初议《生态环境法典（二审稿）》

　　

　　作者简介：蔡守秋，武汉大学法学院、环境法研究所教授。

　　

　　提 纲

　　

　　一、《生态环境法典（二审稿）》的意义和作用

 （一）《生态环境法典》是生态文明法治建设的灯塔

   1.生态文明的先进性，决定《生态环境法典》的重大意义

   2.生态文明思想在《生态环境法典》中的地位和份量，彰显《生态环境法典》在生态文明法治建设中的突出作用和地位

   3.生态文明思想入典过程中的争鸣，说明《生态环境法典》的创新性

 （二）《生态环境法典》是生态环境法治建设的里程碑

 （三）《生态环境法典》是人类法治文化的宝库

   1.《生态环境法典》是具有中国特色的法治宝典

   2.《生态环境法典》是人类法治文化领域具有广泛、深远影响的传世力作

　　

　　二、《生态环境法典（二审稿）》的几个值得商榷的问题

 （一）关于生态环境的定义

 （二）关于“环境要素”的规定

 （三）关于公众生态环境权的问题

 （四）关于“空间”的规定

   1.关于空间的概念

   2.空间规划和空间立法的简况

   3.空间科学的简况

   4.空间科学理论与生态环境保护、《生态环境法典》相关的内容

  （1）自然空间

  （2）被占用的空间、被支配的空间和被取用的空间

  （3）“三元九项”的空间体系

　　

　　2025年9月8日，我国十四届全国人大常委会第十七次会议第一次全体会议已经审议生态环境法典总则编草案、生态保护编草案、绿色低碳发展编草案。笔者相信，《生态环境法典》将依编纂计划预定的时期正式颁布施行。笔者认为，《生态环境法典》的编纂和施行是中国生态文明建设和法治建设的重大事件，《生态环境法典》是生态文明法治建设的灯塔、里程碑和宝库，具有重要的现实意义和历史意义、持久的理论魅力和广泛的国际影响。但是，《生态环境法典（二审稿）（征求意见稿）》也存在某些值得商榷的问题。

　　

　　一、《生态环境法典（二审稿）》的意义和作用

　　

　　本文所称生态环境是指“影响人类生存和发展以及生态系统稳定的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体”，它不等同于我国宪法规定的、与“生活环境”平行的“生态环境”。本文所称“生态环境法典”是指在《生态环境法典（二次审议稿）》所定义的“生态环境”基础上即将正式颁布的《生态环境法典》。笔者认为，《生态环境法典》的编纂和施行具有重要的现实意义和历史意义、持久的理论魅力和广泛的国际影响。

　　

　　（一）《生态环境法典》是生态文明法治建设的灯塔

　　

　　《生态环境法典》在中国虽然不是第一部法典，但它却是以习近平生态文明思想为指导的、体现生态文明理念的首部法典；在全球，它虽然不是第一部环境法典，但它却是体现生态文明思想、理念的首部生态环境法典。《生态环境法典》是中国生态文明法治建设程中一座光芒四射的灯塔，它的颁布极大地推动中国生态文明法治建设的进程，为将生态文明融入国家长治久安和经济社会健康发展提供了基础性的制度保障。

　　

　　《生态环境法典》是我国生态环境保护领域实现“良法善治”的基础。如果说《民法典》是市场经济的基本法，它为社会主义市场经济的健康运行提供了坚实的法律保障；那么，同样可以认为《生态环境法典》是生态文明建设的基本法，它为社会主义生态文明建设提供了坚实的法律保障。如果说《民法典》是“市民社会的百科全书”，它为民事行为提供了全方位的行为准则；那么，同样可以说《生态环境法典》是“生态文明社会的百科全书”，它为生态环境行为提供了全方位的行为准则。健全的生态环境法律制度不仅是生态文明的制度化，而且是生态环境保护的最后屏障。

　　

　　《生态环境法典》的编纂和实施，是在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，推动人类生态文明制度化、法治化的重大实践，是用法治思维和法治方式确认、保障和推进人类生态文明发展进步的巨型系统工程。习近平生态文明思想对生态文明建设的总体思路、重大原则、目标任务、路径方法作出全面谋划，为编纂环境法典提供了根本遵循和行动指南。党的十八大以来，生态环境法律制度与时俱进、完善发展，为编纂环境法典提供了制度基础和宝贵经验。习近平生态文明思想的广泛传播，绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉等生态文明理念的深入人心，使编纂《生态环境法典》成为广大人民群众的迫切要求和愿望。

　　

　　1.生态文明的先进性，决定《生态环境法典》的重大意义

　　

　　《生态环境法典》的重大意义和重要作用，集中体现在其文明程度、思想高度和理论深度上。包括法国民法典、德国民法典在内的资产阶级国家各种法典，大都是通过资产阶级工业革命所型塑的工业文明的体现，但即将出台的中国《生态环境法典》却是当代中国生态文明建设的产物。正是生态文明的先进性和时代性，决定了《生态环境法典》的重大意义和重要作用。

　　

　　生态环境法典是贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想产物，是习近平生态文明思想和习近平法治思想在中国法治建设的结晶。2024年5月8日公布的《全国人大常委会2024年度立法工作计划》对《生态环境法典》的编纂提出如下要求：“扎实推进生态环境法典编纂工作，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，加强组织领导，密切协作配合，广泛吸纳民意、汇集民智，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成高质量的生态环境法典草案，力争年内提请审议。”2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀作了关于《中华人民共和国生态环境法典（草案）》的说明。该《说明》指出，“生态环境法典的编纂，是通过对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，编纂一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典，是一项立法系统工程。”将习近平生态文明思想作为编纂《生态环境法典》的指导思想，确立了生态文明在《生态环境法典》中的核心地位。

　　

　　2013年5月24日，习近平总书记在十八届中央政治局集体学习时指出，“生态文明是人类社会进步的重大成果。人类经历了原始文明、农业文明、工业文明，生态文明是工业文明发展到一定在的产物，是实现人与自然和谐发展的新要求。”他还指出，“人类进入工业文明时代以来，传统工业化迅猛发展，在创造巨大物质财富的同时也加速了对自然资源的攫取，打破了地球生态系统原有的循环和平衡，造成人与自然关系紧张。从上世纪30年代开始，一些西方国家相继发生多起环境公害事件，损失巨大，震惊世界，引发了人们对资本主义发展模式的深刻反思。”“我们要解决好工业文明带来的矛盾，以人与自然和谐相处为目标，实现世界的可持续发展和人的全面发展。”习近平总书记还强调指出，“我们对中国特色社会主义总体布局的认识不断深化，从当年的‘两个文明’到‘三位一体’、‘四位一体’，再到今天的‘五位一体’，这是重大理论和实践创新，更带来了发展理念和发展方式的深刻转变”，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”

　　

　　认真学习和理会习近平总书记关于“生态文明新时代”和生态文明这一“重大理论和实践创新”、“发展理念和发展方式的深刻转变”的思想，有助于我们深刻认识和理解《生态环境法典》的重大意义和作用。

　　

　　中共生态环境部党组在“以习近平生态文明思想为指导坚决打好打胜污染防治攻坚战”一文中指出，“全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想，这是标志性、创新性、战略性的重大理论成果，是新时代生态文明建设的根本遵循，为推动生态文明建设提供了思想指引和实践指南。”

　　

　　总之，从生态文明的时代意义和习近平生态文明思想对推动生态文明建设的重要作用，可以雄辩地说明《生态环境法典的》的重大意义和重要作用。

　　

　　2.生态文明思想在《生态环境法典》中的地位和份量，彰显《生态环境法典》在生态文明法治建设中的突出作用和地位

　　

　　2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话指出，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”“新时代推进生态文明建设，必须坚持好以下原则。”“一是坚持人与自然和谐共生。人与自然是生命共同体。……二是绿水青山就是金山银山。这是重要的发展理念，也是推进现代化建设的重大原则。……三是良好生态环境是最普惠的民生福祉。民之所好好之，民之所恶恶之。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。……四是山水林田湖草是生命共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。……五是用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。……六是共谋全球生态文明建设。”中共生态环境部党组在“以习近平生态文明思想为指导坚决打好打胜污染防治攻坚战”一文中，将习近平总书记的上述讲话概括为生态文明思想的七大观念，即“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“共同建设美丽中国”的全民行动观、“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。

　　

　　《生态环境法典》的重大意义和重要作用，鲜明地体现在它对习近平生态文明思想的原则和观念的法定化、法典法方面。该法典不仅将“建设生态文明，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化”列为其立法目的，而且明确规定“贯彻习近平生态文明思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，维护国家生态安全”；还规定了“促进人与自然和谐共生的经济、技术政策和措施”、“建设生态文明的良好风气”，以及有关生态文明建设法律规范的遵守、执法、司法、监督、法学研究和法律宣传教育等内容。通过学习整个《生态环境法典》的全部法条可知，它是习近平生态文明思想在法律上的集大成者，是生态文明的法律知识的宝库。可以说，正是《生态环境法典》中有关生态文明建设的思想、原则、观念、行为准则和制度的丰富内容，决定了《生态环境法典》的重大意义和重要作用。

　　

　　3.生态文明思想入典过程中的争鸣，说明《生态环境法典》的创新性

　　

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域开展了一系列开创性工作，其力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从实践探索到理论指导都发生重大转变，这为编纂生态环境法典提供了宝贵的实践经验和深厚的理论基础。目前的《生态环境法典》远远超过了笔者的最低的预期。我国现行有效的环境法律有30多部，编纂环境法典（采取适度法典化的模式），既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式对我国现有的环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华；并适应新形势新要求进行必要的制度创新，增加了应对气候变化、绿色低碳发展等现行法律没有规定的内容。它不仅填补了某些法律空白，还包含某些法理创新、制度创新，作出一些原则性、引领性规定，体现了我国环境法的时代性、前瞻性和“升级换代”，称得上我国环境法治建设中的一项创举。

　　

　　《生态环境法典》的重大意义和重要作用，集中体现在所蕴含的生态文明理论创新和理论深度上，间接体现在对生态文明思想入法入典的理论争鸣上。在中国启动生态环境法典编纂，既无成熟的理论体系可以借鉴，也无可直接采用的“模板”可以套用。在将生态文明思想纳入环境资源生态法的理论研究中，在蕴酿、提起和编纂生态环境法典的过程中，在法学界一直存在着不同观点的、激烈的学术争论，这种学术争论在正式颁布法典后的实施过程中，将仍然继续存在。这不仅表明编纂《生态环境法典》遇到了某些有别于传统法学理论的、新的法学理论，而且间接说明了《生态环境法典》在法学理论上的开创性。正是生态文明理论的开创性，决定了《生态环境法典》所蕴含的理论创新和理论意义。

　　

　　值得注意的是，将生态文明思想作为环境资源生态法治建设的指导思想存在多种障碍和阻力，首先是来自传统法治思想和传统法学理论的挑战和质疑。笔者在发表诸如《以生态文明观为指导，实现环境法律的生态化》、“倡导主客一体的环境资源法学”（《检察日报》2010年11月11日）、“生态文明建设对法治建设的影响”等论文后，引来了法学界不少对笔者论文进行商榷、质疑和批判的论文和评论。

　　

　　例如，《检察日报》在2011年1月6日文章（《2011年：最值得期待的十大法律博客》）中介绍道：“武汉大学法学院蔡守秋是诸多法学研究会会长中，最早进驻正义网法律博客的一位。博文《明确分歧所在，深化对话质量——对王竹博士论文的回应》，为环境法学与民法学对话提供了一种可能。有人戏说这只是‘屠龙术’国际挑战赛，有人断言‘环境法要从民法中找到理论支撑，必定死路一条’，也有人认为这需要胆气勇气和深厚的理论基础。无论如何，要想锤炼出环境法的价值和生态文明观，进而推动倡导‘主、客一体’的环境法学在当代法学中获得发展，需要环境法学与其他法学学科进行长期、反复的交流、争鸣和互补。”

　　

　　在2011年《检察日报》介绍“‘屠龙术’国际挑战赛”的十年后的2021年，笔者在《荆楚法学》创刊号上发表了题为“论环境资源法治体系的完善”（编辑部建议笔者将原标题“以习近平法治思想与习近平生态文明思想指导环境资源法治体系的完善”）的论文。我在该文中特别提到，“2021年4月22日，习近平在‘领导人气候峰会’上的讲话中，同时提到‘坚持以人为本’、‘以自然为根’、‘共同构建人与自然生命共同体’、‘坚持人与自然和谐共生’。他强调指出，‘中华文明历来崇尚天人合一、道法自然，追求人与自然和谐共生’，‘大自然是包括人在内一切生物的摇篮，是人类赖以生存发展的基本条件。大自然孕育抚养了人类，人类应该以自然为根，尊重自然、顺应自然、保护自然。我认为，习近平总书记关于‘以人为本’、‘以自然为根’、‘坚持人与自然和谐共生’的生态文明思想，对于指导环境资源法和生态文明法治建设具有特别重要的意义。”

　　

　　耐人寻味的是，《荆楚法学》在发表拙作时，特别将其安排在《探索争鸣》一栏，意思是该文的主张和观点是一个值得“探索争鸣”的问题，更加令人不解的是，《荆楚法学》本期刊登的其他文章当时都可以在互联网等网站在线阅读和下载，只有我的这篇论文不能在线阅读和下载，致使不少人以为拙作是一篇没有通过审查的“问题论文”。笔者认为，这说明还有不少人像十年前那样认为，“要想锤炼出环境法的价值和生态文明观，……需要环境法学与其他法学学科进行长期、反复的交流、争鸣和互补”，即将生态文明观作为发展环境法治、实现环境资源法治体系的完善的指导思想和理论基础是一个“存疑问题”。

　　

　　时隔15年后的2025年，《生态环境法典》将“建设生态文明”作为其一个立法目的，将“贯彻习近平生态文明思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”作为其法典编纂的指导思想和基本原则，要求“营造保护生态环境、建设生态文明的良好风气”、“通过多种形式开展生态文明宣传教育活动”，这充分肯定了生态文明对生态环境法治建设的理论指导作用和极端重要性。

　　

　　（二）《生态环境法典》是生态环境法治建设的里程碑

　　

　　《生态环境法典》既不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式对我国现有的环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编纂升华；它不仅填补了某些法律空白，还包含某些法理创新、制度创新，鲜明地体现了我国生态环境法的时代性、前瞻性和整体性“升级换代”，称得上我国生态环境法治建设中的一座里程碑。

　　

　　《生态环境法典》成为生态环境法治建设的里程碑，体现在《生态环境法典》所规定的立法目的、适用范围、基本原则、基本制度等各个方面，其中《生态环境法典》有关生态环境概念的明确界定，是传统的环境资源法从初级污染防治法发展到高级生态法的一个重要标志。《生态环境法典》规定的基本概念，是决定该法律的调整对象、适用范围和立法目的基础规范。《生态环境法典》第二条对“生态环境”的定义，明确了“生态环境”包括生态（生态系统）、环境等内容，它不同于我国《宪法》规定的、与生活环境平行的“生态环境”。这是中国生态环境法治实践和生态环境法学理论的重要创新，承载着将传统环境资源法转型升级的重大使命，不仅解决了《生态环境法典》的命名问题，而而且为建构生态环境法治体系提供了法律基础，说明中国环境法已经发展到生态法的高级阶段。

　　

　　从笔者对环境资源法体系化的研究成果看，笔者倾向于将以防治污染为主的环境资源法发展为以保护生态（生态系统）为主的生态法。在有关修改1989年《环境保护法》的立法研究中，笔者曾提出将《环境保护法》修改或上升为生态法的主张，认为生态法和环境资源法的生态化是环境资源法的发展趋势，生态法是环境法发展的高级阶段。例如，在2008年，笔者在“从环境法到生态法：修改《环境保护法》的新视角──基于综合生态系统方法的考虑”一文中认为，“生态法的定位是基本法，……涵盖生态环境污染防治领域、生态保护建设领域、自然保护领域、生物多样性领域等领域的综合性法律” 。

　　

　　笔者在2011年发表的“生态文明建设对法治建设的影响”论文中认为，“所谓法治建设的生态化，主要指法治建设‘以建设生态文明为目标，以生态文明观为指导，以当代人类生态学、生态系统方法为理论、方法，日益重视用法律规范统筹人与自然的和谐发展’这样一种发展趋势。”生态法“是环境资源法的进一步发展的产物，是环境资源法的高级形式。”

　　

　　在2013年，笔者在“论修改《环境保护法》的几个问题”一文中认为，“现行的《环境保护法》以及在现行的《环境保护法》基础上作小修小改的《环境保护法修正案草稿》，不能有效解决我国的环境资源生态问题和推动我国的生态文明建设；主张将1989年《环境保护法》修改成指导、规范我国环境、资源和生态保护工作，大力推进我国生态文明建设和环境资源生态法治建设的综合性法律、政策性法律、理念型法律。”“修改后的法律应该是大力推动生态文明建设的具有中国特色的法律，将生态文明建设摆在国家‘五位一体建设总布局’突出位置的法律，具有生态法特征的政策性法律，从而实现对环境、资源和生态的三位一体的综合保护、全面保护和整体保护。……生态法是反映当代生态学和生态文明的新理论、新理念，建设环境友好社会、资源节约型社会和生态文明社会，促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展的各种法律规范和法律表现形式的总称。它是环境资源法的进一步发展的产物，是环境资源法的高级形式。”

　　

　　笔者在2014年出版的《基于生态文明的法理学》一书中，曾详细论述“生态”和“生态系统”概念的内涵和意义。笔者认为，“之所以说生态法和生态法学是环境资源法和环境资源法学发展的一个高级阶段，其中一个重要基点就是生态或生态系统的概念，因为‘生态’或‘生态系统’是各种有关生态的术语和概念中最核心、最基础的概念。”“环境资源法律和环境资源法学应该做的工作，就是如何将生态系统、环境（自然环境）、资源（自然资源）和（物权法中的）物等概念既联系起来、又区别开来。”笔者指出，“生态或生态系统不仅是生态学的核心概念，也是当代环境资源法和生态法的基本概念。……生态系统最基本的特征是它的整体性，生物与其环境统一的原理被称为生态学的第一原理，也是当前研究人与自然关系、环境与发展关系必须遵循的第一原理。……现代生态学把自然界看作是生态系统，这是对生物界的新看法；把世界看作是‘人－社会－自然’的人类生态系统，这是对世界的新看法。”

　　

　　令人遗憾的是，笔者和其他环境法学者关于将《环境保护法》修改成“生态法”的研究成果和立法建议，没有被中国立法机关采纳；在2014年颁布的、被称为“史上最严”的《环境保护法》虽然增加了不少“生态”术语，但仍然基本上是一部以防治环境污染为主要内容的环保法律。

　　

　　“一朝被蛇咬，十年怕草绳。”在《环境保护法》（2014年修订）颁布十年后的2025年，当我看到《生态环境法典（草案）》（《征求意见稿》）时，出于对该《草案》难以通过的担心和对《生态环境法典（草案）》编写专班面临风险的预警，提出了将《生态环境法典（草案）》修改为《环境法典（草案）》的建议。

　　

　　但是，从《生态环境法典（草案二审稿）》对生态环境的定义可知，党和国家编纂生态环境法典的决心不可动摇，将初级环境保护法发展到生态法的趋势不可阻拦，即将颁布的《生态环境法典》将把我国环境保护法推进到生态法的高级阶段。笔者对将环境保护法推进到生态法的高级发展阶段的认知过程和心态，从担忧或教训的角度说明了《生态环境法典》突出“生态环境法”的意义

　　

　　综上所述可知，《生态环境法典（二次审议稿）》的第二条将生态环境定义为“影响人类生存和发展以及生态系统稳定的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体”，是中国生态环境法治实践和生态环境法学理论的重要创新，是环境资源法从初级污染防治法发展到高级生态法的历史性标志，是用法典方式宣布中国环境法资源法已经发展到生态法的高级阶段。

　　

　　（三）《生态环境法典》是人类法治文化的宝库

　　

　　《生态环境法典》既是一部具有中国社会主义特色、蕴含习近平新时代中国特色社会主义思想、彰显中华法系法治文化的宝典，也是一部具有国际影响和国际意义、体现人类法治文化的知识宝库。《生态环境法典》在中国，是一部继往开来的法典；在国际社会，是一部具有引领作用的法典；在法治理论上，是一部与时俱进的法典。

　　

　　1.《生态环境法典》是具有中国特色的法治宝典

　　

　　中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系五个子体系。从具体适用领域来看，中国特色社会主义法治体系又可分为经济法治体系、政治法治体系、文化法治体系、生态法治体系等各个方面。这些体系之间彼此联系，相互作用，共同组成了中国特色社会主义法治体系。

　　

　　编纂《生态环境法典》是推进人与自然和谐共生的现代化的必然要求，是推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化的重要举措，将党和国家的正确的生态环境保护政策经过国家权力机关转化为法律和法治建设方式，对于在法治轨道上推进美丽中国建设、推进人与自然和谐共生的现代化，具有重大意义。

　　

　　《生态环境法典》采用六编制结构，由“总则编—污染防治编—生态保护编—绿色低碳发展编—法律责任和附则编”构成，其体系宏大而开放、内容丰富而适度。它以“人与自然和谐共生”统领法典编纂全过程、各方面，将分离于不同法律部门、分属于不同管理部门职能、分散于不同生产生活领域的相关规范、标准、制度予以整合，形成了体系化法律规范。

　　

　　它几乎覆盖了国家、政府、企业、团体和公众的全部生态环境保护活动，涉及污染防治、生态系统保护、生态环境治理、生态修复、清洁生产、循环经济、绿色低碳发展、绿色低碳的生活方式、生态文明宣传教育活动等方方面面，大部分公众生态环境保护活动都能从《生态环境法典》找到依据，是名副其实的生态文明法治建设的法律知识宝库，是公众学习生态环境法治知识的教科书。

　　

　　《生态环境法典》是在中国特色社会主义新时代诞生的、具有中国特色的法典，它为生态文明和生态环境领域的法治建设规划了中国蓝图、创造了中国模式、提出了中国道路、传承了中国哲学、蕴含了中国智慧、宏扬了中华法系。《生态环境法典》的诞生被视为中国法治史上一个划时代的事件，是中国法治建设中具有里程碑意义的重大成果，是具有鲜明东方思维的中国方案。它紧扣时代脉搏，积极回应科技发展和社会变迁带来的新问题，是一部体现时代精神的法典。它的颁布和实施，将极大地推动中国的法治进程，为国家长治久安和经济社会健康发展提供基础性的制度保障。

　　

　　《生态环境法典》是中华法系的一面旗帜。它是“中华法系法学在生态环境领域的具体体现”，是中国特色社会主义的立法技术与生态环境法律体系结构的集大成者，是中国特色社会主义的生态环境法律科学的杰作，是中华人民共和国生态环境法学近80年发展的结晶。从法学维度看，它是“给当代法学家特别是环境法学家制定的法典”《生态环境法典》编纂和实施，不仅为中国环境资源法学和环境资源法律体系的中国化、本土化即建设具有中国特色的环境资源法学理论和法律体系明确了发展方向，而且也为我们当下对与工业文明相联系的西方法学的崇拜或“西化”提供了反思和批判的空间。

　　

　　2.《生态环境法典》是人类法治文化领域具有广泛、深远影响的传世力作

　　

　　《生态环境法典》是一部具有中国特色、国际视野的法典。它站在21世纪生态文明法治建设的制高点上，把握人类生态文明发展新趋势，汲取中华优秀传统生态文化和法律文化精髓，吸收世界环境保护立法经验，为推进当代世界法治文明建设贡献了中国智慧和中国力量。它是世界多种环境法典中具有开创性、独特的风格和深邃的理论体系的法典，是人类法治文化领域具有广泛、深远影响的扛鼎之作和传世精品，其影响和作用必将超越国界和时代。

　　

　　2016年5月，联合国环境大会（UNEA）发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，认为以“绿水青山就是金山银山”为导向的中国生态文明战略为世界可持续发展理念的提升提供了“中国方案”和“中国版本”，应在全球加以推广。

　　

　　2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话指出，“人类是命运共同体，保护生态环境是全球面临的共同挑战和共同责任。”“生态文明建设关乎人类未来，建设绿色家园是人类的共同梦想，保护生态环境、应对气候变化需要世界各国同舟共济、共同努力，任何一国都无法置身事外、独善其身。我国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，主张加快构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，共建清洁美丽的世界。要深度参与全球环境治理，增强我国在全球环境治理体系中的话语权和影响力，积极引导国际秩序变革方向，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案。要坚持环境友好，引导应对气候变化国际合作。要推进“一带一路”建设，让生态文明的理念和实践造福沿线各国人民。”

　　

　　《生态环境法典》不仅将上述中国保护人类环境的承诺和国际环境保护的义务与责任写进了总则编“第一章基本规定”的第十四条，即“国家加强生态环境领域的国际合作，履行中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的义务，支持生态环境保护国际交流与合作，积极参与生态环境国际规则的研究与制定，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系”；而且在“第四编绿色低碳发展”中，对应对气候变化及其国际合作，作出了明确规定。为了应对可能影响我国生态环境、损害人民福祉的域外行为，统筹国内生态环境法治、涉外生态环境法治，《生态环境法典》还规定了一套适应时代要求的域外法律适用规则体系。这些规定说明，《生态环境法典》凝聚了全球保护地球母亲的共识，丰富了全球生态环境治理工具，它是应对全球气候变化的系统性法治方案，是破解全球性环境问题的法律武器。笔者相信，中国《生态环境法典》在保护我们共同的地球、推动国际社会共建清洁美丽的世界方面，将发挥重要而长期的影响和作用。

　　

　　二、《生态环境法典（二审稿）》的几个值得商榷的问题

　　

　　《生态环境法典总则编（二审稿）的（征求意见稿）》公布后，特别是在拜读该法典第二条关于生态环境定义后，我是惊喜交加、提问泉涌，立即写了一个“对生态环境法典总则编(草案)(二次审议稿)的修改建议”。有人看了这个“建议”后说，你说“提问泉涌”，怎么你仅简单地提了几个问题。我的回答是，由于需要探讨的问题即修改建议太多，并且这些建议的理由在一篇简短的“建议”中难以说清，笔者只好择其要者说之。在前面第一部分中，笔者初步介绍了《生态环境法典》的意义和作用，在这第二部分中将初步议论其某些缺陷和不足。

　　

　　笔者认为，不仅《生态环境法典（草案）》存在这样那样可商榷可改进的条款，将来正式颁布的《生态环境法典（草案）》也不可能完美无缺，它一定存在不少值得加工、改进之处。法典发展的实践和历史说明，无论是被誉为法典典范的法国民法典，还是被称为法典巅峰之作的德国民法典，几乎所有法典在颁布实施后，都有一个不断修改、补充和完善的过程。任何一部法典都不可能完美无缺、一劳永逸，其生命力在于其有效实施和与日俱进。中国《生态环境法典》也不例外，它是中国生态环境法治建设的一个新的起点，而不中国生态环境法治建设的僵化和终结。

　　

　　（一）关于生态环境的定义

　　

　　《生态环境法典总则编(二次审议稿)的（征求意见稿）》的第二条规定，“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展以及生态系统稳定的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、高原、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。”

　　

　　笔者认为，上述定义基本上解决了《生态环境法典》的命名问题，它是一个富于创新性的概念。关于其重要性和作用，笔者在“初议《生态环境法典》的意义和作用”一文中已经充分肯定。但是，笔者认为该定义还存在需要进一步明确、解释或完善的空间。为此，笔者在原有定义的基础上提出如下定义，供大家比较、讨论：“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展以及生态系统健全的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体，包括大气、水、海洋、土地、高原、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。”上述定义中的“生态系统健全”，是指生态系统的质量健康、功能良好、状态安全；一般而言，生态系统始终处于动态平衡的状态，而“生态系统稳定”容易与“生态系统的动态平衡”产生抵触。上述定义之所以去掉“自然空间”，一是因为自然因素包括自然空间，因为任何自然因素都具有空间性，一切自然因素都是空间性的存在；二是“自然空间、自然因素相互联系与作用”的含义不明确，自然因素既然包括自然空间，何谈自然空间与自然因素的相互联系与作用。笔者不是否定生态环境包括自然空间，而是认为将自然因素与自然空间并列可能增加不必要的概念争论。

　　

　　概念是反映事物本质属性的思维形式，是科学研究的基本范畴。人类在认识事物的过程中，把所感觉到的事物的共同特点提炼出来加以概括就成为概念。笔者认为，法律中的基础概念是决定该法律的调整对象、适用范围和立法目的的基础规范。从《生态环境法典》基础概念的作用看，第二条定义的“生态环境”将引导和决定生态环境的治理体制（尤其是监督管理体制）和主要法律制度的设置和改革。但令人遗憾的是，《生态环境法典(二次审议稿)》没有全面地贯彻第二条规定的生态环境定义，出现了不少与生态环境定义不够协调的规定。例如，根据生态环境的定义，生态（生态系统）是生态环境的主要内容，但目前国家林业草原部门是生态（生态系统）治理（包括保护、修复及其管理）的主要部门，《生态环境法典(二次审议稿)》第十七条将生态环境部规定为统一监督管理生态环境保护的国家机关有些名不符实。笔者建议将国家林业草原部门或其有关生态环境保护的职责划归国家生态环境部，以便生态环境部成为名副其实的、真正的统一监督管理生态环境保护的国家机关。

　　

　　还有，根据《生态环境法典(二次审议稿)》第十七条的规定，国务院生态环境主管部门仅仅是在其职责范围内对全国生态环境保护工作实施统一监督管理，地方人民政府生态环境主管部门仅仅在其职责范围内对本行政区域生态环境保护工作实施统一监督管理；而“国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理，……地方人民政府自然资源主管部门在其职责范围内对本行政区域自然资源开发利用和保护，以及国土空间开发保护工作实施监督管理”。一般认为，这里的“开发”、“保护”或“开发保护”的对象包括第二条规定的自然空间和自然因素，并且“开发保护工作”的范围要大于“保护工作”，“统与分的关系”是“统一监督管理”的范围要大于“分工的监督管理”的范围，既然规定自然资源主管部门对“自然资源开发利用和保护，以及国土空间开发保护工作实施监督管理”，显然自然资源主管部门监督管理的范围（开发与保护）要大于生态环境保护主管部门监督管理的范围（保护）；既然生态环境保护主管部门监督管理的范围仅仅是自然资源主管部门监督管理的范围的一个部分，从逻辑上分析也就意味着，自然资源主管部门监督管理才是真正的对生态环境保护工作实施统一监督管理的部门，而仅仅负责“保护工作”监督管理的生态环境保护主管部门其实只是一个“分工的监督管理部门”。

　　

　　另外，从语言逻辑分析，《生态环境法典(二次审议稿)》对生态环境的定义，其实大有商榷之处和进一步解释、完善的必要。根据第二条规定的“本法所称生态环境，是指影响人类生存和发展以及生态系统稳定的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体，……”，从字面上分析可知，生态环境是指影响人类和生态系统的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体，显然这里的生态环境不包括人类和生态系统；但是，《生态环境法典(二次审议稿)》之所以对生态环境作出定义，是为了将生态环境包括生态和环境，因而上述对生态环境的定义恰恰违背了其突出和强调“生态或生态系统”的本意或初衷。笔者还发现，仅仅在《生态环境法典(二次审议稿)》的第一编总则中，就涉及生态环境、生态、生态系统、环境、自然资源、能源、自然因素、自然空间、资源环境因素等各种相关术语，这样就产生了一个如何将上述术语既联系起来、又区别开来的问题。据笔者所知，目前学界所称环境法学实际上是环境、资源、生态法学的总称或简称，例如笔者十年前所组建并保持至今的微信群就叫“环境资源生态法治群”，环境、资源、生态法学的理论渊源包括但不限于环境学、资源学、生态学、空间学、共用物理论等科学理论，目前制定的生态环境法典实际上是包括生态、环境、自然资源和自然空间等内容的法典，因此给生态环境下一个各门科学都满意的定义，的确相当困难且需要高超的概括本领。但是，生态环境作为生态环境法典的基本概念或基础规范非常重要，无论对其定义面临多大困难，我们都应竭尽全力。为此，笔者尝试提出如下几个生态环境定义，供立法起草小组参考：

　　

　　（1）本法所称生态环境，包括生态、环境、自然资源和自然空间，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体；生态环境要素包括大气、水、海洋、土地、高原、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。（这里强调自然因素可以包括自然资源、自然空间）

　　

　　（2）本法所称生态环境，包括生态、环境、自然资源和自然空间，是指影响人类生存和发展、并且由公众共享的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体；生态环境要素包括大气、水、海洋、土地、高原、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。（这里强调公众共同享用，是为了将《民法典》规定的对环境、资源的排他性、支配性所有、占有和使用区别开来）

　　

　　（3）本法所称生态环境，包括生态、环境、自然资源和自然空间，是指人类赖以生存发展、并且共同享用的各种天然的和经过人工改造的自然因素及其相互联系与作用的总体；生态环境要素包括大气、水、海洋、土地、高原、矿藏、森林、草原、湿地、冰川、荒漠、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护地、城市和乡村等。

　　

　　当然还可以考虑其他定义，总之，生态环境的定义应该突出生态文明思想和生态（生态系统）的地位，明确生态环境对人类生存发展的重要意义，明确生态环境包括生态、环境、自然资源和自然空间，明确将生态环境与《民法典》规定的具有排他性的“物”（包括动产和不动产）以及经济法规定的具有排他性的自然资源资产区别开来。

　　

　　（二）关于“环境要素”的规定

　　

　　《生态环境法典（二次审议稿）》在将“生态环境”定义为“影响人类生存和发展以及生态系统稳定的各种天然的和经过人工改造的自然空间、自然因素及其相互联系与作用的总体”（第2条），并且强调“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念……良好生态环境是最普惠的民生福祉……绿水青山就是金山银山理念”（第4条），强调“生态环境要素保护”（如第109条）的大前提下，仍然规定“国家推动建立资源环境要素市场交易制度，推进资源环境要素市场化配置，充分发挥市场机制作用”（第130条）。这种规定容易使人们产生概念混淆的误解和误判。市场机制十分重要，但它不是万能的，特别在生态环境保护领域经常失灵；笔者不反对在生态环境保护领域的某些方面运用市场机制，但对“国家推动建立资源环境要素市场交易制度，推进资源环境要素市场化配置”的提法感到困惑。一般认为，天然形成或自然生产的“生态产品”（如可供人免费呼吸的大气、免费饮用的水流、免费欣赏的风景、免费享用的阳光雨露）属于环境要素。但是，通过花费财力、物力、人力生产或获得的“生态产品”（如农民种植的五谷、花菜、水果、林木）属于民法典规定的、与排他性物权紧密联系在一起的财产或资产，它们不属于环境要素；需要金钱购买的自来水、瓶装水、矿泉水等水产品不是环境要素；通过花费财力、人力获得的可以交易的“富余排污指标”或“节余的排放额度”（包括排放交易中的污染物排放、二氧化碳排放指标）不是环境要素。笔者通过分析“资源环境要素市场交易”发现，上述交易市场的对象或商品，如《生态环境法典（草案）》第1033条规定的碳排放权交易市场中的碳排放权、第1034条规定的温室气体自愿减排交易市场中的温室气体，都不属于《生态环境法典（草案）》第二条定义的生态环境要素，而是通过物权化（或财产权化）后、已经失去生态环境要素本性的“假生态环境要素”，是已经通过确权的财产或资产，诸如污染物和温室气体不仅不是生态环境要素而且是典型的污染环境的污染要素。其实，“资源环境要素市场化”与“资源环境要素商品化”是一个意思。包括《生态环境法典（草案）》在内的生态环境法律并不一概反对或一律禁止“环境要素市场化”或“资源环境要素商品化”，而是严格审查、依法限制“环境要素市场化”或“资源环境要素商品化”，例如严格审查、依法限制将原来对公众免费开放的公园、广场、街道、绿地、水域、原野、城乡空间转变成由私人、集体和政府排性权支配和使用的财产或商品；包括《生态环境法典（草案）》在内的生态环境法律，可以对某些“环境要素”转变为民法物权法中的物（或财产）规定严格的条件和程序，但不宜具体规定“环境要素”转变为民法物权法中的物（或财产）后的市场运作。“环境要素”一旦依据生态环境法的规定转变成商品后，就应该按照“市场经济基本法”即民法典和商法、经济法规定的市场机制进行运作。也就是说，已经商品化的“环境要素”不属于生态环境法典的规制对象或调整范围。包括《生态环境法典（草案）》在内的生态环境法律，主要是保护“资源环境要素”和生态环境功能的法律、防止“资源环境要素”被商品化即被侵占的法律；而不是鼓励和促进“资源环境要素”商品化的法律；如果全部“资源环境要素”被市场化或被商品化了，生态环境法典或生态环境法律所保护的生态环境也就消失了。因此，笔者建议，在《生态环境法典》中应该谨慎使用、避免使用“资源环境要素市场化”或“资源环境要素商品化”的提法。

　　

　　（三）关于公众生态环境权的问题

　　

　　《生态环境法典（二次审议稿）》虽然将生态、生态系统、生态的保护与“保障公众健康和生态环境权益”提高到前所未有的高度，但是却忽略了对生态法至关重要的“生态环境权”（简称环境权）的法典化。关于公众环境权入法入典的必要性和重要性，笔者曾在“论修改《环境保护法》的几个问题”、“从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼”等论文中有过详细论述。在2013年，笔者写道，“记得我1983年参加《环境保护法（试行）》修改时，曾经在当年的‘修改草案（征求意见稿）’写上‘一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利，也都有保护环境的义务。’但是，在1989年通过的《环境保护法》中却删掉了‘一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境的权利’这一重要公民环境权条款，仅保留了‘一切单位和个人都有保护环境的义务’这一义务条款，从此我国的环境法治建设就走上了‘重公民环境保护义务、轻公民环境保护权利’的不归之途。正如美国著名的法学家德沃金所强调的：‘在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西。’十多年来，我国《环境保护法》仅有公民环境保护义务条款、缺乏公民环境权条款，成了我国公众难以参与环境保护监督管理，

　难以有效维护自己的环境权利，无法以权利制约权力、以公民基本环境权利促进国家环境保护义务，难以发展公众环境公益诉讼的主要法律原因。”笔者在2008年发表的“以生态文明观为指导，实现环境法律的生态化”论文中主张，将“‘公民有在平衡、健康的环境中生活的权利’作为环境法中的基本权利，这里的平衡是指生态平衡，这里的健康是指生态功能的完整性。”并建议“在宪法第三十八条人格权之后增加公民环境权的条款，即规定‘中华人民共和国公民有在生态平衡、健康的环境里生活的权利，同时负有保护环境的义务’。”2005年2月28日，法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》；接着，法国总统雅克·希拉克颁布了一条改革1958年宪法的法令，在宪法前言中加进了环境宪章。法国《环境宪章》明确规定，“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”。法国总统希拉克认为，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位；宪章打开了通向“一场真正革命的道路，即人道的生态的道路”。从法律权利的重要性和必要性看，在通向生态法革命道路上的《生态环境法典（草案）》却缺乏对公众环境权的法典化，不能不说是一种遗憾。

　　

　　（四）关于“空间”的规定

　　

　　2023年9月，全国人大常委会公布《十四届全国人大常委会立法规划》，《国土空间规划法》被列入第一类项目。

　　

　　《生态环境法典（二审稿）》仅在总则编中就多处提到“自然空间”、“国土空间用途管制”、“国土空间开发保护”、“生物多样性保护空间体系”、“国土空间规划”、“国土空间利用的专项规划”、“国土空间开发利用活动”、“国土空间结构和布局”等空间概念。其第二条将自然空间、自然因素同时列为生态环境的组成部分即生态环境要素，并明确规定“国务院自然资源主管部门……统一履行所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责。地方人民政府自然资源主管部门在其职责范围内对本行政区域自然资源开发利用和保护，以及国土空间开发保护工作实施监督管理。”（第17条），“国家建立以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的规划体系，加强规划之间的衔接协调，发挥规划对生态环境保护的引领、指导和约束作用。”（第53条）。

　　

　　上述法条提出了有关“自然空间与自然因素的关系”、“国土空间开发保护工作与生态环境保护工作的关系”、“自然资源开发利用和保护和生态环境保护的关系”、“国土空间规划与生态环境规划的关系”等尖锐而复杂的问题，实际上包括但不限于“自然空间、自然因素的范围谁大于谁或谁包括谁，自然空间与自然因素是平行的或对等的，自然空间与自然因素是互相交叉的或包容的”等问题。总之，对有关“空间”的规定的讨论，涉及的内容和问题较多，包括但不限于当代空间理论、空间规划的实践，以及空间理论、空间规划的实践与生态环境保护的关系等重要问题。

　　

　　1.关于空间的概念

　　

　　通过文献检索可知，“空间”一词自古就有、持续至今，而且其内涵和要点一直处于变化之中。从哲学角度讨论空间概念，最早始于芝诺，他把“空间”概念解释为“位置的转移和色彩的变化”。在古希腊哲学中，原子论学派的留基伯和德谟克里特最早专门论述过“空间”概念，他们提出“虚空是非存在，‘存在’是完全充实的，‘存在’体积太小而且有无限多，它们在虚空中移动”，这里的“虚空”就是后来所讲的“空间”。大约在公元前360年-公元前355年，柏拉图在他的宇宙论著作《蒂迈欧篇》中认为，“第三者是空间，不朽而永恒，并作为一切生成物运动变化的场所；感觉无法认识她，而只能靠一种不纯粹的理性推理（λογισμῷ τινι νόθῳ）来认识它；它也很难是信念的对象。说真的，看着东西就像在梦中看东西似的（……）它的存在是实实在在的，只是我们无法唤醒我们自己而对它给出真实的说明。”他提出了作为“场所”的“空间”概念，认为在万物生成之前，就存在一个永恒的、不可毁灭的、为所有形式的生成提供场所的空间。这是一个形而上的、接受性的背景空间。亚里士多德在其《物理学》（Physics）第四卷（尤其是第1-5章）中，系统讨论了“空间”（希腊语：χώρα，chōra，常译为“位置”或“处所”，是西方哲学中“空间”概念的重要源头）的本质与属性，他认为：空间是“包容着物体的、不动的、最直接的界限”，空间是“物体的直接包围者，且不与物体分离”，空间“有维度、可容纳、非实体”。这种“依赖物体的空间观”影响了西方哲学与科学长达两千年，是理解西方“空间”概念历史演变的关键起点，直到近代牛顿（绝对空间）、笛卡尔（广延即空间）才逐渐突破这一框架。

　　

　　从哲学性的“空间”转向具体的、功能性的、规划性的“空间”，关键转变发生在第一次工业革命后期至第二次革命期间（大致从19世纪中期至20世纪初）。这一时期，面对工业化、城市化带来的空前挑战（如人口聚集、住房短缺、卫生恶化、交通拥堵、社会失序），一批思想家、实践者开始系统地思考城市、区域等空间关系，以及如何通过“规划”等手段以解决空间问题。这个时期著名的空间思想家、理论家、学者和规划大师有马克思、恩格斯、弗里德里希・拉采尔（Friedrich Ratzel，1844年—1904年）、埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard， 1850年—1928年）、帕特里克·格迪斯（Patrick Geddes，1854–1932）等。马克思虽然不是传统意义上的“空间思想家”，但他在1867年出版的《资本论》等著作中深刻揭示了空间是如何被资本生产和重塑的原理，分析了工人的居住空间（贫民窟）、工厂的空间布局如何成为资本积累和阶级斗争的舞台。他的思想为后来大卫·哈维等人的“历史-地理唯物主义”奠定了基础，是理解空间政治经济学的起点。恩格斯在1845年发表的《英国工人阶级状况》是对工业化城市空间的一次震撼性的经验考察。他详细记录了曼彻斯特等城市的空间布局如何清晰地反映了阶级分化：资产阶级居住在宽敞、卫生的街区，而无产阶级则被挤压在肮脏、拥挤、隐蔽的贫民窟中。该文揭示了空间不仅是容器，更是社会关系的产物和写照。德国地理学家弗里德里希・拉采尔在1897年的《地缘地理学》一书中，将国家比拟做有生命的有机体，提出国家需要一定的“生存空间”，为“国土空间”概念的发展奠定了一定基础。埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）是这个时期最具影响力的规划大师，西方现代城市规划学科的奠基人之一。他在1898年出版的《明天：通向真正改良的和平之路》（后再版改名为《明天的田园城市》）中提出了“田园城市”思想，强调功能分区（居住、工业、农业）、绿带控制城市蔓延、社区尺度和土地社区所有制等理念，主张建设一种将城市生活和乡村生活相结合的新型城市，对之后的城市规划运动产生了广泛而深远的影响。最早系统性地在现代城市规划与区域规划语境下提出并使用“空间”概念的学者，通常被认为是19世纪末20世纪初的苏格兰生物学家、社会学家和城市规划先驱帕特里克·格迪斯（Patrick Geddes，1854–1932）。他在1915年发表的《进化中的城市》一书中，将“空间”概念植入了现代规划理论，因而在规划学界被称为现代“空间”规划概念的奠基人、“空间规划”思想的鼻祖。格迪斯认为，空间不是一个中性的、等待被填充的空白或抽象的容器，而是一个充满潜力的、生态性的、有机的生命区域，是一个由自然环境和人类活动共同塑造的、动态演化的有机整体。空间首先是一个具体的地理区域，拥有特定的地形、气候、水文和资源，是所有人类定居点赖以生存和发展的自然基础。空间是人类“工作”（经济活动）和“生活”（社会文化）的舞台。空间是人类感知与体验的场所，空间通过人的居住和体验，转化为具有特定意义的“场所”。简而言之，格迪斯的“空间”是一个融合了自然、历史、经济与文化的、活生生的、可感知的“生命体”。格迪斯在著名的“山谷剖面图”中，将地质、气候、植被、人类聚落和经济活动在一个垂直空间剖面上展现出来，整合在一个从海岸至高山的垂直地理序列中，生动地阐释了其“区域-城市-场所”的有机整体论思想，是将其“区域-城市-场所”视为一个有机、综合的空间系统的早期典范。

　　

　　在1974年出版的《空间的生产》一书中，当列斐伏尔阐述其“空间的生产”及“空间科学”等理论时，遇到和关注的第一个问题就是“空间是什么？”列斐伏尔写道，“‘生产空间’（Produriel’ espace/producing space)这个说法乍听起来有些古怪，无论最终充斥其间的是什么，总是先有空无的空间，这一观点仍然拥有很强的支配力。此时，许多问题马上出现：什么空间？说“生产空间”意味着什么？摆在我们面前的问题是，如何把那些已经产生出来并形式化了的概念和新的内容相结合，而不是靠纯粹的例证—后者即臭名昭著的诡辩场景。因此，当务之急是对这些概念及其与一方面是逻辑数学空间的极端形式化抽象、另一方面是社会空间的实践感知领域之间的相互关系，进行深人的阐释。否则，另外一个可能的后果会是：导致具体普遍性的新的破碎化，形成原初的黑格尔式诸环节/诸要素：特殊性（这里指社会空间的种种描述或剖面）；普遍性（逻辑的和数学意义上的空间）；以及个别性/单一性(singularity，即当作自然来考虑的“地方/场所”，仅就其物质的或感知的现实而言）。（第24页）“无论在哪种情况下，我们思考的结果都会是建立一个‘空间的体系’”。（第25页）

　　

　　笔者通过研读《空间的生产》一书后发现，列斐伏尔所谓的“空间”类似于日常用语中的“场所”、“场景”、“领域”、“地方”、“区域”和“环境”，甚至是它们的总和。列斐伏尔曾自我提出如下问题，“难道空间仅仅是社会关系的消极性的场所，或者是各种关系在其中具体结合的场景吗？”尽管列斐伏尔指出，“回答当然是否定的。”（第16－17页）但是，该问题已经表明“空间”与“场所”、“场景”、“领域”、“地方”和“环境”不可分割的联系。列斐伏尔认为，我们所需要的空间理论“或许可称为—种‘一体化理论’（theorie unitaire):它的目的是在被孤立地解的各个‘领域’之间，就像物理学中的分子力、电磁力与引力那样，发现或建构一种理论上的统一性。我们首先关注的领域是物质(physical)领域，即自然、宇宙；其次是精神领域，包括逻辑与形式的抽象；第三是社会领域。换言之，我们所关注的是逻辑-认识论的空间、社会实践的空间以及被可感知的现象占据的空间—包括想象的产物，如推想(project)和投射(projection)、象征和乌托邦等。”（第17－18页）也就是说，“逻辑-认识论的空间、社会实践的空间以及被可感知的现象占据的空间”类似于“精神领域，包括逻辑与形式的抽象”、“社会领域”以及“物质(physical)领域，即自然、宇宙”。列斐伏尔进一步指出，“孤立地思考的空间是一种空洞的抽象”（第19页）。接着，列斐伏尔自我提出如下问题，“应当使用什么术语来描述那种让各种空间彼此孤立——从而物质空间、精神空间与社会空间不再重叠——的分割（division)呢?”尽管列斐伏尔指出，“事实上使用什么术语并不重要，重要的是那把‘理想的’空间（精神范畴，也即逻辑数学的）与‘真实的’（即社会实践的空间）分离开来的距离。”（第21页）。列斐伏尔还说，“社会空间的各种地方/场所（places)还是非常不同于自然空间的，不能将它们等量齐观：它们或许相互间夹、相互结合、相互叠置—有时甚至是相互冲突”（第130页）；“自然空间是相互并置的，因而是分散的：它设置了地方/场所，这些地方/场所个儿挨个儿地占有自然空间。”（第148页）显然，列斐伏尔不仅将作为社会关系的社会空间与“各种地方/场所(places)”联系起来，而且将自然空间与“地方/场所”联系在一起。列斐伏尔指出，“我们关注的焦点是空间。空间的问题框架——包含了都市领域（城市及其蔓延）和日常生活领域（被计划的消费）的问题——取代了工业化问题框架。”（132页）他认为，“空间作为一个整体──地理的或历史的空间──因生产力的发展而被改变，但空间的根基并没有被随之而消灭，空间的根基就是指那些构成空间的最初的点、中心或纽带以及场所（地方、区域、国家）（第133页）” 。

　　

　　戴小明教授在“区域法治：一个跨学科的新概念”论文中写道：“区域，是人类赖以生存的基础条件、空间环境。……一般而言，区域是一个地理和空间概念，有明确的边界，包括自然、人文、经济区域等，是人们按照一定的指标和方法划分出来的。狭义的区域即指地方，如省、市、县、乡等，广义的区域是指两个及两个以上的地方联合体，也叫地区，如民族地区。地方是区域的基础，区域是民族国家构成的地理空间，国家是不同区域的聚合。‘国’的初文是‘或’，也是‘域’的本字，即邦国、区域，古文字的演化进程从一个方面反映了先人对地方、区域与国家关系的认知。……今天，地方、地区、地域、区域，人们常常以同义交叉混合使用。”

　　

　　亨利·列斐伏尔在其1974年出版的《空间的生产》一书中写道：“空间！并未在很久以前，‘空间’一词仍然局限于几何学意义：它只能让人联想到一个空荡荡的区域。”（第1页）据笔者粗略统计，列斐伏尔仅仅在《空间的生产》一书中提到的空间种类和空间名称就达百余种。他写道，空间“这个术语被用得如此之广，就像人们经常说的某位作家或艺术家的‘世界’一样。分门别类的作品（works)使得它们的观众将各种类型的专业化空间平等地放置在一起:休闲的、工作的、娱乐的、运输的、公共机构的一一所有这些都是以空间性的术语说出来的。甚至有些专家认为，疾病与癫狂也该拥有它们自己特有的空间。我们因此面对着不计其数的空间，其中一个叠置在另一个之上或者包含着另一个：地理的、经济的、人口统计的、社会学的、生态学的、政治的、大洲的与全球的。更不用说自然的（物质的）空间、（能量）流动的空间，等等。”（第12页）列斐伏尔进一步指出，“地理学的空间、民族学的空间、人口统计学的空间、信息科学的空间，等等，无穷无尽的空间摆在我们面前。在别的地方我还听说过图画的空间、音乐的空间或可塑的空间。但一直被人们所忽略的一个事实是，这种空间的碎片化不仅符合语言本身的发展趋势，符合各种专家的期望，也符合现存社会的目标。现存社会在一个被严格控制因而是同质化总体的总体框架中，分裂成形形色色的空间：居住、劳动、休闲、运动、旅游、航空，等等空间”（第134页）。

　　

　　联合国粮农组织（FAO）在其1976年发布的《土地评价纲要》（A Frame work for Land Evaluation）中，对“土地”的经典定义是：“土地是地球表面的一个区域，其特性包含该区域之上和之下、与人类对现在和未来土地用途的潜力有重要关联的生物圈及近地大气圈、土壤、基础地质、水文、动植物种群等所有、以及过去和现在人类活动的结果。”定义中的“地球表面的一个区域”本身就代表了水平空间。定义明确指出了土地是一个三维空间实体，不仅包括地表土壤，还向上包含近地大气圈（气候），向下包含基础地质、地下水资源。将土地视为包含地表上下一定垂直范围内所有自然与人为要素的综合体，已体现出立体、综合的空间观，奠定了“空间”概念的科学基础。

　　

　　我国在国土空间规划与立法中对“空间”概念的采纳，经历了一个从土地管理到生态环境保护整体观，再到全域全要素统筹的“国土空间开发保护”的演进过程。特别是国土空间规划与国土立法中的“空间”及“国土空间”概念的演进，是一个从相对单一的土地利用、整治管理，逐步走向强调生态环境保护、区域协调和可持续发展的综合性空间治理的过程。

　　

　　2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发）。该《规划》将“国土空间”定义为，“国土空间，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。”根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月）、国家发展改革委等四部委联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（2014年8月）、中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》（2016年12月）等文件的规定，我国空间规划中的空间类型主要有“三生空间”、“三类空间”和“三线空间”：“三生空间”是指生产空间、生活空间和生态空间；“三类空间”是指城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”空间是指由生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界这三条控制线划定的空间。后来，将“三类空间”和“三线空间”合称为“三区三线”空间。根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月9日），国土空间包括生产空间、生活空间、生态空间（即“三生空间”）。根据中共中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（2022年10月），我国国土空间范围覆盖全国陆域、海域及空域，国家层面的空间划分为生态、农业、城镇三类空间。概括起来就是，目前我国空间规划和空间立法中的“空间”包括全国陆域、海域和空域等“三域”，生产空间、生活空间、生态空间等“三生空间”，以及生态空间、农业空间和城镇空间等“三类空间”，几乎可以说“空间”就是“领域”（地域）、生态环境、生产场所和生活场所。

　　

　　综上所述可知，空间（space）是与区域（region or sector）、领域（domain or sphere）、空域（airspace）、地域（territory）、场域（field）、地方（place）、场所（locale）、场景（scene）等联系在一起的一个概念。从这个意义上讲，一切物都具有空间性，诚所谓“万物皆空（间）”，有什么类型的物就有什么类型的空间。甚至可以用“自然空间”取代“生态环境”，即将环境称为环境空间、将资源称为资源空间、将生态称为生态空间，用“自然空间法典”取代“生态环境法典”！

　　

　　2.空间规划和空间立法的简况

　　

　　迄今为些，无论是在学界还是在实务部门，空间规划（或计划）的种类非常繁多。甚至可以说，有什么样重要的空间类型，就有什么样的空间规划（或计划）类型。相对于空间规划而言，空间立法则相对较少，这大概是因为法律的保守性所致。

　　

　　通过文献查阅可知，西班牙工程师、城市规划师和社会学家伊尔德方索·塞尔达（Ildefons Cerdà，1815年12月23日—1876年8月21日）在1859年完成了《巴塞罗那扩展区规划方案》，于1867年出版的《城市化通用理论》（Teoría General de la Urbanización）一书。他提出的巴塞罗那扩展区（Eixample）规划，采用严格的网格（Grid）和倒角路口（Chamfered Corners）布局，将每个十字路口的直角切成45度角，形成了独特的八角形空间，每个路口自然形成了一个小广场，可用于社交、商业或休闲活动；他设计的每个街区称为“乌索拉”（Illa，加泰罗尼亚语意为“街区”），街区的内部是一个巨大的公共花园，配有绿化、公共设施和活动空间，供所有居民使用。该《规划》被称为城市设计史上的里程碑，深刻地影响了后世全球的城市规划理念。他出版的《城市化通用理论》，是他思想的集大成之作。在这本书中，他论证了城市规划是解决社会不平等、改善公共卫生和促进经济发展的关键工具，体现了用理性的工程思维来应对城市增长、卫生和交通问题的早期尝试。他是第一个系统性地提出并使用“城市化”（Urbanización）这个概念的人。在他看来，城市规划不仅仅是画几条街道和划分地块，而是一门综合性的科学，需要统筹考虑交通、卫生、住房、社会公平和公共设施。塞尔达的工作比著名的“田园城市”理论提出者埃比尼泽·霍华德还要早几十年，因而被认为是现代城市规划学科的创始人之一。

　　

　　1927年美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，是美国历史上关于空间权问题的第一部成文法。1960年荷兰率先编制了荷兰国家空间规划，成为世界上第一部全国空间规划。1965年德国颁布的《空间规划法》（Raumordnungsgesetz，ROG，后经1993年、1998年修订等多次修订），是其德国空间规划体系的核心法律依据。该法中的空间类型包括城市空间和农村空间、生活空间和经济空间、自然资源空间和生态空间。该法确立了空间发展的可持续性作为根本指导思想，强调社会与经济对空间的需求必须符合空间的生态功能，并致力于在大空间范围内形成长期的平衡秩序。该法还明确了14条空间规划的基本原则，为各级规划提供了具体指引。按照《空间规划法》规定的要求，一个多层次的空间规划体系逐渐形成，在2016年发布了《德国空间发展理念和行动战略》。

　　

　　1980年之前，国际上“空间规划（spatial planning）”并未形成专有概念，往往泛指与物质形体空间相关的具体规划设计（如土地利用规划、城市规划、区域规划、战略规划）。

　　

　　1983年欧洲区域规划部长级会议（CEMAT）通过的《欧洲区域/空间规划宪章程》，是有关空间规划的最早的国际法律政策文件，它对“空间规划”的概念和内涵进行了阐述。1997年《欧洲空间规划制度概要》将空间规划正式定义为“主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，其目标是创造一个更合理的土地利用和功能关系的空间组织，来平衡环境保护和社会经济发展两个需求”。1999年，欧洲委员会发布的《欧洲空间发展战略－寻求欧盟地域范围内平衡的和可持续的发展》，首次从空间维度提出欧盟政策的三个基本目标（经济和社会的和谐、可持续发展和欧盟各地区之间竞争力的平衡）和三个空间发展指导方针，并从共同体、跨国和跨境、成员国等不同层面提出实现空间目标的措施。

　　

　　1983年《欧洲区域/空间规划章程》的主要内容如下：(1)明确空间规划定义：该章程首次对空间规划作出定义，指出“区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达。它既是一门科学学科、一种行政管理技术，也是一项政策，作为一种跨学科的综合方法，旨在依据整体战略实现区域的均衡发展和物质空间的组织”。(2)确立空间规划目标：章程确立了欧洲范围内空间规划应基于的主要目标，包括改善生活质量以及合理组织欧洲物质空间内的人类活动，为欧洲空间规划政策奠定了基础。

　　

　　1997年《欧洲空间规划制度概要》(The EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies)，是欧洲委员会(European Commission)制定的文件，也是欧盟委员会出版的第一部系统性地比较和分析欧盟（当时为欧共体）成员国空间规划制度的权威著作，该《制度概要》概要系统比较了欧盟成员国的空间规划制度。它将欧盟成员国的空间规划制度归纳为四种“理想类型”：（1）综合集成型规划。这类规划被视为一项广泛的、综合性的公共管理活动，旨在实现经济、社会、环境和文化的综合目标。规划不仅仅是控制土地用途，更是协调各部门政策的“空间平台”。该类规划通常具有分权化特征，中央层面制定国家空间规划框架或导则，区域和地方政府拥有较大的自主权和规划制定权。该类规划体系采用层级式结构，从上至下包括国家规划导则、区域空间规划、地方土地利用规划，各级规划之间要求紧密衔接。其典型代表有德国、荷兰、奥地利、比利时（弗拉芒区）等国。德国联邦政府通过《空间规划法》确立原则，各州制定州规划，市镇则编制具有法律约束力的“土地利用规划”和“建设规划”，形成著名的“联邦-州-市”三级体系。荷兰国家政府发布《国家空间战略》，省政府和市政府分别制定区域和市级的结构规划，最终通过市级的“土地利用规划”具体实施。（2）土地利用管制型规划。这类规划的核心功能是规范和控制私人土地产权下的开发活动，以解决土地使用的外部性问题（如冲突、环境污染）。其规划重点在于“管理变化”而非“描绘蓝图”。国家通过《规划法》设定规则，地方政府编制具有法律效力的“地方发展规划”，用于审批或拒绝具体的开发申请；中央政府在立法框架上扮演重要角色，但具体执行高度依赖地方政府。其规划体系相对简单，国家层面的战略性空间规划较弱，主要由地方层面的规划主导。其典型代表有英国、爱尔兰等国。如英国中央政府通过《国家规划政策框架》设定政策导向，但具体的“地方规划”由郡县或市级政府制定，并通过“规划许可”制度对每一个开发项目进行管理。（3）区域经济规划。这类规划被视为实现经济和区域发展目标的工具，通常是中央集权的，规划由中央政府及其派出机构主导。其重点在于缩小地区差距，优化生产力布局，投资大型基础设施以促进落后地区的发展。其规划体系以五年计划或类似的综合性计划为载体，将投资、项目布局与空间规划紧密结合，土地利用管制通常是其中的一个组成部分，而非独立系统。其典型代表有法国、葡萄牙、希腊、西班牙等国，其空间规划深受其历史上的集权传统影响。如法国曾是该类型的代表，国家通过“国家计划”和“国土整治指导纲要”来引导重大项目和投资的空间分布。四是城市化管理型规划。这类规划主要关注城市地区的物理形态和开发管理，重点是设计和控制城市肌理、建筑形态和公共空间。其规划的法律框架由中央制定，但实施依赖于市级政府；其规划体系以市级的总体规划和详细的区划法规为核心工具，规划文件通常包含非常具体的建筑和设计规范。其典型代表有意大利、西班牙、希腊等国，这些国家通常有悠久的城市历史，规划传统上更侧重于保护历史城区的形态和应对新城区的扩张，而不是制定综合性的国家空间战略。上述分类至今仍是理解和比较欧洲规划体系的基石。需要注意的是，这些类型是从理论上归纳的规划模型，实际上许多国家的规划体系是混合型的。根据《欧洲空间规划制度概要》提供的欧洲空间规划的案例和资料，欧盟成员国空间规划的名称较多，包括但不限于“城市规划”、“土地利用规划”、“区域经济规划”、“国土规划”等，各种空间规划的主要内容大致相同，主要围绕对各种国土空间的管治，包括但不限于土地利用管制、空间发展战略指引、基础设施布局协调、环境保护与资源管理、社会公共福利保障等。

　　

　　1999年《欧洲空间发展战略－寻求欧盟地域范围内平衡的和可持续的发展》(European Spatial Development Perspective－Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union)，简称《欧洲空间发展战略》(European Spatial Development Perspective, ESDP)，由欧洲委员会(European Commission)在德国波茨坦召开的欧盟成员国规划部长非正式会议上通过。《欧洲空间发展战略》是一份不具法律约束力的政策框架文件，其主要内容如下：(1)发展平衡的多中心城市体系，加强城乡合作。城市和城市化地区发展战略：既要增强大都市区和门户城市的战略地位，又要提升欠发达城市的经济实力与发展环境；控制沿海地区城市扩张，减轻人居压力；推动单一经济部门城市的多样化发展；重视城市的社会与功能多样性，如重新利用废弃场所、管理城市生态系统、融合城市功能与公共交通等。乡村地区发展战略：因地制宜确定各地发展战略，在教育培训、创造非农就业机会等方面提供支持；促进中小城市网络化发展，支持地区间交流合作；使用可再生能源，发展生态农业，倡导耕地利用多样化；对自然和文化遗产进行保护性开发，发展生态旅游。城乡合作：将城市和乡村视为相互联系和依赖的功能实体与空间实体，本着自愿、平等、互利的原则开展城乡合作。合作具有地区、超地区、地区间、跨国等不同行政空间尺度，城乡企业间的合作是推动地区经济发展的主要途径。(2)共享基础设施和信息。完善次级交通网络，提高可达性：为缩小欧盟空间差异，需改善岛屿和偏远地区的交通和通讯设施，优先完善区域内部网络链接，加强次级交通网络与泛欧网络（TENs）的联系，发展地区公共交通系统，合理布局海港和航空港，鼓励制定交通政策并进行地区影响评价，提高货运多式联运节点间的连接度。统筹空间发展与设施建设，持久有效地使用基础设施：应协调空间发展政策、土地利用规划、交通和电信规划，改善中小城镇公共交通服务，有效使用现有基础设施，避免低效投资和重复建设，建设环境友好型交通系统。创新和知识扩散：各地平等获取信息至关重要，要将促进创新、职业教育和再培训、研究与技术发展等与知识相关的政策融入空间发展政策，确保各地具备获取知识的基础设施，通过区域机构促进企业间网络发展和创新扩散，在落后地区建立创新中心。(3)明智管理自然和文化遗产：有助于在全球化背景下保护区域特色和文化多样性，对自然遗产进行保护与开发，加强水资源管理，对文化景观和文化遗产进行创造性管理。

　　

　　《生态环境法典（草案）》(二次审议稿)第53条提到的“以国土空间规划为基础”的“国土空间规划”，在我国有一个从城市规划、城乡发展规划、土地规划、环境保护规划、国土整治规划（全国土地开发整理规划）、国土规划、不断发展演变的过程。

　　

　　1981年，中共中央书记处作出了开展国土整治工作的决定。为了响应这一决定，国家基本建设委员会（简称国家建委）在其内部设立了专门的职能机构——国土局，以负责全国的国土规划与整治工作，陈鹄同志（陈潭秋的儿子）被任命为国家建委国土局的首任局长。在1982年的国务院机构改革中，为了精简机构、提高效率，决定将国家建委的职能与国家计划委员会（国家计委）合并。这一改革在1983年正式完成，国家建委被撤销，其相关职能并入国家计委。在国家建委国土局并入国家计委后，相应的职能由新设立的国家计委国土司承接，作为原国土局的负责人，陈鹄同志随之转任国家计委国土司司长。

　　

　　笔者从1983年参加有关《国土整治条例（草稿）》的研究起草工作。从1987年开始担任中国国土资源法研究会副理事长，湖北省国土经济学会理事。先后承担了国家计委国土司有关国土整治条例、国土法辞典等研究项目。相继撰写了“关于制订国土整治法的几点意见”、“国土法初探”、“论国土法”等论文和专著《国土法的理论与实践》。从某种意义上讲，我国目前的《国土空间法》实际上是当年《国土整治条例》传承和发展。

　　

　　1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号公布施行）为城市土地的流转设定了制度轨道。此后，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第2条明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”正如周岚博士所指出的，“相关的法规无不表明，土地也像其他商品一样，进入流通领域，并获得了制度保障。在国有企业单位的空间使用权被确立之后，单位组织作为利益主体和利益整体的意义日益突出。伴随着市场化的进程，为了单位利益的最大化，各单位纷纷采取了各种空间实践行动。这样，在现实生活中，空间也已经作为一种特殊商品，进入了市场。”

　　

　　2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发）。该《规划》将“国土空间”定义为，“国土空间，是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。”该《规划》的前言指出，“国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。……《全国主体功能区规划》根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)编制，是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，各地区、各部门必须切实组织实施，健全法律法规，加强监测评估，建立奖惩机制，严格贯彻执行。”当时各报纸在报道《全国主体功能区规划》发布的消息时，称该《规划》“是我国第一个国土空间开发规划”。

　　

　　2012年11月，党的十八大报告提出“调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。

　　

　　2013年1月，经国务院批准、由国资源部印发的《全国国土规划纲要(2011～2030年)》(2013年1月，国土资源部公布的国务院批准的)，对中长期国土空间开发形势做出了深入研判，明确定了未来20年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标。

　　

　　2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。

　　

　　2014年8月，国家发展改革委、原国土资源部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求试点市县划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局，首次在国家正式文件中出现“三类空间”。

　　

　　2015年10月，国家发展改革委会同原国家测绘地信局下发《关于印发市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）的通知》，明确提出了“三类空间”划分的要求、方法和技术流程。

　　

　　2016年4月，2016年4月印发了《国土资源“十三五”规划纲要（2015-2020年）》。该《规划》要求，“完善国土空间规划体系。……强化空间规划体系研究，总结推广市县‘多规合一’试点经验，做好省级和重点区域空间规划试点，形成国家、省、市县三级空间规划体系。以主体功能区规划为基础，以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量强度‘双控’和耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界‘三线’为基本约束，推动实现一个市县一本规划、一张蓝图。”

　　

　　2016年11月，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划（2015-2020年）》。该《规划》将“坚持空间管控、分类防治。生态优先，统筹生产、生活、生态空间管理，划定并严守生态保护红线，维护国家生态安全”，作为“十三五”期间生态环境保护的基本原则。并明确规定，“全面落实主体功能区规划。强化主体功能区在国土空间开发保护中的基础作用，推动形成主体功能区布局。……扩大绿色生态空间，优化生态系统格局。……以主体功能区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单的技术规范，强化‘多规合一’的生态环境支持。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。积极推动建立国家空间规划体系，统筹各类空间规划，推进‘多规合一’。研究制定生态环境保护促进‘多规合一’的指导意见。自2018年起，启动省域、区域、城市群生态环境保护空间规划研究。”

　　

　　2016年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，提出以主体功能区规划为基础，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，首次将三类空间和三条控制线简称为“三区三线”。

　　

　　2017年1月3日，经国务院批准，国土资源部和国家发展和改革委员会联合印发了《全国国土规划纲要（2016－2030年）》。新华社在北京2017年2月4日播放该《纲要》电讯时称，“是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。”该《纲要》的“导言”指出，“我国的国土包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积960万平方公里，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管辖海域面积约300万平方公里。这是中华民族繁衍生息的宝贵家园，也是我国经济社会持续发展的基本载体。”该《纲要》“是统筹推进、‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的重大举措。《纲要》贯彻区域发展总体战略和主体功能区战略，推动‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略（以下称三大战略）落实，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。《纲要》范围涵盖我国全部国土（暂未含港澳台地区）。规划基期为2015年，中期目标年为2020年，远期目标年为2030年。”

　　

　　2017年1月10日，经国务院批准，国土资源部和国家发展和改革委员会联合印发了《全国土地整治规划（2016—2020年）》（国务院2016年12月23日批准，国土资源部国家发展和改革委员会2017年1月10日印发）。该《规划》要求，“加快推进土地整治法制化建设，尽快推动制定土地整治条例等法律法规，建立完善土地整治规章制度，保障土地整治工作依法依规开展。”“加强生态保护。落实生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，坚持保护优先、自然修复为主，加强对水土流失、石漠化、沙化等严重的环境敏感区、脆弱区土地生态环境整治，提高土地生态服务功能，筑牢生态安全屏障。”

　　

　　2018年2月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确由新组建的自然资源部承担统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

　　

　　2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系等。

　　

　　2022年10月，中共中央、国务院印发了《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》。（以下简称《纲要》），这是我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划。该《纲要》该规划范围覆盖全国陆域、海域用空域，将国家层面的空间划分为生态、农业、城镇三类空间。

　　

　　在国土空间立法方面，2017年，国土资源部印发了《自然生态空间用途管制办法（试行）》。2024年，浙江省公布《浙江省国土空间规划条例》，这是我国首部省级土空间规划条例。近几年修订的《土地管理法》（1986年颁布，2019年修正）、《城乡规划法》（2007年颁布，2019修正）、《长江保护法》（2020年）、《黄河保护法》（2022年）、《青藏高原生态保护法》（2023年）等法律也有国土空间规划、开发、保护的内容，国土空间规划工作正式步入法治轨道。

　　

　　目前我国尚未出台专门的或综合的《国土空间开发保护法》，但是《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年）已经明确提出“研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关法律法规建设”的任务。《十三届全国人大常委会立法规划》已经将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目。2023年9月7日，全国人大常委会公布《十四届全国人大常委会立法规划》，《国土空间规划法》被列入第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

　　

　　根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年）、《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（2022年）、《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资源部2017年）、《浙江省国土空间规划条例》（2024年）等规范性文件，拟议中的《国土空间开发保护法》是以合理开发、保护国土空间资源或自然资源为主的综合性环境资源法律，是对各种单个自然资源管理的法律法规的综合。该法将包括总则、国土空间规划的制定和实施、国土资源的开发利用、环境的保护和治理、对相关活动的监督管理和法律责任等章节。其立法目的，是为了加强自然生态空间保护、合理利用和国土空间规划管理、自然资源管理，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，促进生态文明建设，促进经济社会高质量发展。其适用范围，是“生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，国土空间规划的制定、修改、实施以及国土空间用途分区管制和优化”。其所称国土空间，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的自然生态空间（简称生态空间），涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。该法将对《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年）等既定的国家政策实行法定化，例如：坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间；坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复；坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用；坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用；建立国土空间的规划、标准、监测、信息、分区管制、用途管制、监督管理、责任考核和追究等制度。

　　

　　3.空间科学的简况

　　

　　一般而言，有什么样的空间，就有人们认识和使用该空间的知识，这种知识积累和发展到一定程度，就有可能形成有关该空间的专门技术、学科、理论和科学。从这个意义上讲，有什么对人类具有重要意义的空间类型，就可能形成该空间类型的专门技术、学科、理论和科学。也可以将有关空间的技术、知识、理论和科学，简称为空间科学，它包括属于自然技术科学的空间技术、科学、理论，以及属于人文社会科学的空间理论、科学。当代空间规划的实践，并非由单一的空间技术、理论和科学所指导，而是一个以空间规划的技术方法为主导，并不断吸收、融合相关空间理论和科学的复杂过程。

　　

　　亨利•列斐伏尔（Henri Lefebvre，1901－1991年）在空间科学的主要贡献是提出了以《空间的生产》为代表的“空间理论”。1974年，列斐伏尔在《空间的生产》一书的“第一章本书计划”中，着重论证了迄今为止一直为形形色的意识形态所控制的空间理论，何以能成为一门真正的具批判性的科学知识（从第一节到第十一节）；集中阐述了空间的生产原理，包括空间辩证法、空间的历史观理论（从第十二节到第二十节）。按照列斐伏尔的认识，空间科学包括空间自然科学、空间社会科学等不同类型，他不赞成在社会科学领域特别是哲学范畴已经有成熟的、所谓的“空间的科学”，而赞成“空间的知识”。他在《空间与政治》一书中认为，“已经形成的进人都市的权利，意味着一种知识，并且应用了这种知识。这种知识的定义并不是‘空间的学科’（生态学、地理学、人类聚居学、管理学等等），而是定义为一种关于生产

　的知识，也就是关于空间的生产的知识”。他在《资本主义的幸存》一书中质疑道，“这是关于空间的科学吗？并不。这是关于空间生产的知识（理论）。二者的关系对应了逻辑和辩证法的泾渭分明。空间的科学……使逻辑兴盛……对生产过程的认识……复兴的则是辩证的思想……”。

　　

　　列斐伏尔指出，“我们关于物质世界的知识，建立在由最广泛的普遍性和最伟大的科学抽象（即具有某个内容的）所规定的概念基础之上。”（第19页）列斐伏尔还指出，“空间科学的研究已经从多个角度——哲学、认识论、生态学、地理学、系统论（决策体系、认知体系）、人类学、民族学，等等——开展好多年了，然而它却始终蹒跚在生存的边缘而没有真正地形成。这种状况令这一领域的研究者十分烦恼，然而其中的原因却并非遥不可追。”（第134页）亨利·列斐伏尔在其1974年出版的《空间的生产》一书中，在简述空间概念的漫长的发展史后，他认为，“这些旷日日久的争论标记了空间从哲学向科学的转变。”（第2页）列斐伏尔在分析空间实践过程时认为，“我只需要说，假如我的分析结果是正确的，那么主张探索一门‘空间的科学’，就是可能的，表现在：1.空间科学的探索对知识的政治性（对西方来说即“新资本主义”）使用进行了表述。……2.空间科学的探索隐含地指出一种意识形态，这种意识形态被设计出来是用以掩盖对知识的（政治性）使用，掩盖由于高度利益化地征用一些据称是非利益化的（公正的）知识而造成的内在矛盾。……3.空间科学的探索至多体现为一种技术的乌托邦，一种对可能的未来的计算机模拟—在一个真实的框架内，即在现存生产方式的框架之内。这里的出发点是一种与生产方式直接整合并融为一体的知识。”

　　

　　1983年欧洲区域规划部长级会议通过的《欧洲区域/空间规划章程》首次指出，区域/空间规划“”既是一门科学学科、一种行政管理技术，也是一项政策，作为一种跨学科的综合方法”。

　　

　　国外空间科学（通常指以美、俄/苏、欧为主导的探索地球大气层以外空间的研究领域，属于自然科学范畴，如天体物理学与宇宙学、行星科学、太阳物理学、地球观测与空间环境学、载人航天与微重力科学、外层空间学等），其主要代表人物或理论先驱有：康斯坦丁·齐奥尔科夫斯基：苏联科学家，被誉为“宇航理论之父”；罗伯特·戈达德：美国科学家，现代火箭技术之父；赫尔曼·奥伯特：德国/罗马尼亚科学家，与齐奥尔科夫斯基和戈达德并称为“航天之父”。国外空间科学的发展，是一条从理论梦想到工程实践，从国家竞争到国际合作，从近地探索到深空和宇宙边疆的壮阔历程。其核心驱动力是人类与生俱来的好奇心和对自身在宇宙中位置的探寻。如今，它正进入一个成本更低、参与者更多、科学目标更为宏大的全新阶段。

　　

　　社会空间理论是一个最广义的术语，指所有认为空间与社会之间存在辩证统一关系（即空间形塑社会，社会也生产空间）的理论总称。它是一个元理论视角。批判性空间理论是社会空间理论中一个特色鲜明的主流分支，它特指那些继承了马克思主义、后结构主义等批判理论传统，旨在揭露空间生产背后隐藏的权力关系、资本逻辑与社会不公的理论。其目的是为了批判和改变现实，而不仅仅是描述它。空间社会学是上述理论思想在社会学学科领域内的具体化与应用。它运用社会空间理论和批判性空间理论的视角，将“空间”作为一个核心变量，来研究具体的社会现象、社会结构和社会过程。空间社会学不仅是“批判性空间理论”或“社会空间理论”的一部分，更是其核心构成与主要实现形式。批判性空间理论是社会空间理论的“灵魂”与“批判之刃”，而空间社会学则是这把刀在社会研究领域“披荆斩棘”的实践。

　　

　　法律地理学是关于法律的一种空间思考。法律地理学，或者空间法律研究，“关注的是法律之于空间，空间之于法律，以及二者间的相互影响，其根本上也是对法律封闭性的批判”。“20世纪，也许由于哲学、政治学、社会学、美学、心理学、物理学等学科出现高度理论化、抽象化的倾向，时间和空间成了这些学科体系的核心概念……概言之，第二次世界大战以前多数学科聚焦于时间性范畴，而20世纪下半期哲学社会科学则呈现出整体性的‘空间转向’。”自社会理论的“空间转向”带来巨大影响以来，法律地理学的研究早已超越了如孟德斯鸠所阐述的那种地理环境与法律之间的直觉关系。其实，从无所不包的空间概念出发，新兴的环境、资源、生态法学也可以纳入“自然空间法学”的范围。

　　

　　4.空间科学理论与生态环境保护、《生态环境法典》相关的内容

　　

　　新近兴起的空间概念、空间科学理论、空间规划和空间法规，与生态环境保护、《生态环境法典》有十分重要的关系。由于有关空间概念、空间科学理论、空间规划和空间法规的文献资料繁多，笔者拟以亨利•列斐伏尔（Henri Lefebvre，1901－1991年）的代表作《空间的生产》为主，介绍空间科学理论与生态环境保护、《生态环境法典》的关系。

　　

　　列斐伏尔是法国著名的社会理论家、哲学家和地理学家，被某些学者尊称为城市批判理论“空间转向”的先驱、区域社会学特别是城市社会学理论的重要奠基人和现代法国思想大师。他在其六十多年的创作生涯中，为后人留下了六十多部著作、三百余篇论文这样一笔丰厚的精神遗产，其主要著述已经被翻译成二十多种语言而得以广泛传播。其《都市革命》（1970）、《城市问题》（1973）、《空间的生产》（1974年）、《论国家》和《资本主义的幸存》等都属于有关空间科学知识的的著作。其中《空间的生产》被南京大学哲学学院刘怀玉教授称为“一部风格独特、思想谲异（juéyì）的哲学天书”“就其阅读难度及思想复杂性、原创性而言，堪称可与本雅明的《拱廊街计划》、葛兰西的《狱中札记》，阿多诺、霍克海姆的《启蒙辩证法》与《否定辩证法》等相提并论的、西方马克思主义的五大‘天书’之一。”

　　

　　目前列斐伏尔的以《空间的生产》为代表的“空间理论”在中国具有广泛的影响。例如，据《南方周末》2025年7月20日的文章披露，“南京大学某教授5个月时间内在C刊发表了二十篇论文。而仅仅从2025年1月1日到2025年5月7日，就发表了十八篇论文，几乎是一周时间就有一篇论文。在数据之外更令外界震惊的是这些论文的‘高度一致性’：几乎所有文章均为研究哲学家列斐伏尔之作，今年度的十八篇里有十三篇都是研究列斐伏尔的作品《空间的生产》。”“目前为止，中国知网发表了张一兵教授59篇有关空间研究论文。”由此可见《空间的生产》在中国传播的广度和热度。

　　

　　笔者通过研读中国学者有关《空间的生产》的一些论著发现，他们对列斐伏尔空间理论的介绍侧重于政治、经济、社会、文化领域，而较少关注其对法律和生态环境保护的影响。下面，笔者主要介绍《空间的生产》有关法律和生态环境保护方面的内容。

　　

　　（1）自然空间（法语是L'espace naturel，英语是natural space）

　　

　　列斐伏尔认为自然空间是空间生产的起点，是未经人类社会活动过多干预的原始空间状态。在列斐伏尔那里，马克思眼中的“真正的财富”（la richesse véritable）就是自然空间存在。列斐伏尔将自然空间界定为第一空间（l'espace premier）,而被生产出来用交换价值来衡量、根据金钱或者货币方式来测算的社会空间则是第二空间（l'espace second）。第二空间是第一空间（使用）在交换价值关系中的颠倒。在他看来，马克思关于资本主义社会本质的透视之一，是第二空间中死的东西控制了活着的存在，即固定资本（如工具、机器、生产场所、原材料）和投资（相当于死劳动）成为新活动的先决条件。这就是一种经济物对人的颠倒性奴役，就是一种物役性现象。列斐伏尔认为，在现在的资本主义空间生产中，作为畸形的第二空间的资本主义抽象的空间已经成了奴役人的先决条件，“一种抽象的经济拜物教（fétichisme de l'économique abstrait），正在转变为一种抽象的经济空间拜物教（fétichisme de l'espace économique abstrait）。空间变成商品就将空间中商品的特性发展到了极致”。而马克思在《资本论》中的最后结论就是要将颠倒的世界再颠倒回来，即让活着的存在重新控制死的东西。在今天，如果要做到这一点，列斐伏尔给出的唯一的出路就是“通过空间生产”走向我们已经失去的第一空间。列斐伏尔将基于这种新的以自然空间的直接使用为基础的空间生产，作出了如下描绘：“这样，活劳动就能够生产出不只是一个物，不只是一套工具，也不只是一件商品的东西来。在空间中，需要和欲望能够再现其本身，这既影响着生产行为也影响着其产品。仍然存在着——将来也可能会存在——游戏的空间、享受的空间，以及充满智慧或令人愉悦的建筑。在空间中并且以空间的方式，作品或许能照彻产品，使用价值也能高居于交换价值之上：取用（appropriation），以及对颠倒的世界进行再颠倒（reversant le monde àl’ envers)，或许将实现对支配的支配（dominer la domination）；就像想象和乌托邦与现实融为了一体（或者说融入现实）”。也就是说，社会空间不再是一种被生产出来的变卖物，它直接体现为人的真实需要和欲望；如此一来，原先虚假的占有性交换关系空间被重构为“游戏空间”和“享受的空间”，诱惑性的商业中心和物流设施被还原为“充满智慧或令人愉悦的建筑”，空间本身使用价值的取用重新高居于金钱关系中的交换价值。因此，连列斐伏尔自己都说，这将是“想象和乌托邦（l'imaginaire et l'utopique）与现实融为了一体（或者说融入现实）”（第513页）。

　　

　　目前流行的自然资源空间、环境空间基本上属于自然空间、第一空间，自然资源资产空间、具有排他性的财产（或物）的空间基本上属于社会空间、第二空间。

　　

　　（2）被占用的空间、被支配的空间和被取用的空间

　　

　　列斐伏尔在《空间的生产》中提出的“被占用的空间”（法语是espace occupé，英语是occupied space，德语是besetzter Raum）、“被支配的空间”（法语为Les espaces dominés，英语为dominated space，德语是Die dominierten Räume）和“被取用的空间”（法语为Les espaces appropriés，英语为appropriated space，德语是Die appropriierten Räume/Die angeeigneten Räume）这三大空间类型，是其空间理论的核心概念。

　　

　　第一、被占用的空间。这种“占用”并非法律意义上的占有，而是社会规范通过空间实践的无意识再生产或自然内化，如村落布局反映宗法制度。被占用的空间体现规范实践与法律占有的张力。它与法律占有的相同点是，均涉及对空间的实际控制，如农民对耕地的世代耕作；它与法律占有的不同点是，法律占有依赖明确的权利登记（如不动产证），而列斐伏尔的占用的空间反映的是隐性规则，“占用”是文化规范的空间化，如农村宅基地的习俗边界无需法律文件。占用的空间体现空间的历史性延续，如传统市集的空间结构千年未变并通过代际实践固化。它具有益物属性，被占用的空间作为文化遗留益物而非商品，如丽江古城的建筑形态承载历史记忆，难以用市场价值衡量。它面临的现实矛盾是，当传统占用空间遭遇现代产权制度时，常引发冲突，如原住民土地被开发商以“合法所有权”名义侵占。列斐伏尔在《空间的生产》中多次提到“被占用的空间”。他认为空间即秩序，被占用的空间是社会等级制度的直接空间化表达，被占用的空间“当场”（sur-le-champ）体现社会等级。列斐伏尔在讨论原始部落的空间实践时指出，“在群体之间、群体的成员之间，以及‘社会’与自然之间关系的质朴状态中，被占用的空间直接—也就是‘当场’，可以这么说——体现了社会组织在其上建立起来的关系”（第338页）；“人类学已经向我们表明，被任何特定的‘原初’群体所占用的空间，是如何与这些群体成员的等级分类相对应的，并且这些空间是如何始终现实地和当场地表达那种秩序（order)的。古老社会的成员遵守社会规范，但他们并不了解这些规范。也就是说，他们并没有认出那些规范本身，而是空间性地生活在这些规范中：他们并非忽视了这些规范，也没有误解它们，而是直接体验着它们”；“先在的空间（espace préexistant）不仅支撑着持久性的空间安排，也支撑着表征性空间以及与之相伴随的想象的和虚构的叙述——也就是通常所说的‘文化模式’，尽管‘文化’这个术语常引起很大的混乱”（第339页）。

　　

　　第二、被支配的空间（espace dominé）。被支配的空间是排他性财产所有权的物化，与《民法典》中的排他性财产权直接关联，如私人土地所有权通过法律强制保障边界。它具有财产属性，空间被视为可交易的商品，如房地产市场中的土地使用权流转。列斐伏尔批判这种空间将社会关系简化为物的占有，导致“空间拜物教”。它体现的是显性控制，国家或资本通过法律、规划直接支配空间，如城市分区管制。它具有制度性稳定性，依赖法律或行政力量维持，如私有土地的边界划分。它具有工具性，被简化为生产或统治工具，如美国纽约金融街的资本权力空间。列斐伏尔指出，“被支配的（以及支配性的）空间，也即一种被技术、实践所改造和调节过的空间。在现代世界，诸如此类的空间不胜枚举，这是一目了然的：我们只消去想一想水泥板路或者公路就会明白。借助于技术，可以说对空间的支配性作用正变得势不可挡。我们正在快速接近其巅峰的这种支配性，在历史上和在历史学领域具有很深的根基，因为它的起源与政治权力本身的起源同时发生。军事建筑、防御工事以及堡垒、水坝，还有浇灌工程体系——所有这些都提供了被支配空间的最好例证。”（第240页）。他认为，“被支配的空间永远都是统治者计划的现实化。……被支配的空间通常是封闭的、贫瘠的、被抽干了的。支配一词只有当它与取用这个相反且不可分离的概念进行比照时才能充分实现其意义”（第241页）。总之，被支配的空间是列斐伏尔三元空间理论中“空间表象”（representations of space）的典型产物，由专业规划者、技术官僚通过抽象符号和权力编码塑造，强调同质性与控制。

　　

　　第三、被取用的空间（espace approprié，appropriated space），也译为“被使用的空间”。它具有益物属性，空间作为共用资源被集体管理、多元治理，如共享大气资源使用权。被取用的空间是非排他性使用权（接近公众共用物使用权，如共用道路通行权）的实践。列斐伏尔认为，“我们也许可以说，它（被取用的空间）是一个为了满足取用它的社会群体的需要与可能性，而被加以修改的自然空间。在拥有的意义上，所有权充其量是一个必要的前提条件，它最经常地只是作为一种‘取用’活动的附带现象，是一件艺术作品的最高表达。……通常，这个被取用的空间是一件结构物——一座纪念碑或者建筑物——但也并非总是如此：一片遗址、一个广场，或者一条街道，也可以被合乎情理地描述为一个被取用的空间。被取用的空间例证比比皆是，但搞清楚它们在哪些方面、如何、为谁、被谁所取用，却从来都非易事”（第242页）。也就是说，列斐伏尔所称“被取用的空间”是指经过人力“修改的自然空间”，是人的“取用”活动的艺术作品或产品，是指使用者为了满足自身需求、欲望和创造性生活而实际占据、改造和重塑的空间，具体指“一座纪念碑或者建筑物”、“一片遗址、一个广场，或者一条街道”等人为建构物。另外，被取用的空间（appropriated space）更接近“再现的空间”（representational space），即使用者通过身体实践和象征意义赋予空间以反抗性，例如工人阶级在工厂空间中形成的互助网络，或边缘化群体对城市边缘地带的自主改造。列斐伏尔认为，空间的“取用”是打破资本垄断、实现空间正义的关键路径，需结合“差异空间”（differential space）的概念理解其动态辩证关系。列斐伏尔认为“被取用的空间”非常重要，但需警惕被资本收编。他在《空间的生产》中指出，“‘变革生活’！‘变革社会’！但如果没有对取用的空间的生产，这些警句便毫无意义。”“但它（指取用空间）目前已经落入公共的即政治的领域。在此过程中，它已经蜕变成一些政治口号：‘过得更好’‘让生活更丰富多彩’‘提高生活质量’‘让生活变得别具风格’。但它在污染、自然保护与环境治理等方面谈论得很少；向市场经济施压、全球变革、新的空间生产这些全都看不见踪影。给我们留下的，非但不是构建一个差异化空间实践（不管是渐进的还是突变的）的创造力，反倒是向一个理想国家的观念倒退。只要日常生活仍然处于抽象空间的奴役和具体束缚之下，只要所带来的生活改善仅仅是技术细节上的改进（如交通速度的加快，或相对舒适愉快的环境），简言之，只要工作空间、休闲空间与生活空间之间的关系仅仅是由政治权力机构的代理人所提供且受它们的机制的控制，只要改变生活的想法仍然不过是某种出于一时之兴的、可为可不为的政治号召而已。”（第90页）

　　

　　第四、三种空间的关系。列斐伏尔非常重视被支配的空间、被取用的空间、被占用的空间这三种空间的关系与异同。他在《空间的生产》的“第二章社会空间”的最后一节（第十五节），引出了从生产的历史角度来看的人与空间的两种关系形式即平等的取用型关系与不平等的统治型关系，对被支配的空间和被取用的空间进行了相当充分的论述。列斐伏尔认为，“取用”是与“支配”相对的概念，“在我们思考支配（domination)与取用（appropriation)两者之间的区别之前，有一句话必须要说，它事关历时性与共时性这两个基本轴线之间的关系”“更为重要的是，这些场所还可以按照意义重大的差别而区分为被支配的空间和被取用的空间（第239页）；“支配一词只有当它与取用这个相反且不可分离的概念进行比照时才能充分实现其意义”“在马克思那里，‘取用’（appropriation)—词是与‘所有权’(property)—词截然对立的，但并没有给予完全清楚的界定，事实上远远没有做到。……马克思也没有对取用和支配进行辨析。在他看来，劳动和技术通过支配物质自然,能够根据社会的人的需要，直接地改造它。自然于是从敌人、从一位平凡的母亲，直接转化为‘商品’”（第二章“社会空间”的第241页）。这里的“所有权”是指私人财产所有权即“私有权”，主要是私人土地所有权即“土地私有权”；在资本主义社会，“所有权”是指所有权的主体对所有权的客体即财产或土地享有的直接支配和排他的权利，从空间的物质性看，“被支配的空间”也就是“被支配的财产或土地”。列斐伏尔认为，取用空间是空间正义的起点，它体现为对被支配的空间的反抗重构，社会主体主动改造空间，如社区占用废弃工厂建立自治中心。它是对被支配的空间的临时性突破，常伴随社会运动，如“占领华尔街”的短期空间占领，巴黎“五月风暴”中学生占领索邦大学。它具有实验性，创造替代性空间秩序，如巴塞罗那“超级街区”的步行化改造。“被取用的空间”是一种实质性的、生产的、存在层面的、对资本主义的“被支配的空间”的反抗，其目标是从根本上创造一种不同于资本主义逻辑的空间实践。“再取用”（reappropriation）则是对已被资本控制的空间进行二次改造，是“取用”的动态延伸，是对已被资本控制的空间进行二次改造，它特别强调一个过程。例如，空间最初可能是被“取用”的（例如一个传统的城市广场），但随后被资本和权力“支配”了（被改造为商业化的停车场），而后人们又通过斗争再次将其“取用”回来成为共享的广场。列斐伏尔认为，“对马克思来说，自然属于生产力的一种。今天，我们需要做出一种马克思没有描绘过的区分，即把对自然的支配（domination）和取用（appropriation)二者区分开来。由技术所实行的支配，倾向于非取用，也即倾向于破坏。这并非是说破坏是不可避免的，而仅仅是指在支配与取用两者之间存在某种冲突。这种冲突就发生在空间中。既存在支配的空间，也存在取用的空间”（第506页）。在马克思有关自然和生产力的论述的基础上，列斐伏尔强调从时间和比较的角度去理解被支配的空间和被取用的空间。列斐伏尔认为，“被支配的空间与被取用的空间在原则上应该互相结合，至少在理想的情况下，它们应该联合一体。但历史——也就是说，累积的历史——也是它们相互分离与对抗的历史。这场竞赛的赢家是‘支配’。一度也出现过没有支配的取用。例证就是前面提到的茅棚、小寮或者农舍。支配过程是与军队、战争、国家和政治权力的作用结伴而生、同步发展的。支配与取用之间的两分并不局限于话语层面或意义的层面，因为它引发了一种矛盾或者说对抗的趋势，这种趋势影响巨大，直至其中的一方（支配）获得了压倒性的胜利，而另外一方（取用）彻底地臣服。这并不是说取用消失了，因为它无法消失：理论和实践都在不断地证明它的重要性，呼唤着它的回归”（第243页）。列斐伏尔认为，“真正的极乐空间（L'espace de lajouissance)——它应该是一方卓越的取用空间——依然阙如。即使过去有很少一些例证让我们觉得这个愿望在原则上是可及的，但是迄今为止的结果却远远低于人类欲望的要求”（第244－245页）；“今天，任何一种革命的事业，无论是乌托邦的还是现实主义的，只要它想免于无望的平庸，就必须重新取用身体、重新取用空间，且把二者纳人无可辩驳的议程中来”（第243页）。也就是说，卓越的取用空间是真正的极乐空间，今天的革命事业必须重新取用空间。

　　

　　列斐伏尔的三大空间（被占用、支配与取用的空间）类型揭示了空间作为社会关系再生产工具的复杂性和三种空间的动态关系：（A）被占用的空间是文化基因的载体，它具有文化韧性，为支配与取用提供物质载体，如传统的城市街道既是交通要道（被支配）也是公众共用场所（被取用），因而需在现代化中保护其“活态性”；传统的占用空间实践可能抵抗支配，如成都宽窄巷子在商业化中保留市井生活气息。（B）被支配的空间是资本与权力的堡垒，它通过具有法律强制性的政府规划（支配）消解占用空间和取用空间的反抗性，如政府将公众共用的道路改造成收费的高速公路、将传统公众休闲的风景地改造为收费的风景旅游区，因而需通过法律与规划制约其扩张。（C）被取用的空间（包括对空间的“异轨”le detourment/diversion、“取用”和“再取用”reappropriation）是对资本主义的“被支配的空间”的反抗，它通过“要求支配暂时终止”、重构空间生产关系等取用方式，打破资本垄断、改变被支配的空间、实现空间正义。被取用的空间是社会创新的试验场，需制度化为可持续的空间正义实践。

　　

　　从法律上、财物上看，“被支配的空间”与排他性的财产所有权（物权）联系在一起，“被占用的空间”与法律上的“占用”或“占有”概念相关，“被取用的空间”与非排他性的共用物使用权联系在一起。在数字时代，三大空间类型这种分析框架更具现实意义：元宇宙中的虚拟空间正在重构“占用-支配-取用”的关系，如NFT土地的所有权争议、游戏社区的空间自治等，均需在列斐伏尔的理论基础上发展新的空间治理范式。唯有打破三者的固化边界，才能实现空间从统治工具到解放场域的转变。在当代中国，一应注意避免“被支配的空间”过度扩张。二应注意激活取用空间。三是注意尊重占用传统，在乡村振兴中保留习俗空间。四是注意端正法律改革的方向，引入空间正义原则，在有关共用物和环境治理的法律中明确“空间使用权”，平衡所有权与公共利益、共享利益；在创新财物治理形式中，探索“混合所有制”模式；在少数民族地区承认习俗权利，将传统空间占用纳入法律保护。唯有打破三种空间的固化边界，搞好三种空间的平衡，才能实现空间从统治工具到解放场域的转变。

　　

　　（3）“三元九项”的空间体系

　　

　　在《空间的生产》一书中，列斐伏尔引用了一位有佛学背景的日本哲学家有关空间关系的评论。这位日本哲学家认为，日本的建筑风格（shin-gyo-sho，日语原文是“真行僧”）体现了一种空间事物观和一种调整时-空要素秩序的基本原则，“在它的护佑下，公共领域（社会关系与活动的空间）与私人领域（沉思、独处和退隐的空间）通过‘混合’区城（连接各处的交通要道等）联系在一起。”（第225页）“公共领域即庙宇或宫殿的领域，也有私人领域与混合领域的一面，与此同时，私家屋舍或者住宅也有公共领域（即客厅）和混合领域的一面。”（第225页）作为边界物的“会面的地方、方格交又口、十字路一一对于我们来说，它们的重要性胜过其他地方”（第225页）。日本的“城市空间首先包括一条条通往神庙、宫殿的通衢大道，其次是一些中等尺度的广场和街道，它们是转换与连接的空间；以及第三，即最后，是迷人的鲜花盛开的小巷，它们配得上通往我们的家”（第226页）。上述作为转换与连接的空间的通衢大道、广场和街道和小巷，以及“会面的地方、方格交又口、十字路”，其实都是指边界共用物或边界物。

　　

　　列斐伏尔在日本哲学家对亚洲的城镇与乡村中存在的交叉的统治空间的描述的基础上，将空间分为G(公共领域）、P(私有领域）和M(中间领域）这三大领域；将G(公共领域）分为Gg(公共化的公共领域）、Gm(中间化的公共领域）和Gp(私人化的公共领域）这三个分领域；将P(私有领域）分为Pg(公共化的私人领域）、Pm(中间化的私有领域）和Pp(私人化的私有领域）这三个分领域；将M(中间领域）分为Mg(公共化的中间领域）、Mm(中间化的中间领域）和Mp(私人化的中间领域）三个分领域。从而形成了一个包括“三元九项的矩阵”，即一个包括“三元九项”的空间体系：

　　

　　G(公共领域，Global）Gg(公共化的公共领域，globalized global)Gm(中间化的公共领域，medianized global)Gp(私人化的公共领域，privatized global)

　　

　　P(私有领域，Private)Pg(公共化的私有领域，globalized private)Pm(中间化的私有领域，medianized private)Pp(私人化的私有领域，privatized private)

　　

　　M(中间领域，Median)Mg(公共化的中间领域，globalized median)Mm(中间化的中间领域，medianized median)Mp(私人化的中间领域，privatized median)

　　

　　列斐伏尔解释道，“在通常的描述方式中，私有领域P包括（虽然它们区分得很清楚）入口、门槛、会客区、家庭生活空间，还留有静养与休息之所。而个人的居住区同样也有一个入口口、核心区、养心室，等等。中间领域M则包括大街和广场、中等尺度的干道和通往各家各户的巷道。至于公共领域G，它可以被分为面向公共的和面向保密的机构总部而开放的内部空间，是为社会显达、神父、国王和领导人而敞开方便之门。类似的考虑也适用于该体系的每一个要素。每个位置，在每个层次上皆有其特别之处：开放或封闭、低级或高级、对称或非对称。”

　　

　　需要说明的有：

　　

　　（A）法语“Global”的原意是全局、总体，在列斐伏尔的语境中，“Global”指的是最宏观、最总体、最具支配性和权威性的空间或系统层面。它代表着国家权力、神圣权威、资本逻辑等强大力量所生产和控制的空间。庙宇、宫殿、行政大楼正是这些力量的物质化身。它的功能是面向整个社会或特定群体的，具有一种“公共的”外观和强制性。中国学者将“Global”译为“公共领域”是一种意译，是为了让读者更好地理解其在空间系统中的对立面即私人领域。这种译法在哲学和社会学领域很常见，但它确实容易与法律和政治学中的“公共领域”（Public Sphere）和“公共财产”（Public Property）混淆。

　　

　　（B）法语“Médian”（英语是Médian）即列斐伏尔的“中间领域”，是指一种空间类型、一个“领域”或“层面”。斯塔尔的“边界物”或“边界共用物”是一个来自社会学（尤其是科学知识社会学STS）的概念，虽然在最初指的是一种抽象或具体的“物”（如图表、标准化的表格、模型、概念、数据库），它足够灵活以适应不同社会世界（如科学家、管理员、志愿者）的本地需要和限制，同时又足够韧性（robust）以在不同场合之间保持一种共同的属性（common identity）。但是，斯塔尔的“边界物”在其以后的发展中，已经扩展为“边界共用物”。一般而言，由于“中间领域”与“边界物”或“边界共用物”（Boundary Object）既有关联、也有区别，虽然不不宜将它们等同起来或混为一谈。但在许多场境中，特别是在具体涉及空间的物质性时，可以认为“中间领域”就是“边界物”或“边界共用物”。

　　

　　我们要深刻理解“中间领域”、“边界物”或“边界共用物”的重要意义和作用。从语言逻辑或物的类型化角度看，物（things）可以分为益物（goods，或好物）、劣物（bads，或坏物）和其他物（如中性物、边界物、不好也不坏的物等；中性物或中间物）等分类，“益物（goods）”有“私人益物”（private goods）、“公共益物”（public goods）和“共用益物”（common goods）等分类。广而言之，当将世界或万物分为截然对立的两个方面即采取“二分法”时，必然在两个对立的事物间形成一个边界物（包括边界线、边界面、边界体）。

　　

　　在中国，对边界共用物（boundary common，也称边境共用物、跨境共用物、跨领域共用物，简称边界物boundaries）虽然没有像西方学界那样上升到边界物理论的高度，但边界共用物，特别是位于两种或两种以上具有排他性的财产之间的共用物（common），一直受到政府、社会和学者的重视。无论是在中国古代，还是在当代，两种或两种以上具有排他性的财产之间的边界物（boundaries）不仅是两个或两个以上财产主体共用（共享）的物，实践中往往扩展成为不特定多数人的共用物，即边界物（boundaries）就是共用物（common）。事实说明，我国目前不仅存在大量诸如安徽省“六尺巷”等边界共用物，而且基于这种共用物逐渐形成了一整套边界共用物治理的思想、道德、习惯法规范、行政政策甚至法律规范。

　　

　　六尺巷位于桐城市市中心，巷宽六尺，直来直去不过百米。就是这条巷子，每年却吸引着全国各地游客前来参观（免费）。据《桐城县志略》等史书记载，清朝康熙年间，文华殿大学士兼礼部尚书张英在桐城的家人，与邻居吴家发生宅基纠纷。张家人给张英写信求助，张英收信后回诗一首：“一纸书来只为墙，让他三尺又何妨。长城万里今犹在，不见当年秦始皇。”张家人收信后豁然开朗，主动退让三尺，吴家人深受感动，也退让三尺，从而形成了两家各退三尺后的“六尺巷”。表面上，六尺巷由张、吴两家协商产生，属于张、吴两家住宅间的边界共用物；但在实践中，六尺巷并非仅由张、吴两家共用共享，而是由不特定多数人（即共众、民众）共用共享。

　　

　　1985年，桐城市政府将“六尺巷”公布为市级重点文物保护单位。2016年12月，六尺巷被中国侨联评为“中国华侨国际文化交流基地”。即便在“桐城文庙•六尺巷”成为国家AAA级旅游景区后，当地政府和社区仍然坚持保留六尺巷的共用物的本色，对不特定多数人（即“共众”或“公众”）实行免费通行、参观、游览。桐城市人民法院根据“六尺巷”故事精髓，创新推出“六尺巷调解法”，以听、辩、劝、借、让、和“六步”调解群众矛盾。2023年全国两会期间，“六尺巷调解法”现身最高法报告。2023年11月,“新时代六尺巷工作法”获评全国新时代“枫桥经验”先进典型。这种“共众共用”、“多元共治”的边界共用物历史叙事，使六尺巷所蕴含的传统智慧和习惯规范历经三百余年仍焕发着跨越时空的生命力。

　　

　　2024年10月17日下午，习近平总书记在安徽省安庆市考察桐城市六尺巷时指出，“六尺巷承载着中国古人的历史智慧，要弘扬好中华民族传统美德，相互礼让、以和为贵，解决好民生问题，化解好社会矛盾，使我们的社会更加和谐。”“人民内部矛盾要用调解的办法解决。六尺巷体现了先人化解矛盾的历史智慧，要作为弘扬中华优秀传统文化的教育场所，发挥好中华民族讲求礼让、以和为贵传统美德的作用，营造安居乐业的和谐社会环境。”习近平总书记的重要讲话，不仅肯定了作为边界共用物的六尺巷的的存在价值、重要功能和榜样作用，揭示了六尺巷作为边界共用物所蕴含和承载的伦理观、财富观、价值观，而且指明了以六尺巷为代表的共用物的治理之道和纠纷处理之策，为当代共用物的建设、维护、发展、政府管理和多元治理明确了指导思想和目标任务。

　　

　　（C）列斐伏尔的“空间”与法律中的“物”、“益物或财物”和“财产”既有联系也有区别。列斐伏尔在《空间的生产》一书中，一方面将“空间的生产”中的“空间”定义为“作为社会关系再生产的动态场域”，强调“社会空间”是人类实践活动生成的关系性存在。另一方面，他一直将法律中规定的“物”、“益物或财物”和“财产”，作为或视为其“空间”或“社会空间”的重要内容甚至是不可或缺的内容。列斐伏尔认为，空间既包含可见的城市建筑、交通网络等物质形态，更蕴含不可见的权力结构、意识形态和社会交往模式。例如，城市广场在不同历史时期可能呈现为宗教审判场所、商品交易市场或政治集会空间，其物质形态未变，但社会关系的赋型（如宗教权威、资本流通、公民权利）却深刻改变了空间的本质。资本主义通过工业化、城市化将自然空间转化为商品（如房地产），同时将空间作为控制工具（如全景监控网络），使空间本身成为资本积累的对象。列斐伏尔大力阐释的“抽象空间（法语是espace abstrait，英语是abstract space），主要指是指资本主义、财产等的政治经济空间，是一种被理性规划和控制的空间。列斐伏尔一方面指出，抽象空间主要是维护资产阶级私有财产和私有财产制的空间，“现在空间已经进人生产力和劳动分工的领域；它和财产有了关联——这一点非常清楚——和交换、组织机构、文化、知识都有了关联。空间可以被出售，它具有了交换价值与使用价值”。另一方面也指出，抽象空间中包含着再取用（reappropriation)的潜能、共用物和共享的空间。列斐伏尔认为，“抽象空间以一种相当复杂的方式发挥作用，……事实上这种分享与共享的空间——人们对它们的拥有和消费不能完全被私人化—是持续存在的。咖啡馆、广场与纪念地就是例证”（以上是第85－86页）。

　　

　　笔者通过分析列斐伏尔提出的包括“三元九项”的空间体系的具体内容发现，从益物（财物或财富）的角度看，该空间体系包含了各种形式的共用物。（1）在法国，国家益物包括属于国王、皇室和国家首脑的国家私产，用于国家政府活动的国家公产，以及界于国家私产和国家公产之间的共用国家益物（包括供不特定多数人即公众缴费使用的和供公众免费使用的益物）。列斐伏尔的“公共领域”即Global（G），相当于或类似于法国的国家益物领域。其中Gg(公共化的公共领域)体现的是国家公产，如庙宇、宫殿、行政大楼；Gp(私人化的公共领域)体现的是国家私产，如英国皇室人员的私人财产；Gm(中间化的公共领域)体现的是介于国家公产和国家私产之间的共用国家财物，如政府建设而供公众免费使用的图书馆、博物馆。“空间Gg(即公共化的公共领域），它封闭、崇高和对称。必须把它和另外一种空间Gm(即中间化的公共领域）区分开来，Gm它开放、高尚和对称，再和另外一个空间Gp(私人化的公共领域）相比，Gp它封闭、位于低层、非对称”（第229页）。（2）在法国，私人益物包括属于私人个人排他性支配的私人私产、属于特定多数私人即私众排他性支配的共有私产、属于私有但实际为不特定多数人共用的共用私产（即共用私有益物）。列斐伏尔的“私有领域P”，相当于或类似于法国的私人益物领域。其中Pp(私人化的私人领域)体现的是私人私产，如私人住宅；Pg(公共化的私人领域)体现的是共用私有益物，如私人建设但供公众使用的大型商场；Pm(中间化的私人领域)体现的是共用私产，如两人或特定多数人共用的住宅廊道、门楼、花坛等。（3）在法国，共用益物包括供公众免费使用的共用国家益物、供特定多数人即私众免费使用的共用私人益物、供不特定多数人即共众免费使用的共用物（共用益物的简称）。列斐伏尔的“中间领域M”，相当于或类似于法国的边界共用物领域。其中，Mg(公共化的中间领域)体现的是位于两种国家财物之间的边界共用物，如两栋政府办公大楼之间的共用过道；Mp(私人化的中间领域)体现的是位于两种私人财物之间的边界共用物，如两栋私人住宅之间的共用过道；Mm(中间化的中间领域)体现的是位于国家益物与私人益物之间的边界共用物，如位于政府办公大楼与私人住宅之间的共用过道。

　　

　　综上所述可知，《生态环境法典》由于涉及广泛的调整范围，不仅需要对现行的三十多部国家法律、一百多件行政法规、一千多件地方立法，以及十八大以来制定的大量党内相关法规和政策文件进行归纳提升，而且还要考虑多样化的法学理论和学术主张，其存在某些不足、缺陷是必然的。任何伟大的历史文献都带有其时代的烙印，《生态环境法典》也不例外，并且这些局限性无法掩盖其历史光辉。可喜的是，编纂《生态环境法典》采取的“适度法典化”模式，具有一定的开放性、灵活性和渐进发展性。我相信，《生态环境法典》将能够经受住时间的考验，在不断变化的社会中通过法典修改和法律解释保持其强大的生命力，将以生态文明思想和开放包容的结构形式为世界采纳、适用。

　　

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