以系统观念推进生态保护修复制度体系优化

　　

　　作者简介：郭武，福州大学法学院教授。

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第39期，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　江西省吉安市泰和县灌溪镇积极推进红壤丘陵综合治理修复  视觉中国供图

　　

　　党的二十大报告将“加快实施重要生态系统保护和修复重大工程”确定为党和国家推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的现代化的重要手段。生态环境法典草案对生态修复作出系统规定，不仅在生态保护编第七章专章规定生态修复，而且在总则编、法律责任编等有针对性地作出了生态修复相关制度设计，共同构筑了推进中国生态文明建设的生态修复法律制度体系。

　　

　　在制度构造和规范内容方面，草案对生态修复的规定有如下三个方面：其一是将自然恢复为主的生态修复和人工修复进行统一规定；其二是将作为生态保护法律行为的生态修复和作为特有法律责任类型的生态修复分别作出规定；其三是在对环境行政主导的生态修复作出专章规定的同时，还为生态修复的环境司法实现留有空间。以上规定表明，草案对生态修复的制度设计以系统观念为指导，呈现出显著的多元化和综合化特征。“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”的规范表达，以及环境行政路径外对生态修复的环境司法路径的特别规定，无不彰显着生态修复在规范内容方面的综合化特征。

　　

　　生态修复的制度目标和规范定位

　　

　　习近平总书记强调，“自然生态系统是一个有机生命躯体，有其自身发展演化的客观规律，具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力”。这就要求我们对生态系统破坏或退化的处理，首先应当以顺应自然的方式实现生态系统的自我修复，使生态系统的服务功能得以维系或提升。为此，总则编第三十二条规定了“自然恢复为主”的生态保护与修复措施。除此之外，针对自然生态脆弱、生态系统自我修复难度大甚或无法自我修复的情形，总则编第三十二条、生态保护编第六百七十二条在“自然恢复”措施之外规定了“人工修复”措施。无论是自然恢复还是人工修复的制度规定，都强调生态系统服务功能恢复和增值这一共同目标。

　　

　　基于上述目标，草案规定了“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”的生态修复制度。然而在具体领域，生态修复制度的重心又会因为生态修复对象、生态系统破坏或退化情形的差异而选择不同的生态修复措施。如生态保护编第二章规定的“湿地生态保护修复”、生态保护编第七百四十二条规定的“栖息地修复”、“生态通道修复”通常都以“自然恢复为主”的修复措施来实现。生态保护编第六百七十二条规定的“生态系统保护和修复重大工程”的实施，以及法律责任编第一千零六十条规定的“消除污染、修复受损生态环境”以及“替代治理或者修复”过程中，“自然恢复与人工修复相结合”甚或人工修复为主的修复措施更有用武之地。为此，生态修复制度的规范定位应当采取类型化建构的路径，在总则编第三十二条关于生态修复原则性规定的基础上，分别就“自然恢复与人工修复相结合”的生态修复、自然恢复为主的生态修复、人工修复为主的生态修复等三种生态修复措施，作出不同的法律规范设计，从而实现生态修复的整体性价值。其中，人工生态修复的规定应以“生态保护”编“生态修复”专章为核心，而自然恢复的规定应当侧重对人工干预行为的禁止和隔离，以最大限度保障生态系统的自我修复进程。

　　

　　生态修复制度的规范类型及其优化提升

　　

　　纵观草案全文，与生态修复相关的法律规定较多，形成了诸多有关生态修复的不同法律概念和范畴，如恢复生境（第八百三十条）、饮用水水源保护区的自然修复措施（第八百九十七条）、生态保护修复（第六百八十六条）、草原修复（第七百零七条）、荒漠植被自然修复（第七百五十二条）、替代修复（第一千零六十条）、恢复原状（第一千一百七十六条）等。整体来看，草案规定的生态修复制度有两大类型，即作为环境法律行为的生态修复和作为环境法上特有法律责任形式的生态修复。前者以生态保护编第七章“生态修复”专章规定为集中体现，主要表现为以各级人民政府及有关部门为主体实施的生态修复专项规划、生态修复工程、重大生态修复项目、生态修复监督等生态修复法律行为；后者虽然没有过多的法律条文来呈现，仅在法律责任编第一千零六十条规定了生态修复责任的原则性规定，但这一规定却彰显了传统三大责任之外生态环境法律责任在理念和制度层面的独特性，集中体现出近年来环境司法专门化的有益经验和制度成果。

　　

　　基于以上关于生态修复的类型划分，草案对生态修复制度的规范设计尚需进一步完善。

　　

　　第一，作为环境法律行为的生态修复和作为环境法上特有法律责任形式的生态修复有着本质差异，因而草案应当在逻辑上对生态修复制度规范进行类型区分，从而根据各自的本质属性制定具体的生态修复制度规范。建议在草案的修改完善过程中，以类型化的思路对生态修复法律行为和生态修复责任作出清晰的制度设计。

　　

　　第二，根据生态保护编第九百一十五条的规定，“生态修复”专章适用于“依法承担生态修复责任的单位和个人开展生态修复活动”，据此可理解为依据法律责任编第一千零六十条规定应当承担的生态修复责任，可经由“生态修复”专章的具体规定来实现。然而，从“生态修复”专章现有十九个法律条文规定来看，并没有对生态修复责任制度适用的衔接性条款和具体适用的针对性条款作出有效制度安排。草案的完善路径有二：一是在“生态修复”专章对生态修复责任作出精细化制度安排；二是在法律责任编中进一步规定生态修复责任实现的具体法律规范。

　　

　　第三，生态修复是法律责任编的典型制度设计，是环境法律责任与传统法律责任的本质差异。法律责任编第一千零六十条规定“企业事业单位、其他生产经营者和个人造成环境污染、生态破坏的，应当依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任”，该条表明生态修复责任并不局限于传统三大责任，而是一类独特的法律责任。鉴于法律责任编在整体性制度安排上只有“民事责任、行政责任和刑事责任”，可以考虑将法律责任编第一千零四十八条修改为“本编所称法律责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任和生态修复责任等”。也可将该条修改为“本编所称法律责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任等”，以符合生态修复责任制度的发展性，并为环境法律责任制度的开放性提供规范基础。

　　

　　第四，生态修复作为草案最具特色的制度之一，应当在制度设计上体现出精致性和体系化。生态保护编“生态修复”专章共有十九个条文，规定了生态修复的一般性制度和具体领域的生态修复制度；在“生态修复”专章之外，尚针对特殊领域的生态修复实际，制定了更具针对性的生态修复相关规范。然而，从生态修复的制度实践和司法适用来看，“生态修复”专章和其他生态修复规范均没有设立法律责任。也就是说，违反除法律责任编第一千零六十条规定的生态修复责任制度条款外关于生态修复的相关规定，目前草案并未作出相应的规定。对此，有必要在法律责任编专门就违反“生态修复”专章和其他生态修复制度的行为设定相应的法律责任条款，以实现生态修复从行为规范到法律责任规范的闭环衔接和体系化。

　　

　　生态修复的责任分化及其实现

　　

　　以生态修复制度的规范类型为基础，生态修复的责任构造可分化为两大类型：其一是违反“生态修复”专章规定和其他有关生态修复规定的法律责任，其二是作为特有环境法律责任形式的生态修复责任。违反生态修复规定的法律责任既可以是某种民事法律责任，也可以是某种行政法律责任，还可以是某种刑事法律责任，但不可能是生态修复责任。

　　

　　草案对违反生态修复规定的法律责任和生态修复责任的分化构造，应处理好以下三个问题。

　　

　　第一，违反生态修复规定的法律责任和生态修复责任的适用范围。从草案现有规定来看，集中规定生态修复相关制度的篇章主要是第三章生态保护编，但这并不意味着其他各编不适用违反生态修复规定的法律责任和生态修复责任。如违反污染防治编关于“土壤污染修复”的规定，或违反绿色低碳发展编关于增强适应气候变化能力的生态修复的规定，都会构成违反生态修复规定的法律责任。生态修复责任的适用范围更为宽泛，无论是环境污染、生态破坏行为，还是违反绿色低碳发展义务的行为，如符合生态修复责任的构成要件，并能实现生态系统服务功能的恢复或增值，均可适用生态修复责任。对此，一方面，违反生态修复规定的法律责任设定要辐射草案各篇章，使草案规定的各类生态修复行为条款均能有效衔接相应的法律责任条款。另一方面，在法律责任编第一千零六十条规定的“造成环境污染、生态破坏”的行为外，增加“违反绿色低碳发展”的行为，从而拓展生态修复责任的适用范围。

　　

　　第二，两类责任的诉讼实现路径。违反生态修复规定的法律责任，可通过传统民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼来实现。草案在设立违反生态修复规定的法律责任的同时，应当在法律责任编明确该责任实现的三类诉讼途径。而生态修复责任是现代环境法上的特有责任形式，只能通过以救济公共环境利益为目的的各类环境公益诉讼来实现。目前法律责任编规定了环境公益诉讼类型，分别为生态环境损害赔偿诉讼（第一千零六十六条）、海洋生态环境损害赔偿诉讼（第一千零六十七条）、污染环境民事公益诉讼（第一千零六十八条）。然而，各类诉讼仅适用于“污染环境、破坏生态”的行为，排除了损害自然资源的行为。此外，草案现有环境公益诉讼类型中缺失基于自然资源损害救济。法律责任编应当将损害自然资源的行为纳入环境公益诉讼范围，增设自然资源损害救济专门诉讼类型，使生态修复责任的诉讼实现路径更为合理、顺畅。

　　

　　第三，处理好生态修复资金和生态修复费用的关系。生态修复资金与生态修复费用是两个完全不同的范畴。生态修复资金设置的目的在于保障各类生态修复行为的顺利进行，为此，生态保护编“生态修复”专章第九百二十五条规定了绿色基金、生态专项债券、社会捐赠等多渠道筹措生态修复资金的保障性制度。而生态修复费用专属于生态修复责任，是责任人承担生态修复责任、恢复生态系统服务功能的一种具体方式。由于生态修复责任的具体承担有非常严格的司法裁判属性，因而生态修复费的数额确定、使用方式、效果监督等都有严格的法律依据。法律责任编无生态修复费的规定。为了有效实现生态修复责任，可以在法律责任编专门规定生态修复费用的测算、使用、监督等事项。

　　

　　  声 明 

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