环境法基本制度的法典整合：标准及体系

 

　　作者简介：朱谦，苏州大学王健法学院教授、苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员。

 

　　文章来源：《社会科学》2025年第11期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　摘  要：环境法基本制度确立标准及其体系问题的研究，是环境法学回应法典化需求、构建中国特色生态环境法律体系的核心议题。在分散立法模式下，我国环境法基本制度呈现“借鉴—创新”特征，形成兼具国际视野与本土特色的制度体系。这一时期学界初步共识为：基本制度需与一般制度的价值功能存在差异，突出重要性、主导性，并与环境法基本原则价值相连。法典化背景下，学界形成“三要件说”与“两要件说”等观点。法典编纂须推动标准转型，形成“形式+实质”的二元结构：形式标准通过提取“公因式”技术，实现对生态环境保护各分编领域的全覆盖，确保制度的普遍适用与体系整合；实质标准则致力于将环境法基本原则转化为具体规范，并指引构建科学化的治理工具体系。生态环境法典草案虽初步搭建基本制度体系框架，但部分制度在形式上未能实现“全覆盖”，或在实质上未完成“原则转化”。未来环境法基本制度体系的构建，应当以形式与实质的二元标准为基础，依托类型化理论，以目标导向基础类、事先预防类、事中治理类、事后救济类为逻辑主线，在生态环境法典中真正实现环境法基本制度体系的形式整合与实质协同。

 

　　目  次

 

　　一、问题的提出

 

　　二、环境法基本制度确立标准的理论演进及其审视

 

　　三、法典模式下环境法基本制度确立标准的二元结构

 

　　四、法典模式下环境法基本制度体系的检视与优化

 

　　结语

 

　　一、问题的提出

 

　　环境法基本制度是环境法典总则中与基本原则、基本权利义务相并列的核心组成部分，其在环境法典规范体系中的特殊地位，决定了“构建何种基本制度以及如何构建”是法典编纂的关键命题。尽管在各国立法实践中，环境法基本制度表现出一定的差异性，同一国家不同历史时期的制度内涵随时代在演变，学界对其解读亦存在分歧，但这恰恰凸显出对环境法基本制度确立标准进行理论构建以及依据该标准形成环境法基本制度体系的重要性。

 

　　在生态环境法典编纂过程中，学界从宏观体系构建与微观制度完善两个层面，对环境法典中的基本制度进行研究，在环境法基本制度确立标准以及制度体系的构建上取得了较为丰富的学术成果，但其中仍存在诸多争议和值得进一步探讨的地方。在生态环境法典编纂之前，学界更关注各项环境管理政策的实践功能，“政策重要性”逐渐成为界定基本制度的核心标准，但对其法律属性的理论阐释相对薄弱。生态环境法典编纂启动后，学界虽然形成了环境法基本制度确立标准的“三要件说”与“两要件说”，但并未达成共识，且有关标准要素的判断精准度等也都需要进一步厘清。同时，鉴于对环境法基本制度确立标准的认识存在差异，学者们在论述环境法基本制度体系及其内在逻辑时也不完全一致。

 

　　在《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《生态环境法典（草案）》）已经公布的当下，在前人研究基础上，结合法典的编纂，对环境法基本制度的确立标准及其体系进行深入探讨，在理论与实践方面都具有紧迫性和重要性。基于此，本文将按照以下思路展开研究：首先以我国生态环境法典编纂启动为界，区分分散立法模式阶段与法典编纂阶段，从时间维度对环境法律基本制度确立标准的演变进行审视；其次，针对现有环境法基本制度确立标准研究的不足，提出环境法基本制度的“形式＋实质”二元标准并展开论证；最后，依据本文提出的环境法基本制度的确立标准，通过对环境法基本制度类型化理论和法典草案基本制度规范的检讨，尝试对我国生态环境法典基本制度进行体系化构造。

 

　　二、环境法基本制度确立标准的理论演进及其审视

 

　　环境法基本制度并非法律概念，而是学界基于环境法律现象，通过法教义学方法提炼的学理概念。尽管自20世纪80年代起，环境法基本制度已成为主流环境法学教科书的核心内容，但学界对其研究在系统性与深度上存在时代局限，理论认知也有较大分歧。从既有研究来看，实务界与学术界更关注基本制度的类型化梳理与内容列举，对基本制度确立标准的理论探讨相对薄弱，但随着生态环境法典编纂工作的深入推进，学界对此的关注度也显著提升。

 

　　（一）分散立法模式下环境法基本制度确立标准的初步认知

 

　　从制度载体看，环境法基本制度多源于综合性环境基本法，我国亦遵循这一规律。但需注意的是，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）并非严格意义上的环境基本法，这导致环境法基本制度呈分散化特征：一方面，《环境保护法》承载了部分基本制度；另一方面，诸多单行环境法律，不仅重复了《环境保护法》中的制度，还新增了污染事故报告处理、排污申报登记、现场检查等共通性制度。如此，包括环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等制度，经法律确认后都上升为环境法基本制度，构成了环境法制度体系的主体内容。

 

　　受《环境保护法》制度筛选逻辑的影响，重要性、主导性等逐渐成为界定基本制度的核心标准，学界非常关注各项环境管理政策的实践功能。如有学者认为，环境保护基本制度是指那些具有重大意义和起主要作用的制度，或者说，环境法基本制度是指在环境保护管理中具有主导性和决定性作用的制度。还有学者在总结前人观点以及对我国环境立法现状进行审视的基础上，提出了我国环境法基本制度确立的标准：既要体现环境法基本原则的价值内涵，将环境法基本原则基于抽象价值、通过具体法律规范转化为可操作的制度规则，确保抽象价值落地为刚性规范；又要彰显环境法中具有共通性与本质性的规制措施，提炼出各项环境法律中具有共通性的规范要素，形成覆盖事前预防、行为管制、影响诱导、事后救济的系统性框架；同时，还要契合中国国情与科技发展水平。

 

　　需要注意的是，自1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》始，我国环境保护综合性法律实际上承担的只是污染防治法的主要功能，而污染防治的各环境要素又分别立法，加上每一部法律中的基本制度重复规定较多，《环境保护法》在某种程度上反而被架空适用，因此，在不削弱环境法基本制度在各单行法中的适用性的前提下，研究环境法基本制度体系化问题的现实需求并不显著。但是，随着生态环境法典编纂活动的开展，环境法基本制度这一关键议题变得极为复杂。

 

　　（二）法典编纂模式下环境法基本制度确立标准的理论进展

 

　　自2017年中国法学会环境资源法学研究会正式启动生态环境法典编纂学术研究项目，到2025年4月30日全国人大常委会公布《生态环境法典（草案）》这一过程中，我国生态环境法典采取总分五大编模式已经形成共识，因此，这个阶段学界对于环境法基本制度的讨论就转化为生态环境法典基本制度的研究，其他四编的内容也同步纳入关于基本制度的整体考量当中。学界开始深入展开生态环境法典基本制度确立标准的探讨，形成了“三要件说”和“两要件说”。

 

　　“三要件说”认为，环境法基本制度作为环境法体系内通过共通调整手段整合而成的规范有机体，其纳入生态环境法典需满足三项核心标准：一是适用广泛性，要求制度覆盖污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展等多个领域。我国立法机关亦明确生态环境法律体系包含综合性法律、污染防治法、生物多样性保护法以及自然资源保护法等。作为体系共通部分，环境法基本制度应至少适用于环境法典的两个以上分编领域。二是价值融贯性，强调制度对环境法内在价值体系的贯彻。基本制度是基本原则的规范表达，二者存在双向支撑关系。正如学者所言，每一项基本原则都应该有不止一项基本制度来加以贯彻落实，而每一项基本制度也同样一定至少有一项基本原则作为价值支撑。三是规范层次性，要求基本制度区分于特别制度与部门法一般制度。该制度需与环境法典分则及单行法中的特别制度划界，同时避免越界规定行政法等相关部门法的一般制度。

 

　　“两要件说”认为，环境法典基本制度的确立标准可区分为消极筛选与积极构建两个维度。消极标准用于明确哪些制度不在考虑范围内，如学界普遍认同应排除的具体实施条例与细则、单一主体专项规范、特定时空效力规范及暂行性法律等。另外，也有学者针对环境法领域应当予以排除的一些制度规范作了进一步说明，比如，环境法领域存在重大争议、处于试点改革阶段或牵涉多部门法内容的制度，以及完整性不足需修订的制度、适用对象特定的制度、学术与实践争议较大的制度等。积极标准则是聚焦制度的体系整合功能，符合以下条件之一者可纳入基本制度范畴：一是具备整体性规范整合能力，能够基于生态系统内在关联，统筹污染控制、自然生态保护与绿色低碳发展三大领域的协同规制。二是具有“公因式”属性，能够贯穿分则各编并形成核心规制框架，并通过生态环境责任分编保障实施。满足提取“公因式”标准为多数学者所认同。有学者提出，应当以提取“公因式”为主要方法，在总则部分归纳提炼中国生态环境保护的共通性规则。还有学者认为，“民法典采用的‘提取公因式’的立法技术经验，对于环境法典编纂过程中立法技术的运用具有示范作用”。更有学者专门论述了提取“公因式”方法如何应用到生态环境法典的编纂当中，尤其是如何形成生态环境法典总则中的基本制度。

 

　　（三）环境法基本制度确立标准理论研究之审视

 

　　生态环境法典编纂活动启动前后，学者们对于环境法基本制度形成标准的讨论是存在差异的，这与法典编纂过程中注重规范的体系化建构有密切联系。不论是分散立法模式还是法典编纂模式，环境法基本制度确立标准的共性还是大于差异。当然，即便是在同一立法模式下，学者们对于环境法基本制度标准的认识也不尽相同。

 

　　生态环境法典编纂前，学界虽未就环境法基本制度确立标准形成专门理论，但在长期参与综合性及单行环境法律制定的实践中，已提炼出若干具有理论深度与洞察力的特征认知。第一，环境法基本制度具有通用性特征。这里的通用性从原初提出背景看，一方面是指基于环境问题的治理所具有的非国别性，如环境影响评价等制度在各国环境法中都属基本制度，另一方面是指基于国内各类型环境要素的保护而需要共同适用，这也是我国无生态环境法典时，各类环境法律往往对同一环境法基本制度重复规定的一个重要原因。第二，强调环境法基本制度在功能上区别于一般制度，其具有重大意义和主要作用，或在环境保护管理中发挥着主导性和决定性作用。尽管重要性、主导性、决定性这些特征缺乏明确的客观衡量标准，但它们从侧面凸显了环境法基本制度在整个环境法律规范体系中的基础性和全局性地位。这能使立法者在确立环境法基本制度时，直观感受到其重要性，从而更加谨慎。第三，环境法基本制度在整个环境法律体系中，扮演着实现环境法规制目标的体系性角色。虽然每一项环境法基本制度都是专门调整某一类特定的环境社会关系，但它们之间既“相互独立，又彼此关联”，相互作用，协调配合，从而构成环境法基本制度的完整体系。总体来看，生态环境法典编纂活动启动之前，学界对于环境法基本制度确立标准的讨论，已经涉及其核心要素的几个方面，尽管它主要基于环境法律实践，尚未融入法典化的背景因素，但这仍为生态环境法典编纂背景下环境法基本制度确立标准的理论建构奠定了坚实的基础。

 

　　生态环境法典编纂后，学界开始运用法典化思维方式对生态环境法典基本制度进行理论探讨。以往分散立法模式导致学者们在讨论环境法基本制度时，往往感性色彩浓厚，而理性分析相对欠缺，更多是基于比较法视野和强调政策的权力推动，着重关注基本制度的重要性、主导性等方面的特征。在法典编纂背景下，学者们开始注重规范的体系化、科学化。无论是“三要件说”，还是“两要件说”，都是将生态环境法典基本制度的确立标准放在五大编之中进行审视。一方面，通过提取“公因式”的方式形成总则中的基本制度，这一思路已成为学界与立法界的基本共识，并在立法实践中得到凸显。甚至“两要件说”明确主张，在满足消极要件的前提下，只要按照提取“公因式”方法所制定的，并能涵盖污染防治、生态保护和绿色低碳发展等各分编内容的制度，即可视为基本制度。在“三要件说”那里，虽然没有直接提出提取“公因式”要件，而是采取了“适用广泛性”要件，但“适用广泛性”要求的是该制度能够广泛覆盖包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等在内的多个领域。显然，对于生态环境法典中的一项制度而言，若需同时覆盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展等多个领域，采取提取“公因式”的方法是实现这一目标的唯一途径。因此，“三要件说”实际上也是主张通过提取“公因式”的方法进行检验。另一方面，环境法基本制度的价值融贯性得到提倡，这一点在“三要件说”中尤其得到重视。这实际上已指向基本制度的深层价值功能，即基本制度规范不仅要与科学认知相契合，更要在价值层面实现与生态环境法典立法目的、基本原则等的融贯统一，并且在涵盖污染防治、生态保护与绿色低碳发展等领域的前提下，对各类生态环境利用行为形成有效的约束和指引。如果说提取“公因式”要件属于形式要件的话，那么这里的“价值融贯性”则属于实质要件。

 

　　综上，虽然学界对于环境法基本制度确立标准的研究已经取得一定的共识，但是，现有的理论观点也还存在一些不足：第一，“三要件说”要求基本制度的确立要同时符合形式要件与实质要件，但“两要件说”则将实质要件归为积极要件，导致对制度内在价值要件的表达略显模糊，且各要件之间为择一关系，无需同时具备。第二，重要性、主导性等标准仅反映环境管理政策的实质性内容特征，未能揭示环境法基本制度的形式理性和实质属性。环境法制度作为承载环境法律体系价值判断的规范集合，其核心功能在于体现环境法的内在价值。那么，环境法基本制度又是如何体现环境法的内在价值呢？第三，除了关注生态环境法典基本制度的积极要件以外，“三要件说”和“两要件说”都明确了消极要件。“三要件说”是采用了“规范层次性”作为消极要件，要求基本制度要与特别制度及部门法一般制度有所区分。而在“两要件说”那里，则明确多种类型规范形成的制度不宜作为基本制度。就此而言，消极标准是否有必要？形式要件与实质要件是否都要满足？这些问题有待在现有研究基础上进一步思考。

 

　　三、法典模式下环境法基本制度确立标准的二元结构

 

　　从早期的环境法基本制度，到当下的生态环境法典基本制度，反映了环境立法具有时代性特征。分散环境立法模式与法典编纂模式下基本制度确立标准的差异还是非常明显的。如前所述，学界对环境法基本制度确立标准的讨论由浅入深，但标准优化的空间仍然存在。在总结前人研究成果的基础上，本文认为，生态环境法典基本制度确立需要同时满足形式标准和实质标准。

 

　　（一）生态环境法典提取“公因式”的形式标准

 

　　运用提取“公因式”的方法，借助从具体到共同、从特殊到一般的立法技术，形成与分则规范在体系上构成“共同—具体”和“一般—特殊”关系的基本制度规范，是法典编纂模式与分散环境立法模式在基本制度生成形式上的最大差异。分散环境立法模式下的基本制度规范，往往在各类环境法律中重复出现，且易受立法时间和环境治理形势变化的影响，导致基本制度规范内容不一致，从而在环境法体系中呈现“碎片化”状态。而在法典编纂模式下，其最大的一个优势就是提取“公因式”立法技术的运用，能够从根本上解决上述分散模式立法的缺陷。但是，依据提取“公因式”标准形成生态环境法典基本制度需要注意：

 

　　其一，基本制度所应具备的“通用性”或者“适用广泛性”特征，需依据提取“公因式”标准加以检验。在我国环境法体系中，尽管因立法所保护价值目标的差异，环境立法呈现出多元化的价值取向，但仍可“以单行环境立法在污染防治、自然保护和绿色低碳发展等领域确立的共通性法律规范作为总则编纂提取公因式规则的主要法源”。从理论上说，在提取“公因式”之下生成的基本制度，必然能够涵盖生态环境法典分编中的污染防治、生态保护与绿色低碳发展三大部分，而法律责任分编本来就属于基本制度规范的有机组成部分。正如有学者所言，基本制度需要立足生态系统整体性视角，确立超越分则各编单一调整领域和规制方式的综合性规制措施，从而协调分则各编不同规范的调整手段和强度，通过对分则各编规范的整合，提升环境法典内部规范之间的协同性。

 

　　有学者主张，基本制度只需能够涵摄两个或两个以上分编即可予以确认，这一观点或许仍有进一步探讨的空间。从我国生态环境法典编纂的模式来看，理论界和实务界对于哪些法律应当纳入环境法典，目前尚未达成共识，污染防治与生态保护法律的核心地位固然没有争议，但自然资源、循环经济、能源、灾害防治、气候变化等法律的体系归属尚未明晰。因此，绿色低碳发展编中的有关内容是否能够有机地融入生态环境法典，也是存在疑问的，这可能导致基于生态环境保护的基本制度难以辐射到该编内容，但不能据此认为其无法辐射并调整绿色低碳发展分编。

 

　　如果生态环境法典中的某一项基本制度无法涵摄所有分编，则其固然不符合基本制度的确认标准，但仍有可能作为某一个或某两个分编中的通用制度而存在。比如环境影响评价制度，在我国《环境保护法》等单行法律中，其是公认的环境法基本制度，并且还有一部专门立法，如果要在生态环境法典中将环境影响评价制度作为基本制度，则其必然要能够涵盖到污染防治、生态保护与绿色低碳发展三大部分，缺一不可。但现实情况是，该制度长期以来主要规制的是规划与建设项目中的环境污染行为，自然生态与绿色低碳领域并非其调整范围。因此，该项制度究竟是作为总则编的基本制度，还是纳入污染防治编作为通用制度，成为法典编纂者需要面对并作出抉择的问题。从《生态环境法典（草案）》的内容来看，该项制度被命名为“生态环境影响评价”制度，与现行《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）等法律中的表述相比，名称中增加了“生态”二字。很显然，立法者意图用“生态环境影响评价”取代现有的“环境影响评价”，使其由针对污染防治领域扩展到生态保护与绿色低碳领域。实际上，我国环境影响评价制度已经从单一的污染防治领域扩展到生态破坏行为的评价，并且近年来通过政策和规范性文件的推动，碳排放评价也已正式纳入环境影响评价制度之中。如学者所言，“为落实‘双碳’目标，企业行为所产生碳排放环境影响需被纳入环境影响评价的范围，对环境影响评价制度的内涵进行了拓展与更新”。 2021年5月，生态环境部发布了《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》（环环评〔2021〕45号），明确将“碳排放影响评价”纳入环境影响评价体系。

 

　　再比如生态保护补偿制度，《生态环境法典（草案）》总则编第六章规定了“生态保护补偿”制度。作为基本制度的生态保护补偿并没有涵盖污染防治补偿与碳排放补偿等领域。因此，或者在污染防治编与绿色低碳编中也配置相应的补偿制度规范，并将总则编的生态补偿改为生态环境补偿，使其能够涵盖整个生态环境法典的调整范围；或者将总则编的生态保护补偿制度调整为生态保护编中的通用制度，而不作为法典基本制度，因为生态保护补偿虽然是自然生态保护领域的基本制度，但尚未达到统领整个环境法典的核心制度高度。

 

　　其二，尽管提取“公因式”是确认生态环境法典基本制度的重要标准，但也不宜过于机械地理解与运用。有学者反思提取“公因式”立法技术，认为其主要用于已制定的法律文本，而这些文本对象的法律规范已在不同时期得到实施，其法律价值也趋于稳定，这使得通过提取“公因式”形成基本制度虽然具有正当性与合理性，但是其弊端也是明显的，即提取“公因式”作为一项立法技术，不可避免会延续原有法律体系中的立法关注重点，因而难以充分回应法典编纂作为法律改革对法律体系演进所提出的新发展需求。例如，在我国环境保护法律体系中，生态保护立法相较于污染防治法仍显薄弱。因此，运用提取“公因式”技术所归纳出的规范内容，也相应呈现出结构不均、覆盖不全的特点，部分领域甚至存在明显的制度空白。

 

　　不难看出，提取“公因式”技术最大的特点就是面向过去，而非未来。它固然保存了现行环境资源保护法律体系的结构，却同样延续了现行法律的空白。此种说法有一定的道理，但在法典编纂，尤其是在我国立法机关主导的实质性编纂的背景下，完全可以消除这种担忧。

 

　　第一，我国生态环境法典的编纂，并非仅仅局限于对现行法律规范的规整，也包括生成新的法律规范，特别是在生态保护编和绿色低碳发展编中，这一点体现得尤为明显。通过提取“公因式”技术提取的规范“不但指向那些已经被规定在分则中的规范，也笃定地及于那些尚未被规定，但将来可能出现在法典分则编中的规范”。

 

　　第二，在我国生态环境法典编纂过程中，提取“公因式”中待提取的法律规范是基于广泛意义上的法源，既包括狭义上的法律，也可以是行政法规、部门规章等。比如，《生态环境法典（草案）》总则编中第六章“生态保护补偿”规范作为基本制度规范，就来源于《生态保护补偿条例》之规定。而在提取生态环境影响评价制度规范时，考虑到要涵盖绿色低碳发展的需要，还需要将生态环境部发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号）等政策文件纳入待提取对象，以实现将碳排放环境影响评价纳入生态环境影响评价规范的目标。我国生态环境法典编纂的预期功能主要包括两项：一是构建环境立法的体系化框架，二是整合并吸纳最新的生态文明体制机制改革制度成果。

 

　　第三，相较于数学计算，立法机关在运用提取“公因式”方法时拥有更大的灵活性和自由度。比如，立法机关可以形成“对法典总则中某一共通性规范的总体设想，再通过规范安置表达形成共通性规范，同时可以在各分则或者分则的具体章节中增补具体或特殊规范，从而形成‘提取公因式’的痕迹和效果”。这充分说明，法典编纂并非简单延续或复制原有法律体系，而是一个动态的规范塑造过程。

 

　　（二）生态环境法典目标实现的实质标准

 

　　一项环境法律制度通过提取“公因式”方法被提取并被立法者安置在法典总则编，这是该项制度能够成为生态环境法典基本制度的前提，然而，并非所有被提取的法律规范最终都会纳入总则成为基本制度，它们还需要通过生态环境法典目标实现的实质性标准的考验。若将提取“公因式”的方式理解为法典形式标准，其更多旨在确保基本制度规范的体系性要求，实质性标准则着眼于审视这些规范能否有效承担起实现法典根本任务与核心目标的使命，这构成了评判基本制度合理性的内在基石。环境法基本制度是学界普遍关注的核心概念，综合多位学者观点，其可被界定为：依据环境法基本原则确立，以实现环境规制目标、支撑生态环境保护体制机制运行为核心，调整环境保护社会关系的基础性制度体系与法律规范。这一制度体系既体现环境法的基本理念与任务，也是基本原则的制度化呈现，通过明确各类主体在环境规制中的基本行为模式及法律后果，形成兼具系统性与实操性的规范框架。学者们虽在具体表述上各有侧重，有的强调法律规范属性的“重大意义和主要作用”，有的则突出“基本理念与原则的转化”，但均认同其作为环境法体系核心构成的综合功能。这里的实质标准，是指除了能够体现生态环境法典的内在价值之外，还要能够实现法典任务和目的，并使各类政策工具运用经得起法律实践检验。

 

　　首先，生态环境法典基本制度需要具体体现基本原则的价值，从而实现法典确立的任务和目的。“基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”基本原则是整个法律体系或者某一法律部门所适用的、体现法的基本价值的原则，它直接决定了法律制度的基本性质、内容与价值取向，也是法律制度内容和谐统一的重要保障。生态环境法典基本制度，应当体现统一的基本价值取向。之所以强调这一点，是因为在环境法律体系中，存在着多元的价值体系，比如，生态环境法典基本制度应以生态环境保护为基本价值取向，其他任何以经济秩序为内在价值取向的制度都不该归于生态环境法典之中。法律体系的建构可以借助法律原则，基本原则构成了法律体系的价值基石，这些原则不仅为法律规则提供正当性支撑，还通过彼此间的协调一致，有效避免了基本制度规范间的价值冲突，从而确保了法律体系内部价值的融贯性。

 

　　对于环境法基本制度与基本原则的关系问题，环境法学界很早就开始关注，这也是早期学者们在提及基本制度的特性时，特别强调其“重要性”“主导性”的一个重要原因。甚至目前仍有学者主张基本制度的重要性标准，“即该项制度是否在生态环境治理中发挥着重要作用”。因为环境法基本制度承载并贯彻了环境法的基本原则，从而为污染防治、生态保护及绿色低碳发展等关键领域提供了具体指引与制度支撑。《生态环境法典（草案）》第6条列举了法典几项基本原则，生态环境保护坚持预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责等原则。虽然这里的基本原则可能存在争议，但其中绝大多数在现有环境法律体系中都得到了有效的应用和检验。生态环境法典基本制度需要基本原则支撑，以确保其在整体与个体层面均能贯彻基本原则蕴含的价值理念，并成为基本原则统领整个环境法典的重要“抓手”。比如，生态环境影响评价作为法典基本制度应该是最没有争议的，它至少体现了法典中的预防为主、生态优先以及公众参与等几项基本原则。

 

　　其次，那些在生态环境保护实践中被证明行之有效的典型政策与法律工具，往往就是法典基本制度规范的载体。从世界范围来看，由于环境问题的复杂多样，生态环境规制模式也在不断地发生变化：从以污染控制为目的导向，到以环境质量改善为目的导向，再到以环境风险防控为目的导向。在这个转变过程中，环境规制工具日益多元。以强制性环境标准、环境影响评价、总量控制、排污许可为特征的命令控制性工具虽然发挥了重要作用，但也存在不足，于是开始出现以激励与参与为特征的新型治理工具，如经济激励工具、信息公开工具、公众参与工具等。这也表明，在不同时期，伴随着环境问题以及环境保护目标任务的变化，以及人们对环境问题认知的深入，各种新规制工具也会不断出现，环境法律也就相应地将这些规制工具有选择地确立为基本制度，这不仅导致各国环境法体系中的基本制度呈现一定的差异，也促使一国之内环境法基本制度随时代变迁而不断演进。

 

　　作为环境法规制工具，虽然每一项基本制度都有其单独的规制功能与作用，但这并不意味着一国环境法典中各基本制度之间不存在逻辑关联。目前，学界普遍主张应当将典型的规制工具作为环境法的基本制度，例如环境质量标准、环境保护规划、环境监测、环境保护税、排污许可等，这些环境法的“共通调整手段”在环境法典总则编中占据主体地位。也有学者认为，作为领域法属性的环境法，主要是以解决环境问题为导向，在各种政策工具的选择上，并不存在一定先验的逻辑推导，而是基于政策工具本身的功能实效。环境法体系中的行政许可、信用、标准、信息、税费等工具，均系针对现实环境问题而引入，在法律框架内，其重点在于实用性，而非形式上的逻辑一致性。但是，生态环境保护的公权力干预的特征表明，在公权力规制的过程中，规制工具与规制目标是否匹配会直接影响到环境法的法律质量。因此，作为基本制度的各类规制工具，虽然在形式上不存在基于法律概念进行的逻辑推演，但它们所体现的核心价值取向必然一致。例如，生态环境规划制度与环境影响评价制度均旨在实现生态环境保护的价值目标，正因如此，它们能够成为生态环境法典的基本制度。

 

　　以上规制工具作为环境法的基本制度，不仅价值取向需一致，更需在外部功能上形成协同配合、相互支撑的关系，从而共同构建起一个全面协调的环境法体系，确保在应对复杂环境问题时，能够从不同角度形成合力，有效提升环境治理的整体效能。为了实现生态环境治理的全过程控制，环境法基本制度应当遵循事先预防、事中治理与事后救济的逻辑主线，以生态环境标准、生态环境规划为基础，以生态环境影响评价、生态环境许可、生态环境税费、生态环境突发事件应对等制度为支撑，形成一个全方位的治理体系。无论各项基本制度所体现的工具属性是命令控制性，还是市场激励性，均可以在全过程控制框架内实现有机嵌入。（三）生态环境法典基本制度消极标准之否定

 

　　当前，关于生态环境法典基本制度确立标准的讨论，都存在“消极标准说”，即采用排除法先行界定不属于基本制度的范畴。该说不仅提供了方法论，还会进一步明确具体的排除对象。这种观点初看似乎有理，但若结合前述基本制度的形式与实质要件加以审视，便会发现所谓的“消极标准”难以成立。它更接近于一种筛选方法，而非确立基本制度的独立标准。

 

　　学者们在借鉴域外有关法典编纂的学术观点时，往往较为机械地将其套用到生态环境法典基本制度的确立标准上，却忽略了生态环境法典法律规范与基本制度之间的本质差异。有学者借鉴日本法学家穗积陈重的观点，即不可编入法典之中的法律类型有需要屡屡变更的法律、具有实施期限的法律、需要特别细密规定的法律、在一个地方只对一个民族实施的特别法四类，也归纳提出了生态环境法典制度确立的消极标准，主要排除了存在较大争议的法律制度、正在试点改革的法律制度以及牵涉多个部门法内容的法律制度。在此基础上，又有学者将前述学者所论及的“法律制度”平移到“基本法律制度”之上，从而构建生态环境法典基本制度确立的消极标准。如学者所言，“环境法典制度体系须将原环境法制度体系依照剔除标准逐一审视筛选，将符合建构逻辑的制度归于环境法典制度体系内，而将其他必要制度暂且归于单行法之中”。对于中外学者们就哪些环境法律规范或者法律制度应当纳入法典的讨论进行审视，是很有实践意义的，特别是在我国普遍主张适度法典化的背景下更是如此。然而，前述观点未能明确区分一般法律规范或法律制度能否纳入法典，以及确立法典基本制度所需遵循的具体标准。生态环境法典基本制度的确立，必然以相关规范已载入法典为前提。

 

　　生态环境法典基本制度确立的消极标准说未能将基本制度的形式标准与实质标准作为统一的整体进行综合考量，那些依消极标准被排除的规范与制度，实际上根本经不起基本制度的形式标准与实质标准的检验。从某种意义上说，基本制度是针对已经纳入生态环境法典之中的法律规范或法律制度而言的。例如，当前环境保护税的制度设计源自排污收费制度的转型，但其规范还不够系统和完善，若已达到标准要求，则应纳入法典基本制度。未来我国可能还有碳税制度、自然保护税制度等。这些环境保护类型的税收制度理应全部统一纳入生态环境法典中作为一项环境法基本制度。其实，这也恰恰表明，由于环境保护税制度仅规定于污染防治编，而生态保护编与绿色低碳发展编在法典体系中缺乏对应的环境税制度设计，因而无法通过提取“公因式”的立法技术提取出生态环境税制度作为生态环境法典的基本制度。换句话说，如果一项环境法律制度规范，能够满足基本制度的形式与实质标准，且在多个分编中均有体现，那么它应当被作为法典基本制度。即便这项制度可能存在一定的争议和不确定性，但其广泛适用性和系统性决定了其作为基本制度的必要性，立法机关也会根据实践与法典体系完整性的需求明确其地位。

 

　　四、法典模式下环境法基本制度体系的检视与优化

 

　　一旦明确了形式与实质的二元标准，其根本目标便在于以此为指引，最终形成一个完整、协调的生态环境法典基本制度体系。目前，《生态环境法典（草案）》总则编已系统呈现了环境法基本制度体系。据此，下文将首先考察草案中的基本制度，结合前文提出的标准进行反思，在此基础上，通过检视环境法基本制度类型化理论，提出进一步优化该体系的构想。 

 

　　（一）生态环境法典草案基本制度体系之检视 

 

　　在全国人大常委会发布的《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》（以下简称《草案说明》）里，对生态环境法典草案的主要内容进行了如下介绍：“原则上将适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展编的通用性制度规范，如生态环境领域规划、标准、监测、影响评价、突发生态环境事件应对等，提炼归纳在总则中规定。”此处，立法机关并未使用“基本制度”的学术表述，而是采用了“通用性制度”这一用语。不过，从《草案说明》的内容来看，“通用性制度”涵盖法典各分编，与本文所说的基本制度内涵总体上是一致的。

 

　　从具体条文来看，通用性制度规范主要涵盖总则编的第二章至第九章。不过，总则编第二章第一节主要规定的是监督管理体制和工作机制，因侧重于权力配置，所以不属于基本制度范畴，第二节主要是生态环境监督管理制度的一般性规范，其所规定的诸多制度，比如自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生物多样性保护制度等，只适用于其他分编中的某一个领域，也不符合《草案说明》中通用性制度“适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展编”的限定条件，应被直接排除于环境法基本制度范围之外。因此，聚焦总则编的第二章至第九章，其具体规定的环境法基本制度是指生态环境领域规划、生态环境分区管控、生态环境领域标准、生态环境监测、生态环境影响评价、生态保护补偿、突发生态环境事件应对、保障措施等基本制度。

 

　　总体而言，法典草案对现有生态环境保护立法进行了系统性梳理，尤其整合了《环境保护法》及各污染防治单行法中的核心制度措施。这一整合标志着我国环境法基本制度从传统的污染防治为中心，向生态环境综合保护的制度体系转型，并已初步建立起生态环境保护基本制度的体系。不过，尽管整合工作取得阶段性进展，基本制度体系仍存在若干待完善之处。

 

　　首先，在法典中，一项环境法基本制度的确立，应同时具备形式与实质双重要件。法典草案总则编第三章至第九章规定的基本制度，主要源于现行生态环境法律体系中的核心制度。尽管这些制度最初主要针对环境污染防治设计，但其功能与价值在理论上可延伸至生态保护与绿色低碳发展领域。然而需要注意的是，此类脱胎于污染防治规范的制度，虽在形式上具备统领法典各分编的基本制度外观，实质内容却仍局限于原初立法目的，未能实现对生态保护、绿色低碳发展领域的功能辐射，亟需通过内涵扩展与功能升级打破适用壁垒。

 

　　以生态环境影响评价制度为例，其条文内容基本来自《环境影响评价法》，仅在名称前冠以“生态”前缀，未实质性突破污染防治范畴。这一局限导致制度覆盖出现盲区，除污染防治编外，其他分编中大量同类评价、评估制度，如生态保护修复评估、碳排放评估等未能被整合。再如，生态环境标准制度、生态环境监测制度、突发生态环境事件应对制度虽名义上加入“生态”要素，但其核心规范仍延续环境污染治理逻辑，未能将生态质量标准、生物多样性监测、气候风险应对等内容纳入调整范围。

 

　　法典草案列举的基本制度也有来自生态保护领域的，但同样需要进行内容的升级改造，使其符合基本制度确立的形式与实质标准。比如生态保护补偿制度，有学者认为，生态保护补偿制度就不符合适用广泛性标准，且其核心功能是对生态利益正外部性行为的激励和惠益共享，因此不应作为法典基本制度。这里否定的理由在于草案中的生态保护补偿制度无法满足提取“公因式”的形式要件，其适用范围未能覆盖污染防治与绿色低碳发展领域，但如果从实质要件标准来加以衡量的话，我们或许可以考虑对该项制度进行升级改造，建立覆盖生态保护、污染防治与绿色低碳发展的综合性生态环境补偿制度。

 

　　整体而言，我国环境法基本制度主要还是从污染防治法的角度来进行配置的，然而，在生态环境法典中，污染防治领域仅仅是法典的一个分编，因此，以污染防治法为中心的环境法基本制度虽然绝大部分都可以转化为法典中的基本制度，但是其制度内涵、适用范围与规范内容就不能只是过去法律规范的简单平移并加上生态二字，而是要对规范进行实质性升级改造，使其能够承担起基本制度的全覆盖功能。

 

　　其次，法典草案中现有的基本制度还需要进行适度扩容。事实上，除了法典草案中已经列举的生态环境领域规划、生态环境分区管控、生态环境标准、生态环境监测、生态环境影响评价等制度外，还有一些能够满足形式与实质标准的制度，而且基于生态环境治理情况需要将其确立为基本制度，但法典草案并未体现。比如，在生态环境事中治理制度配置上，法典的规范供给相对薄弱，这与遗漏生态环境许可制度不无关系。生态环境许可制度在我国现有的污染防治、生态保护以及低碳发展领域都已经得到广泛适用，并且是贯彻落实预防为主、防治结合原则的重要支撑性制度，在我国生态环境事中治理制度体系中发挥着极其重要的作用，应当将其升级为法典基本制度。再比如，在生态环境事后救济治理制度的配置上，法典仅引入一项非常规的环境治理应急处置制度，缺乏生态环境修复制度的全面兜底，这使得我国全过程生态环境治理制度体系在末端呈现重大缺口，对于我国生态环境质量目标的实现是不利的。我国现有的污染防治法、自然资源法、生态保护法等单行法中都有关于生态环境修复的规定，生态环境修复制度在适用上具有广泛性，而且生态环境修复制度也是对保护优先、综合治理、损害担责等环境法基本原则的集中表达，是环境法基本原则的具体体现，在环境法体系的内在价值上具有融贯性，理应被确立为生态环境法典的一项基本制度。

 

　　总体而言，《生态环境法典（草案）》在基本制度的整合上意图明显，其通过为各项制度名称统一冠以“生态”前缀，彰显了其统摄各分编的更高定位。然而，法典草案在完成初步整合之余，尚存提升空间：一方面，需严格对标形式与实质标准，对既有制度规范进行精细化打磨；另一方面，应借助该标准查漏补缺，弥补体系结构上的缺失。唯有如此，方能真正构建起一个逻辑严密、内容完整的基本制度体系。

 

　　（二）形式与实质标准下法典基本制度体系之优化

 

　　生态环境法典中的基本制度不仅要满足形式与实质两方面的条件，也需要立足学者们对环境法基本制度进行的类型化分类，以进一步明确各类环境法基本制度在法典中的分布格局。对于集中呈现的各类基本制度，需要遵循清晰的生态环境治理逻辑主线进行系统性的整合排列，从而形成法典中有序的制度架构。

 

　　1.基本制度“三分类型”与“四分类型”的反思

 

　　虽然环境法基本制度体系在一个国家的不同时期会发生变化，甚至同一时期不同的学者对其体系组成的认识可能也不尽相同，但这并未削弱类型化研究的意义，它恰恰是学者们系统把握其脉络、构建认知框架的一个重要方法。只不过早期的学者们多是对环境法基本制度进行列举，对其进行类型化的理论概括是近年来的新现象。现有研究在环境法基本制度体系上还缺乏共识，可大致上分为狭义说、中义说和广义说。大部分学者认同环境规划、环境标准、环境影响评价、环境税费、突发环境事件应急等制度的基本制度地位，此为狭义说。也有学者认为环境法基本制度还应该包括“三同时”制度、环境许可制度、限期治理制度、清洁生产制度等，可称为中义说。还有学者认为环境法基本制度体系的范围应当更大，应包括一些重要的监督管理制度，如环境监测制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、现场检查制度、总量控制制度和区域限批制度、环境信息公开制度、环境公益诉讼制度等，此为广义说。显然，列举模式虽然比较直观，但是缺乏类型化思维，导致各项制度的罗列呈现比较杂乱的状态，既不利于基本制度体系的完整呈现，也无法反映出基本制度之间的内在逻辑关联。

 

　　关于环境法基本制度的类型化分类，学者们在法典化背景下已尝试从多种角度进行概括。有学者依照制度的作用机理，将其分为事先预防型制度、事中控制型制度和事后应对型制度。事先预防型制度包括资源环境承载能力监测预警制度、生态环境标准制度、生态保护红线制度和生态环境规划制度，形成从生态环境客观状况、技术要求、底线约束到整体目标的制度体系。事中控制型制度包括环境影响评价制度、生态环境许可制度和生态环境监测制度，形成规制目标分解、行为管控约束以及生态环境状况反馈的制度体系。事后应对型制度包括生态环境风险管控与修复制度和环境应急管理制度，以回应生态环境利用行为引发的生态环境风险和危险，形成完整的事后应对制度体系。还有学者综合考虑规制环节、规制手段和规制功能，将环境法基本制度分为目标导向类制度、直接管控类制度、激励诱导类制度、事后应对类制度。目标导向类制度包括生态环境规划制度和生态环境监测调查制度，旨在为政府环境监管提供行动指南与信息支撑。直接管控类制度包括生态环境标准制度、环境影响评价制度和生态环境许可制度，其授权行政机关通过监管执法约束企业的环境利用行为，分别发挥技术指标、事前准入、事中管控功能。激励诱导类制度包括生态环境税费制度、生态环境财政补贴制度和生态环境权益交易制度，分别发挥正负向的激励功能与经济诱导功能。事后应对类制度包括生态环境应急管理制度和生态环境损害修复制度，发挥损害防止与损害修复功能。显然，上述法典化背景下环境法基本制度的类型化分类，相较单纯列举基本制度而言更加具有理性化思维，也涵盖了环境法基本制度体系中的各种制度。然而，它们之间也存在差异。为了方便进行评述，姑且将上述两种分类中的前者称为“三分类型”，后者称为“四分类型”。

 

　　“三分类型”的优点是按照“事前—事中—事后”的线性顺序排列三种类型的基本制度，能够体现各类基本制度之间的逻辑关系，但在对各项基本制度进行归类的过程中，可能存在名不副实的问题。一方面，有些基本制度根据其功能和价值，是很难按照三分法进行归类的。比如生态环境标准制度、生态环境监测制度以及遗漏的信息公开与公众参与制度等，难以将其归入到“事前—事中—事后”中的任何一类。如生态环境标准是为所有全过程管控基本制度提供通用依据，其中的生态环境质量标准更是为整部法典设定了应当追求的量化指标，其他一切制度都是为了实现良好环境这一最终目标。另一方面，有的制度虽可归入这三种类型，但似乎存在一定的错位，与学界基本认识存在差异。比如，环境影响评价制度通常是作为预防性的事前制度，而不是作为事中控制制度；再比如，生态环境监测制度作为事中控制型制度也不合适，因为其工具价值贯穿于“事前—事中—事后”的全过程。

 

　　“四分类型”的优点在于，它考虑到“三分类型”在过程性控制上的不足，增加了目标导向类制度；同时，它将事前与事中管控合并为直接管控类，与事后应对类相呼应，并将激励诱导类单独划分，从而基本涵盖了所有种类的基本制度。但该种分类对环境法基本制度的分类标准不清晰，制度归类的逻辑性不强。具体而言，在目标导向类制度中，生态环境标准制度未被纳入，但生态环境保护目标的衡量实则以生态环境标准制度中的生态环境质量标准为中心，生态环境规划制度往往只是阶段性的生态环境保护目标，其最终指向的也是生态环境质量目标的实现。直接管控类制度与事后应对类制度，如果从公权力管控的角度来审视，似乎并没有什么区别，它实际上割裂了基本制度的“事前—事中—事后”这一调整顺序的内在逻辑。同时，激励诱导类制度对应的分类应该是直接管控类制度，但“四分类型”显然并没有完全按照此分类展开。因此，在符合环境法基本制度形式与实质标准的前提下，如何依据比较合理的分类方法对环境法基本制度进行分类，也是关系到环境法基本制度体系优化目标能否实现的重要因素。

 

　　2.基本制度“三分类型”与“四分类型”的改进

 

　　上述“三分类型”与“四分类型”各有优势，也都存在一定的不足，但为进一步优化环境法基本制度分类提供了参照的样本。对生态环境法典基本制度予以类型化分类，需要对前人的这些研究成果取长补短，为此，可将基本制度类型分为四种，即目标导向基础类制度、事先预防类制度、事中治理类制度和事后救济类制度。其中后三种类型采纳的是“三分类型”的分类方法，这实际上是我国环境法学界长期以来所主张的观点，也与我国现行环境法律各种具体制度配置顺位相契合，但要克服“三分类型”之不足，需要先将具有目标导向性、且能涵盖“事前—事中—事后”全过程的基本制度单独提取，并将其作为环境法基本制度之基础性制度，同时亦须纠正“四分类型”中目标导向类制度名不副实的问题。

 

　　目标导向基础类制度应包括生态环境标准制度、生态环境规划制度、生态环境监测制度以及信息公开与公众参与制度。其中，生态环境标准制度与生态环境规划制度具有设定生态环境治理目标的功能。如前所述，生态环境标准制度中的生态环境质量标准所设定的限值是我国生态环境保护所要实现的目标，也是国家提供良好的生态环境品质的法律体现。生态环境规划则是在经济、社会、文化发展领域发挥着战略引领、刚性管控与先行牵引作用。后两项生态环境监测制度和信息公开与公众参与制度，则是支撑各类环境法基本制度实施的基础性制度。它们贯穿于“事前—事中—事后”的全过程管控环节，为各项基本制度的落实提供了系统性保障。需要强调的是，信息公开与公众参与制度作为环境法基本制度并没有引起学界的应有重视，在前述的“三分类型”与“四分类型”框架中也都付之阙如。实际上，作为环境法公众参与原则的核心体现，信息公开与公众参与制度是一项能够全面适用于法典各分编的基础性制度，需要进一步强化其作为基础性制度的功能定位，虽然生态环境法典草案将其安置在总则编中，却置于基本制度序列的末尾，不仅与其功能定位不匹配，也与后续基本制度“事前—事中—事后”的全过程规制逻辑主线不相吻合。

 

　　事先预防类制度包括生态环境影响评价制度与生态环境建设项目“三同时”制度。该类基本制度的主要功能是在人类活动对生态环境产生实质性影响之前，通过对生态环境影响进行科学评价，并辅以配套的环保设施与措施，确保其符合生态环境保护要求，从而起到预防新的环境污染与生态破坏的作用。学界对于生态环境影响评价制度作为预防性基本制度已形成共识，但对建设项目“三同时”制度是否作为预防性基本制度则未给予过多关注，法典草案也只是将其作为污染防治编的一项制度。实际上，虽然《环境保护法》中的“三同时”制度主要是针对污染防治适用的，但是《建设项目环境保护管理条例》已经将该项制度从污染防治领域扩展到生态保护领域。或者说，“三同时”制度是与建设项目环境影响评价制度保持同步和一致的，当建设项目环境影响评价在法典中作为基本制度涵盖到污染防治、生态保护与碳评价时，则“三同时”制度也将被赋予新的使命，因为一个建设项目所需的配套设施和措施有可能涉及污染防治、生态保护与低碳发展，它也是落实预防原则的切实需要，能够满足环境法基本制度确立的形式与实质标准。

 

　　事中治理类制度包括生态环境许可制度、生态环境税费制度、生态环境补偿制度等。该类制度主要针对企事业单位的环境利用行为，通过公权力的干预确保相关主体按照法定要求履行其生态环境义务，从而实现生态环境治理目标。这里的制度配置以行政权的强力干预为主，并辅以行政激励这一柔性手段，二者相辅相成，常共同作用于同一基本制度。比如，在生态环境许可制度中，大多数情况下行政许可的内容是依据法定要求，具有强制性，但也可以由行政机关与被许可人在满足法定要求的前提下进行约定，并由行政机关对完成许可约定的任务进行奖励。同样，在生态环境税费制度中，行政机关征收生态环境税费是依照法定要求的，但在被征收人满足法定条件的情况下，依然可以对其实施经济激励。比如，现行《中华人民共和国环境保护税法》中就规定了对纳税人税额的减免激励，通过促进排污单位污染物减排的内部协同推进，实现生态环境保护之目的。如前所述，生态环境许可制度在法典草案中并没有被确立为一项基本制度，这不利于通过行政许可实现对生态环境全领域的保护。我国过去注重的是污染防治的排污许可，当下生态保护与绿色低碳领域也同样需要行政许可制度的引入。此外，法典草案也未将生态环境税费制度确立为一项基本制度。虽然有学者认为，生态环境税费制度目前作为基本制度纳入法典的条件还不成熟，但基于法典化背景，有必要对生态保护、绿色低碳发展领域的各类税费制度进行提炼。总之，生态环境许可制度与生态环境税费制度不仅能够涵盖法典各分编领域，其被确立为基本制度也是落实防治结合原则与生态环境负担原则的必然要求。另外，还有学者支持生态环境权益交易制度作为基本制度，但笔者认为，生态环境权益交易制度并不宜成为基本制度，主要原因在于，无论是所谓的排污权交易，还是碳排放权交易等，都依附于生态环境许可制度，实质上是排放指标的交易。若将生态环境许可制度确立为基本制度，则无需再将生态环境权益交易制度独立列为一项基本制度。

 

　　事后救济类制度包括突发生态环境事件应对制度和生态环境修复制度。面对突发生态环境事件，不仅需要立即采取应急措施以控制事态，在事件造成生态环境损害后，也需及时开展系统性修复，以恢复生态功能。在法典草案中，事后救济类基本制度只涉及突发生态环境应急处理，缺乏对生态环境修复制度的规定，而生态环境修复制度的建构与完善是以国家义务与损害担责原则作为法理基础的，且其效力可涵盖法典各分编，因此，该制度已完全具备作为环境法基本制度的形式条件与实质条件。

 

　　结 语

 

　　环境法基本制度确立标准的研究，既是环境法学回应法典化时代需求的基础性理论命题，亦是构建中国特色生态环境法律体系的核心议题。在分散立法模式下，我国环境法基本制度呈现出“借鉴—创新”的动态发展特征：一方面，通过吸收域外立法经验奠定制度基础；另一方面，在国家公权力的推动下，不仅相关制度在综合性法律中得以确立，各单行法更是顺应环境治理新要求不断“推陈出新”，最终形成了兼具国际视野与本土特色的制度体系。尽管学界围绕“构建何种基本制度以及如何构建”的探讨尚未形成体系化研究，但已初步提炼出核心共识：基本制度须在价值位阶与规范功能上与一般制度存在根本性差异，突出重要性、主导性特征，并与环境法基本原则形成价值链接。为回应生态环境法典编纂的体系化要求，学界在继承适用广泛性、价值融贯性与规范层次性等标准的基础上，曾提出积极标准与消极标准的分类框架。本文认为，环境法基本制度在法典中的确立标准呈现出“形式＋实质”的融合趋势，形成了二元结构。形式标准通过提取“公因式”技术，实现对生态环境保护各分编领域的全覆盖，确保制度的普遍适用与体系整合；实质标准则致力于将环境法基本原则转化为具体规范，并指引构建科学化的治理工具体系。从“形式＋实质”的二元标准审视，我国生态环境法典草案虽已搭建基本制度的初步框架，但仍存在明显缺陷，部分制度未能满足形式标准的全覆盖要求，或在实质层面未完成由原则向规范的有效转化。未来生态环境法典基本制度体系的构建，需在严格遵循形式与实质二元标准的基础上，以基本制度类型化理论为指引，形成“目标导向基础类—事先预防类—事中治理类—事后救济类”的逻辑链条。依照这一逻辑主线，可实现基本制度在形式上的体系整合与实质上的功能协同，为生态环境法典的编纂提供科学的制度建构方案。

 

　　声 明 

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