作者简介： 刘长兴，武汉大学环境法研究所教授,博士生导师,法学博士。

　　

　　文章来源：《当代法学》2025年第4期。

　　

　　生态环境法典的民事责任制度构造

　　

　　刘长兴

　　

　　内容提要：

　　

　　生态环境法典中如何规定民事责任规则是法典责任制度设计的重要问题。综合考察《民法典》《环境保护法》等法律以及相关司法解释中的环境民事责任规则，可以发现尽管环境侵权制度已经在侵权法框架之下得到了长足发展，确立了无过错责任、举证责任倒置等特殊规则，但仍有规则刚性过强、部分规则效力层级过低以及存在制度空白等问题。这些问题的解决不能仅依赖法律解释，应当以《立法法》中关于“民事基本制度”由法律规定的规则为依据，甄别环境侵权责任规则中属于“民事基本制度”的内容，并且结合法典的体系化需求，以《民法典》的环境侵权规定为基础，在生态环境法典法律责任编设置民事责任章规定环境侵权责任规则，再辅以环境单行法等法律、司法解释中的环境侵权责任规则，构建环境民事责任的完整制度体系。

　　

　　关键词：

　　

　　生态环境法典；民事责任；民事基本制度；环境侵权责任；体系化

　　

　　目次：

　　

　　一、问题的提出

　　

　　二、现行环境民事责任的制度架构及不足

　　

　　三、环境民事责任发展完善的路径选择

　　

　　四、生态环境法典的民事责任定位及内容

　　

　　五、结语

　　

　　一、问题的提出

　　

　　法律责任是生态环境法律制度的重要内容,在生态环境法典中设置法律责任编已经基本达成共识,但对于该编的具体内容还存在不同构想,其中民事责任的设置仍存在分歧。根本争议是,在《民法典》侵权责任编已经规定“环境污染和生态破坏责任”的前提下,《最高人民法院关于审理生态环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕5号,以下简称《生态环境侵权解释》）、《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2023〕6号,以下简称《环境侵权证据规定》）、《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号,以下简称《惩罚性赔偿解释》）也已经规定了相关细则,生态环境法典是否还需要规定民事责任规则？进一步的问题是,如果要规定,该如何规定即设置哪些民事责任规则？2025年4月全国人大常委会首次审议的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》第五编为“法律责任与附则编”,主要规定法律责任制度。在此背景下,有必要进一步厘清这些问题。

　　

　　民事法律制度是法律制度的最基本组成部分,规定民事权利义务的定位决定了民事立法在法律体系中具有特殊地位。虽然历史上民事法律规则经常来源于民间习惯,但现代制定法体系下民事习惯仅作为特殊法源被吸纳入正式制度体系,民事规则仍以法律明确规定为主要形式,特别是我国《立法法》第11条明确规定“民事基本制度”只能制定法律。在此框架下，生态环境法典是否需要规定民事责任的问题，就转化为：环境民事责任的“基本制度”是否已经全部规定在《民法典》或者其他无须纳入生态环境法典的法律之中？如果是，则生态环境法典无须再规定民事责任规则，司法解释等可以发挥细化和完善环境民事责任具体规则的功能，从而构建完整的环境民事责任制度；如果不是，那么还有哪些环境民事责任规则属于“民事基本制度”？这是回答上述问题、完善生态环境法典之法律责任制度设计的关键所在。这需要先考察我国环境民事责任制度的现行规定，并基于民法理论甄别其中的基本规则与具体规则，进而对照《立法法》中“民事基本制度”由法律规定的规则来考虑生态环境法典中的民事责任制度设计。

　　

　　二、现行环境民事责任的制度架构及不足

　　

　　环境法是综合性的部门法，其中包括民事法律规范，尤以环境民事责任规则为主。从制度发展史看，环境法的发展是从环境侵权责任规则开始的，因为污染造成的严重民事权益损害导致了相应侵权规则的出现，而后在侵权制度不足以应对时才逐步发展出各种污染管制制度。尽管环境民事合同的理论和实践都有发展，但由于违约责任的损失补偿和行为强制特性，生态环境保护相关的违约责任并未表现出明显的独特之处，环境民事合同的违约责任也未见特殊规则，因此环境民事责任一般仅指因环境污染和生态破坏引起的侵权责任，本文也在此意义上考察现行环境民事责任制度，在概念上等同于环境侵权责任制度，其现行规则主要规定在《民法典》《环境保护法》等法律和《生态环境侵权解释》《环境侵权证据规定》《惩罚性赔偿解释》中。

　　

　　（一）我国环境侵权责任基本制度的确立

　　

　　1979年《环境保护法（试行）》第32条第2款规定，对严重污染和破坏环境引起的人员伤亡或者造成的重大损失，要追究行政责任、经济责任直至刑事责任，其中“经济责任”是指经济赔偿等责任，这是我国法律上对环境侵权责任的最早规定。之后随着环境污染等问题的逐渐严重，《民法通则》、1989年《环境保护法》等对环境侵权责任进行了不同角度的规定，逐步明确了环境侵权实行无过错责任等规则，至2009年《侵权责任法》用四个条文规定了环境污染侵权的无过错责任、举证责任倒置、多数人侵权责任和第三人责任规则，相对概括和抽象地明确了环境侵权责任的最重要规则，至此我国的环境侵权责任制度框架基本确定。《民法典》在《侵权责任法》的基础上发展了环境侵权制度，一是将生态破坏责任与环境污染责任并列纳入环境侵权责任之内，吸收了司法实践的经验；二是增加了环境侵权的惩罚性赔偿责任规则；三是增加了生态环境损害赔偿和修复责任规则。其中生态环境损害赔偿问题本质上是公法问题，生态环境修复责任也具有公法属性，因此《民法典》第1234条和第1235条规定的生态环境损害责任本质上不是民事责任，或者至少不是通常意义上的民事责任，不再纳入本文的讨论范围。《民法典》规定的环境侵权规则无疑是我国环境侵权制度的最根本规定，回应了环境侵权属于特殊侵权、受害人的弱势地位需要特殊考量、数人行为导致的损害需要适当救济等呼声,搭建了相对完整的环境侵权责任制度框架。但是,《民法典》的环境侵权规则都还具有较高的抽象性,遗留了无过错归责原则的适用范围、举证责任倒置程度、惩罚性赔偿标准、责任人范围等诸多问题需要进一步明确,这在其他环境法律和《生态环境侵权解释》《环境侵权证据规定》中已有反映。

　　

　　（二）环境侵权责任规则的补充发展

　　

　　《侵权责任法》出台后乃至《民法典》出台后,环境侵权规则仍在基本制度框架之下发展,在一定程度上对前述问题有所回应,补充了民事法律中规定的环境侵权责任规则。这些补充性规定出现在部分环境法律中,并在《生态环境侵权解释》（以及被其废止的2015年《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,以下简称《环境侵权解释》）、《环境侵权证据规定》有相对全面的体现,其内容主要包括以下几个方面：

　　

　　一是环境侵权责任主体的扩大化。除了环境污染者和生态破坏者之外,环境侵权的相关人如环评机构和贷款人乃至相关受益人如股东等是否应当承担责任？现行《环境保护法》（2014年修订）第65条规定了环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构弄虚作假对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。《土壤污染防治法》（2018年制定）第90条规定了受委托从事土壤污染状况调查等活动的单位与委托人恶意串通出具虚假报告的,与委托人承担连带责任。《固体废物污染环境防治法》（1995年制定、2020年最近修订）第37条规定了产生工业固体废物的单位与造成环境污染和生态破坏的运输者等受托方的连带责任。《生态环境侵权解释》第12条至第14条对污染第三方治理机构的污染侵权责任进行了明确,规定了第三方治理机构承担污染侵权责任的条件；第15条规定了股东对公司污染环境、破坏生态的责任；第16条规定了未尽到安全保障义务的经营场所经营者等对污染侵权的补充责任。另外,1980年美国《综合环境反应、补偿与责任法》规定作为贷款人的商业银行也是环境侵权责任的主体,该立场在我国也获得了一定的支持,但在立法和司法实践中还未见突破。综合来看,环境侵权责任主体范围扩大的主要途径是法定连带责任,以及特定情形下的独立责任。

　　

　　二是环境侵权举证责任倒置规则的发展。尽管存在对举证责任倒置的批评,但环境侵权的举证责任倒置还是得到了较多支持,《水污染防治法》（1984年制定、2017年最近修订）在2008年修订时增加了水污染侵权纠纷的举证责任倒置规则,《民法典》第1230条保留了原《侵权责任法》的规定,明确了环境侵权的举证责任倒置规则。但是,实践中对于如何倒置一直存有争议,并通过司法解释发展了相关的具体规则。《环境侵权解释》第6条规定被侵权人应当提供污染者排放了污染物、被侵权人的损害以及污染与损害之间具有关联性的证据,改变了《侵权责任法》第66条的举证责任倒置规则,“明显有意将立法所规定的由被告承担的举证责任转而由原告承担”。《环境侵权证据规定》第2条、第4条和第5条规定了原告的举证责任,这些规定基本延续了《环境侵权解释》对举证责任倒置规则的改变。

　　

　　三是进一步明确了环境侵权惩罚性赔偿规则。《惩罚性赔偿解释》对《民法典》第1232条规定的环境侵权惩罚性赔偿制度进行了解释、发展了具体规则,包括惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、侵权人故意的认定等,其中第10条第1款规定了惩罚性赔偿的倍数限制即一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍,以及确定惩罚性赔偿的倍数需要考虑的因素,包括恶意程度、侵权后果的严重程度、行为人所获利益、采取的修复措施及效果等；第2款规定了惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金的衔接关系。

　　

　　另外,基于《民法典》和相关法律对环境侵权制度的规定,最高人民法院司法解释中对污染环境和破坏生态的行为类型和范围、无过错责任原则、数人侵权的责任构成和承担、第三人责任的认定和承担等进行了具体规定。同时值得注意的是,环境侵权责任制度发展过程中也有一些规则被废止,从而导致了一些实践中的争议。典型如1989年《环境保护法》第41条第3款规定了不可抗拒的自然灾害是环境污染侵权责任的免责事由,但在2014年《环境保护法》修订时未予保留,其原因可能是《侵权责任法》规定了相对完整的环境侵权责任制度。但是,《侵权责任法》和《民法典》的环境侵权规则中都未明确不可抗力的免责规则,因此需要回到侵权法的一般规则来处理环境侵权中的不可抗力免责,这就导致对侵权法不可抗力免责规则的适用问题,这是环境侵权责任制度发展中出现的令人费解的现象。

　　

　　（三）环境侵权责任制度的现存问题

　　

　　总体上看,经过多年的发展,我国的环境侵权责任制度从无到有、从零散到相对系统、从粗糙到相对明细,基本形成了多层级规范相互协调的、完整的制度体系,在环境侵权纠纷解决中发挥了重要作用。但是不容否认的是,我国的环境侵权责任制度还存在不少问题：

　　

　　一是规则的刚性难以适应实践的复杂性。在侵权责任体系中,环境侵权是特殊侵权的一个类型,其特殊规则本身是对一般侵权规则的突破,集中体现在无过错责任原则和举证责任倒置规则,以及惩罚性赔偿的引入等。但是,环境侵权的诸多情形是否都应当适用统一的规则？随着环境侵权案件的逐步增多、环境污染和生态破坏致害的情形日渐呈现出复杂多样性特征,环境侵权规则不够灵活、无法有效解决各类环境侵权纠纷的问题日益突出,环境侵权司法实践中对无过错责任和因果关系的举证责任也未统一适用,环境侵权行为的类型化就尤为必要。具体而言,应当发展类型化规则来适应环境侵权纠纷解决的实践需求,根据不同侵权类型适用不同的归责原则、根据因果关系的不同类型适用不同的举证责任规则等。

　　

　　二是不少规则的效力层级不够。在《民法典》规定的环境侵权责任基本规则之外,《环境保护法》和多部环境单行法都规定了环境侵权责任的具体规则,但是总体上看,目前大量的环境侵权责任规则是通过司法解释确定的。我国的司法解释早已呈现“立法化”特征,在《民法典》实施中的重要性也不可否认,但也引发了诸多实践争议,其根本原因在于制定机关权力行使尺度不明。《生态环境侵权解释》等司法解释为司法实践提供了明确、有效的法律依据，但是其中涉及举证责任规则、惩罚性赔偿标准等重要制度的，也被质疑存在效力层级不够的问题，即有可能超出了司法解释所应当遵循的“界限”，引发对司法权僭越的质疑。

　　

　　三是仍存在制度上的空白乃至漏洞。环境侵权责任制度作为特殊侵权制度，本身不是逻辑严谨的全面制度规则，而是依附于一般侵权责任规则的、相对零散的规则。但是不能因此否定环境侵权责任制度在目标价值上的统一性、放弃其制度体系本身的系统性。就此而言，虽然环境侵权责任制度难免存在制度上空白甚至漏洞，这在很大程度上可以通过法律解释得到弥补，但是仍存在重要制度需要立法上的补充完善，例如环境侵权责任形式的适用、不可抗力的免责规则等。

　　

　　三、环境民事责任发展完善的路径选择

　　

　　不能否认的是，我国的环境民事责任制度虽然已有长足发展，《民法典》规定的基本制度框架值得肯定，但是仍存在继续完善的必要，不仅是从法律解释角度而且要从立法上继续完善相关规则。问题在于制度发展完善的路径如何选择。从已有经验来看，法律、司法解释都是环境民事责任制度发展的重要方式，那么如何选择才能最大可能避免前述问题、推动环境民事责任制度日臻完善？

　　

　　（一）司法解释的功能定位与局限性

　　

　　民法解释发挥着漏洞填补等功能，在民事法律制度的发展和运行过程中地位特殊，可能在实质意义上创制规则。除了个案中的法律解释之外，最高人民法院的司法解释作为我国法律体系的特殊组成部分，在民事法律制度中扮演着重要角色，很多民法制度是经由司法解释而上升为法律的，这一点在《民法典》制定过程中也有充分体现。然而必须认识到，司法解释虽然在推动立法的修改和完善、统一法律适用标准等方面发挥了突出作用，而且“功能主义”的权力配置学说为司法解释填补法律漏洞提供了理论基础，但在实践中也应当遵循一定的界限，“法官法需要受到一定的限制”。

　　

　　法律解释特别是最高人民法院出台的《环境侵权解释》等一系列司法解释已经极大推动了环境侵权责任制度的发展，但也必须认识到司法解释在制度发展中的局限性，主要是其效力层级较低、不应承担立法权的职能。正如学者指出的，最高人民法院的司法解释属于应用性法律解释，不应被视为立法权的行使。质言之，司法解释应当在立法规定的模糊之处发展规则，而不能对立法的明确规定进行改变，例如对于《民法典》第1229条，只能解释为无过错责任原则，而不能解释出例外的过错责任原则。尽管表面上绝对的语言带有隐含的例外，但这里的隐含只能由同层级的规则来揭示，任由低层级的规则来补充，则难免导致规则体系的混乱，最终损害权力结构的稳定和权力配置的合理性。

　　

　　总之,要承认《民法典》体系和规则之间的矛盾需要通过功能主义释意来化解,因此司法解释的功能需要充分挖掘,但也要认识到民事司法解释发挥作用的空间也存在一定限度,必要时仍需要回到立法来从根本上解决问题。就目前已有规则来看,环境侵权责任的相关司法解释中可能包括了本应由立法设置的规则,从而引发了效力上疑问。还有一些环境侵权规则的缺失需要通过立法途径来补充。那么,还有哪些环境侵权责任规则应当由法律规定？

　　

　　（二）“民事基本制度”的内涵

　　

　　民事法律制度的发展虽然可以不依赖立法的推进,但是,在涉及基本制度时,立法上的确认仍是必要的,在制定法国家尤其如此。我国《立法法》明确规定“民事基本制度”只能制定法律,其他诸如司法解释、行政法规等只能发展民事领域的非基本制度。这样至少从形式上看,对上述问题的回答是：属于民事基本制度的环境侵权规则应当规定在法律中。

　　

　　何谓民事基本制度？这一形式上的民法概念的真正意义体现在立法制度中,即解决民事法律的立法权划分问题,民法理论上反而缺乏深入的研究。学界对民事基本制度的理解主要从“重要性”出发,一项民事制度足够重要才构成民事基本制度,例如有学者认为《民法总则》规定的民事权利、民事责任等即为民事基本制度,明显是从重要性角度衡量的结果。那么进一步的问题是,“重要”程度本身的衡量标准不明,因此需要立法配合才能使重要事项的范围得以明确化,而我国《立法法》上对“民事基本制度”范围没有更明确的规定。有学者主张对“民事基本制度”的解释应当引入“侵害保留说”,即行政只有获得议会法律的授权,才能干涉公民的基本权利与自由。由此可以得出结论,基本权利和自由才受法律保留原则的保护,属于民事基本制度。该理论主要解决立法机关与行政机关之间的权力分配问题,而且基本权利的边界也并不总是清晰的,因此对于界定“民事基本制度”的意义仍然有限。

　　

　　由此可见,民事基本制度的范围厘清至今还没有形成足够共识,甚至还未引起学界的足够重视,这是目前环境侵权责任规则的效力虽有争议但无有说服力的解决方案的根本原因。但可以明确的是,界定民事基本制度的主要考虑因素应当包括制度在民事制度体系中的重要性、与基本权利和自由的关系,具体而言就是对民事权利义务之存在与否、基本内容有决定性影响的规则当属于“民事基本制度”的范畴,应由法律进行规定。

　　

　　（三）环境侵权规则中“民事基本制度”的甄别

　　

　　在此,按照前述思路对环境侵权规则中的“基本民事制度”进行初步甄别,主要是结合《民法典》等法律规定来考察相关司法解释中的规则以及因存在漏洞需要补充的规则,识别出其中属于“民事基本制度”、应由法律进行规定的内容,初步提出以下几个方面：

　　

　　首先,关于环境侵权的归责原则。《侵权责任法》第65条规定了环境侵权中适用无过错责任原则,《民法典》第1229条保留了该条规定,并将生态破坏与环境污染并列纳入该条,再次确认了环境侵权责任的无过错责任原则。但是,环境侵权的实践类型多样,环境污染侵权应当区分类型适用不同的归责原则,其中拟制型污染侵权应当适用过错推定责任,特别是噪声污染侵权应当适用过错责任原则的观点也得到了广泛支持；生态破坏侵权也不应统一适用无过错责任原则。侵权中的归责原则解决责任成立的正当性问题,对于责任的最终确认具有决定性意义,会从根本上改变当事人的权利义务结构。那么,如果要突破《民法典》规定的环境侵权无过错责任原则,通过司法解释和个案探索并不适当,法律层面的类型化规定才符合民法的发展需求和立法制度的要求。

　　

　　其次,关于环境侵权责任主体范围的扩展。环境侵权责任以环境污染和生态破坏行为人承担为原则,但是在特殊情况下可以扩展到其他主体,包括《环境保护法》规定的环境影响评价和环境监测机构、《土壤污染防治法》规定的土地使用权人等。另外,为实现对环境污染损害的全面救济,还有学者主张进一步扩大环境侵权责任主体的范围,在一定条件下追究环境侵权相关受益人如公司股东、与污染者有特定合同关系的当事人的责任,这在司法裁判中已经有所反映,更需要在立法中对环境侵权受益人所应承担的法律责任作出明确规定,需要在法律层面进行考量并作出明确规定。

　　

　　再次,关于环境侵权的举证责任规则。环境侵权的举证责任倒置规则本身打破了民事责任追究的一般举证规则,《民法典》的规定是明确的,即“行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。但是这一表达存在过于绝对而难以操作的问题,《环境侵权解释》和《环境侵权证据规定》对原告的举证责任进行了更为明确的规定,特别是明确原告对“被告行为与损害之间具有关联性”负举证责任,实质上已经改变了因果关系证明的举证责任规则。理论上对举证责任倒置也存在质疑,被认为是大陆法系国家证明责任理论发展史上的过渡性概念,并非证明责任分配的特殊方法,“必将随着具体举证责任机制与规则的发展而渐趋消亡”。这都表明,《民法典》规定的环境侵权举证责任制度有进一步完善的空间,而司法解释中使用的“关联性”概念又带来了新的理解难题。基于举证责任对于侵权责任承担的重要意义,对于《民法典》的举证责任倒置规则进行发展和完善应当通过立法而非司法解释来完成。

　　

　　最后,关于环境侵权的免责规则。不可抗力在环境侵权案件中效力也是实践中争议的重点问题之一。1989年《环境保护法》第41条第3款规定：“完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成环境污染损害的,免予承担责任。”2014年《环境保护法》修改删除了这一规定,应当是有《侵权责任法》已经规定环境侵权责任规则的考量。而《侵权责任法》和《民法典》的环境侵权规则中并未规定不可抗力的效力,但是,不可抗力在过错责任原则下具有普遍适用效力,在无过错责任原则下的适用取决于法律的明确规定。在《民法典》环境侵权规则未对不可抗力的效力进行规定的条件下,法律上重新明确环境侵权中的不可抗力规则十分必要。

　　

　　惩罚性赔偿引入环境侵权制度后,其适用的基数和倍数决定着惩罚性的程度,但《民法典》未予明确，这与我国其他领域惩罚性赔偿的基本规则由法律规定的做法也不一致。而且，基于惩罚性赔偿的公法属性，在法律层次对惩罚程度进行明确规定才是合理的。另外，对于环境侵权中的数人侵权等问题，已有观点认为需要细化规则并在生态环境法典中规定，也是需要考虑的问题。

　　

　　（四）生态环境法典中规定侵权责任规则的必要性

　　

　　《立法法》规定“民事基本制度”由法律规定，但未必是纳入生态环境法典之中，在生态环境法典中规定环境民事责任制度还有环境法体系化的考量。目前，生态环境法典采适度法典化模式、在法典之外保留环境单行法当是必然选择。在此前提下，在生态环境法典中对环境民事责任进行规定的理由在于：首先，编纂生态环境法典的目标是环境法律制度的体系化，即整合、提升并合理编排环境法律制度规范。我国生态环境保护实践中，环境法律责任制度不断创新发展，整体上值得肯定但同时也存在制度规则的散乱等问题，当通过法典编纂进行体系化整合，其中应当包括对民事责任制度的整合，并处理民事责任与其他环境法律责任的关系问题。其次，民事权利的平等保护也要体现在民事责任制度中，环境民事责任的统一规定符合民事法律制度的发展规律，这需要在《民法典》对环境侵权责任有基本规定的前提下，对其他的环境侵权基本规则在生态环境法典中进行统一规定。《生态环境侵权解释》等司法解释保持了制度的统一性，从其中提炼、提升入法的规则原则上也应当保持统一性。在环境单行法中对特定责任规则进行特别规定，反而需要有特别的理由。再次，现行部分环境民事责任规则规定在《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律中，这些法律当整体纳入生态环境法典，理应包括其中的民事责任规则，否则，遗漏环境影响评价机构的环境侵权连带责任等规则是立法上的倒退，而留待其他法律规定还未见到合理的方案。因此，需要纳入生态环境法典的现行法律中规定的民事责任应当保留，这是法典编纂不应回避的问题。

　　

　　从比较法上来看，尽管各个国家的法律体系不同，但已经出台或者拟议中的环境法典中规定民事责任主要是侵权责任也是比较常见的做法。例如《瑞典环境法典》第七编“赔偿”规定了民事责任，《德国环境法典：专家委员会草案》第六章“企业环境保护、环境责任与其他经济手段”之第二节“环境责任”包括了民事责任，《哈萨克斯坦共和国生态法典》第九篇第46章“生态违法责任和生态纠纷解决”中也规定民事责任。各国环境法典规定民事责任的内容和角度存在差异，但至少显示了在环境法典中规定民事责任的必要性。

　　

　　当然，上述思路并不排除部分环境民事责任规则由其他法律规定的可能，例如关于公司股东可能承担环境侵权责任的，基于股东与公司之间的法律关联，在《公司法》中进行考虑可能更为妥当。

　　

　　四、生态环境法典的民事责任定位及内容

　　

　　至此可以得出初步结论，生态环境法典应当规定环境民事责任规则，主要是立足于《民法典》已有规定进一步规定特殊规则,而且不应当包括应通过司法解释发展、细化的具体规则,以及与特殊领域关系密切而需要在环境单行法中规定的规则。在此,结合生态环境法典编纂的需求和基本制度设想,对其中的民事责任的体系定位和具体内容展开如下。

　　

　　（一）定位于环境民事责任的特殊规则

　　

　　环境法的领域法定位和综合性特征在生态环境法典编纂过程中需要充分考虑,在追求环境法体系化的同时,也要处理好与相关部门法特别是民法、行政法的关系,其中与民法的关系主要是自然资源所有权与管理制度、环境民事责任制度的衔接问题。前已述及,《民法典》已经规定了环境侵权责任制度的基本制度,构建了环境民事责任的一般规则,基于其民法基本法的体系定位,生态环境法典对环境侵权责任的规定只能在其确定的制度框架之下展开。就此而言,生态环境法典的民事责任规则是立足于《民法典》规定基础上的特殊规则。

　　

　　首先,生态环境法典的民事责任规定应当致力于对《民法典》环境侵权规则的发展完善。《民法典》第1229条至第1233条确定了环境侵权的无过错责任、举证责任倒置、数人侵权责任分担、惩罚性赔偿和第三人责任规则,但如前所述,还有重要的例外或者变通规则需要在法律层次明确。由于这些规则都是普遍适用于环境侵权的一般性规定,在生态环境法典中进行规定而非留待环境单行法规定更为恰当。从制度发展的定位来看,这些规则当属《民法典》中规定的基本制度的特殊规则,在适用上当优先于《民法典》的规定。

　　

　　其次,生态环境法典的民事责任规则需要对《民法典》环境侵权制度进行补充,其基础是《民法典》侵权责任编的一般规定。由于《民法典》规定的环境侵权制度中未涉及不可抗力免责、环境污染和生态破坏行为人之外主体的责任,对于环境侵权领域的责任主体范围扩张、免责事由明确等,应当在《民法典》侵权责任一般规定的基础上发展特殊规则,其定位仍是环境民事责任的特殊规则。

　　

　　总之,生态环境法典的民事责任规则应当与《民法典》侵权责任编特别是其中的环境侵权规定实现“无缝衔接”,基于其特别民法定位进行规则设计。尽管学界至今还在纠结环境法的部门法地位问题,但必须承认,环境法是在传统法律部门包括民法的基础上发展起来的,与民法等部门法并非简单的并列关系。从民法制度的逻辑来看,环境民事责任规则即使可以归属于环境法范畴,也不能否认其作为民事制度的本质。在此意义上,生态环境法典对民事责任规则的发展要坚持其特别法定位,致力于设计环境民事责任的特殊规则。

　　

　　（二）规定环境民事责任的基本制度

　　

　　在明确与《民法典》相关制度之关系的前提下,生态环境法典的民事责任规则也不能追求内容的全面性,而是要立足于法典的基本法定位对基本制度进行规定。也就是说,生态环境法典的民事责任规则虽然是对《民法典》相关制度的发展和细化规定,但仍要坚持其“民事基本制度”定位,而且是具有综合性、在环境保护领域具有普适性的规则,从而与司法解释、环境单行法的责任规则相互区分和配合,形成完整的环境民事法律责任制度体系。

　　

　　生态环境法典的民事责任规则总体上是司法解释的对象,不宜将过多操作性规则纳入法典规定。最高人民法院的司法解释在我国法律体系中具有特殊地位,实质上发挥了部分立法功能,学者称之为“立法性解释”,至少在民事领域,这并不合适。应当坚持环境侵权司法解释的“应用性解释”定位，推动其回归“法适用”属性。与此相对应，对于目前司法解释中已经存在的或者需要发展的属于“民事基本制度”的环境侵权规则，要纳入法典或者环境单行法等法律进行规定。就此而言，目前《生态环境侵权解释》和《环境侵权证据规定》的主要内容还应当保留，其中的举证责任等基本规则应纳入法典或者其他法律进行规定。

　　

　　对于《民法典》之外的环境民事责任基本制度，生态环境法典与环境单行法应当分工进行规定。即，对于按照重要性等标准甄别出来属于“民事基本制度”的环境民事责任规则，要根据其在环境纠纷中的适用性或者说规范覆盖力进行区分，普遍性适用于环境侵权纠纷的规则应当纳入生态环境法典进行规定，与环境单行法的规范领域有密切联系的、适用于具体领域的规则，当规定在相应的环境单行法或者其他法律之中。

　　

　　（三）生态环境法典民事责任的立法建议

　　

　　在明确上述定位的基础上，生态环境法典的民事责任规定即环境侵权责任规定如何展开？这是法典的民事责任制度编排问题。在生态环境责任独立成编的前提下，法律责任制度的编排宜采取“独立为主、分散补充”模式，其中环境民事责任规则设置应从以下几个方面展开：

　　

　　首先，生态环境法典中要明确环境民事责任制度的内外衔接规则。对外方面，环境民事责任制度是由各层级规则组成的制度体系，生态环境法典中的规定需要与《民法典》的环境侵权规则乃至侵权责任一般规则、环境侵权司法解释建立联系，其中与后者的关系按照法律解释的一般规律进行处理而无需明确，但与前者的关系需要明确，以解决法典之间的规则衔接问题。对内方面，生态环境法典法律责任编要构建包括民事、行政、生态环境损害等方面的责任规则体系，在环境保护这一共同目标之下，各类型责任之间的衔接规则也需要明确，以构建责任间的“综合考虑”机制以规避单项责任适度而总和责任失衡等问题。具体来说，生态环境法典法律责任编的一般规定应当包括生态环境修复责任的优先性、不同责任方式的适用衔接和承担顺序等内容，其中包括环境民事责任的衔接规则。

　　

　　其次，生态环境法典法律责任编中应单设民事责任章。在确定的制度衔接框架之下，生态环境法典中的民事责任即侵权责任制度是法律责任编的重要组成部分，有必要单设一章，主要规定以下几方面的内容：一是规定能量污染侵权等适用过错推定原则，作为环境侵权无过错责任原则的例外。二是对环境影响评价机构等中介机构、污染治理第三方主体的环境侵权责任进行规定，明确环境侵权责任的特殊主体规则。三是在举证责任倒置框架下规定受害人应承担的证明责任，为司法解释进一步细化环境侵权的证明责任规则提供法律依据。四是规定环境侵权惩罚性赔偿的限度规则，为司法实践中对惩罚性赔偿的数额确定提供指引。五是规定环境侵权中不可抗力免责的适用条件，明确环境侵权的免责规则。其他如数人侵权规则等是否规定也都有探讨的余地。

　　

　　除此之外，尽管《民法典》吸收司法解释的规定将生态破坏侵权与环境污染侵权并列规定，确立了二者的同等地位和相同的基本规则，但是生态破坏与环境污染的致害过程、行为方式、损害形态均不相同，考虑到各自的特殊性，不少学者还是支持生态破坏导致的生态环境侵权责任应当与环境污染侵权责任分别规定，而且根据生态破坏的具体类型存在适用一般侵权规范的可能。鉴于此，对于生态破坏侵权，建议在与环境污染侵权适用相同基本规则的前提下，在民事责任章中规定适用一般侵权规则的条件，为司法解释进一步规定相对灵活的生态破坏侵权规则提供依据。而对于生态环境损害责任是否属于民事责任还有争议，属于比较典型的“公法遁入私法”，不纳入民事责任章、进行相对独立的制度设计才能充分反映其特殊性。

　　

　　再次，生态环境法典污染控制编等分则编可规定特殊的民事责任规则。在环境行政法律责任的法典编排上，采用总分结构即法律责任编规定一般规则、污染控制编等规定具体规则至少是可供选择的方案之一，民事责任是否需要采用类似的编排方案？就现行环境民事责任规则的结构来看，《土壤污染防治法》等法律中已有关于侵权责任的规定，在这些法律纳入法典时不应当遗漏侵权责任规定。将这些分散的环境侵权责任规定放入法律责任编的民事责任章是可选方案，但是可能存在与相应领域其他制度之间联系被削弱的问题，可以仍将其保留在相关制度之中进行规定。这样，生态环境法典污染控制编等分则编的民事责任规定，与环境单行法和其他相关法律中的环境侵权责任规定保持类似的体系地位，共同构成环境民事责任的特殊部分。而对于现行污染防治等法律中规定的环境侵权规则，如果可以提升为环境侵权一般规则的，则应当提升后规定在法律责任编的民事责任章，而不再保留在污染控制编等分则编制度中。例如，《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）第96条第2款规定的不可抗力免责，在该法纳入法典时即不应再予保留，而应当提升为环境侵权的一般规则。又如，《土壤污染防治法》第90条规定的受委托从事土壤污染状况调查等活动的单位与委托人之间的连带责任，可以整合并入环境中介结构的环境侵权连带责任规则中。

　　

　　五、结 语

　　

　　生态环境法典编纂是一项庞大的系统工程，在众多环境法律制度中，环境民事责任制度是相对而言逻辑更清晰、结构更简单、规则相对偏少的制度，特别是出于前已述及的原因无需对违约责任等作出规定，环境民事责任可以等同于环境侵权责任。但是，由于环境污染和生态破坏致害的特殊性和复杂性，认为无需在《民法典》之外再行规定法律层次的环境侵权规则，或者以环境侵权责任保护个人私益为由将其排除在生态环境法典规制范围之外，都不符合环境法治的现实需求，也未考虑环境法体系化的发展方向，并不妥当。环境法是综合了公法和私法规范的部门法，生态环境法典不能排斥对个人私益的保护；而且现行《环境保护法》和多部环境单行法都规定了环境侵权责任规则，在将这些法律纳入生态环境法典时剔除其中的责任规则并无充分理由。运用法学体系思维、认真对待法律的体系性，充分考虑《民法典》《环境保护法》以及环境单行法、《生态环境侵权解释》等司法解释的规定，对环境民事责任制度进行体系化的梳理，特别是围绕《立法法》规定的“民事基本制度”概念进行细致分析，可以在发现在《民法典》基础上对环境民事责任规则进行法律规定的必要性和现实空间。据此，在生态环境法典编纂过程中，应当总结归纳现行法中的环境侵权规则，根据其对责任认定和承担的重要性区分出其中应当纳入法典的内容，并在法典的制度体系中予以合理安排。

　　

　　

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