作者简介：刘长兴，武汉大学环境法研究所教授，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心广东省法学会研究基地特约研究员。

　　

　　文章来源：《中国法律评论》2025年第4期。

　　

　　生态环境法典责任编的体系定位及展开

　　

　　刘长兴

　　

　　内容摘要：

　　

　　法律责任制度是环境法的重要组成部分，也是生态环境法典的重要内容，对其在法典中的体例编排存在不同方案。环境法律责任具有综合性，不同于民事、行政和刑事等传统基本法律责任，但仍有其特殊和共通规则可以提炼总结。从法律责任的规范结构出发，基于环境法律责任的特殊性和责任协同需求，在生态环境法典中设置独立的法律责任编作为环境法律责任制度的总则，同时作为生态环境法典的“小总则”，是生态环境法典中法律责任制度设计的合理选择。从法律体系化角度，责任编需要处理好与基本法律责任制度、法典其他编法律责任制度以及其他层次环境立法中法律责任制度的关系，发挥承上启下的制度衔接功能，从环境法律责任的一般规定、环境行政责任基本规定、生态环境损害责任、环境民事责任、环境责任追究的特殊程序等几个方面完成其内容构造。

　　

　　目次：

　　

　 一、问题的提出

  二、环境法律责任的规范结构基础

 （一）环境法律责任的义务前提

 （二）作为违法后果的环境法律责任

 （三）环境法律规范的多元特征与统合需求

  三、环境法律责任的独特性与责任编独立

 （一）环境法中的责任制度的特殊化发展

 （二）环境法律责任的协同需求及路径

 （三）生态环境法典中责任编的独立

  四、生态环境法典责任编的外部关系

 （一）责任编的“小总则”地位

 （二）责任编与基本法律责任制度的关系

 （三）责任编与法典其他编法律责任制度的关系

 （四）责任编与其他层级立法中法律责任制度的关系

   五、生态环境法典责任编的内部构造

  （一）责任编的结构与一般规定

  （二）环境行政责任的基本构造

  （三）生态环境损害责任制度

  （四）环境民事责任和刑事责任制度

  （五）环境法律责任追究的特殊程序规定六、结论

　　

　　一、问题的提出

　　

　　法律责任是法律制度的重要组成部分，也是生态环境法律制度的重要内容，在生态环境法典中设置法律责任编已经基本达成共识，2025年4月全国人大常委会首次审议的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）第五编为“法律责任和附则”，主要内容是法律责任制度，分为“通则”和“罚则”两章，分别是环境法律责任的基本规定和针对前四编有关禁止性、义务性规定的处罚规则，呈现了有一定体系性的环境法律责任编排方案。

　　

　　理论上对于法律责任制度的具体编排方案还存在不同的设想，在当前阶段进一步探讨生态环境法典责任编的定位和基本内容，不仅对环境法律责任理论发展有重要意义，更是修改完善《草案》中法律责任制度规定的需要。

　　

　　在现行环境法律中，法律责任通常都是独立的一章，集中对违反法定义务的后果进行规定，多数规则都可以与特定条文对应起来。照此思路，生态环境法典中的法律责任编也可以是法律责任条文的汇编，主要对应法典已经规定的义务规范设置相应的法律责任，在形式上成为独立的一编，《草案》第五编第二章“罚则”沿用了这一思路。

　　

　　但是，生态环境法典编纂要运用法学理性对已有制度进行发展和提升，以现行法律为基础的简单汇编有其合理性，但也存在至少两个方面的问题：

　　

　　一是法律责与法律制度中义务规定的分离，导致法条的不完整和查阅不便，其必要性也存疑。法律责任是“违法者在法律上必须受到惩罚或者必须做出赔偿”，是违法的后果，与法律制度中的义务规定具有对应性。我国现行环境法律采用分散立法模式，单个法律文本的条文不多，设置法律责任章模式下义务规定与责任分离的问题并不突出，并且可以为行政执法提供相对集中规范指引。但是法典的条文数量多、制度结构复杂，仍采用此模式的合理性和必要性都存在疑问。

　　

　　二是环境法律责任的内部统合问题。环境法律责任的综合性、多元化特征明显，形式上至少包括了民事责任、行政责任和刑事责任等，甚至在学理上将责任追究程序也纳入进来。如果按照法律责任条文汇编模式编排法律责任编，虽然可以覆盖具体制度的责任规则，但如何体现环境法律责任的统一性乃至内在一致性？环境法律责任在保障环境法实施、推动生态环境保护目标实现的意义上具有共通性，那么从分散的责任规则中提炼共通规则至少是值得探讨的，汇编模式回避了这一问题。

　　

　　环境法是领域法，生态环境法典的法律责任设定有其特殊性。上述争论反映了领域法中法律责任的体系化难题，以及领域型法典中法律责任规则的编排难题，是生态环境法典编纂中需要认真对待的重要问题之一。

　　

　　那么，如果以生态环境法典中法律责任编的汇编模式为讨论的起点，对上述问题的回应指向两条道路：一是不设法律责任编，将具体的法律责任规则归入相应的法律制度中，附设于各编或者各章之中即可，是为法律责任的分散设置方案。二是提炼环境法律责任的总则性规定，编排为法律责任编，而将对应于具体制度中法律义务的责任规定分散规定到相应制度之后，从而形成环境法律责任制度的总分结构，是为法律责任编的“小总则”方案。

　　

　　两条道路之争中至为关键的是，是否存在或者需要环境法律责任的“总则”？对这一问题的回答需要从环境法律责任的规范结构出发，立足于“义务—责任”结构并充分考虑环境法律责任的特殊性，从法律体系化角度明确环境法律责任与法律责任一般制度的关系，从而从内外两个角度明确其体系定位。这是开展生态环境法典责任制度设计的前提，也决定着责任编的内容和结构。

　　

　　二、环境法律责任的规范结构基础

　　

　　法律规范是法理上建构起来的概念，指能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元。关于法律规范的逻辑结构还存在二要素说、三要素说、四要素说等不同观点，但都包含法律后果这一关键要素。法律责任是法律规范的具体类型或者组成部分，对其体系地位的确定要回到法律规范结构之中进行考察。

　　

　　（一）环境法律责任的义务前提

　　

　　法律责任制度是法律制度的重要组成部分，是法律实施的保障性制度。对于法律责任的内涵还有不同的理解，主流观点认为法律责任是指违反法律上的第一性义务而导致的第二性义务，也就是违反法律义务而必须承担的不利法律后果。也就是说，在法律规范的基本逻辑结构中，“行为模式”“构成要件”等实质上确认的是主体的权力或者权利以及义务，对其中义务的违反将导致不利的法律后果，是为法律责任。

　　

　　这是理解法律责任之规范地位的“义务—责任”框架。在此框架下，法律责任的直接功能就是保障法律义务得到遵守，其实现方式是对违法者实施惩罚，或者对违法导致的损害进行赔偿。

　　

　　对于环境法律责任也要在此框架之下进行理解，因此定位环境法律责任的关键是环境法上义务的确定，或者可以说环境法上的义务是环境法律责任设定的前提。环境法产生于应对环境问题的过程中，关于其基本立场存在权利本位和义务本位之争。

　　

　　环境权对于环境法律体系构建的意义不容否认，但环境问题是人类对自然资源的开发利用或者向环境的污染排放超出了一定限度导致的，法律上的应对立足于对开发利用自然资源和排放污染的环境行为的限制是当然选择，其目标是从根本上维护人的环境权。由此，环境法上的义务主要体现为对环境行为的限制，义务主体主要是自然资源的开发利用者和污染排放者，即环境行为人。

　　

　　从法律关系的性质和结构来看，环境法上的义务包括平等主体之间的民事义务，即自然资源开发利用和污染排放不得侵犯他人合法权益的义务，以及自然资源开发利用和污染排放不得侵犯公共利益的义务；前者仍遵从民事义务与民事权利的对应性，而后者是环境行为人的公法义务，主要呈现为接受政府管制、按照管制要求从事相关活动的义务。

　　

　　环境行为人的公法义务与政府的职权相对应，而基于政府职权职责的统一性，二者实质上是同一法律实证体的密不可分的不同侧面，政府的职责本质上也是法律义务，是为政府的环境保护义务，包括消极义务和积极义务、保护义务和给付义务等，与环境行为人的公法义务共同构成行政法上的环境义务体系。

　　

　　环境行为人的义务和政府的环境保护义务的法定化主要通过立法方式，确立为法定义务后获得法律上的强制执行力，对其违反须承担相应的法律责任。生态环境法典是环境法律制度体系化的最高表现形式，对环境法律义务进行系统规定是法典编纂的必然要求，相应的法律责任规定也必不可少。

　　

　　（二）作为违法后果的环境法律责任

　　

　　作为违反环境法律义务的后果，环境法律责任制度是附属于环境法律制度的权力义务或者权利义务的，基于上述对环境法律义务的分析，环境法律责任的基本类型仍可以分为民事责任、行政责任和刑事责任。

　　

　　首先，民事责任是环境污染严重化背景下最早出现的法律责任形式。在平等的民事关系领域，环境行为人负有不得侵犯他人合法权益的一般民事义务。虽然由于财产权自由行使的边界、环境污染容忍义务的限度都难以确定，以及由此导致的环境权的法定化困难，民法上的环境义务边界并不清晰。但是，在环境污染和破坏导致人身、财产损害的情形，应当追究行为人的侵权责任并无疑问，并且已经得到法律上的确认。

　　

　　其次，行政责任是政府环境保护义务法定化条件下出现的责任类型，以法律上对政府环境管理制度的明确规定为前提，在行政管理制度中的义务被违反时追究违法者的责任，具体包括行政相对人的责任、行政主体的责任以及行政主体工作人员的责任。基于环境法以行政管理制度为主的特征，生态环境法典被全国人大常委会确定为“行政领域立法”，行政责任在环境法律责任中占据主导地位。在法国法上，甚至认为环境责任是一般行政责任法的一部分。

　　

　　再次，刑事责任是环境法上的重要责任形式，但基于刑法的后备法地位和法秩序统一性原理，民法、行政法上义务的违反是承担刑事责任的前提，环境刑事责任也是针对违反环境义务、导致严重后果的违法行为而设置。

　　

　　最后，环境法上出现了生产者延伸责任、环境质量责任、生态环境损害责任等新型责任，其性质需要根据法律责任的基本定位进行区分：可能属于法定义务，如生产者延伸责任；可能属于政治责任，如地方政府的环境质量责任；或者可以归为特殊的行政法律责任，本质上是违反了行政管理秩序所应承担的不利法律后果，如生态环境修复责任。

　　

　　总之，从法律规范的基本结构上看，环境法律责任是违反环境法律义务的后果，这是法律责任制度设计的出发点，生态环境法典中的法律责任制度应当规定违反总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编所规定义务的后果，这是生态环境法典责任制度设计的基本立场。

　　

　　（三）环境法律规范的多元特征与统合需求

　　

　　然而，不同于传统的部门法，环境法是具有综合性的领域法，环境法律规范包括了民事法律规范、行政法律规范等不同类型，呈现明显的多元性特征，这是环境法律责任制度设计必须考虑的现实，也给环境法律责任制度的体系化带来了挑战。领域法的规范结构具有一定的特殊性，主要体现为从制度上回应主体的差异性，责任形式具有差异性，责任类型具有综合性。

　　

　　这就意味着，环境法律责任虽然在环境保护这一目标上具有统一性，但是其前置性的法律义务也是多样化的，义务主体呈现明显的多元化特征，环境法律责任规范也呈现出多样性和复杂性特征，难以按照单一的逻辑完成体系化构造，对生态环境法典中责任编进行实质编纂需要充分考虑并克服这一问题。

　　

　　而且，与环境义务对应的民事权利规范和环境民事责任规范在《民法典》等民事法律中已有规定，这在形式上导致了环境法律义务规定的分散性，这更增加了设计统一的环境法律责任制度的难度。也就是说，仅从“义务—责任”的基本结构出发并不能完成生态环境法典责任编的实质编纂，还需要新的支撑理由和更有说服力的方案，才能实现环境法律责任制度的统合，为法典中责任编的实质性编纂奠定基础。

　　

　　三、环境法律责任的独特性与责任编独立

　　

　　正如环境法作为领域法而获得其在法律体系中的地位一样，环境法律责任也是在与环境保护相关的意义上具有独特性乃至独立的存在价值。尽管在性质上难以统一并且形式多样，但目标和价值上的一致性仍可能构成环境法律责任制度独立构建的基础，并且形成相对特殊的体系结构，为生态环境法典责任制度的设计提供指引，特别是支撑作为小总则的法律责任制度独立成编。

　　

　　（一）环境法中的责任制度的特殊化发展

　　

　　环境法的问题应对立场决定了其制度构造的功能主义导向，即为了解决环境问题需要发挥其对整个社会体系的调整、控制与整合作用。环境问题是人类社会面临的全新问题，环境法律责任是应对环境问题目标下法律责任制度发展的结果，在很多方面呈现出不同于传统法律责任的特征。

　　

　　其根源在于，可持续发展理念培育下的环境法律义务已经超出了传统法律义务的映射范围，其所具有的超时空性、权利义务不对等性、权利义务共生性、非绝对性、积极性等特性已构成对传统法理的叛逆，作为法律义务违反之后果的法律责任也需要有相应的发展，从而呈现其独特性。同时，法律责任在应对环境问题过程中也需要调整自身的运行，即使为保障相同义务的实现也可能需要发展不同的责任方式、改变责任构成条件等。

　　

　　具体来说，环境法律责任的特殊性体现在以下几个方面：

　　

　　其一，环境保护目标成为责任方式的决定性因素。法律责任是“存在于违法者和救济之间的必然联系”，环境法律责任的救济对象最终可以归结为人类的个体或者整体，但直观上可能体现为对受损生态环境的修复等，这意味着责任方式的改变或者特定责任方式之运用的强化，从而使环境法律责任呈现出独有的特征。

　　

　　其二，环境要素的介入改变了责任构成的条件。法律调整社会关系的基本定位决定了法律责任着重关注人与人之间的关系，但是环境要素的介入决定了环境法上必须考虑人与自然的关系，环境法律责任的构成也是如此，这就导致其构成要件的改变，责任的成立和认定都须反映环境影响的特殊性，例如，环境侵权责任的构成要件中，因果关系认定等都有显著的特殊性。

　　

　　其三，环境风险的考量改变了责任的时间结构。法律责任的基本立场是事后救济，即针对已经违反法律的行为课以不利后果。但是环境风险是环境法所要回应的基本问题，风险预防是环境法的基本原则，也对法律责任制度提出了相应要求，例如，风险已经使行政责任等发生相应的变化，预防性责任已经在环境保护领域发挥了重要作用。

　　

　　（二）环境法律责任的协同需求及路径

　　

　　由是观之，环境法律责任虽然仍在传统法律责任的轨道上向前发展，表现为民事责任、行政责任和刑事责任在环境保护领域的不断创新，呈现出多样化特征而难以统一，立法上也分散在不同的法律文本中。

　　

　　但是，由于环境法律责任仍要围绕生态环境保护的目标而设定，其中必然反映生态环境保护的需求和特殊性，因此也呈现出上述共同特征，更需要在更高层次上对不同法律责任进行协调，以形成具有内在一致性的体系。目标是全部法律的创造者，环境法律责任制度基于生态环境保护目标的一致性而具有共性，这是环境法律责任克服多样化和分散化问题、实现体系化的基本立足点。

　　

　　当然也要看到，环境法律责任中的不同责任方式也有相当大的差异，民事责任、行政责任和刑事责任毕竟遵循不同的制度逻辑，在具体目标、发挥作用的方式和功能结构上都存在差别。这就意味着，即使都是为了生态环境保护目标的实现，不同责任方式的关注点、运行路径是不同的，由此也导致了责任内容上的不协调乃至重复等问题，这在金钱类环境责任中已有明显体现，在生态环境修复责任实践中也逐步显现。

　　

　　正因此，基于生态环境保护目标的环境法律责任协同成为必需，即要超越单一责任方式，从总体上对环境民事责任、行政责任和刑事责任进行制度协调和体系构造。环境法的基本目标是“保护和改善环境”，长期来看即维持相对良好的生态环境，这也是环境法律责任制度的目标。但是环境法律责任更注重微观效果和个案调整，因此更需要整体性视角的协调和配合。

　　

　　具体而言，确立环境法律责任的设置原则和协调方案是实现制度协同的基本路径。一方面，应当将生态环境保护目标的要求具体化为环境法律责任的设置原则，确立损害担责原则、风险预防原则、生态恢复理念等为环境法律责任制度的基本原则。另一方面，应当围绕生态环境保护目标协调不同责任方式之间的关系，以合理的衔接规则避免责任的重复和冲突，从整体上维持责任追究的公平性和合理性。

　　

　　（三）生态环境法典中责任编的独立

　　

　　环境法律责任特殊性需要提炼出不同于传统法律责任的特殊规则，同时不同类型的环境法律责任之间也需要相互协同，因此生态环境法典中就不能仅仅规定针对具体法律义务之违反的法律责任，而是需要对环境法律责任制度具有统领性的规则设计，环境法律责任在生态环境法典中编排为独立的一编就是顺理成章的选择。

　　

　　在此思路下，责任编并非具体环境法律责任规则的简单汇编，而是要致力于构建环境法律责任制度的总则，其内容至少包括两个层次：

　　

　　一是环境法律责任的统领性规则，即对所有环境法律责任方式进行规范的第一层次总则，这些规则不能分解到法典各编的制度中进行规定。因此尽管对不同法律责任方式的统合还存在困难，特别是基本规则上的差异不可避免，但是责任设置原则和责任衔接规则是必要和可行的，也是在生态环境法典中设立法律责任编的主要意义。

　　

　　二是规定环境行政责任等不同责任方式的基本规则，完成不同环境法律责任方式的基本制度规定，以及环境法律责任追究的特殊程序规定，为更具体的责任规定或者法律实践提供依据和指引。这部分制度涉及与相关法律的关系，也需要在生态环境法典中进行集中统一的规定，在下文详述。

　　

　　至此可以初步得出结论，生态环境法典中责任编当是实质意义而非汇编意义上的独立专编，并具有提炼环境法律责任制度共性规范、设置各类环境法律责任基本规范的功能，其体系定位和具体制度内容当据此展开。

　　

　　四、生态环境法典责任编的外部关系

　　

　　作为生态环境法典中的独立专编，责任编的体系定位首先体现为其自身作为一个制度整体与其他法律制度的关系，包括与生态环境法典总则编、其他法律特别是基本法律责任制度的关系，以及与生态环境法典其他编的法律责任规定、其他环境法律法规中法律责任制度的关系。

　　

　　（一）责任编的“小总则”地位

　　

　　如前所述，生态环境法典的责任编当被定位为环境法律责任制度的总则，但是相对于生态环境法典的总则编，仍处于次级地位，同时又不同于其他编各自调整一个特定领域的分则地位，因此可以称为生态环境法典的“小总则”，有总则性规定之实而又独立于总则编之外，在生态环境法典中设置为最后一编。质言之，责任编内容实质上是生态环境法典的总则性规定，只是法律责任作为法律义务之违反的后果，从逻辑上安排至法典最后一编更具合理性，也更凸显其保障各项生态环境法律制度实施的地位。

　　

　　这一法典框架体系借鉴了《民法典》编排体系，即在总则之后设置调整不同民事法律关系的分则编，最后将侵犯民事权利的责任制度进行统一规定设置为侵权责任编，形式上为分则但实质上具有总括性规定的性质。

　　

　　在生态环境法律制度体系中，责任编的“小总则”地位意味着应当坚持其从总体上保障环境法律制度实施的基本功能定位，为环境法的落实提供整体性的制度保障。一方面要坚持法律责任的基本定位，在“义务—责任”框架下设计环境法律责任的基本制度，将政治性责任如地方政府的环境质量责任、倡导性责任如企业社会责任等排除于责任编之外。另一方面要致力于共通性环境法律责任制度的设计，而不包括具体针对特定法律义务的法律责任规则，为更具操作性的法律责任制度设计提供依据，或者为环境法律责任的实践追究提供基本指引。

　　

　　也就是说，生态环境法典的责任编是环境法律责任制度的总则，从而属于生态环境法律中总则性制度的组成部分，与生态环境法典总则编是“实质统一、形式分离”的关系，即本质上与总则编其他制度形成完整的总则制度结构。与分则编的关系则主要体现在与分则编中法律责任规定的关系，在下文详述。

　　

　　（二）责任编与基本法律责任制度的关系

　　

　　环境法律责任制度不仅是环境法律体系的组成部分，也是整个法律责任体系的组成部分。因此，在法律责任制度体系中，责任编要代表生态环境法典乃至环境法律制度建立与法律责任制度的联系，《草案》第1056条就是对这一关系的处理，该条规定：“有关民事责任、行政责任、刑事责任，本法未作规定的，适用《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》等法律。”

　　

　　现代法律已经形成了相对固定的体系结构，制定法主要是按照法律部门进行划分的，我国的现行法体系也与学理上的部门法体系基本对应。而法律责任作为法律规范的基本组成部分，其基本制度也是按照部门法划分的，民事责任、行政责任和刑事责任分别形成了基本制度规范，在我国分别规定在《民法典》《行政处罚法》《刑法》等法律中。

　　

　　也就是说，环境法律责任制度是在基本法律责任制度已经形成的条件下发展的，生态环境法典的责任编也需要在此制度条件下进行设计。由于环境法律责任主要是民事责任、行政责任和刑事责任的综合，并非与传统法律责任并列意义上的存在，因此，生态环境法典责任编的设计必须首先考虑与基本法律责任制度的关系，其中主要是民事、行政和刑事现行法中责任制度的关系。

　　

　　总体上看，环境法律责任是传统法律责任在生态环境保护领域的新发展，因此可以说是基本法律责任制度之下的特别制度，应当遵循民事责任、行政责任和刑事责任制度的基本框架和逻辑进行具体设计。但是，前已述及，环境法律责任仍有其共同特征和共通性规则，这决定了环境法律责任制度并非完全作为基本法律责任制度的下位制度，而应当具有相对独立的目标和设计思路，这构成责任编一般规定的内容，并对具体环境法律责任制度的展开产生影响。

　　

　　具体来说，生态环境法典中民事责任的设计应当基于《民法典》绿色条款，特别是环境污染和生态破坏侵权规则，即第1229条至第1233条。《民法典》的规定已经确立环境民事责任基本规则，生态环境法典中的民事责任规定是对这些规则的具体展开和特别规定，整体上处于民事责任体系之内。环境刑事责任的规定目前主要体现在《刑法》“破坏环境资源保护罪”专章中集中规定的罪名，以及环境监管失职罪等相关罪名中，从生态环境保护的动态发展需求以及环境刑法具有行政从属性来看，对这些罪名还有进一步规定具体罪责条款的需要，而且还可能需要增加新的罪名。

　　

　　如果能够突破我国目前仍在坚持的统一刑法典模式，在生态环境法典中规定环境犯罪的罪刑条款是必要的，应当以行政处罚条款为基础，通过增加不法要素与责任要素的方式，使环境犯罪具备应受刑罚处罚性。

　　

　　不管生态环境法典中对环境刑事责任规定到何种程度，都应当坚持刑法之特别法定位，在《刑法》基本规定的基础上进行具体规定和适用，这一点与环境民事责任的体系定位一致。当然，如果坚持统一刑法典模式，则只能按照目前环境立法采用的引致模式，在生态环境法典中规定环境刑事责任的引致条款。

　　

　　基于行政管理制度在环境法律中的主导性地位，现行环境法律法规的法律责任条款主要是行政法律责任，其中最主要的是行政处罚，也包括行政处分，而国家赔偿等政府责任规定仍然欠缺。我国对于行政责任没有统一的立法，《行政处罚法》《政务处分法》《国家赔偿法》等法律对主要行政责任制度进行了规定，基本确立行政责任的架构。我国台湾地区的“行政罚法”也是共通适用于各类行政罚之统一性、综合性法律，期使行政罚之解释与适用有一定之原则与准绳，其他法律有特别规定的，当从其规定。环境行政责任的基本定位也是行政责任的特殊规定，要遵从行政责任制度的基本规定，现行法中对行政处罚、行政处分等的规定是照此进行的。

　　

　　环境行政责任的具体规则需要针对环境管理制度的义务规定进行设计，其中有共通性的规则应当提炼为总则性规定纳入生态环境法典责任编，这些规则一方面统领环境行政责任制度，另一方面要向上衔接《行政处罚法》等规定的行政责任基本制度，定位为行政责任的特别法。当然，《行政处罚法》等作为单行法，从形式上看立法层次似乎低于法典，但是都属于基本法律规定，应当从制度的实质内容和逻辑关系来确定制度间的相互关系。

　　

　　环境法律责任的制度创新不仅体现在对民事责任、行政责任和刑事责任的发展，实践中已经超越既有责任方式发展出生态环境修复等责任，仅出现于环境法领域而具有一定的专门责任意味。

　　

　　此类创新型或者专门性的环境法律责任尽管很难归类为特定的传统法律责任，但是不能也不应当完全突破法律责任的建构逻辑，仍需要在既有法律责任框架之下进行制度设计。例如，实践中生态环境修复责任可以部分纳入民事责任体系以救济私人利益损害，而主要的维护公益的生态环境修复责任当遵循行政责任的思路进行设计。那么，生态环境法典中对生态环境损害责任的设计就应当充分考虑《民法典》《行政处罚法》中的相关制度规定，建立有效的制度衔接，在创设新型制度的同时维持与既有法律责任体系的融洽关系。

　　

　　概言之，与民事责任、行政处罚等制度设计直接依据宪法展开不同，生态环境法典中的责任制度设计必须处理好与既有基本法律责任制度关系，责任编作为环境法律责任制度的总则尤其要处理好与《民法典》《行政处罚法》《刑法》等法律规定的基本法律责任制度的衔接。

　　

　　（三）责任编与法典其他编法律责任制度的关系

　　

　　将责任编定位为生态环境法典的“小总则”，就意味着具体的环境法律责任规则不再纳入该编，而是规定在相关制度中，与各项制度中规定的义务直接对应和衔接。就生态环境法典而言，其中的法律责任应当按照“独立为主，分散补充”的方式，在责任编之外的各分则编乃至总则编规定具体责任规则。那么，责任编的环境法律责任基本制度与法典其他编的法律责任制度之间的关系也要合理安排。

　　

　　生态环境法典总则编应当对环境法律中的共通性规则进行构建，如基本原则和环境权规定；并且规定广泛适用于环境法子部门的基本制度，如环境标准的总体或共性内容应当规定在总则中。前者是真正意义上的总则，通常不涉及具体的权力或者权利与义务配置，而对于义务的一般性规定可以大概对应于责任编的基本规定，无须设置具体的责任规则。后者是从其适用范围可以覆盖环境法主要领域的角度纳入总则编的，其中可能涉及具体的权力和义务配置，对于义务的违反需要设置相应的法律责任，如环境影响评价制度在现行法律中就包括了较多的责任规则。

　　

　　那么，基本制度的法律责任规则可否放在总则编？按照前述生态环境法典中责任制度设计的“总—分”思路，答案是肯定的。但这样就会出现总则编包括法律责任规则的问题，至少在形式上显得比较混乱。

　　

　　但是从基本制度结构来看，总则编规定的环境法基本制度也需要形成完整的规范结构才能发挥规范效力，法律责任是其中不可或缺的组成部分，责任内容与基本制度的规范要求密切相关，并不属于环境法律责任的共同性规定或者基本法律责任规定，因此应当从制度结构的实质要求出发来安置基本制度的法律责任。环境法基本制度的特征是适用范围覆盖较广，并不是对权力义务关系的深层配置，因此对应的法律责任仍是具体制度层次的，构成责任编基本法律责任制度的下位规范。

　　

　　生态环境法典的污染防治等分则编规定具体的环境管理制度，对应的法律责任应当在本编进行规定。《草案》第五编第二章“罚则”是针对第一编至第四编的义务规定设定的行政责任，形式上看是具体责任规定的汇编，可能存在义务与责任割裂、适用不便等问题，宜分散规定在各编中与各项制度的义务规定相对应。从规范的层次看，各分则编的法律责任规定也是责任编基本法律责任制度的下位规范，应当依据责任编和相关法律中关于法律责任制度的基本规定展开。

　　

　　（四）责任编与其他层级立法中法律责任制度的关系

　　

　　生态环境法典是环境法体系化的最高表现形态，但是不可能包括所有的环境法律规范，开放性是功能型法典的基本要求。按照适度法典化的思路，需要构建“生态环境法典与非法典法”双位阶法源，不仅需要在法律层次保留甚至新增环境单行法，而且行政法规、地方性法规等都还应当是重要的环境法渊源。

　　

　　在环境法律体系内，生态环境法典具有最高的法源地位，其中责任编的环境法律责任总则性规定对于其他层级立法中的法律责任制度具有统领性作用，是其他层级立法进行法律责任规则的具体设计的依据。对于民事责任的基本规定以及行政处罚方式等行政责任的基本规定，应当在生态环境法典责任编进行规定，其他层级立法不应再行规定。

　　

　　生态环境法典出台后，行政法规和地方性法规将主要发挥执行性功能，即将生态环境法典和环境单行法中的制度进行具体规定，其中的法律责任设置更需要依据生态环境法典中的责任制度展开。当然，在具体制度的细化规定上，法规中规定的法律责任还要以生态环境法典或者环境单行法中相应制度的法律责任规定为依据。在此意义上，生态环境法典责任编还要发挥立法指引和立法准则的功能。

　　

　　五、生态环境法典责任编的内部构造

　　

　　生态环境法典责任编的体系定位与其内部构造密切相关，甚至在某种程度上构成循环论证，即体系定位决定着其内容和结构，制度内容又对其在法律体系中的位置有决定性影响。因此，对生态环境法典责任编之体系定位的理解不能离开对其内容的讨论，上文对责任编内容的大致概括是明确其体系定位的基础，在此进一步明确其制度内容和结构。

　　

　　（一）责任编的结构与一般规定

　　

　　基于前述对生态环境法典责任编的体系定位，其内容应当包括环境法律责任的一般规定，以及主要环境法律责任方式的基本规定，总体上形成“基本规定+环境行政责任+环境民事责任+生态损害责任+生态环境纠纷解决”的框架。

　　

　　环境刑事责任和环境纠纷解决程序或者说环境法律责任追究程序是比较特殊的问题，与其他环境法律责任方式是否并列规定还需要探讨，但责任编的基本结构当按照“一般规定+责任方式规定”的总分结构，主要基于具体环境责任方式的特殊性以及对不同责任方式的统合需求。《草案》第五编第一章“通则”前两节规定了“一般规定”和“责任主体”，其中包括了环境法律责任一般规定的内容，如第1047条、第1056条等，同时也包括了民事责任、行政责任的规定，在不同责任类型的区分上还不够清晰。

　　

　　环境法律责任的特殊性和独立性不容否认，提炼和归纳责任的一般规定是生态环境法典责任编的重要任务。在环境法律责任设置原则等指引性规定之外，还需要设置责任的衔接规则对环境民事、行政和刑事责任进行体系化重塑，并构建责任间的综合考虑机制以规避单项责任适度而总和责任失衡等问题。

　　

　　（二）环境行政责任的基本构造

　　

　　环境行政责任是环境法律责任的主体内容，包括行政相对人的责任（行政处罚），政府工作人员的责任（行政处分），以及政府的法律责任。政府在行政法律关系中作为行政主体一方，其违法履行行政管理职责的，应当承担对国家的责任和对行政相对人的责任，责任形式主要是行政行为被撤销或者被确认无效，赔偿行政相对人因违法行政行为所受到的损失等。政府工作人员的责任主要适用内部行政程序进行追究，已有《政务处分法》等进行基本规定。

　　

　　此两类责任不是现行环境法律中责任制度的重点，规定较少而且主要采用引致方式，在生态环境法典中也可采用类似处理，或者进行原则性规定，具体规定留待其他法律法规进行规定。

　　

　　行政处罚是现行环境法律中责任制度的主要内容，已有大量的具体规定，多数要随着所属法律纳入生态环境法典。其中多数对应具体制度中义务的行政处罚规则应当规定在相应制度之后，纳入生态环境法典的总则编和各分则编中。责任编对行政处罚的规定应当在《行政处罚法》的基础上构建环境行政处罚的基本规则，包括责任方式的创新甚至对追责原则的突破等基本内容，如信用惩戒、按日计罚等，承担联结行政处罚基本制度与环境行政处罚具体规则的任务。《草案》第五编第一章中已经对行政责任进行了规定，并明确与《行政处罚法》的关系，建议对这些规定进行梳理整合，形成环境行政法律责任的一般规定作为责任编的一章。

　　

　　（三）生态环境损害责任制度

　　

　　生态环境损害责任是环境法律责任制度创新的典型代表，实践中已有大量运用但法律层次的规定仍然不足，政策文件和《民法典》第1234条和第1235条的概括规定需要具体规则配套，而生态环境损害涉及基本权益和重要公共利益，相应配套规则应在法律层次规定，生态环境法典编纂是完善生态环境损害责任制度的契机。从已有规定和实践状况看，生态环境损害责任包括生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任。

　　

　　作为新型法律责任，生态环境损害责任的定位还需要明确。对生态环境修复责任有特别民事法律责任说、公法责任说、混合责任说、独立或专门法律责任说等不同观点。《法国民法典》在2016年增加了“对生态损害的赔偿”章，明确了对造成生态损害负有责任的人的修复赔偿义务，并以六个条文规定了具体的赔偿范围、诉权主体等规则。虽然规定在民法典，但从其内容看也很难归类为民事责任。在已经成熟的现代法律体系下，即使承认生态环境修复责任的专门性和独立性，其规则设计也不能脱离法律责任制度建设的既有轨道。

　　

　　从生态环境修复责任针对破坏公益的行为、维护公共利益的基本立场出发，并结合公权力的运行特征和分工结构，应当将其定位为行政责任，遵从行政处罚或者行政命令的制度框架进行制度设计。赔偿责任也是对生态环境损害进行救济的措施，在已造成生态环境损害但修复不能的情形下，赔偿责任尤其有重要意义，其规则建构应当遵从与生态环境修复责任相同的路径。

　　

　　应当在生态环境法典责任编中对生态环境损害责任制度进行规定，并且基于其特殊性与环境民事、行政等责任制度并列，设计可操作的生态环境修复责任和生态环境损害赔偿责任规则。《草案》对生态环境损害责任的规定还未展开，实践中仅依据《民法典》第1234条和第1235条的责任追究还存在较多问题，需要在生态环境法典中进行展开规定，可以在法律责任编单设一章或者在广义的民事责任章进行规定。

　　

　　（四）环境民事责任和刑事责任制度

　　

　　生态环境法典责任编的民事责任和刑事责任制度具有相似性，都是依据基本法律责任制度进行的具体规定，主要发挥裁判准则功能，而与层级众多的环境行政法律制度关系不大。《民法典》规定的环境侵权制度沿用了民事侵权规则概括化的思路，可以为司法实践提供依据但仍将一些重要问题留待司法裁量，例如，惩罚性赔偿的倍数、数人侵权责任规则等。

　　

　　这在目前主要由司法解释进行规定，存在效力层级偏低等问题，应当在生态环境法典责任编进行规定，为司法实践提供更充分的法律依据。刑事责任作为“一种必要而可悲的社会控制形式”，在环境保护领域仍不得不运用甚至需要适当的扩张，对环境刑事责任的具体规定需要在《刑法》规定的基础上进一步展开，采用附属刑法模式在生态环境法典中进行规定至少是一种可能的选择。

　　

　　《草案》有多条关于民事责任的规定，但仍比较分散，而且存在与《民法典》的规定重复的问题，例如第1049条第2款规定的无过错责任与《民法典》第1229条重复，第1071条规定的举证责任倒置规则与《民法典》第1230条重复，建议在责任编单设民事责任章集中规定民事责任规则，并协调好与《民法典》相关规则的关系。刑事责任在《草案》中采用简单引致的方式进行规定，可以考虑进一步展开。

　　

　　（五）环境法律责任追究的特殊程序规定

　　

　　法律责任和责任追究程序分属实体法和程序法范畴，在性质上存在根本差异，生态环境法典责任编规定程序规则显得尤为特殊，甚至有观点认为其不应纳入法典。但是，环境法本身是领域法，基本法律制度在生态环境保护领域的创新发展都可以归为环境法的内容，环境法律责任的综合性也体现在其实体规定与程序规定并存，环境公益诉讼等程序制度一直以来都是环境法研究的重要主题。

　　

　　生态环境法典是环境法的体系化表达，环境法律责任的追究程序或者说环境纠纷解决程序作为环境法的组成部分应当纳入生态环境法典，并基于其与法律责任制度的联系放入责任编，《草案》第五编第一章第三节“责任追究”即主要是责任追究程序的规定，采用了将环境法律责任追究程序纳入责任制度的观点，值得坚持。

　　

　　环境法律责任追究程序制度是在基本程序制度之下、总结实践经验进行的创新设计，包括环境司法的三审合一、集中管辖、生态环境检察以及环境公益诉讼等创新制度对于落实环境法律责任具有重要意义，应当在生态环境法典责任编进行规定。

　　

　　六、结论

　　

　　将上述方案与《草案》的法律责任制度进行比较，可以看出二者之间还是存在不少差异。

　　

　　《草案》还在修改完善的过程中，在此基于上述分析，针对《草案》的法律责任制度设计提出以下修改建议：

　　

　　一是将《草案》第五编第二章“罚则”的内容分散规定在各编中，以保证处罚规则与各编制度中规定的义务性规定的对应性。二是扩展《草案》第五编第一章“通则”的内容，构成独立的法律责任编，名称上可考虑使用“生态环境责任编”，以突出生态环境保护领域法律责任的特殊性；具体内容区分为一般规定、民事责任、行政责任、生态环境损害责任、刑事责任、责任追究程序等几个独立章，分别规定责任的共通性规定、各类型责任的具体规则、责任追究程序的特殊规则。

　　

　　生态环境法典编纂就是环境法体系化的过程，其中的制度安排要始终遵循体系化的要求。“体系就是把既存之各色各样的知识或概念，依据一个统一的原则安放在一个经由枝分并且在逻辑上相互关联在一起的理论构架中。”秩序和统一性是体系的基本特征，生态环境法典也要体现其秩序性和统一性，因此汇编式的法典编纂并无意义，将环境法律责任汇编起来形成责任编也无太大价值，反而割裂了环境法律制度的义务规定与责任规定之间的联系，并不足取。《民法典》是法律制度体系化的典范，作为继《民法典》之后我国计划编纂的第二部法典，生态环境法典的框架体系应当借鉴《民法典》。

　　

　　尽管民事法律责任和环境法律责任之间、民法体系与环境法体系之间还存在较大差异，生态环境法典的法律责任制度设计也还需要考虑其他因素，但总体上借鉴《民法典》侵权责任编的模式，在法典最后设置责任编作为“小总则”，并将具体制度对应的责任放在相应制度之后，当是实现环境法律责任制度体系化、提升生态环境法典体系性的合理选择。

　　

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