作者简介：汪劲，北京大学法学院教授/碳中和研究院双聘教授，中国法学会环境资源法学研究会《环境法典编纂研究》课题组《环境法典专家建议稿编纂项目》总牵头人兼总则编负责人。

　　

　　文章来源：《中国法律评论》2025年第4期。

　　

　　生态环境法典总则编的构造、内容与完善

　　

　　汪 劲

　　

　　内容摘要：

　　

　　生态环境法典总则编具有规定生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领法典其他各编及指导生态环境单行法律立法与适用的功能。生态环境法典编纂既不是制定环境管理政策法，也不是编撰污染防治行政法，应当将可持续发展理论和方法作为逻辑主线，将适用范围扩大到所有主体从事的污染防治、生态保护和绿色低碳发展等生态环境利用活动。总则编应当周延定义“生态环境”的概念，并整体关照生态环境领域各主体和行为；明确生态环境利用活动普遍适用的法律原则；明确法典外部生态环境法律规范的创立和适用规则；确立生态环境治理体系各主体和权利义务关系，特别是以集体性权利的方式规定公众的生态环境权利。总则编还应当为基础性和通用性生态环境法律规范的设立确定统一的提取公因式标准；将生态环境损害赔偿制度纳入通用性法律制度规范中。

　　

　　目次：

　　

　　一、应将可持续发展理论和方法确定为生态环境法典编纂所遵循的逻辑主线

 （一）将可持续发展作为生态环境法典编纂逻辑主线的意义

 （二）《环境保护法》的思维定式和立法模式不应成为生态环境法典编纂的羁绊

 （三）生态环境法典《草案》在编纂逻辑主线上有待完善之处

  二、总则编的构造和基本规定应当体现对生态环境领域的整体关照

 （一）周延定义“生态环境”的概念

 （二）将适用对象和范围扩大到所有主体的生态环境利用活动

 （三）将生态环境保护坚持的原则上升为法典主体普遍适用的法律原则

 （四）明确法典外部生态环境法律规范的创立和适用规则

  三、总则编应当确定生态环境治理体系的主体和权利义务关系

 （一）应当创设“生态环境治理体制”章替换“监督管理”章，除了规定生态环境与自然资源主管部门职能外，还要明确其他国家机关、有关部门的生态环境保护职权职责

 （二）生态环境司法专门化的成果应当体现在生态环境治理体系主体的规定中

 （三）应当明确规定公民的生态环境权利

 （四）应当明确规定企业事业单位的权利和义务

  四、总则编对基础性和通用性法律规范的设立应当归纳、提炼和融合分则各编并指导单行法律的共通性法律制度

 （一）总则编应当为通用性法律规范的设立确定提取公因式的基本规则

 （二）应当将生态环境损害赔偿制度纳入总则编通用性法律制度规范之中

  五、结语

　　

　　习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”生态环境法典是继《民法典》之后国家立法机关组织编纂的第二部法典，我国决定编纂民法典的历史经验和十四届全国人大常委会立法规划将编纂“环境（生态环境）法典”纳入积极研究推进的“条件成熟领域的法典编纂工作”的立法实践表明，立法领域中只有同时具备法律法规数量众多、适用广泛、编纂法典理论研究准备充分和编纂方案得到执政党的大力支持四大要素，才能达到法典编纂条件基本成熟的程度。

　　

　　党的十八大以来，生态环境法律制度与时俱进、完善发展，整体实现“升级换代”，取得重大成就，现行有效的30多部生态环境法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规，以及相关的司法解释、规章制度和生态文明制度创新，为运用法治方式推进生态文明建设提供了保障，也为编纂生态环境法典提供了坚实基础。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”，将编纂生态环境法典作为一项重大的政治任务交给国家立法机关。

　　

　　作为法学二级学科，中国环境法学创建四十多年来，在持续开展的环境法体系化研究中，环境法典研究始终是核心内容之一。2017年以来，中国法学会环境资源法学研究会启动了中国环境法典编纂研究课题，除了发表大量学术论文、出版大量学术专著和外国环境法典译著外，还组织编纂完成了《环境法典草案专家建议稿》（以下称“研究会专家稿”）并提供给全国人大环境法典立法专班参考。我相信所有这些工作都有益于国家立法机关成功组织编纂生态环境法典，高质量完成党中央交给的政治任务。

　　

　　《生态环境法典（草案）》（以下称《草案》）已提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议并公开征求意见。按照全国人大常委会《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》（以下称《说明》），草案的编纂“是通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，编纂一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典，是一项立法系统工程”。

　　

　　比较各国开展环境法典编纂活动的经验，各国主要根据本国实际分别采用编纂或者编撰的方法来完成环境法典的起草工作。编纂是对现行法律进行拆分解构与系统性重构，对条文查漏补缺，属于实质性的法律创制活动，如德国环境法典草案的起草即属此类。而编撰则是将现有法律按照体系化的方法分门别类地组合在一起，不对条文作文字修改，属于对现行法律的编写汇集活动，如法国环境法典即属此类。

　　

　　编纂环境法典与编写法学教科书类似，编纂者既需要有较强的法学理论功底、逻辑思维能力、归纳总结能力和学理解释能力，又需要有系统养成的类型化、体系化思维方式和谋篇布局的经验，所以欧洲国家编纂环境法典的方法是先组织法学教授和专家组成团队启动环境法典草案初稿的编纂工作，因为学者的系统思维能力较强且没有部门利益因素干扰，因此能够客观地完成一部理想化的法典草案。总结中国民法典编纂的成功经验，民法学界和大量部门法学者深度参与其中建言献策，当属成功的关键因素。

　　

　　与民法典编纂不同的是，全国人大决定编纂生态环境法典以后，草案的起草工作主要是全国人大组织行政机关及其所辖单位的官员和部分学者，在较为封闭的条件下完成的。《草案》公布后，我们发现无论是在内外部体系构造，还是在法律规范的编排布局上，都有进一步完善的空间。本文将结合2017年以来组织开展“研究会专家稿”的研究和编纂经验，对《草案》总则编的构造和内容作以理论分析和学理研判，为《草案》的进一步修改和完善提出修改建议。

　　

　　一、应将可持续发展理论和方法确定为生态环境法典编纂所遵循的逻辑主线

　　

　　（一）将可持续发展作为生态环境法典编纂逻辑主线的意义

　　

　　宛如法学教科书的编写，在法典编纂动辄数十部法律、上千个条文和数十万字的工作量面前，必须用一定的思想理论指引构建法典的基本框架，以不同层级的法律概念及其逻辑关系构建各编或章节内容，以形成价值取向一致、结构设计合理、内容编排完整的法律制度规范体系。这就是法典编纂的逻辑主线。

　　

　　我国民法典在启动编纂之初，立法者和民法学界普遍接受并采用了以潘德克顿体系作为编纂民法典的逻辑主线，实现了通过民法典编纂达到整合散乱的民事单行法律，并在统一价值指导下构建了完整系统的规范体系。体系化的特征不仅使民法典成为统一的民事法律规则，而且还便利找法用法，便于体系释法和利于查漏补缺的功能，这些功能恰好是《民法典》体系化的当然效应，也是体系化功能的具体展现。

　　

　　如果说民法典编纂是系统整合民事法律规范，以人的由内及外的民事权利保护为出发点来调整平等主体间的人身关系和财产关系的话，那么生态环境法典的编纂正好与之相反，它是以人类的生存环境及其公益保护为出发点来调整人类环境利用关系的综合性法律。为此，法典的编纂需要根据宪法确立的国家生态环境保护义务，系统整合三十多部环境资源能源单行法律和八十多部国家其他相关法律中涉及调整生态环境利用关系的行为规范，并且要从大量行政法规、部门规章以及大量环境资源能源司法解释中提取可能构成总则基本规定、基本原则和基本制度的公因式元素和构成分则各编不同领域的专门法律规范。

　　

　　不仅如此，法典的编纂还要将党的十八大以来生态文明建设的理论成果、制度成果、实践成果以体系化、法典化的方式确认下来。因此与民法典编纂相比，面对生态环境法律体系的广义性、法源的广泛性、法律关系的多重性和法律责任的复合性特征，生态环境法典编纂的难度相当之大。

　　

　　那么，生态环境法典编纂应当以什么作为法律规范体系化的逻辑主线才能合理布局法典的框架和内容体系，通过提取公因式的方式，将法律性质各异、具体内容差异较大的污染防治、生态保护和绿色低碳发展等不同生态环境领域中适用的基本概念、基本原则、基本治理体系和通用性制度规范进行系统整合呢？

　　

　　四十多年的环境法学研究和环境立法实践告诉我们，可持续发展（sustainable development）理论内涵丰富，具有鲜明的“神形兼备”“知行合一”特性，衡平了人类社会环境、社会和经济等三大利益的矛盾和冲突。

　　

　　可持续发展理论要求人类改变自然对人类只存在单一价值的认识，注重自然存在的多元价值，重新认识并规范“人与人”和“人与自然”之间的公正关系。因此实现可持续发展的法律变革在于将法的价值本位从人类利益中心扩大到生态利益中心，将法律对“人与人”之间公正关系的调整扩大到保护公民环境权、惩治危害环境行为并在决策中注重代际利益衡平等方面；对“人与自然”之间公正关系的调整则应包含保护生态效益和自然的非人类价值（内在价值）等方面。

　　

　　为此，可持续发展作为生态环境保护社会实践活动的法治基础和核心，既被多部中国环境立法确定为立法目的，也被国际公约和多国环境法典作为价值目标，是中国生态环境法典构建的最佳基础概念和逻辑主线。无论是从现行国家环境与资源保护单行法律的立法目的中提取公因式内容，还是比较各国环境法典的目的性规定，环境法学界一致认为，“可持续发展”应当成为系统整合现有生态环境法律规范为一个内在和谐、外在统一的生态环境法典体系的逻辑主线和生态环境法典编纂的价值目标。

　　

　　循着这一立法思路，2019年“研究会专家稿”编纂之初就将可持续发展理论和方法确立为环境法典编纂的逻辑主线，采用“总—分”结构框定了生态环境法典总则的构建理念和分则各编的构建规则，即由总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展和生态环境责任等五编组成框架体系。

　　

　　一是以实现可持续发展为价值目标布局法典的框架和内容体系，并提炼编订总则编的共通性规则；二是以实现社会可持续发展为目标构建污染控制编的行政管理规则体系；三是以实现生态可持续发展为目标构建自然生态保护编的环境利用权益衡平规则体系；四是以实现经济可持续发展为目标构建绿色低碳发展编的经济架构和物质循环型市场规则体系。

　　

　　目前，《草案》也将框架构建为总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则编等五编。但并未采用现行环境资源能源单行法律明确将实现可持续发展作为立法目的的做法，而是将其局限于生态保护编有关森林生态系统保护和农林牧渔业领域，以及沿江河湖泊土地开发利用和产业布局可能对经济社会可持续发展的影响等方面，将可持续发展理论理解为传统的把环境利益与社会经济利益相对立的持续发展（sustained development）观念。

　　

　　如果说退后三十年，这种观念还可以指导环境保护和污染防治立法的话，那么在编纂生态环境法典的今天，这种做法就显得与生态文明制度建设的需求不相适应。

　　

　　为此，我建议将“实现社会经济可持续发展”作为生态环境法典的价值目标和逻辑主线。

　　

　　首先，自我国生态文明体制改革以来，制定和修改的环境资源能源单行法律大多将实现“可持续发展”作为立法目的之一，它凸显了可持续发展既是我国环境立法的重要目标，也是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的法理表达，更体现了中国环境政策的终极目标与社会经济发展政策协调一致的坚定决心。

　　

　　其次，通过比较各国环境立法的发展历程，我们可以清晰地看到20世纪后期各国环境法律体系化进程，以及环境法典编纂的价值取向逐渐聚焦于可持续发展价值目标的实现。环境立法已从20世纪70年代单纯以防止污染和其他公害实现环境保护目的的思路和方法，发展到今天以全面调整人类环境利用关系为核心，致力于实现环境、社会和经济全面协调可持续发展的基本理念。

　　

　　最后，“可持续发展”理论的核心愿景是通过实现人类社会、环境和经济三个面向的可持续发展，达到衡平人类代际利益的长远目标。而要将这三个面向的可持续及其利益衡平机制转换为法律，则分别须与各国环境资源能源法律规制的手段、方法和目的保持一致，即通过控制环境污染和其他公害，实现人类围绕人居生活环境形成基本社会关系的相对稳定；通过保护和改善自然环境和限制资源开发行为，保持生态系统长远平衡，以维持人类社会经济的长远发展；通过推行绿色低碳发展方式，确保人类社会在物质利用、产品生产、生活消费和废物循环等环节中的行为与可持续的环境利益保持协调一致。

　　

　　（二）《环境保护法》的思维定式和立法模式不应成为生态环境法典编纂的羁绊

　　

　　可持续发展的理论和方法意味着，生态环境法典的调整对象和适用范围要从《环境保护法》所调整的环境保护活动，扩大到包含环境保护活动在内的人类所有环境利用行为所形成的各种生态环境利用关系上。

　　

　　但是，《草案》未明确以可持续发展理论作为逻辑主线，而是将《环境保护法》的立法模式和对环境保护工作认识的思维定式，作为编纂生态环境法典的立法技术和内容构建的主要指引与参考，并将各项政策要求纳入法典，在理论上和实践中留下困惑，到底是在编纂生态环境法典，还是在编纂生态环境保护法典或者编纂生态环境政策法典。

　　

　　回顾历史，1973年国务院在第一次全国环境保护会议上通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，首次将“环境保护”作为政府的一项专门工作纳入国家管理的议事日程，重点是防治工业企业环境污染和保护自然资源。为此，国务院专门成立了环保领导小组。1979年，全国人大常委会原则通过我国第一部环保专门法律——《环境保护法（试行）》，该法主要围绕政府环保工作事项作出规定，并将环保职责全部赋予国务院和地方政府设立的环保机构。

　　

　　鉴于我国在自然资源管理领域已有专门的政府部门负责，因此《环境保护法》和之后不断制定的污染防治单行法律逐渐成为规范环保机构开展环境污染防治工作的主要依据。1989年修改的《环境保护法》将由国务院和地方环保机构负责的工作事项，如编制环境保护规划、制定环境质量标准和污染物排放标准、建立环境监测制度、组织开展环境影响评价以及限期治理、排污申报登记和排污收费等作为环保的基本法律制度写入法律。

　　

　　1979年《环境保护法（试行》和1989年《环境保护法》对推动我国环保事业作出了不可磨灭的贡献，为环境污染防治单行法律的制定提供了一套完整的立法模式和技术指引，中国环境法学者也普遍在环境法教科书上将《环境保护法》确立的以环境污染防治为中心的各类法律规范归纳为“环境保护的基本法律制度”。

　　

　　但是，从1979年制定《环境保护法（试行）》到1989年和2014年两次修改，四十多年来该法受环保行政思维主导的基本格局一直没有发生改变。虽然在学理上和立法解释上将其称为环保领域的综合性基本法律，但该法实质上仅仅只确立了以污染防治行政为核心的环保监管体制和基本制度规范，其适用对象和范围一直未能全面延及自然生态保护，更未涉及绿色低碳发展领域。

　　

　　在国务院组建生态环境部之前，从事环境保护法治工作的官员早已认识到环保法律将调整对象和范围仅限于“环境保护”工作的不足。长期负责环保法制工作的前环境保护部总工程师杨朝飞先生曾多次撰文指出，《环境保护法》的修改应当突破传统的环保思维模式，着力解决政府监管失能、企业内部环境管理失控、社会利益调整失范以及社会治理方式和治理思维陈旧等问题，他强调《环境保护法》不应仅仅是一部规范环保部门从事环保工作的法律，而应当将政府行为和其他重要参与主体的权利义务关系全部纳入进来，并建议将其“更名为《中华人民共和国环境法》”。

　　

　　正因为环保法律长期将适用对象和范围限定在以污染防治为核心的环保行政领域，未能对环保以外所有环境利用行为进行全面调整，自生态文明体制改革以来，官方文件和国家制定或修改的环境资源能源单行法律中开始大量以“生态环境”替换“环境”的表述方式，从广义上将环境、资源、生态整合在一起，弥补以往涉及调整环境利用关系的政策法律因“环境保护”范围的局限性所带来的不足。

　　

　　2018年3月国务院机构改革方案组建“生态环境部”而非“生态环境保护部”的实践也表明，环保概念已经不能涵摄生态文明体制改革以来国民经济和社会发展各领域中关乎生态环境的各类环境利用行为和活动。

　　

　　党的二十届三中全会决定明确指出：“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。”现在看来，以环保行政主导制定的2014年《环境保护法》的思维定式和立法模式已明显与生态文明体制改革以来生态环境领域全面建设发展的法律制度规范和生态环境政策要求不相适应，该法所适用的环境保护及其相关活动的对象和范围，既不包含对生态环境基础制度体制的构建，也未涉及生态环境治理体系，更与绿色低碳发展机制无直接关联。

　　

　　党中央明确提出“编纂生态环境法典”而不是编纂生态环境保护法典的意义即在于此。因此，以《环境保护法》确定的“环境保护”思维定式和立法模式不应当成为法典编纂的逻辑起点，否则便会偏离党中央决定“编纂生态环境法典”的立法初衷和健全生态环境治理体系的要求。

　　

　　（三）生态环境法典《草案》在编纂逻辑主线上有待完善之处

　　

　　1.《草案》在生态保护编应对涉及生态保护的国家单行法律进行系统整合

　　

　　污染防治编对现行大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性等污染防治单行法律和环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定进行了系统整合、编订纂修和集成优化，这一点在《草案》中清晰可见。《草案》在生态保护编和绿色低碳发展编的编纂思路上，虽然意欲将相关法律制度规范，“择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中”，“这些法律在生态环境法典编纂出台后将继续保留”，但是，从《草案》生态保护编的具体规定来看，我们并未看到其在系统整合、编订纂修和集成优化中对“要旨要则”的系统体现。

　　

　　首先，生态保护编的立法思路是“突出系统保护理念”，但《草案》如何将能够被系统整合的现行单行法律（包括7部专门法律、5部自然资源法律和3部流域地域协调发展与保护法律）中的“有关规定整合为一章”以及进行系统整合的标准是什么，各编并不一致。例如，既然全部污染防治单行法律可以全盘纳入污染防治编，为何青藏高原生态保护、湿地保护、野生动物保护、海岛保护和水土保持、防沙治沙等以保护和防治自然生态破坏为直接目的的法律不能全盘纳入生态保护编呢？

　　

　　其次，《草案》将生态保护对象划分为生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护以及重要地理单元保护的方法也不符合生态学的一般原理。例如“生态系统保护”章的名下只囊括了森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠等少数环境和资源要素，遗漏了诸多有生命物质（生产者、消费者、分解者等）和无生命物质以及生物多样性的内容；而“自然资源保护与可持续利用”章则名义上针对的是自然资源、实际却把森林、草原等传统自然资源排除在外。

　　

　　类似的问题在绿色低碳发展编也同样存在，《草案》采用了将清洁生产促进法纳入而将循环经济促进法不纳入的做法。

　　

　　目前在绿色低碳发展编的构造上并无先例可循，学理解释上绿色低碳发展编不应再以单个环境要素的控制为规范的逻辑基础，而应围绕“生产—流通—消费”的经济系统逐项嵌入“绿色化、循环化、低碳化”的义务，通过采用不同方法构建实现经济可持续发展目标的低碳和物质循环型经济的法律规则，将对物质和能量的治理融入市场经济的全过程，倚重倡导性、鼓励性和柔性手段的运用，并辅之以义务性、强制性手段，通过积极关注气候变化等国际性问题，提供实现“双碳”目标的中国规则体系。

　　

　　“研究会专家稿”的做法是以“清洁生产（前端）—绿色流通（中端）—绿色消费（后端）”的经济闭环为形成逻辑。例如，对于循环经济促进法和清洁生产促进法等政策性较强、可操作性较弱且法律后果规范缺失的法律，应当将它们编订纂修纳入本编，并在法典通过后废止这两部法律。

　　

　　在涉碳利用活动的法律调整方面，一方面，本编应以能源结构优化作为控制碳排放数量和强度的制度构建，对能源的开发利用等全流程中与低碳控制密切关联的节点进行立法优化与整合，覆盖生产、流通和消费全流程的经济闭环；另一方面，本编应当建构碳汇领域的相关法律规范，健全可增强碳汇价值的体制机制。“至于《可再生能源法》《节约能源法》则应当在修订后重新颁行，使之继续作为单行法律存在于生态环境法典之外。”

　　

　　2.《草案》法律责任编的构造应体现便利找法的功能，同时对重大实体和程序规则进行系统整合和集成升华

　　

　　生态环境法典有关法律责任的规定，应当以调整可持续发展倡导的“人与人”和“人与自然”的新型公正关系为内容构建生态环境责任编规则体系。为了方便找法和用法，“研究会专家稿”对法律责任的编排思路是将污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展各编的行政法律后果分别纳入各编中，与行为模式相对应作出规定制裁；而将综合性和特殊性的法律责任条文以“生态环境责任编”为名专门作出规定。

　　

　　《草案》法律责任编的立法思路是围绕生态环境法典各编有关禁止性、义务性规定内容，结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，对现行相关法律责任规定进行平移、择取、归并、提炼，全面、严格、合理的设置。然而从法律责任编章节设计和条文规定上来看，目前未能体现法律责任编应有的功能。

　　

　　《草案》法律责任编的规定和内容，尚未摆脱一般环境与资源保护单行法律立法思维的羁绊。草案各编全部条文合计1188条，其中法律责任编除附则外包含“通则”“罚则”两章共计138条。

　　

　　“通则”的三部分内容，除了基本沿袭《环境保护法》的规定外，还简单规定了污染治理、生态修复、连带责任等违法责任条文，并重复规定了《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的环境公益诉讼条文。“罚则”中的三部分，一般规定主要整合了总则编和污染防治编一般规定中的行为模式条文，规定了相对应的法律后果中具有共性的公法制裁；其他规定还是与草案污染防治编有关大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性和其他污染等分则各领域行为模式相对应的公法制裁的法律后果条文。

　　

　　在法律责任编的全部条文中，与生态保护编行为模式相对应的生态破坏公法制裁的法律后果只有四条规定，与绿色低碳发展编行为模式相对应的违反绿色低碳义务公法制裁的法律后果只有六条规定。由此可以看出，条文总数为1188条的草案在对违法行为的公法制裁规定方面，存在对污染防治、生态保护和绿色低碳发展责任的区别对待和严重不匹配现象，再次体现了重污染防治、轻生态保护和绿色低碳发展的《环境保护法》的立法模式和思维定式。

　　

　　此外，生态文明体制改革以来有关环境司法“三审合一”的制度创新、生态环境损害责任的设置、政府作为赔偿权利人的职权、诉讼赔偿责任之间的划分和基本规则、公检法机关配合与制约机制的关系、环境犯罪的具体适用规则以及环境纠纷多元化解决机制等，这些本应通过集成升华纳入法律责任编的制度创新等内容，《草案》也未作出规定。

　　

　　二、环总则编的构造和基本规定应当体现对生态环境领域的整体关照

　　

　　《草案》第1条开宗明义明确“根据宪法，制定本法”。《宪法》关于生态环境的规定主要表现在序言有关推动五大文明协调发展，第26条保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害、植树造林及保护林木和第89条国务院行使领导和管理生态文明建设职权等三个方面。

　　

　　根据宪法制定《草案》，既要高度重视并严格缜密地对总则编设计的基本概念范畴、基本原则制度、国家环保义务和生态环境治理体系等内容作出合宪性、合法性和合理性的安排，还要充分反映党中央、国务院确立的最严格的生态环境制度体系中的基础性制度，将其融入总则的通用性制度中，使草案的规范体系符合目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性和价值一致性的要求。

　　

　　（一）周延定义“生态环境”的概念

　　

　　1982年《宪法》将环境区分为以人类生产生活活动为中心的“生活环境”和以自然生态系统要素为核心的“生态环境”。长期以来，无论是人们日常生活还是在理论上和实践中，对“生态环境”概念的一般理解就是“生态的环境”（ecological environment）。2023年9月发布的十四届全国人大常委会立法规划第一类项目中载明将“环境（生态环境）法典”作为条件成熟领域法典编纂的对象，表明国家立法机关尚未明确法典在名称上是采用“环境”还是“生态环境”的概念。2024年7月党的二十届三中全会决定明确“编纂生态环境法典”后，生态环境法典的名称正式确定。

　　

　　目前，《草案》对“生态环境”的定义是在《环境保护法》有关“环境”定义中的“自然因素”之后加上“及其相互联系与作用”九个字，就将“环境”在性质上转变为“生态环境”。不仅如此，《草案》各编在不同规定中使用“生态环境”联合用词的频次多达1000多处，既有“生态的环境”，又有“生态+环境”；既有单独使用“生态”“环境”，又有将它们分别和其他名词、动词结合使用的情形，整体上对生态环境概念的使用显得较为混乱。

　　

　　如前所述，在生态文明体制改革后，官方文件均以“生态环境”替换习常使用的“环境”的概念，使生态环境的概念由原来的复合名词转变为现在的并列名词，即“生态”和“环境”的概念。因此根据宪法制定《草案》，首要问题就是要解决如何给“生态环境”下一个既符合宪法规定，又能契合生态文明体制改革以来系统完整周延地表述“生态”和“环境”内涵外延要求的定义。

　　

　　我认为，与生态文明建设政策文件不同，在法典上重新解释“生态环境”的概念直接影响着人们对宪法和现行法律以及未来法典对“生态环境”内涵和外延的理解。既然党中央决定将“生态环境法典”作为《草案》的名称，就应当将《宪法》中“生态环境”的概念从原来狭义的复合名词扩充解释为现在广义的，包含生活环境、生态系统和自然资源要素等在内的并列名词，即“生态+环境”（ecologic and environment），而非“生态的环境”。

　　

　　因此，应当通盘研究环境保护、污染防治、生态保护和绿色低碳发展等领域在使用“环境”、“生态”和“生态环境”等概念时，内涵和外延的不同，重新定义“生态环境”的概念。

　　

　　例如，“环境影响评价”所规范的行为和对象，以往主要限于涉及环境的重大政策、规划和建设项目；“突发环境事件应对”仅适用于环境污染造成突发事件的场合，而不涉及其他生态保护领域；“环境监测”的概念一般并不涵盖自然资源调查、水文、水土保持、气象等监测事项。如果《草案》简单在“环境”之前加上“生态”二字作为前缀，可能会造成既定法律制度出现不确定性，导致人们的理解出现偏差。此外，各编也应当对“环境”、“生态”和“生态环境”作为复合名词的前缀使用进行严格审查，除总则编外，分则各编不轻易用联合组词的方式来表述这些概念。

　　

　　（二）将适用对象和范围扩大到所有主体的生态环境利用活动

　　

　　根据《宪法》序言对“生态文明”的定性规定，生态环境法典的性质内涵和概念外延已远远超越了《环境保护法》的立法目的。与单纯的生态环境保护相比，生态环境法典既可以适用于以政府为主体开展的生态环境保护工作，又可以调动其他主体在本职工作范围内、生产生活活动中，特别是生态环境利用行为中，节约资源、保护生态环境。因此，生态环境法典可以更灵活地承载生态文明建设的综合性要求，推进人与自然和谐共生的中国式现代化的实现。

　　

　　目前，《草案》第3条主要平移合并了《环境保护法》和《海洋环境保护法》中关于适用对象和范围的规定，将法典的适用范围笼统确定为“污染防治、生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动”，以及境外造成或可能造成中国领域和管辖的其他海域环境污染、生态破坏的行为两个方面。

　　

　　我认为，政策语境下和法律规定中“生态环境保护相关活动”概念的内涵和外延是不同的。政策语境下“生态环境保护活动”可以理解为以实现保护生态环境为目的的各种行为，这与环境保护的国家义务和政府环境行政的考量范围和内容相一致，即只要是政策实施中各类主体从事的有益于生态环境的行为都可以称之为生态环境保护活动。

　　

　　但是，生态环境法典的适用范围绝不仅限于“生态环境保护活动”，而是关乎生态系统平衡和环境质量状况的行为或活动，包括对环境与经济发展关系及其冲突的调整。生态环境保护的概念应当被视为法所实现的目的，而非实行活动本身。

　　

　　以《草案》规定为例，依法向环境排放污染物、向大气排放温室气体、开发利用自然资源、产品商品从运输直到最终消费和废弃等各环节的行为等，都属于生态环境利用活动，而非生态环境保护活动，即使政府部门依法许可或授权从事与环境污染或生态破坏相关的工作，也不能简单地将其归属于生态环境保护活动。

　　

　　此外，《草案》分则各编分别规定了污染防治的行政管制规则、生态保护与自然资源利用的禁限规则和补偿措施，以及发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等活动的市场经济规则，所有这些规则也不能以“生态环境保护活动”来概括。人民法院审理各类环境资源案件、检察机关提起环境公益诉讼等行为，本质上是对生态环境利用行为进行法律评判，明确是非责任，制裁违法行为，只是其结果有益于生态环境保护。

　　

　　在当下复杂多变的国际形势面前，为了保护国家利益，《草案》应考虑增设调整涉外环境利用关系法律适用的域外环境利用活动特别管辖权条款。例如，在中华人民共和国领域和管辖的其他海域以外，从事环境利用活动，造成或者可能造成我国国家利益重大损害的，可以适用本法的相关规定。

　　

　　总之，《草案》不应当简单地延续《环境保护法》的思维定式和立法模式，将适用范围仅限定于生态环境保护相关活动。这一规定不仅限制了生态环境治理体系中其他主体在生态环境利用行为中的地位、任务和作用，更与“生态环境法典”的名称不符。我认为《草案》应当将“生态环境保护活动”的适用范围修改为“生态环境保护活动和其他生态环境利用活动”，从而准确界定企业事业单位的环境利用行为，以及司法机关从事环境资源审判和环境公益诉讼等活动的法律基础。

　　

　　（三）将生态环境保护坚持的原则上升为法典主体普遍适用的法律原则

　　

　　《草案》编纂的环保行政管理本位在总则中的原则条款上也得到了充分体现。总则第5条规定了生态环境保护工作坚持的政治方针和政治原则。由于国家环境保护义务的主要承担者是国家行政机关，这一规定以“坚持”二字来修饰这些方针和原则，宣示从事生态环境保护工作的各级政府及其主管部门应当在价值信念上保持政治坚定性。

　　

　　然而，总则第6条在规定生态环境保护应当遵循的基本原则时，却继续用“坚持”而非“遵循”二字修饰之后列举的六项生态环境保护原则，使这项原则到底是环境保护的工作原则，还是法典所有主体应当遵循的法律原则，在性质和适用上存疑。

　　

　　使用“坚持”还是“遵循”来修饰法律规定中的“原则”条文，其遵守程度在性质上是不同的。一般而言，环境立法中将“坚持”用于修饰原则时，主要表达的是政治立场的宣示而非对行为的绝对规范。

　　

　　鉴于生态环保工作政策性和灵活性较强，用“坚持”修饰政府和主管部门环保的工作原则，既强调了政府和主管部门为实现并达成环保目标必须主动开展环保工作，又可以为他们在工作中根据情势适时调整策略提供合法性依据。而当“原则”作为法律原则确立时，立法一般采用“遵循”来修饰，意味着该原则规范是各类生态环境法律关系主体应当具体执行的普遍适用的基本准则，未经法律规定或程序上的司法审查或裁量，不具有适用上的例外情形。

　　

　　例如，企业事业单位在全面生产经营活动中，只在从事生态环境保护行为或者生态环境利用行为时，才会出现遵循法律原则的情形；国家司法机关只在环境司法审判或者提起环境公益诉讼实践活动中，才会出现遵循而不是坚持法律原则的情形。否则会使原本作为法律原则的规定因为“坚持”而非“遵循”的文字表述使其在性质上发生改变，从而影响法律原则在适用上发生偏差。只有这样才能使基本原则具有指导单行法律制定，调整所有生态环境法律关系，以及在法律适用解释上具备特有的推理功能与弥补法局限性的规范功能。

　　

　　此外，将所有基本原则在一条中罗列的做法，也会使原则具有高度的模糊性而不利于施行。鉴于法律原则的功能，立法应当明确表明各该原则的具体含义，尽量不给适用者留下任意解释的空间。例如，“预防为主”“生态优先”的概念具有明显的不确定性，既然有“为主”和“优先”，就会有“为辅”和“其后”，作为一项法律原则的判断，“为主”“优先”各相对于什么事项以及“为辅”“其后”的选择不能由个人意志来决定，而应由各该决策事项的参与主体共同决定，并可以通过司法审查裁定最终的结果。

　　

　　在以往环境保护立法中，“预防为主”原则之后会有“防治结合”和“综合治理”规定其后，呈现原则适用的递进关系。而《草案》现在仅在“预防为主”之后将“系统治理”单列其后，导致这些原则在性质、地位和关系上语焉不详。

　　

　　此外《草案》各编还有“保护优先”原则的规定，这个原则与第6条关于生态优先的原则是什么关系也应当具体明确。再如“绿色发展”是否指可持续发展，损害担责是否为受益者负担等原则的规定，都会在实际生产和生活活动中涉及法律适用的解释。

　　

　　我建议草案修改时可以参照《民法典》关于基本原则的规定，将六项原则拆分为单独条款，以“遵循”的对象作出规定，并用文字分别展开，作出明确的解释。

　　

　　（四）明确法典外部生态环境法律规范的创立和适用规则

　　

　　适度法典化的模式意味着未来中国生态环境法律体系的基本构造是以生态环境法典为基础，辅以相关的生态环境单行法律构成。行政法规今后依然是生态环境立法体系的重要部分。中央层面具有灵活性的政策和部门规章、司法解释，以及依照《立法法》由地方人大通过的地方性法规，都是中国生态环境法律体系的组成部分。

　　

　　那么，适度法典化模式下生态环境法典与外部生态环境法律规范的关系应当如何处理呢？《草案》目前在附则中笼统规定“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动有进一步规定的，适用其他法律规定”，并未对法典与外部生态环境法律规范体系的相互关系在适用和效力上作出明确规定。

　　

　　适度法典化模式下尚有部分法律需要由全国人大常委会制定，或者授权国务院通过行政法规对部分事项先作规定。如果法典只规定重大事项和基本规则，就可能出现法典与其他国家法律之间在适用和效力关系上出现“双法源”的现象。

　　

　　对此我认为，第一，在与其他国家基本法律的适用关系上，法典与国家民事、行政和刑事方面的基本法律应定位为特别法和一般法的关系，只有在法典所使用的共同性法律手段中无特殊规定的部分时才可以参照适用其他基本法律。

　　

　　第二，法典与生态环境、资源、能源等单行法律的关系也应当明确将这些单行法律定性为法典的特别法律，应当在总则中明确适用规则或者在各编以准用性规范条款引致单行法律相关规定的适用。

　　

　　第三，应当明确法典是自然资源、循环经济和能源等单行法律中涉及环境和生态保护管理规定的基本准则。自然资源、循环经济和能源等单行法律虽侧重调整开发利用自然资源中的经济关系，本质上仍属于法典所调整的环境利用关系范围之内，须以法典总则确立的法律关系框架为基础。

　　

　　第四，法典总则应当明确规定国家生态环境监督管理体制是国家公权力作为环境法律关系主体实施生态环境监管的基本手段，明确将其贯穿于全部环境利用关系中，其他单行法律中涉及生态环境管理的规定应当尊重法典基本框架规则下的体制和机制安排。

　　

　　三、总则编应当确定生态环境治理体系的主体和权利义务关系

　　

　　党的二十届三中全会决定要求“健全生态环境治理体系”。实现这一目标需要明确多主体参与、多主体协同、多主体制衡、多主体协调的治理格局以及各主体的地位、作用及其权利义务关系。

　　

　　目前，《草案》总则采用了《环境保护法》以污染防治监管为中心构建生态环境治理体系的基本方法，只设立了“监督管理”章以规定生态环境保护的监督管理体制、工作机制和行政监督管理制度，在强调政府及其有关部门的监管职权职责时，忽视了生态环境治理体系其他主体的权利和义务，弱化了法典应当明确生态环境治理体系中多元主体地位的实质功能。

　　

　　（一）应当创设“生态环境治理体制”章替换“监督管理”章，除了规定生态环境与自然资源主管部门职能外，还要明确其他国家机关、有关部门的生态环境保护职权职责

　　

　　2020年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》中，按照《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》及其任务分工方案、生态环境保护法律法规、七大标志性战役行动计划和方案等有关规定，制定了中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单，明确了国务院有关部门生态环境保护主体责任和最高人民法院、最高人民检察院生态环境保护司法责任。

　　

　　《草案》总则编仅设立“监督管理”章规定国务院生态环境主管部门对全国生态环境保护工作实施“五个统一”的监管责任，国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理，而对生态环境利用行为实施监督管理工作最为密切的林业草原主管部门的职责却只字未提，对发展改革、水行政、农业农村、住房城乡建设等政府部门在各自职责范围内的职责也无明确规定。

　　

　　实际上，发展改革委负有工业布局、产业发展规划和能源结构调整、循环经济和资源节约与综合利用、环保信用评价和生态保护补偿等方面的职能；水行政主管部门负有在水资源保护规划、统筹生态环境用水、建设项目水土保持监管、河湖水生态保护与修复等方面的职能；农业农村主管部门负有在组织改善农村人居环境、管理外来物种、指导农业清洁生产和畜禽粪污资源化利用、渔业水域生态环境及水生野生动植物保护等方面的职能；住房城乡建设主管部门负有在城镇生活污水收集处理、城镇生活垃圾分类和处置、噪声扬尘油烟烧烤和恶臭等污染监管以及绿色建筑等方面的职能，等等。

　　

　　以上部门虽非直接负有生态环保职责的公权力机关，但他们在整个生态环境利用行为中担负着统筹环境与发展关系、预防环境风险、减轻环境负荷等协同共治的职能，是生态环境治理体系中国家行政机关的重要组成部分。生态环境法典应将这些部门的职能予以明确。

　　

　　（二）生态环境司法专门化的成果应当体现在生态环境治理体系主体的规定中

　　

　　生态环境司法专门化是一项通过设立专门的审判机构、配备专业审判人员，并建立配套的诉讼规则和程序，对环境资源案件进行专业化审理的司法制度，其核心目标是提升环境案件审判的专业性、统一性和效率性。

　　

　　我国从2007年开始环境司法专门化的地方探索，2014年最高人民法院设立环境资源审判庭全面推行。伴随司法体制改革的深化不断发展完善，形成了世界上唯一的完整覆盖各级法院、检察院的环境资源司法体系。但由于法律依据不充分和以行政监管为主的体制机制，司法在生态环境治理体系中的地位与作用没有得到应有的重视，立法中的裁判性规范十分缺乏，环境司法主要靠“借道”其他法律、出台司法解释或发布指导性案例等方式推进，导致“三审合一”“多检融合”等环境司法专门化、专业化改革推进困难。当下迫切需要坚持问题导向，着力解决环境司法领域的体制机制、司法程序、裁判执行等突出问题。

　　

　　为此，《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》中明确将推进环境资源类刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理，推进环境资源案件在跨行政区划法院审理的专门管辖机制等职能纳入最高人民法院的责任清单；将办理生态环境保护检察公益诉讼案件等职能纳入最高人民检察院的责任清单。

　　

　　目前，《草案》总则编未将国家司法机关的职责纳入其中，建议其将环境司法专门化的制度措施作为健全完善生态环境治理体系公权力主体的基本内容之一进行规定。

　　

　　（三）应当明确规定公民的生态环境权利

　　

　　在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中，将社会组织和公众作为现代生态环境治理体系中共同参与的重要主体和重要支撑，强调要在明晰政府、企业、公众等各类主体权责的基础上实行“多方共治”。

　　

　　虽然《草案》在第1条规定了保障“公众健康和生态环境权益”的文字，但一项重要的法律权益不应当只在法的目的上作高度概括和抽象的规定，而应当用专门条文明确规定公民的生态环境权利和义务。生态环境法典设立公民的环境权利条文，将有助于公民协同政府和企业事业单位履行生态环境保护义务和责任，减轻主要依靠政府政策协调可持续发展模式。

　　

　　国务院新闻办公室自2009年以来连续四期发布了国家人权行动计划，将“环境权利”独立为与经济社会和文化权利以及公民权利与政治权利相并列的权利类型。2018年通过的《宪法修正案》将“生态文明”入宪，为保障公众环境权益提供了宪法依据。所有这些，是中国生态文明制度建设和人权制度发展取得的重大成就，是“坚持以人民为中心”，实现“人与自然和谐共生”的中国式现代化的重大成果。

　　

　　为此，建议法典在生态环境治理体系的主体中，明确公民的法律地位，以集体性权利的方式明确规定公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利，同时规定全民行动体系和社会监督条文、明确公众参与的各项权能、公众参与生态环境保护监督的权利等内容。此外，还应规定行政复议、行政诉讼和环境公益诉讼等措施作为保障公民环境权利的法律救济手段。

　　

　　（四）应当明确规定企业事业单位的权利和义务

　　

　　环境法调整的社会关系主要是生态环境利用关系，法律规制的行为主体包括企业事业单位和其他生产经营者。这些主体中，既有利用环境容量向环境排放污染物的，也有向自然界和生态系统索取资源和能源的。因此，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》将“企业主体”作为构建现代生态环境治理体系的主要部分，强调要以深化企业主体作用为根本，实现企业自治良性互动，建立健全生态环境治理的企业责任体系。

　　

　　生态环境法典不同于《环境保护法》的重要特征之一就在于企业事业单位和其他生产经营者是生态环境利用关系的主体以及现代生态环境治理体系的重要主体。

　　

　　为此，建议《草案》总则编明确企业事业单位和其他生产经营者的合法权益，包括合理利用生态环境与开发自然资源的权利。例如，采矿、取水、探矿等资源使用权，排污权，资源循环利用权，参与政策制定权和获得环保支持的权利等。同时，规定企业事业单位的环境保护责任制度和企业环境治理的基本规则，对环境治理活动中第三方服务、环境信息披露以及企业的社会责任机制与环境自治激励举措等规则作出明确规定，让企业事业单位和其他生产经营者在生态环境保护中的权利和义务统一起来。

　　

　　四、总则编对基础性和通用性法律规范的设立应当归纳、提炼和融合分则各编并指导单行法律的共通性法律制度

　　

　　（一）总则编应当为通用性法律规范的设立确定提取公因式的基本规则

　　

　　将原本分散在污染防治、生态/资源保护和绿色低碳发展领域的法律制度进行系统整合、编订纂修和集成升华，需要用统一的标准对不同领域中的通用性制度进行归纳、提炼和融合，形成总则编适用于生态环境领域的基础性和通用性的法律规范。

　　

　　《草案》提炼归纳了环境、资源、能源单行法律中适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展编的通用性制度规范，总结了生态环境保护工作中的实践经验，将生态文明制度建设中各方面认识较为一致、比较成熟的新制度上升为法律规定。

　　

　　《草案》总则在第二章“监督管理”之第一节“监督管理体制和工作机制”之下，以“监督管理制度”为名统括了政府和行政部门关于生态环境监督管理、生态环境保护目标责任制和考核评价、生态环境保护督察、接受人大监督、公权力机关协同配合、生态的保护与修复、资源总量管理和全面节约、生态产品价值实现、水资源刚性约束、生物多样性保护、自然保护地、流域区域海域、农业农村、城乡建设、生态环境与健康、淘汰落后技术工艺设备材料产品、行政执法和现场检查、生态环境主管部门设立的派出机构、行政强制措施、生态环境信用监管体系以及域外执法措施等内容。

　　

　　第三章在“规划和生态环境分区管控”名下笼统地囊括了国家发展规划统领下的各类规划制度、涉及将生态环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、国土空间用途管制和规划许可、国土空间规划、生态保护红线管理、生态环境保护规划、限期达标规划、生态环境领域的规划、特定区域编制区域规划、生态环境分区管控等内容。

　　

　　第四章在“标准和监测”名下归纳了生态环境质量标准以及有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展等生态环境领域的标准、生态环境基准、生态环境监测等制度建设和具体行为模式要求。

　　

　　第五章以“生态环境影响评价”为名移植了《环境影响评价法》的主要内容。

　　

　　第六章以“生态保护补偿”为名集成升华了《生态保护补偿条例》中的若干基本规定和要求。

　　

　　第七章以“突发生态环境事件应对”为名整理了突发生态环境事件应对的一般法律规则。

　　

　　第八章以“保障措施”为名整合了国家生态环境保护的财政经济措施、央地生态环境保护经费投入原则、单位和个人的税收优惠、差别化价格政策、公共机构节能、绿色金融、生态环境保护产业、资源环境要素市场交易、推广先进适用技术工艺设备、企业转产、搬迁、关闭支持等多方面的政策措施。

　　

　　第九章以“信息公开与公众参与”为名平移了《环境保护法》的有关规定。

　　

　　《草案》总则编的上述规定中，除了以生态环境主管部门为核心确立了一系列环境监管制度措施外，其内容既包括现行法律法规的有关规定，又包括生态文明制度体系的主要内容；既有行政监管的具体规则，又有领域抽象的行政策略。理路和方法上，对监督管理制度以及其他基础性法律制度的归纳、编排和总结显得逻辑性不强，协调性不足。

　　

　　我认为，《草案》出现上述问题的原因是因为没有确定提取作为通用性生态环境法律规范的公因式的明确规则。法律制度中的公因式是法典化与体系化的关键技术，通过抽象共性规则实现法律体系的逻辑自洽与功能协调。生态环境法典总则中通过提取公因式，如规定法律原则和基本制度：一是可以作为行政监督管理的基本依据；二是可以作为生态环境治理体系各主体的行为指引和裁判依据，从而补分则有关特别规定的漏洞和不足。

　　

　　通用性法律制度的应用应兼顾抽象性与实践性，在稳定框架与灵活调整间寻求平衡。从环境法学原理、民法典编纂经验和外国环境法典的实践看，环境法的基本概念、范畴及其基本原则，生态环境治理体系中的主体及其权利，生态环境利用行为及其监督管理制度，生态环境责任制度等，应当成为生态环境法典总则编的构建依据和公因式因素的共同提取基准。

　　

　　《草案》编纂由于逻辑主线不明确，且未突破《环境保护法》的思维定式和立法模式，面对生态文明政策倡导下的行政、司法制度创新，以及既有生态环境法律领域中不同对象范围的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等法律规范，还有现行法律法规规定对事前预防、事中监管和事后制裁与补偿救济等制度安排，便难以确定生态环境法律规范的公因式提取规则。

　　

　　以《草案》对于生态文明制度的规定为例，《草案》总则编将党的二十届三中全会关于“深化生态文明体制改革”中列举的需要完善的生态文明制度几乎全部纳入，而在分则各编的法律规范中也对生态文明制度有所规定。

　　

　　这些规定的大部分条文有粗有细、简繁不一，既没有提炼其行为模式，也没有确定相应的法律后果，无法实现总则编规定的通用性基础性法律制度的功能，无法体现法典共同性规则与分则各编或单行法律中具体性规则的一般与例外关系，混淆了生态文明基础性制度和生态环境法律制度的异同，更难以发挥裁判规范的作用。

　　

　　例如，总则编第三章“规划和生态环境分区管控”中的规划包含了国土空间规划和生态环境保护规划，而生态环境分区管控则是一种分区域差异化精准管控的方法；“标准和监测”章中的标准既包含环境标准，也包含生态（资源/能源）保护的标准和各类技术规范，如前所述监测应当包含环境监测和自然资源调查、水文、水土保持、气象等监测。作为通用性法律制度，以上制度措施从程序到内容各方面现在都制定有一整套可操作的规范、标准和方法，《草案》可以分节对它们的内容作出更全面、具体、明确的规定。

　　

　　《草案》总则编规定的诸多零星、原则、抽象、宣示、鼓励和号召性的领域型法律制度措施，例如，生态环境分区管控、生态保护红线、单位和个人的税收优惠、差别化价格政策、公共机构节能、绿色金融、生态环境保护产业、资源环境要素市场交易、推广先进适用技术工艺设备、企业转产搬迁关闭的支持等政策措施，应当先经归纳梳理再纳入总则编或分则各编一般规定章分类作出规定。

　　

　　此外，总则编通用性法律制度的安排中未将作为生态保护补偿资金来源的《环境保护税法》、生态环境损害赔偿等制度纳入，而将原本适用对象较窄的突发生态环境事件制度（在生态保护和绿色低碳发展的现行法律规范中并不存在）纳入其中的做法，也表现出草案总则编在通用性法律规范的确定上提取公因式标准是不统一的。

　　

　　实际上，《草案》总则编对基础性和通用性法律规范的提炼面临着原始制度措施所具有的鲜明的公法或者私法属性和特征。例如，“污染防治编”中的法律制度措施主要采用“命令—控制型”的行政命令和标准控制方式，具有很强的“警察行政”的特征。“生态保护编”中的法律制度构建需要尊重自然资源所有人权利保护的民事法律制度安排，对包含自然资源在内的生态系统和自然地域内各生态环境要素采用征收方法或者禁止、限制相关生态环境开发利用行为的方法进行保护性干预，同时还要给予相应的补偿，因此具有很强的物权制度的特征。

　　

　　而“绿色低碳发展编”中的法律制度则主要针对的是市场经济的主体及其行为，因此法律制度构建需要采用鼓励性、诱导性和自愿性的规则，既要政府引导，又要市场主体参与，所以契约化的合同和协议行为在法律规制中占主导地位。

　　

　　对生态文明体制改革以来的制度创新成果纳入法典，也应当有一个一致性的标准和方法。例如，从党的二十届三中全会决定提出的“完善生态文明制度体系”的内容中，我们可以提取通用性制度规范纳入草案总则编。

　　

　　为此我建议：第一，在“完善生态文明基础体制”中，提取有关分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，生态环境监测和评价制度，国土空间用途管制和规划许可制度，生态环境保护责任考核监督制度。

　　

　　第二，在“健全生态环境治理体系”中，提取生态环境治理责任制度，以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，多污染物协同减排，环境信息依法披露制度，环境信用监管，重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，以国家公园为主体的自然保护地体系，生态保护红线管理制度，山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，多元化生态保护修复，生态保护补偿，生态环境损害赔偿。

　　

　　第三，在“健全绿色低碳发展机制”中，提取绿色低碳循环发展，资源总量管理和全面节约制度，适应气候变化工作体系，产品碳标识认证制度，碳市场交易和温室气体自愿减排交易制度。

　　

　　（二）应当将生态环境损害赔偿制度纳入总则编通用性法律制度规范之中

　　

　　纳入总则编的生态文明制度创新成果的标准和方案非常重要。生态环境分区管控、生态保护补偿、生态环境损害赔偿均为生态文明体制改革取得的重大制度性成果，应当一并纳入总则编通用性法律制度。

　　

　　生态环境损害赔偿制度是指违反法律法规造成生态环境损害的单位或个人应当对生态环境损害承担修复和赔偿责任的实体和程序规则的统称。生态环境损害赔偿制度属于公法，具有很强的行政主导性，是中国在生态环境保护领域的一项制度创新。与民法保护的人身权和财产权不同，生态环境损害赔偿制度是将生态环境为人类提供的生态系统的多样性和功能效益作为法的价值实行保护。实践中，它与环境公益诉讼制度的赔偿对象也不相同。

　　

　　生态环境损害赔偿制度已广泛适用于污染防治、生态保护和绿色低碳发展领域等各类环境利用行为中，符合通用性制度的基本特征。我们既不能狭义地将其仅理解为一项损害赔偿责任，也不能将其广义地概括为所有环境污染和生态破坏造成损害的统称。生态环境损害赔偿责任制度构建的要义并非强调损害赔偿，而是突出对生态环境损害的修复。因此，这项制度要求政府作为赔偿权利人，索赔程序的启动要先与赔偿义务人就修复或赔偿范围进行磋商。

　　

　　此外，还涉及生态环境损害的科学确定、修复或赔偿数额的科学确定与鉴定评估、修复或赔偿资金的使用与监督等内容，以及生态环境损害赔偿责任与其他法律责任承担的协调关系。为此，我建议将该制度设章规定于总则的通用性制度中，而不是作为法律后果在法律责任和附则编中用一条加以规定。

　　

　　五、结语

　　

　　编纂生态环境法典是党中央部署的重大政治任务和立法任务，也是中国环境法体系化理论与实践的高度总结。与《民法典》编纂长达六十余年的研究准备和五年间分步骤完成对基本健全完善的民事单行法律的系统整合工作相比，生态环境法典编纂的专门研究和立法起草时间均较短，在较短的时间内便提出了法典草案，当属难得。

　　

　　为构建逻辑顺畅、规范合理、符合时代要求的生态环境法典，应当摒弃《环境保护法》的思维定式和立法模式，针对法典的框架结构、规则的编排布局和条文分类、行为模式和法律后果相一致等问题，多从立法技术、体例编排、制度规范和学理解释上下功夫，将实现“可持续发展”作为基本价值取向并以此为逻辑主线对生态环境治理体系和生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修和集成升华。

　　

　　这才是生态环境法典编纂的最优选择，才能编纂出一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。

　　

　 

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