实践困境：其一，制度设计矛盾——第1066条“给国家造成损失”概念模糊引发质疑。从当前全民所有自然资源资产委托代理机制改革和新《矿产资源法》第74条规定来看，主张区分全民所有自然资源资产损害（对应国家利益）与生态环境损害（对应社会公共利益），但法典未厘清二者边界，导致职能重叠风险；其二，条款执行失效——以第746条第2款退地还湖规定为例，水库消落带耕地因“退地指标”与耕地占补平衡政策冲突无法落实，暴露法典与自然资源管理实践脱节。建议修订时衔接自然资源管理相关政策，增强法典的实效性。

　　研讨单元四：物种与重要地理单元保护

　　研讨单元四由武汉大学法学院教授刘长兴主持，中国政法大学民商经济法学院教授、副院长、生态与资源法治研究中心主任于文轩，北京大学生态研究中心研究员华方圆，中国野生动物保护协会国家公园及自然保护地委员会主任委员、研究员张希武，北京大学法学院助理教授吴凯杰，中国社科院生态法研究室副研究员岳小花作主题发言，北京航空航天大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长杜群发表与谈意见。

　　于文轩认为，在适度法典化模式下，生态环境法典的篇章结构并非仅遵循纯然的形式逻辑，同时也应根据生态环境法治建设的实际需要，遵循制度逻辑。具体而言，在生态保护编中，物种保护作为生物多样性保护三个层次之一而设立专章。物种保护专章主要关注对生物物种本身的保护，而生态系统保护专章则主要关注对生态系统的整体性和原真性的保护以及对生态功能的维护，因此两者在调整对象上不存在实质性重叠。他强调说，生态系统保护并非实现有效的物种保护的充要条件，且若将物种保护规范分散于各类生态系统保护专章之中将导致大量的条文重复，故应将物种保护独立设为一章。

　　华方圆指出，考虑到目前存在的保护地与公益林禁伐的“一刀切”现象，建议在对森林禁伐的相关条目中，添加对特许情况的明确表述，并设立相关评估和审批机制，使简单人工林等生态状况有待提升的森林，有清晰的政策机制得以通过砍伐等干预措施得到有效的恢复与管理。生态修复应明确禁止以生态修复之名破坏生态的做法，并加强生态修复科学性的保障和支持机制，尤其应将生物多样性成效提升到核心地位。此外，在广义的环评机制上应尤其针对生物多样性，竖立风险预防原则，避免因生物多样性数据不足，在环评中忽视对其影响的规避。最后，需要设立具有实质意义的占补平衡机制，确保“找补”的栖息地与被占用的栖息地在面积、质量上真正对等。

　　张希武建议，《生态环境法典（草案）》生态保护编条款的修改完善需聚焦于强化生态优先地位、明晰权责利边界、填补关键制度空白、体现“双红线”理念等方面。建议将“自然保护地”专节上升为专章，在“自然保护地”中新增部分条款和修改部分条款，包括增设定义、公众参与、生态补偿机制、特许经营制度、问责与监测、法律适用与冲突规范等条款，以及修改第848条目标与原则、第849条部门职责、第854条分级分类等条款。

　　吴凯杰认为，《草案》重要地理单元保护条款在总则与分则、内在价值与外在规范、法典与单行法等关系处理方面尚存缺陷与不足，需要在以下三个方面进一步完善。第一，深刻认识重要地理单元保护条款的分则定位，避免简单重复总则规定的法律原则。如《草案》第866条无需针对重要流域区域保护重复规定总则已有的生态优先、绿色发展、系统治理原则，需体现特定领域的特殊性。第二，重点补充重要地理单元保护条款的必要内容，融贯表达生态区域保护法的内在价值体系。例如，细化管理机构的设置与职责规定、增加自然保护地役权制度等。第三，准确把握重要地理单元条款的规范层次，妥当处理法典与生态区域保护单行立法的关系。如《草案》第861-864条需将适用范围从国家公园拓展至其他自然保护地，第865条“参照适用国家公园的相关规定”的规定则过于宽泛。

　　岳小花建议，在生态保护编设立“自然与人文遗迹保护”专节。这一建议基于我国环境保护法的保护传统。我国环境保护法对遗迹的称谓从“名胜古迹”优化为“自然与人文遗迹”，这一转变更科学，且与《世界文化和自然遗产公约》衔接。同时，这与法典的可持续发展、系统治理和整体性保护理念契合，能体现传承优秀传统文化的立法新趋势。现行环境保护法对自然与人文遗迹保护相关规范存在不足，对遗迹定义模糊、保护措施不明。而国外如法国、瑞典等国的环境法典多重视遗迹保护，或宽泛界定遗迹的范围，或以一体化、区域化方式保护。因此建议生态环境法典明确自然与人文遗迹的定义，规定其保护地位与保护优先、科学保护等原则，建立名录与分类保护、原真性和完整性保护、公众参与等制度。环境保护法与《风景名胜区条例》对遗迹保护在保护对象的价值关注点、等方面存在不同。

　　杜群针对生态保护编提出总体思考与具体意见。总体思考方面，她建议将编名改为“自然生态保护编”，以区分自然保护与生态保护内涵；反思“双法源”构造，协调与未来自然资源法典的关系；强化条款创新，避免简单平移，基于成熟实践推动制度法典化，设置协调条款；狭义生态保护法条款应以空间管制为基础、生态系统保护为核心，删减平移性条款，建立利益共享与议事协商机制，真正落实“人与自然和谐共生”的目标。在具体意见方面，建议第848条将原则优化为“保护优先”、“全社会参与”、“谨慎利用”等；第849条应明确各类自然保护地类别及划分标准与定位；第854条需斟酌分级表述，增加自然生态空间规定和生态保护红线的条款，并明确自然公园细分类型授权；第864条应考虑原住居民发展权，而非仅强调特许经营权的竞争性。

　　闭幕式

汪劲围绕生态保护编的法典构造与制度整合展开论述。他认为环境保护税法的目的和方法出于环境保护，应当将该法纳入法典基本制度中，资源税是否直接纳入可以商榷，由于它们与生态保护补偿都是费用原则的具体体现，因此可以一并与生态保护补偿制度作为一章。他指出，需警惕“适度法典化”异化为部门利益的幌子，因为当前生态保护编存在人为制造“去法典化”的现象，借口“要旨要则”脱离“适度法典化”的基本原则，将本应纳入生态保护编的法律继续作为单行法律保留。关于法典与单行法的关系，由于现在全国人大认为它们都是国家立法机关制定的法律，应平等适用。所以这也是一些部门希望将诸多生态保护法律继续保留的重要原因。他认为自然资源法律如森林法、草原法等多部法律可外置，长江、黄河、黑土地保护法因侧重协调或粮食安全也可外置，其他如湿地保护法、青藏高原生态保护法等应纳入；水土保持、防沙治沙等法律也应全盘纳入。建议在生态保护编一般规定中设专章专门规定开发中保护的规则，以不影响或者造成自然资源法律的割裂，同时解决自然与生态保护问题。他还认为，草案第1185条的规定未能明确其他法律“有进一步规定的”是指什么规定，因为“进一步”的含义既可以与法典的某个规定相一致、也可能与法典不一致。所以严格规定法典外生态环境单行法律适用效力，避免未来出现解释分歧，确保法典条款严谨性。

 

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