有效防控新污染物带来的公众健康风险

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　近年来，日常生活用品中的添加剂、抗生素等一些过去已经存在并可能广泛使用的一些物质对生态环境和公众健康的威胁被逐渐发现，其中许多物质过去并没有纳入污染物的范畴，现有的管理措施也不足以应对这些物质所可能造成的危害后果，是污染防治领域面临的新挑战。生态环境法典草案污染防治编第九分编名为“化学物质污染风险管控、电磁辐射污染防治、光污染防治”，其中“化学物质污染风险管控”一章，针对新污染物治理特性进行专门规定。

 

　　一、新污染物是隐藏在日常生活背后的“隐形”威胁

 

　　“新污染物”并不是被人类刚刚制造出来的化学物质，而是指近年来才被识别出或者开始被关注，对生态环境和人类健康构成潜在风险，但尚未纳入常规环境管理或现有管理措施不足以控制其危害的污染物。主要包括，持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等，它们来自于工业生产、日常生活（个人护理品、药品）、农业生产（农药）等，种类繁多且还在不断增加。新污染物大多是危险化学物，其具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，即使在低浓度下也可能对生态环境和公众健康造成危害。

 

　　（一）新污染物可能导致的公众健康风险

 

　　新污物主要通过饮用水、食物、空气等途径进入人体，对健康造成长期、慢性的危害，尤其值得关注的是因多种污染物在低剂量长期暴露下发生混合作用，形成所谓“鸡尾酒效应”。主要危害包括：

 

　　干扰人体内分泌的正常功能，一些新污染物如双酚A、邻苯二甲酸酯、部分农药会模拟或阻断人体内的天然激素，形成内分泌干扰，从而导致不孕不育和出生缺陷、甲状腺功能紊乱而影响新陈代谢和神经系统发育、儿童生长发育异常等。这是目前最受关注的新污染物危害之一。

 

　　增加罹患癌症风险，部分持久性有机污染物如二噁英、多氯联苯和某些抗生素的耐药基因已被证实或怀疑具有致癌性。

 

　　环境中的抗生素残留会加速细菌产生耐药性，导致“超级细菌”出现，使得未来感染性疾病越来越难以治疗，已成为对全球公共卫生的严重威胁。

 

　　影响对免疫系统和神经系统，新污染物的长期暴露可能削弱免疫系统功能，增加过敏和自身免疫性疾病的风险，或对神经系统发育产生负面影响。

 

　　（二）新污染物本质上是一类特殊的危险化学物质 新污染物的急性毒性、致癌性、致畸性、生殖毒性，以及部分新污染物本身还具有易燃性、反应性等危险特性，都是化学物质危险性的体现。大多数新污染物本身就是化学物质或化学材料的碎片，如持久性有机污染物（POPs）都是人工合成的有机化学品；双酚A、邻苯二甲酸酯等内分泌干扰素是广泛用于塑料、化妆品的化学添加剂；抗生素本身就是具有生物活性的化学药物。新污染物之难以治理的原因，也在于其特定的化学结构带来一些特性，有些新污染物化学结构稳定，难以被自然降解；有些新污染物具有较高的脂溶性和与生物分子结合的亲和力，具有更强的生物毒性。

 

　　新污染物本质上是一类具有持久性、生物累积性、毒性等特殊危险化学特性的物质，而传统的污染物认知与管理框架不足以应对，迫切需要厘清化学物质污染风险防控与新污染物污染防治的关系：

 

　　传统的化学物质管理更关注量大面广、毒性明确、急性危害突出的化学品，而新污染物防治则聚焦于虽然产量不大、但具有持久性、生物累积性、毒性的环境风险极高化学物质；新污染物防治需依托化学物质风险防控的基础体系，对新污染物的识别、评估、管控，需要建立在化学物质的风险评估方法、检测监测技术、法律法规标准等基础之上；此外，新污染物治理的“防”远大于“治”，需要对化学物质实行“全生命周期管理”，促进形成“绿色化学”理念，进行全链条风险评估和管控。因此，新污染物防治是化学物质风险防控的难点、重点和发展方向，生态环境法典草案在“化学物质污染风险防控”专章，规定新污染物防治相关制度，也是基于这种考虑。

 

　　二、新污染物治理的理念和主要法律措施

 

　　我国的新污染物治理尚无专门立法，目前主要是根据国务院办公厅发布的《新污染物治理行动方案》、生态环境部发布的《重点管控新污染物清单》《新化学物质环境管理登记办法》等政策文件和行政规章进行管理。相对而言，发达国家对新污染物的关注较早，形成了各具特色但核心理念相近的法律体系，可以作为借鉴和参考。

 

　　（一）欧盟制定最严格的化学品管理法规

 

　　欧盟于2006年出台被称为世界上最严格、对全球影响最深的《化学品注册、评估、授权和限制法规》，确立风险预防原则，将证明化学品安全使用的责任从公共机构转移到了化学品生产、进口和使用的企业身上。其核心制度包括四个方面：

 

　　一是注册制度。按照“无数据，无市场”的核心理念，企业必须为其生产或进口的化学品进行注册，并提供安全数据。由此建立了欧盟境内所有化学物质的信息数据库，确保其安全使用。

 

　　二是评估制度。欧洲化学品管理局检查企业提交的注册档案是否符合法规要求，当对某种化学物质的安全性有疑虑时，可要求企业提供进一步信息，进行更深入的评估。在于确保企业履行了义务，并解决对人类健康或环境的潜在风险。

 

　　三是授权清单。在欧盟市场上市或使用被列入“授权清单”的具有致癌、致畸、生殖毒性、持久性、生物累积性和毒性等特性的物质，必须获得特别授权。申请授权需证明该物质的风险已得到充分控制，或社会经济效益远大于风险且暂无安全可行的替代品。目标是逐步淘汰最具危险性的物质，推动绿色替代创新。

 

　　四是直接限制。任何对人类健康或环境构成不可接受风险的化学物质，无论是其本身、配制品或物品中的物质，欧盟委员会可以提出限制提案，最终可能全面禁止或限制其某些用途。作为一项安全网措施，统一管理未能通过其他程序充分控制的风险。

 

　　（二）美国建立政府强监管机制

 

　　美国通过多部法律，实现对新污染物的识别、评估和控制。其法律主要包括《有毒物质控制法》《安全饮用水法案》《清洁水法》《资源保护与回收法》《综合环境反应、赔偿和责任法》等，其中1976年颁布，2016年进行重大修订的《有毒物质控制法》，极大增强了美国联邦环保署（EPA）的权限，可以强制要求企业提供测试数据、对现有化学品进行优先排序和风险评估，并对认定存在不合理风险的化学品实施限制，包括完全禁止。是当前美国应对新污染物最核心、最有力的法律工具。其核心措施包括以下方面：

 

　　一是风险评估与管控。EPA基于对化学品的健康风险和环境风险的科学评估结果来采取管制行动，评估风险时不得考虑成本因素，必须纯粹基于科学依据，以确保决策的公正性。

 

　　二是“前端筛查”与“后端管控”相结合。EPA有权审查生产商对新化学品生产前申报，有权要求提供数据并限制或禁止高风险化学品上市；对已进入环境的污染物，则通过设定水质标准、清理污染场地等方式进行末端治理。

 

　　三是信息公开和公众参与。EPA的评估过程、数据和决策在很大程度上向公众公开，并设立公众评议期。

 

　　四是采用“类别法”。针对一些“永久化学物”如全氟和多氟烷基物质（PFAS）这样有数千种同系物的污染物，可以按类别进行管理，提高管理效率。

 

　　（三）日本以“化学物质审查规制法”为核心

 

　　1973年制定、历经多次修订的《化学物质审查与生产管制法》，是日本管控新污染物的核心法律，其立法初衷就是为了应对“难降解、高生物蓄积性、对人体有长期毒性（PBT）”的化学物质；此外，还有《水污染防止法》《废物处理与清扫法》《土壤污染对策法》等法律中也建立了相关制度。

 

　　一是“源头预防”与“风险分级”。新化学物质在生产和进口前，必须进行申报和风险评估，只有被认定为低风险的才能上市。对现有化学物质，则根据其持久性、生物蓄积性和毒性进行分级、评估和管控。

 

　　二是以“难降解性”和“生物蓄积性”为关键指标。高度关注化学物质在环境中的长期存在和在生物体内的累积能力。一个物质即使急性毒性不强，但只要具备PBT特性，就要列为重点管控对象。

 

　　三是禁止与限制相结合。对于风险极高的“一类特定化学物质”，直接禁止其生产和使用。对于风险稍低的“二类特定化学物质”，则采取限制使用、要求企业提供安全数据表和安全标签等措施。

 

　　四是信息收集与共享。通过污染物释放与转移登记制度，要求企业报告其特定化学物质的排放和转移数据，为政府制定政策和公众监督提供依据。

 

　　对比欧盟、美国、日本的新污染物治理立法，欧盟像“安全认证官”，要求企业为所有化学物安全背书；美国像“成本效益分析师”，风险确认后寻求“最低负担”管控方案；日本更像“环境过滤器”，首要目标是防止在自然界中“永久存在”的化学物质。虽然管控的侧重点有所不同，但其“筛、评、控”和“禁、减、治”的核心理念相同，依靠强有力的核心法律、基于科学的风险评估和优先排序机制、严格的全生命周期管理的制度措施也基本相同。生态环境法典编纂，需要在借鉴世界各国普遍适用的治理理念和法律制度的基础上，结合中国国情进行创新。

 

　　三、生态环境法典草案集中管控化学物质风险

 

　　《生态环境法典草案》污染防治编在借鉴世界各国普遍采取的新污染物控制理念和通行制度的基础上，认真总结我国新污染物治理实践，结合未来发展需求，建立了新污染物风险管控体系框架，其核心内容可以概括为以下几个层面：

 

　　一是明确保障公众健康理念。生产、进口、储存、运输、销售、使用、处置化学物质,应当遵守国家有关规定,防止污染环境,保障公众健康。国务院有关部门应当按照规定采取措施,推动有毒有害化学物质替代。

 

　　二是国家建立持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系。规定国务院生态环境主管部门对全国化学物质污染防治工作实施统一监督管理。国务院发展改革、工业和信息化、农业农村、商务、卫生健康、海关、市场监督管理、疾病预防控制、药品监督管理等有关部门,在各自职责范围内对化学物质污染防治工作实施监督管理。

 

　　三是建立化学物质信息报告和调查评估制度。国务院生态环境主管部门会同有关部门，分析研判新污染物环境风险管控形势，制定完善有关标准，组织开展调查监测，降低新污染物环境风险。生产、进口化学物质和使用化学物质生产产品的企业事业单位，提供其化学物质的物理化学性质、数量、用途、危害特性、排放等调查信息，并依法公开。

 

　　四是实施基于风险的分类管控。国务院生态环境主管部门会同有关部门,组织开展化学物质污染风险评估；制定公布重点管控新污染物清单并适时调整,明确禁止、限制等环境风险管控措施。对列入严格限制进口化学物质名录的化学物质，实施进口环境管理许可。

 

　　五是实行新化学物质环境管理登记制度。生产或者进口新化学物质的企业事业单位,应当在生产或者进口前申请新化学物质环境管理登记；未取得新化学物质环境管理登记，不得生产、进口新化学物质或者将化学物质用于已经登记用途以外的用途；禁止使用未取得新化学物质环境管理登记的企业事业单位生产或者进口的新化学物质生产产品。

 

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