系统整合涉水相关保护规范 构建统筹三水治理的水保护章

　　

　　作者简介：邱秋，湖北经济学院法学院教授、湖北省高校人文社会科学重点研究基地湖北水事研究中心主任。

　　

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第39期，内容以刊物发表版本为准。

　　

　　长江三峡枢纽工程 新华社记者 肖艺九/摄

　　

　　我国是世界上水情最为复杂、江河治理难度最大、治水任务最为繁重的国家之一，治水兴水对中华民族生存发展和国家统一兴盛至关重要。党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业发展全局和中华民族永续发展的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以及“强化水资源刚性约束”“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”等重要指示，确立国家“江河战略”，我国治水兴水取得历史性进步。

　　

　　制定以生态系统为保护目标的长江保护法、黄河保护法、湿地保护法，它们与分散立法模式下以水的单一功能要素为保护目标的水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等共存，难免理念有别、范围重叠、规则冲突。以生态系统治理理念系统整合涉水相关保护规范，形成内部协调统一，外部衔接有序的涉水法律制度体系，以法典化方式确认党的十八大以来治水兴水的理论、制度、实践成果，是生态环境法典的重要使命。法典施行后，将同步废止水污染防治法，其他涉水法采取“法典生态保护编+单行法”的形式继续存在。

　　

　　生态环境法典草案高度重视涉水法的体系化。在污染防治编，通过集成优化，适度创新，以水污染防治法为基础编纂形成水污染防治分编，并在生态保护编中实现多层次水保护：一是在生态系统层次，首次将江河湖泊作为典型生态系统，分别设专节规定江河湖泊生态系统与湿地生态系统；二是在生态要素层次，专节规定水资源的保护和可持续利用；三是在重要地理单元层次，对长江、黄河等重要流域给予保护；四是在生态退化的预防和治理环节，专节规定水土保持；五是在生态修复环节，强调了对湿地、江河湖泊和入海河口的生态修复。

　　

　　水不仅是生命之源，更是支撑经济、社会、生态系统的基础性战略资源。与森林、草原等相比，水的功能用途更为复杂，数量众多的涉水法交叉重叠冲突，体系化的难度更大。水具有“兴利”和“除害”双重属性，水旱灾害是我国危害最大、造成损失最严重的自然灾害之一；流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性，这种特性决定了水的利用和保护必须以流域为单元，强化流域治理。法典编纂作为法律规范体系化的重要立法活动，要针对水的这些特性，实现法律规范的价值统一和实质整合。可从以下三个方面对草案予以优化。

　　

　　理顺湿地与江河湖泊法律关系，为法律适用提供法理基础和规范依据。河湖是重要的生态系统，江河湖泊保护事关国家“江河战略”实施。草案将江河湖泊与湿地作为法律上并列的两个生态系统，彰显了江河湖泊在生物多样性保护、生态用水保障、水生态空间管控等方面的独特价值，意义重大。遗憾的是，草案回避了单行法之间的法律适用冲突。草案未规定江河湖泊和湿地的定义，根据单行法，湿地包括江河湖泊，两者的范围完全重叠。湿地保护法第二条第二款规定，“本法所称湿地，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。”根据湿地分类国家标准和土地利用现状分类，湿地类型中包括河流湿地和湖泊湿地。在水法、防洪法、河道管理条例等以水资源为基础的法律法规中，江河湖泊是水资源的载体，按照水资源管理。但是，单行法规定的湿地与水资源行政主管部门不同，管理目标有别，在规划与管控、许可等诸多方面存在明显冲突。例如，国际或国家级重要湿地范围内的江河湖泊，适用水法允许建设的水利工程，湿地保护法不予许可；适用湿地保护法允许建设的生物栖息地等人工湿地修复工程，属于水法禁止的侵占河湖空间、阻断水体连通的违法工程。

　　

　　消除法律间的不协调，是法典体系化的应然之义。建议草案进一步理顺湿地与江河湖泊的关系，补充法律适用的冲突规则：一是明确湿地与江河湖泊的关系。湿地属于复合型自然资源，其生态空间内部包含多种自然因素。水是湿地的主导因素，水的深度、淹水时间、水的流动状态和盐度等是决定湿地生态系统结构和功能的主导因素，离开了江河湖泊，湿地将是“空中楼阁”，因而湿地与江河湖泊都属于广义的水生态系统。但是，同一自然物，依据湿地保护法和水法及其配套法，名称不同，范围也不一致，影响法制统一和实施效果。水法、防洪法的修订已纳入第十四届全国人大常委会立法工作计划，法典应界定湿地和江河湖泊的法律定义，以统帅单行法，并与自然资源统一确权登记的范围相衔接。二是确立水的价值排序规则，提供涉水法律适用冲突的法理基础。湿地与江河湖泊的法律适用冲突，本质是水的多元功能导致的利益冲突，根源在于湿地保护法和水法、防洪法保护的价值目标不同。湿地保护法侧重水的生态价值，保护目标聚焦维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全；水法等侧重水的安全价值和经济价值，保护目标强调防洪安全优先，以及水资源利用、水生态治理等多重功能。水不仅具有航行、灌溉、行洪、发电、养殖、景观等多元经济价值，其安全价值也是一个复杂的层级体系，其中，防洪安全、饮用水安全是优先价值，生态安全是基础价值。近年来，极端天气事件频繁发生，水灾害的极端性、反常性、复杂性、不确定性显著增强，凸显防洪安全的极端重要性，需要以底线思维、极限思维统筹发展和安全。习近平总书记指出，“要坚持湿地蓄洪区的定位和规划，尽快恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能。”建议草案在规划与管控、许可等重大制度上，明确湿地保护必须服从江河湖泊防洪安全，为单行法冲突提供规范依据。

  

　　这是位于京冀交界处的南水北调中线工程总干渠 新华社记者 陈钟昊/摄

　　

　　强化流域综合治理，形成一般规则和重点流域保护共同规则。流域是由水体及其周边的生态系统等共同构成的一个完整的生态系统。水是典型的流域性资源，其流动不受行政边界限制，而是以流域为基本单元。各国涉水立法普遍接受了流域治理的理念，流域空间作为一个独立单元进入法律，我国相继制定了长江保护法、黄河保护法两部流域法律。流域不仅是水资源管理的最佳单元，也是整个生态系统管理的最佳单元，已经形成共识。流域具有整体性、联动性和复杂性，这三大特性决定流域治理必须是对其各要素的全覆盖治理，同时要系统处理好各要素间的关系。草案在水污染防治、江河湖泊、水资源、重要地理单元保护、水土保持等各部分，均有流域治理相关条款，但相关规定未形成统一的、覆盖全要素的流域治理制度。

　　

　　建议草案提炼关于流域治理的共同规则，并对重点流域给予特别保护。一是明确国家以流域为单元，加强统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。事实上，在生态文明体制改革实践中，以流域为单元的综合治理已经在水污染防治、水资源利用、水土保持、水生态治理等各领域得到全面推广，流域成为立法、执法、司法及环保督察单元。针对水的多功能属性，以流域为单元进行综合治理，既是对涉水基本制度的提炼，也是以法典的形式将重大改革成果的法律化。二是将长江、黄河等重要流域作为特殊流域给予特别保护。流域具有水系联通、生态体系高度相关等特性，区域则以土地为基础，两者具有不同的生态系统特征。建议将重点流域和重点区域保护单独成节，分别归入水和土地部分。长江保护法、黄河保护法通过后，其他重要江河流域存在是否制定专门流域保护法的问题。建议草案充分结合我国流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，在法典编纂中分设不同专节，从一般性、普适性角度规定适用于流域治理的制度；针对重点流域保护治理的突出问题和困难，从流域的整体保护和特殊保护角度编纂长江、黄河等重要江河流域保护的共同规则。三是明确长江保护法与黄河保护法在适用范围上存在交叉的部分县级行政区域的法律适用问题。

　　

　　统筹江河湖泊、湿地、水资源、重点流域关系，构建一体化的水保护专章。生态环境法典绝非在“环境”之前增加“生态”两字那么简单，意味着其概念内涵更加丰富、外延进一步扩展。具体到水领域，“水生态环境”客观上要求“统筹水资源、水环境、水生态治理”。草案对水的保护区分了生态系统、生态要素和重要地理单元，分别规范，在形式上将现行涉水法中的保护性规范，整合进入法典生态保护编，但并未完成实质整合。法典的水保护制度被拆散在生态保护编的各部分，单行法旧的交叉重叠没有消除，新的分类又不可避免地形成新的交叉重叠，加之将来法典通过后大量涉水单行法仍适用，无疑加大了执法和司法的难度。

　　

　　建议法典放弃生态系统、生态要素和重要流域的分类方式，秉持生态系统治理理念，在生态保护编中单独设立统筹三水治理的“水保护”专章。现代法律中的水，既是具有经济价值、可资利用的生态要素和自然资源，又是具有系统性和整体性，以水为纽带实施山水林田湖草沙一体化保护治理的生态系统和生态空间。党的二十大报告明确提出，“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。” 《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》也明确提出，“统筹水资源、水环境、水生态治理”“实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。法典应统筹水量、水质、生物生态，以实现“有河有水、有鱼有草、人水和谐”的治水目标，并与相关单行法衔接。

　　

　　在生态保护编设置“水保护”专章，充分考虑水的特性，有利于形成内部协调一致，外部衔接有序的法典。水保护章在体系框架上，设置五节：“一般规定”属于提取公因式，提炼水保护共同的基本概念、立法目标、基本原则和基本制度。统一现行法从不同角度提出的诸多涉水概念，特别是“水流”“水”“水域”“水体”等，为单行法的适用提供概念基础。以生态系统治理理念，确立三水统筹的立法目标和基本原则，明确水的诸多价值：水的首要价值是保障水安全，防止水风险和水灾害；水的基础价值是人与自然和谐共生，实现“绿水青山”与“金山银山”的利益均衡；水的根本价值是实现可持续利用，将人对优质水资源和水生态产品、优美水生态环境的需要纳入生态文明法治的价值考量。提炼涉水基本制度，规范流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，以及流域治理的一般规定。“水资源集约节约利用”聚焦水的资源性利用，特别是水资源的统一配置、统一调度，实现与水法、防洪法的衔接；“水生态保护”关注水的生态性保护，聚焦生态用水、生态水位，以及水生态修复，吸收草案中有关对湿地、江河湖泊和入海河口生态修复部分的内容；“流域保护”针对重点流域、大江大湖流域的特殊保护，提炼长江保护法、黄河保护法行之有效的特殊流域保护制度，推广到重点流域、大江大湖，通过“流域保护”与“一般规定”中流域治理的一般性规定相互衔接，在法典中实现对流域的特殊保护与一般保护相统一；“湿地保护”调整以水为核心要素的湿地生态系统，明确湿地保护的对象和原则，以及湿地面积总量管控、分级管理与湿地名录等重要制度，实现与湿地保护法、与水法的衔接。

　　

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