随着全党工作重点转移,我国现代化建设将稳步地大规模地展开,环境保护问题势必更加突出。我们不能走西方工业发达国家“先建设、后治理”的弯路。现在就采取有效措施认真解决好这一问题,比起将来到了非治不可并造成难以挽回的后果时,再回过头来治理,要主动得多,合算得多。

  《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环保法)的颁布实行,对于调整工业布局,合理开发与利用自然资源,防止污染,保护环境,从而保障人民健康和促进四个现代化建设将发挥重要作用。

  《环保法》就其内容说,是我国环境立法中的一个“基本法”,它对我国环境保护原则性的东西在法律上作了基本规定,如环境保护工作的方针、政策,基本原则、防治污染与公害的基本措施、管理机构的体制和职权、重要管理方法等等,因此,它又是制定具体环境法规的依据。在今后的环境立法工作中,把这些基本原则具体化并在实际工作中能够切实执行,是需要进一步研究解决的问题。本文仅就环保法中的几项原则和实施中的几个问题,谈一些看法。

  一、把环境保护真正纳入国民经济计划和管理的轨道,是解决我国环境问题的根本途径。

  《环保法》总则第五条规定:“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实作好环境保护工作,在制定发展国民经济计划的时候,必须对环境的保护和改善统筹安排,并认真组织实施,对已经造成的环境污染和其它公害,必须作出规划,有计划有步骤地加以解决”。这一条规定,是环境保护政策原则中最核心的一条,是解决我国环境问题的最根本的途径。

  近几年各国的实践经验表明,从根本上解决环境问题的有效途径,是通过对整个社会经济发展的全面规划和自然资源的合理开发利用,根据生态平衡规律、进行综合性防治,来达到保护与改善环境的目的。我国是公有制的计划经济的国家,这是我们能够实行全面规划、合理布局从根本上解决环境问题的最有利的条件。因此,搞好环境保护工作的一个根本性的关键问题是:必须把环境保护真正纳人国家经济计划与经济管理的轨道。这里应具体包括:①在制定国民经济计划时,要把保护环境与自然资源作为不可缺少的内容之一,实行统筹安排,全面规划,合理布局,②在进行墓本建设时,同时注意防治污染与公害,切实贯彻环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产,即“三同时”原则,③在老企业的改造和整顿中,把治理污染作为限期解决的问题之一,作出规划,沟通投资渠道,分期分批切实加以解决,④对企业管理的要求,不仅要求提高产品数量与质量,还必须要求控制和减少污染。总之,要从上述几个主要方面真正把环境保护纳入国家计划与管理活动中去,正确处理好经济建设与环境保护的关系,并且从政策、计划、体制、财政、法律制度各个方面,保证这一原则得到贯彻。今后环境立法,应研究如何把这一原则在法律上具体化,并确定其贯彻执行的各种法律制度。只有这样,才能从根本上解决我国日益严重的环境问题,搞好环境保护工作。

  二、贯彻“预防为主”的方针从基建选址抓把“三同时”原则及环境影响报告书在法律上加以制度化具体化。

  控制污染是我国环境保护的当务之急。这包括老企业和新建企业两个主要方面,而问题最尖锐的是把好新建企业这一关,不使其年年再增加新的污染源,否则,我国的环境污染非但得不到控制,而且会随着建设的发展进一步恶化,出现不堪设想的局面。但是令人忧虑的情况是,尽管中央三令五申,“三同时”原则若干年来一直不能切实执行。这一环境保护中带有战略性的“要害”问题,值得十分重视和研究解决。

  《环保法》第六条关于新建工程从选址、设计开始就要充分注意防止环境污染和破坏,并提出环境影响报告书的规定,是对“三同时”原则的发展,是控制新建企业污染问题的行之有效的重要法律制度。

  据一些国家介绍,环境影响报告制度,是在环境保护中贯彻“预防为主”方针的卓有成效的制度。在我国实行这一制度还缺乏实践经验,《环保法》也仅仅作了原则规定。为了使这一制度能够在基本建设中得到切实执行,应该进一步把它同基本建设管理及“三同时”原则结合起来,制定一套具体的基本建设项目环境管理的单项法规。这个法规要包括基本建设的厂址选择、设计审查、施工安排、竣工验收等全部环节。特别是基建前期,必须把好环境预断评价这一关,把提出和审批环境影响报告书的制度加以具体化。针对“三同时”原则不能切实执行的情况,为了维护法律的严肃性,还应规定检查、监督、审批的机关及权限,规定对不执行者应负的法律责任,特别是对那些因工作严重失职、官僚主义、滥用职权、拒不执行有关法律规定致使人民利益和国家财产遭受严重损失的,必须进行严肃的斗争,直至迫究他们的法律责任。

  三、大力推行奖励综合利用的政策,调动企业内部治理“三废”的积极性。

  老企业污染的治理,除了需要结合进行技术、设备改造和整顿企业管理,还需要庞大投资。根据我国目前经济和财政状况,根本不一可能由国家统一拿出这样一大笔资金。除国家力所能及的重点综合治理项目投资以外,肴来,通过奖励综合利用的政策调动地方和企业内部治理污染的积极性,很可能是我们今后多快好省地搞好环境保护、加快“三废”治理步伐的极好的途径。

  奖励综合利用、化害为利,既能消除污染危害,保护环境,又能节约资源,为国家创造大量财富,促进经济发展,同时也增加了企业的营利。因此,奖励综合利用的政策,是在环境保护中,把国家、企业和职工的利益很好结合起来,充分发挥经济动力的作用,促使企业领导者和职工主动关心污染治理的一项重要的经济政策和法律制度。

  我国《环保法》对奖励综合利用作了如下原则规定:国家对企业利用废气、废水、废液作主要原料生产的产品,给予减税、免税和价格政策上的照顾,盈利所得不上交,由企业川于治理污染和改善环境。

  为了有效地贯彻奖励综合利用的政策,上述法律规定是不够的,还需要进一步一与罚则结合起来制定具体的奖励与惩罚的单行法规,(或者在其它单行法规中如大气保护法、水质保护法中规定具体的奖罚细则),同时还需要解决两个关键问题,一是企业管理体制的改革,二是如何具体的与企业、职工的经济利益相结合。

  我国企业管理体制的改革,过去多年是在“条条与块块”实际是在中央与地方的关系上兜圈子,没有充分注意和解决调动企业的积极性和扩大企业的自主权问题,在方法上是用行政管理代替经济管理,没有充分运用经济核算、利润留成、税收、信贷、价值规律等经济手段。这样,就不能按照客观经济规律把国家、企业、职工三者的利益结合起来,充分调动企业和职工在生产、经营、管理以及三废”治理方面的主动性和积极性。我们在奖励综合利用的问题上,尽管多年提倡,并大有可为,有巨大经济收益的潜力,但仍然进展缓慢,很多企业缺乏主动性、积极性,除了认识上不够重视、投资渠道不通、统的过死、某些治理技术尚未突破等等原因外,在企业管理体制和方法上存在的问题,则是更加重要的原因。由此看来,把奖励综合利用同企业经济核算、利润留成结合起来,同企业、职工的经济利益结合起来,从法律上作出具体的切实可行的规定,是今后有效推行这一制度的关键。

  四、贯彻“`谁污染谁治理”的原则,并把排污收费与法律制裁的制度加以具体化。

  “谁污染谁治理”的原则,国外称作“污染者负担”原则或“污染者支付费用”的原则。很多国家把它作为重要的法律制度,作为法律强制的“支柱”,在法律上作出多种详细的规定。这在私有制和利润原则占统治地位的资本主义国家,采用这种实质上是经济赔偿与惩罚的办法,对于控制私人企业造成的污染,是一种十分有效的办法。

  “污染者负担”原则在法律上一般表现为如下三种方式:①排污收费,②赔偿损失,③罚款。排污收费制度多用于水体保护,有的也用于大气污染。执行排污收费制度的前提条件是制定排放标准。符合排放标准的免费,超过标淮到某种造成严重危害的限度时受到禁止,界于二者之间的缴纳排污费。在东德,法律规定排污收费要同企业经济核算相联系,这种费用不能借价格手段转嫁给消费者或者计人生产成本,其结果使企业利润减少。这种同企业经济利益(实际上是同职工的经济利益)相联系的方法,势必促使企业极大关心控制和治理污染。

  经济赔偿与罚款,一般地适用于因污染造成被害者损失的公害诉讼案件中,或因违反环境法而受到惩罚的行为。其执行有的国家由被称为“准司法机构”的仲裁性机构作出裁决,有的则由法院判决,或者二者兼而用之。日本有些地方法规规定,对污染受害者遭受的损失,包括受害者的医疗费、休养费、生活费、死者家属的瞻养费,统由污染者负担。

  我国《环保法》除规定了“谁污染谁治理”的原则和按照排放污染物的数量和浓度收取排污费的制度,还对违反环境法的单位和行为规定了罚则。

  对严重污染和破坏环境,引起人员伤亡或造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人员,直接责任人员或者其他公民,要追究行政责任、经济责任、直至依法追究刑事责任。

  这里有两个问题需要进一步研究解决。

  在我国尽管因违反环境法造成严重后果必须追究刑事责任的,只是个别的、极少数的情况。但为了制裁严重违法行为保护人民利益,以利于环境保护法的贯彻执行,法律上仍须作出明确规定。但我国已公布的刑法中,没有“公害”罪与处罚的条款,这就使处理案件时无法可依。解决办法固然暂时可报经最高法院核准使用“类推”原则,但最好是条件成熟时在刑法中补订污染犯罪与处罚条款或者在环境保护单行法规中单独作出规定。

  对于大量的污染违法单位或行为,将使用经济制裁的手段。在我国,为使法律规定的经济制裁真正起到作用,一方面要从我国企业体制与管理的现实情况出发,作到合情合理,切实可行,另方面又要作到经济制裁真正同企业及职工的经济利害联系起来,“打屁股要打到该打的人身上”。否则,存在于某些企业中的宁可常设“赔偿办公室”,也不积极进行污染治理的怪现象,还会继续存在下去,经济制裁的措施,根本不能起法律应起的惩罚污染者、促使其积极治理的作用。为了解决这个向题,需要与奖励综合利用及排污收费制度结合起来,制定环境保护奖励与惩罚的单行法规。

  五、环保法实施中的几个问题

  在加强社会主义法制建设中,立法与执法是两个重要方面。立了法不执行等于无法且有损法的权威。立法工作固然复杂不易,认真地贯彻执行法律更加艰巨复杂。我们在执法与守法方面存在的困难、问题、障碍可能比立法工作还要多。这里不仅由于,长期以来党内存在蔑视法制、否定法律的思想,在很多干部甚至是负责干部身上以党代法、以言代法、有法不依已经成了习惯,特别是林彪、“四人帮”十年灾难性的大破坏,造成无法可依,有法不依的局面十分严重,从而使法律的切实遵守和执行,面临一种可怕的“习惯势力”的阻碍。困难还在于,环境法规有不少区别于其它法律的特点,例如:第一,它所调整的范围、对象,综合性极强,涉及十分广泛的领域和几乎所有生产和经济部门;第二,在执行过程中不仅涉及各厂矿、企业单位的计划、体制、管理等方面某些棘手问题,还涉及很多科学技术上的问题,第三、法律的执行者和当事人,在我国主要不是公民个人,而是企业、组织、国家机关等等,大家的“后台”都很硬。第四,监测、检查、监督、司法的机构极不健全,不适应加强法制的需要,这些情况的存在增加了环境法执行上的难度和复杂性,这一点,有关领导和业务部门,应引起充分重视,并在今后实践中认真研究解决。

  环境法实施中的几个问题

  1.加强法制宜传,维护法律的权威性和严肃性。

  针对“四人帮”对法制的严重破坏以及环境保护在我国还是个新问题,很多人对环境保护及环境立法还不熟悉,应该加强社会性地法制宣传,使尽可能多的人了解环境法的内容及认真执行的重要性,形成一种强大的社会舆论和群众性监督力量,这对加强法制有效贯彻执行环保法具有重要作用。

  2.尽快制定各种具体的环境法规。

  为了有效地贯彻执行我国环保法,必须进一步制定各种具体的标准,条例和办法,建立一套完整的环境法体系。首先应着手修改制定以下几种法规:环境质量标准与排放标准、水体保护、大气污染防治、基本建设项目环境管理、奖励综合利用与排污收费及其它奖惩办法,环境管理机构的体制,职能与权限。

  在制定具体法规的过程中,应在总结我国环境管理工作经验和参考外国环境法规的基础上,花力气进行广泛的系统的和典型的调查研究,使法律的规定符合我国的实际,切实可行。起草工作应该吸收各方面的专家和专业技术人员参加,特别要注意吸收法律工作者以外的专业技术人员和管理千部参加,因为环境法规的制定,重要的不是法律上的技术问题,而是竹理业务、科学技术上的实质性问题。

  3.修订《环境质量标准》与《工业“三废”排放标准》。

  没有标准,谈不到什么pL[守法,什么叫违法。因此必须把各种标准尽快健全起来。1973年颁布的《工业“三废”排放标准》据业务部反映,经过几年实践还有一些问题,需要加以修订。

  还有一个突出的实际问题是,按照《工业“三废”排放标准》衡量,很大一批企业达不到标准,其结果或者标准不执行,或者大员企业违法。如果降低标准,则失去制定和执行标准的意义。解决办法似乎可以在坚持标准的前提下,除严重危害人民健康的污染必须禁止、令其停产或转产外,其它用制定分期分批治理规划和排污收费办法促使其限期治理。

  4.建立和健全监测、监督、检查和执法机构。

  首先是健全全国的环境监测网络,`仑是环境保护的耳目,是检查法律执行情况的科学依据。我国目前环境监测机构力谈薄弱,技术手段落后,不能准确及时地反映污染状况,危冉程度及违法情况,这就使法律的监督执行失去了起码的条件。因此,应尽快健全充实全国环境监测机构,组成一个现代化的全国环境监测网络,以适应环境保护工作的需要。

  其次,要建立和健全监督、检查和执法的机构和制度。监督、检查权应由各级环保部门行使,并由专法加以规定。对违法案件的裁决,应有专门司法机关负责,在各大城市试办的专门法院—经济法院中应受理污染案件。今后并应注意培养和抽调一批懂法律又懂环保业务的人员充实司法机构。在审理污染案件时,可以参考外国经验,吸收环境方面有关的专家和技术人员参加诉讼活动。

  〔文章来源〕本文原载《环境保护》1980年第1期。

　声明

　　本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

　　原作者如不愿意在网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢!