生态环境法典编纂视域下党政同责的规范表达

 

　　作者简介：孙佑海，山东荣成人，管理学博士。现为天津大学法学院讲席教授，博士生导师。研究方向为环境与资源保护法学、党内法规学。孔垂鹏，甘肃永靖人。现为天津大学中国绿色发展研究院助理研究员。研究方向为环境与资源保护法学。

 

　　文章来源：《中国政法大学学报》2025年第6期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：国家社科基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”（项目批准号：23&ZD163）的阶段性成果。

 

　　摘  要：党政同责作为推动生态文明建设和环境治理体系现代化的关键抓手，是从根本上破解党政领导干部权责失衡问题，彰显坚持和加强党的全面领导制度优势的重要制度安排。党政同责入典是实现生态环境法典可持续发展目标的重要保障，是推进宪法关于党的领导和国家环保义务规范具体化的必然路径，更是回应党领导下生态文明体制改革实践的客观要求。当前，党政同责的规范体系呈现出党内法规依据相对完备，而国家法律依据明显不足的失衡状态。应借生态环境法典编纂的契机明确规定党政同责，实现党内法规和国家法律对其协同规定的应然要求。然而，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》中并未对党政同责作出明文规定。为此，建议在生态环境法典编纂中，遵循“国家法律抽象确认、党内法规具体细化”的范式，在义务履行层面原则性规定行为责任条款，在责任追究层面通过引致条款规定后果责任条款，从而形成逻辑闭环的制度规范体系。

 

　　关键词：党政同责；生态环境法典；环境党内法规；法典化；权责一致

 

　　目  次

 

　　一、问题的提出

 

　　二、党政同责入典的理论阐释

 

　　三、党政同责的规范现状及入典需求

 

　　四、党政同责在法典中的规范表达

 

　　五、结语

 

　　一、问题的提出

 

　　习近平总书记指出：“抓紧研究制定地方党政领导干部生态环境保护责任制，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系”，强调了推进党政同责制度化规范化的紧迫性。2023年12月印发的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出：“各地区各部门要把美丽中国建设作为事关全局的重大任务来抓，落实‘党政同责、一岗双责’，及时研究解决重大问题”，彰显了党政同责在推进美丽中国建设中的重要地位。然而，相较于党内法规，党政同责的法律依据略显薄弱。一方面，党内法规中的核心要求未能体现在立法之中，如现有环境法律多以政府及其职能部门为主要责任主体，对党委在生态环境保护中的责任缺乏明确规定；另一方面，党内法规的出台强化了地方党政领导干部的生态环境保护责任，但缺乏法律的约束容易导致不尊重生态规律的违法违规行为，影响党政同责的落实和持续推进。例如，从第二轮中央生态环保督察所反馈的问题看，一些地方贯彻落实党政同责要求还不到位，地方党委政府“一把手”对生态环境问题的重视程度不够，相关监管部门长期放任企业违法行为，一定程度上存在监管“偏松软”问题。其症结在于党政同责涉及党政两个系统的生态环境保护责任，在坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设的进程中，仅由党内法规难以支撑党政同责获得必要的法律地位，影响新时代生态环境保护领导责任制的深入推进。

 

　　当前，我国正在编纂的生态环境法典承担着体系化编纂现有规范以及吸收生态文明体制机制改革成果的重要任务。党政同责是具有中国特色的制度创新，生态环境法典编纂为推动党政同责的法制化转型提供了有利契机。但是，2025年4月30日公布的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）并未有关于生态环境保护党政同责的明确表述。理论界很早就关注到关于加强党对环境立法的领导、环境立法与经济发展综合决策应注重党政协同等体现党政同责内涵的中国特色制度现象，有学者在研究生态环境保护党的规范入典、法典中环境法律责任的建构等问题时论及党政同责应在法典中予以规定。但对党政同责为何入典以及如何在法典中规范表达未有足够深入的关注和探讨，尚不足以为党政同责入典提供坚实的学理支撑。基于此，本文通过阐释党政同责入典的理论基础，立足党政同责的规范现状，论证应借助生态环境法典编纂契机明文规定党政同责，以期推动生态环境保护党政同责规范的法治化建设。

 

　　二、党政同责入典的理论阐释

 

　　党政同责是面对党的“隐形领导”方式将不能很好地化解社会转型中不断出现的生态环境治理难题，而在党领导方式上作出的新突破。在生态环境法典中设置党政同责条款首先需要阐明党政同责的基本概念、理论基础以及入典的现实价值等基础性问题。

 

　　（一）党政同责的概念

 

　　党政同责是指在党的领导下，党政领导干部依职权履行生态环境保护职责，并对违反生态环境保护职责、造成生态环境破坏的行为承担共同而有区别责任的制度安排。其重在强调地方党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委、政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。这不仅意味着党的领导决策行为与政府的监督管理行为在职责履行上的协同，也体现了责任追究的贯通，旨在高效集中和统合“党”与“政”两方面的资源和力量，实现党政部门就生态环境事务的“齐抓共管”，促成生态环境治理事项上的党政合力和协同效能。

 

　　党政同责要求党政领导干部共同履行生态环境保护的义务，并对违反各自生态环境保护义务的行为承担不利后果。尤其是“同责”开创了生态环境保护责任的新面向，一方面，在义务履行层面，党政领导干部应当共同承担义务，是一种行为责任（积极责任），旨在明晰党政领导干部的生态环境保护职责分工，着重强调履行生态环境保护义务的主动性和必为性；另一方面，在责任追究层面，党政领导干部应当共同担责，是一种后果责任（消极责任），重在对党政领导干部没有履行好生态环境保护职责行为的惩戒，并对其履职行为形成持续震慑，进而推动形成逻辑自洽、闭环完整的制度规范体系。

 

　　（二）党政同责的理论基础

 

　　在法治中国建设的制度架构中，中国共产党与国家行政机关基于《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定的权力配置与职能分工，扮演不同的角色。中国共产党作为人民意志的表达主体，承担着把握方向、制定决策与确立路线的核心职责；国家行政机关则以公共事务管理为己任，履行人民意志执行者的职能。党和政府通过“表达——执行”的职能协同，共同构成法治中国建设的有机整体。确实，在我国生态环境治理实践中，有过“决策者不担责，执行者挨板子”的悖论，不仅使党委作为决策者的责任与政府作为执行者的责任发生背离，也弱化了党对生态环境保护工作的全面领导。

 

　　践行权责一致的法治原则。权责一致意味着权力与积极责任和消极责任的统一。积极责任是责任主体应当履行的职责和义务，消极责任是责任主体未能履行相应职责和义务而承担的不利后果。权力与积极责任的统一包含两层内涵：一是责任的承担伴随着权力的授予，即有责必有权；二是权力的授予伴随着责任的规定，即有权必有责。权力与消极责任的统一同样包含消极责任是对权力滥用的惩罚以及责任惩戒要与权力滥用程度相匹配的双重内涵。党政同责蕴含着权责一致原则，践行了权力的拥有以责任为界，责任的承担以权力为限的要求。在我国生态环境治理中党委往往拥有重大事项决策权，但当党委未履行好决策职责并造成生态环境损害时却往往由政府承担责任。党政同责突破了传统的行政问责逻辑，通过清晰划分党委和政府的职责边界，将党委和政府的生态环境保护职责融入同一识别和评价机制，讲求在追责对象范围上覆盖每一个责任者，在追责力度上秉持同各自的职责相对应。由此，推动理顺党政领导干部的生态环境保护责任，廓清责任所及的行为主体，形成公平有序的党政领导干部生态环境保护责任制。

 

　　遵循坚持和加强党的领导的根本原则。从现代化进程的比较视角来看，我国作为发展中国家，与西方发达国家内生式现代化转型不同，由强有力的组织通过适当方式促进国家有效治理是必然之选。在中国特色社会主义政治体制下，国家治理的一切活动都必须在党的领导下进行。党的领导已成为推进生态环境治理体系和治理能力现代化的根本保障。若生态环境保护工作得不到党委的有力支持，其实施成效往往大打折扣，难以实现预期目标。党政同责通过有效划分党政领导干部在生态环境保护中的职责边界，进一步压实党政领导干部的生态环境保护责任，其核心目标在于强化党对生态环境保护工作的全面领导，从制度层面防范党的领导权威出现弱化或虚化现象，为生态文明建设提供坚实的政治保障。

 

　　（三）党政同责入典的价值探究

 

　　在生态环境法典中对党政同责予以规范回应，具有推动可持续发展目标实现、丰富生态环境法典内容、适应生态文明体制改革等方面的创新意义。

 

　　1．价值层面：实现生态环境法典可持续发展目标的重要保障

 

　　可持续发展作为生态环境法典的价值目标，属于生态环境法律价值的范畴，需要通过发挥法律原则的整体效用以及法律规则的贯彻落实来实现。理论上，党政同责与可持续发展在生成背景及目标导向层面存在内在耦合性，二者均源于对生态危机与环境问题的深刻反思，亦是推动生态环境治理迈向“善治”在不同实践维度的制度诉求。可持续发展以解决生态环境恶化、自然资源枯竭所带来的人类生产和发展危机为出发点，意在既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。党政同责缘起于严峻的生态环境保护形势，旨在通过明确党委与政府在生态环境保护中的共同责任，强化生态环境治理的权责统一性，进而提升生态环境保护的实践效能。党政同责作为与可持续发展相契合的具有中国特色的生态环境保护责任制，在法典中确立党政同责条款，对于推动党政领导干部将可持续发展理念内化为生态文明建设的价值导向与行为准则，化解决策短期化倾向与生态环境保护长期性需求之间的结构性矛盾，促进生态环境治理从“末端治理”向“前端防控”系统性转型，实现更高质量、更高水平、更高层次的可持续发展具有重要的理论与实践价值。

 

　　2．规范层面：推进宪法关于党的领导和国家环保义务规范具体化的必然路径

 

　　在法学研究领域，法律位阶理论是最早对具体化问题展开系统论述的理论框架，法的不断的个别化和细化的过程称之为符合位阶的具体化。立法具体化作为宪法实施的一种方式，“立法一直担负着实施宪法的任务，负有具体化宪法规范内涵并将之体现在生活关系中的义务”。《宪法》序言第7自然段以国家根本任务的形式，规定了在党的领导下贯彻新发展理念中的绿色发展理念、推动生态文明建设、建设美丽中国等涉及环境保护的国家根本任务，并在第1条明确规定党的领导地位，第26条规定国家环保义务。党政同责不仅强调党在生态环境保护中的领导责任，同时也是落实国家环境保护义务的重要形式。在生态环境法典中明确载入党政同责条款，其立法逻辑植根于我国党政领导干部在生态环境保护领域责任失衡的客观现实。此举通过将宪法层面的原则性规范转化为具体可操作的法律条文，为《宪法》关于党的领导和国家环保义务规范的落地实施提供制度化路径，体现生态环境法典编纂对宪法精神的回应与细化，有利于推动党政部门在生态环境工作中形成“齐抓共管”的协同治理格局。

 

　　3．实践层面：回应党领导下生态文明体制改革实践的客观要求

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，推动建立健全地方党政领导干部生态环境保护责任制。党政同责作为生态文明体制改革的关键举措，从根本上改变了生态环境保护的责任逻辑。通过明确党委和政府的共同责任，将生态环境保护从“边缘工作”纳入“核心议程”，从“部门事务”升级为“政治任务”。这在推动压实党政领导干部的生态环境保护责任、解决突出生态环境问题上取得了显著成效。生态环境法典编纂体现既“编”又“纂”的本质，其中，“纂”需要结合我国生态文明建设实践中出现的各种新情况、新问题确立新制度，以实现建设“美丽中国”、保障中华民族永续发展的国家目标。将党政同责纳入生态环境法典，是以法治手段巩固和深化生态文明体制改革成果的重要体现，其本质是强化党对生态文明建设的全面领导，将我国在生态环境治理中的政治优势转化为法治优势。从法治角度看，将党政同责上升为国家意志，不仅有助于提升党政领导干部的法治意识，促使其在生态环境治理中更加自觉地运用法治思维和法治方式解决问题，同时也为党政领导干部的行为提供清晰的指引和约束，推动提升决策履职行为的科学性和规范性。从长远来看，这一举措将为我国生态环境治理的长效化、制度化提供有力支撑，有助于构建完善的生态环境治理体系，实现生态环境保护工作的常态化、规范化运行。

 

　　三、党政同责的规范现状及入典需求

 

　　党政同责在已有党内法规明确规定的情况下，仍需通过生态环境法典作出明确规定，是因为党政同责突破了以往生态环境追责问责的政府责任框架，有助于化解党委、政府权责不一的问题，这集中凸显了党内法规与国家法律对其作出协同规定，实现二者有机衔接、形成法治合力的内在要求。

 

　　（一）党政同责的党内法规依据

 

　　当前，我国已构建起从中央到地方的党政同责党内法规体系。在中央层面，2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），首次对追究党政领导干部生态环境损害责任作出制度性安排，明确规定了生态环境保护的责任主体、追责情形、追责形式等核心要素，为党政同责在实践层面的运行提供了党内法规层面的规范支撑。2025年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》（以下简称《规定》），系统地对地方党政领导干部在生态环境保护领域的职责划分、监督机制及追责标准进行了体系化规定。相较于《办法》，《规定》的重大突破在于将党委与政府主要责任人的职责予以明确区分和细化规定，标志着党政同责进入制度化发展的新阶段。

 

　　在地方层面，自《办法》颁布实施以来，也相继出台了配套的实施细则。如中共湖北省委、湖北省人民政府联合印发的《湖北省实施〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）〉细则》，中共四川省委办公厅、省政府办公厅联合印发的《四川省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》等。这些地方党内法规均对党政领导干部在生态环境损害事件中的责任追究情形、责任追究形式等核心内容作出了明确规定，为省域范围内进一步压实党政领导干部的生态环境保护责任提供了规范支撑。

 

　　（二）党政同责应由党内法规和国家法律协同规定

 

　　在“宪法至上、党章为本”的原则约束下，党内法规和国家法律“各行其道、并行不悖、相辅相成、共襄法治”。一般而言，党内法规和国家法律拥有各自独立的规范体系，对于纯粹属于各自调整范畴的事项由二者分别予以规定即可。然而，对于涉及党委和政府复合事务的规范问题，党内法规和国家法律将无法独善其身。党政同责作为改革和完善党对生态环境保护工作领导方式的核心举措，涉及党委和政府不同性质主体的责任，其规范依据应是多元化的，不可能由单一的党内法规或国家法律加以涵盖。《办法》作为生态环境保护党政同责的党内法规依据，可有效地解决生态环境治理中出现的问题。这是由于中国社会深度转型等变量的存在，通过发挥党政联合制定党内法规的灵活性、规范性等优势，将党政同责首先在党的一侧规约起来，成为连接党委和政府的“桥梁”。从国家生态文明法治建设的整体视角而言，《办法》与新出台的《规定》有效填补了国家环境法律在党政协同治理领域的规范空白，为推进国家生态文明建设的制度化、法治化进程提供了重要的规范支撑。

 

　　“不同的法治规范以不同方式在不同的领域发挥着其特有的功能，推动着法治体系的运行，任何一部分的失范都可能对法治体系造成冲击”。在中国特色社会主义法治体系不断完善的时代背景下，党内法规与国家法律构成的二元法治格局已然形成。生态环境保护党政同责仅依靠党内法规进行规范，不免会出现权责配置的恣意，这不仅会削弱法治的稳定性，还会减损其预期价值。从长远来看，不利于生态文明体制改革的法治化推进。以祁连山自然保护区生态破坏案为例，有学者分析生态环境保护党政同责的适用依据问题时指出，该案在处罚依据中仅用了《办法》等党内法规，并未使用法律位阶较高的环境保护类法律法规，使得相关法律法规处于“闲置”甚至无效状态，亦致使党内法规同国家法律的衔接失去意义。总之，党政同责法律规范的迟滞和缺失关系到党的意志的实现和巩固，亟需以法治化的方式确保其贯彻落实。

 

　　值得注意的是，在地方立法层面，已有环境保护地方性法规对党政同责进行了立法创制，如《上海市环境保护条例》第3条第1款规定“本市建立健全生态文明建设领导机制，实行生态环境保护党政同责、一岗双责”。可见，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）在规定政府责任的情况下，环境保护地方性法规积极贯彻党政同责的政策要求，将规制主体拓展至党委层面，率先在地方立法领域实现了党政同责的法制化。从法制的统一性而言，中央立法机关应将地方立法的成功经验上升为全国性规定，从而形成央地立法体制的动态平衡。此外，《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称《粮食安全保障法》）第3条中规定“国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责”，为我国建立健全粮食安全党政同责的体制机制提供了法律依据。这是国家立法中首次对党政同责作出直接规定，为生态环境法典中规范表达党政同责条款提供了有效借鉴。

 

　　（三）生态环境法典编纂应是规范党政同责的适宜路径

 

　　编纂生态环境法典本质上是对我国现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，并适应新形势新要求开展必要的制度创新，以此增强我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性。这对于推动党内法规和国家法律协同规定党政同责并实现有效衔接提供了有利契机。然而，有学者基于生态环境法典的稳定性、难以变动性及修改程序的复杂性，提出单行法与党内法规之间的衔接更具可能的条件和实践优势。即应在生态环境单行法而非生态环境法典中增设关于党政同责的衔接性规定。但从《办法》规定的调整范围来看，对党政领导干部生态环境损害责任追责情形，不仅仅涵盖大气、水、土壤、草地、森林等单一生态环境要素，还包括主体功能区定位，资源环境生态红线，城镇开发边界，城乡、土地利用、生态环境保护等规划等事项。与此同时，《规定》的规范对象亦覆盖生态环境各要素。不难看出，任何一部生态环境单行法，都不可能完全涵盖《办法》与《规定》的调整范围。

 

　　生态环境法典编纂，为实现党政同责党内法规规范和国家法律规范的衔接提供了适宜的路径。从规范体系构造来看，在“法典+单行法”构成的“双法源”体系中，生态环境法典作为高度系统化，结构严谨的法律文本，涵盖生态环境保护领域的核心内容，是对生态环境基本性、共通性和综合性问题的规范，在整个生态环境规范体系中居于主导地位。与之相对，单行法作为生态环境法典的配套部分，具有相对独立的规范内容、构成体系、规制方式和调整对象等，是对法典的有机补充和具体化。从规范效力层级分析，“生态环境法典具有统率相关单行法的功能，法典确立的价值和基本原则对单行法具有上位法效力，通过尽可能实现生态环境法典在调整范围上的广泛性，建立合理判断单行法相关标准及其衔接机制等方式，协调法典完备性与体系性的关系”。由此可知，相较于单行法，生态环境法典作为基本法所具有的调整范围的广泛性、综合性，与《办法》《规定》的调整范围更具契合性，即应在生态环境法典中对党政同责作出衔接性规定。

 

　　四、党政同责在法典中的规范表达

 

　　在明确党政同责入典的必要性与可行性之后，尚需对《法典草案》中关于党政同责的规范内容展开系统性检视。倘若相关规范未能充分回应党政领导干部生态环境保护责任制规范化建设所承载的法治期许，则有必要进一步探索并提出党政同责在生态环境法典中的科学表达方案。

 

　　（一）《法典草案》中党政同责规范的检视

 

　　《法典草案》虽未直接明确规定党政同责，但第19条规定的河湖长制、林长制体现了党政同责的意涵。河湖长制、林长制意在推动建立健全以党政领导干部担任河湖长、林长的责任体系，是以更为具象化的制度表达了在河湖、森林保护上坚持党政同责的要求。这对于压实党政领导干部河湖、森林保护责任，提升保护力度和强度具有重要意义。然而，党政同责作为基础性、原则性、共通性规则广泛存在于生态环境各要素，河湖长制、林长制无法涵摄河湖、森林之外的其他生态环境要素，难以为整体的生态环境提供系统周延的党政同责法律规范依据和指引。

 

　　“山水林田湖草沙是生命共同体”，河湖长制、林长制属于单一生态环境要素规范，适用于解决河湖、森林保护上的党政领导干部责任问题。换言之，单个生态环境要素保护领域体现党政同责意涵的立法规定与系统性生态环境保护党政同责的立法规定并不平衡，涉及生态保护整体性、系统性的党政同责立法尚有较大的发展完善空间。而生态环境法典编纂提供共通性、综合性规范，实现统一性规制的目的，与一体化保护、系统治理所蕴含的渐进式整体系统协同相契合。在生态环境法典中规定党政同责条款，为生态环境各要素提供系统充分的党政同责法律依据，从而成为适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展等分编的引领性规范。由此，提升党政领导干部一体化、系统化保护生态环境的法治思维和责任意识，加快生态环境保护从“要素分治”到“综合治理”的转型，推动全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。

 

　　总之，《法典草案》中关于河湖长制、林长制的规定仅在一定程度和侧面回应了党政同责的要求，但在“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”要求下，难以满足作为整体的生态环境对党政同责法制化的需求。

 

　　（二）党政同责条款的法典表达

 

　　生态环境法典规范体系的融贯性关乎法典编纂的质量和实施。党政同责在生态环境法典中的表达应同法典规范体系保持价值统一和逻辑一致，从实质理性和形式理性表达党政同责的内涵和要求。

 

　　1．建议明确法典的规制边界

 

　　明确法典的规制边界就是要解决生态环境法典在多大程度上对党政同责相关规范予以法律化的问题。党政同责具有强政治色彩，涵盖了党委和政府两个系统的生态环境保护责任，涉及到党内法规和国家法律双重规范，这对生态环境法典中党政同责的规范表达提出了更高要求。在中国特色社会主义法治体系下，党内法规与国家法律作为不同形式的规范，必须推动“形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。为此，党政同责话语范式和制度规则的法典表达，要统筹考虑党内法规和国家法律的规制边界，既不能突破国家法律调整的理性边界，造成国家法律越位，也不能突破党内法规的调整范围，制约党内法规发挥应有的作用。进一步而言，党政同责条款在法典中的表达，在内容上应充分考虑涉党条款的思想性、政治性和道德性特质，在形式上应兼顾生态环境法典的稳定性和包容性，以及党政同责条款在生态环境法典规范体系中的系统性、贯通性。即以清晰的生态环境法典调整边界意识为导向，推动党政同责成为具有国家强制性和普遍适用性的法典条款。

 

　　2．党政同责条款的表达范式

 

　　党政同责条款的表达范式，就是通过何种条款表达方式明确生态环境法典对党政同责的规制边界，进而实现党内法规和国家法律对其协同规定。党政同责条款在法典中的表达既要践行党的意志，也应表达国家意志。对此，可遵照党的领导法治化的复合范式——“国家法律抽象确认，党内法规具体细化”来明确《办法》《规定》和生态环境法典各自的规制界限，既为党政同责提供明确的法律依据，又能保障党政同责在法治轨道上运行。这主要是基于以下三个方面的考虑：

 

　　一是从中国特色社会主义法治体系视角来看，在党内法规和国家法律双轨制的法治格局下，如果生态环境法典对党政同责中涉及党的行为予以直接调整，为党的行为具体设置法律程序或责任，有悖于党内法规和国家法律的功能定位，可能会影响二者在生态环境保护各领域各环节相互配合、协调融贯的整体状态；二是从党领导立法的视角来看，立法是一种“以上规下”“以上率下”的行为，除了宪法确定党的领导地位外，党领导下的立法机关不宜直接介入创制党的行为规范活动之中，或者设置相应的责任，否则会带来国家立法机关审议党务这个难题；三是从生态环境法典的编纂模式来看，抽象性规定党政同责条款也契合了生态环境法典适度法典化的编纂模式，体现环境法对实质正义的追求，使生态环境法典能够克服僵化和机械的弊端。如果生态环境法典中涉及过多党的法律规范，不单会造成《办法》《规定》与生态环境法典的内容重迭，还可能会导致生态环境法典体系比重失衡，冲淡生态环境法典的国法品格。

 

　　此外，“国家法律抽象确认，党内法规具体细化”范式已有立法实践先例。如生态文明建设目标评价考核制度，2014年修订的《环境保护法》第26条中规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态文明建设目标评价考核办法》对生态文明建设目标评价考核的主体、内容、实施、监督保障等内容作了细化规定。再如《中华人民共和国水污染防治法》第5条中规定“省、市、县、乡建立河长制”。“法律委员会经研究，考虑到中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》已对河长制的指导思想、基本原则、组织形式、工作职责、主要任务、保障措施等提出了明确要求，水利部、环境保护部又出台了具体的实施方案，本法以作衔接性规定为宜。”值得注意的是，《粮食安全保障法》第3条中规定“国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责”，亦体现了对党政同责的原则性规定。

 

　　3．党政同责条款的规范表达

 

　　由上可知，生态环境法典对党政同责的规定侧重发挥抽象确认和原则规范的功能，赋予党政同责法律上的正当性和规范效力，至于党政同责的具体内容则由《办法》《规定》调整更具有规范价值，彰显用最严格制度保护生态环境的刚性要求，进而实现以党内法规和国家法律的联结和协同共同保障党政同责效能发挥的最佳局面。然而，《中华人民共和国立法法》第7条第2款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”即法典中的党政同责条款内容应尽量具体、明确、可操作，这看似与前述关于生态环境法典中原则性规定党政同责的要求相抵牾，但考虑到党政同责法典条款内容的政治性因素，应当通过立法技术有效把握法典条款表达的具体、明确与抽象、概括之间的有机平衡。因此，党政同责在生态环境法典中形成体系完整、逻辑顺畅的表达，应从以下三个方面考虑：

 

　　一是党政同责蕴含着义务履行和责任追究两个层面的内涵，生态环境法典中的党政同责条款的设置，可从义务履行层面的行为责任条款和责任追究层面的后果责任条款展开。以此既明确党政机关在生态环境保护中的协同履职要求，又为党政领导干部生态环境保护责任的追究提供基础性法律依据，从而形成逻辑闭环的制度规范体系。

 

　　二是在义务履行层面，通过原则性设定党政同责的行为责任条款，明确党政机关应当协同履职的要求。党政同责涉及党政两个系统的领导干部，其法治保障涵盖党内法规和国家法律，二者各有侧重又相互配合。依照“国家法律抽象确认、党内法规具体细化”的范式，对生态环境保护党政同责进行概括规定，既能在形式上对相关规范形成整体统摄，确保制度框架的完整性和系统性，又能在实质上蕴含和表达党委与政府对本地区生态环境保护负总责的精神内核、价值取向及规范意涵，为实践中党政领导干部协同履行生态环境保护责任提供根本遵循。因此，生态环境法典应对党政同责作出原则性规定，而具体细则由党内法规予以承担，这种分工范式具有显著优势。一方面，它彰显了用最严格制度保护生态环境的刚性要求，推动责任边界清晰、责任落实有章可循；另一方面，原则性规定保证了生态环境法典的稳定性，避免因具体细节调整而频繁修改生态环境法典，同时也为党内法规留下了充足的细化空间，充分体现了党内法规与国家法律协调发展的法治优势，使二者在生态环境保护领域形成合力，共同推动生态环境治理体系和治理能力现代化。

 

　　三是在责任追究层面，通过构建相应的后果责任条款，为责任追究提供坚实的基础性法律依据，形成逻辑自洽的约束链条。对于同一生态环境破坏事件，不能简单地对相关人员进行单一化处理，而应根据党政领导干部各自承担的决策或监管职责，一体识别其履职情况，并据此共同追究相应的责任。这意味着要全面考量党政领导干部在生态环境保护工作中的具体行为、职责范围以及履职成效，确保所承担的责任种类和力度与权责统一的要求严格匹配。既不能让负有主要责任的党政领导干部逃避重责，也不能让仅承担次要责任的党政领导干部承受过重惩罚，真正实现责罚相当、公平公正。鉴于《办法》和《规定》已经对党政领导干部的生态环境保护职责做出了明确界分，同时也规定了相应的追责情形和追责形式。基于此，在正在编纂的生态环境法典中，设置引致条款就显得尤为重要。通过引致条款，可以实现生态环境法典与《办法》《规定》的衔接。这不仅能够有效规范权责配置中可能出现的不合理现象，防止权力滥用或责任虚化，更能推动“在生态文明法治体系中实现国法党规秩序化”，共同为美丽中国建设提供坚实的制度保障。

 

　　综上所述，建议在生态环境法典中分两款对党政同责作出规定：

 

　　第一款为：国家建立健全生态环境保护责任制，地方党委和人民政府共同对生态环境保护承担责任。

 

　　第二款为：对领导干部的生态环境保护失职失责行为，依照本法和有关规定追责问责。

 

　　结 语

 

　　党政同责涉及党政两个系统的生态环境保护责任，党内法规和国家法律的协同规定应成为党政同责规范体系的基本样态。在生态环境法典中设置党政同责条款，一方面有助于在法治轨道上压实党政领导干部的生态环境保护责任，推动实现党政同责所蕴含的权责一致原则；另一方面为党政同责注入严肃的法治品质，促进党对生态文明建设的领导在法治框架内展开，加强党对生态文明建设的领导权威。在生态环境法典编纂这一重要契机下，实现对党政同责精神内核的确认和巩固，并将其转化为适应生态环境保护领域党政责任法治化需求的专门条款，应遵循“国家法律抽象确认、党内法规具体细化”的范式，从义务履行和责任追究两个方面落实党政同责。由此，推动党政领导干部生态环境保护责任制的规范化法治化建设，为加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。

 

　　声 明 

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