生态环境法典有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控制度评析

 

　　作者简介

  严厚福

 

　　严厚福，北京师范大学法学院副教授。

 

　　摘  要：《生态环境法典（草案二次审议稿）》第三十四章“化学物质污染防治”将新污染物治理从政策层面提升至法律层面，构建了“筛、评、控”和“禁、减、治”的基本制度框架，具有重大意义。但仍存在诸多不足，如章名不够周延，部分条文规定本身不够完善，遗漏了一些理论上和实践中都非常重要的有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控原则和制度。为了更好地发挥生态环境法典在有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控中的引领性作用，建议修改《生态环境法典（草案二次审议稿）》第三十四章的章名、明确新污染物的定义、引入风险预防原则、强化新污染物与常规污染物协同治理、进一步加严法律责任，从而构建起更科学、严密、可操作的有毒有害化学物质与新污染物环境风险管控制度体系。

 

　　关键词：《生态环境法典（草案二次审议稿）》；有毒有害化学物质和新污染物；环境风险管控；风险预防原则；协同治理

 

　　一、有毒有害化学物质和新污染物治理的新进展

 

　　在常规污染物的治理已经取得重大进展的背景下，对于新污染物的环境风险管控已经成为我国新时代环境污染防治攻坚战的重点和难点。自2022年5月国务院办公厅发布《新污染物治理行动方案》和2022年底生态环境部等八部门发布《重点管控新污染物清单（2023年版）》以来，我国在新污染物治理领域又取得了一些进展。

 

　　政策层面，自2022年起连续四年政府工作报告、2022年10月党的二十大报告、2023年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话、2023年12月《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》、2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》等重要文件都强调要持续推进新污染物协同治理和环境风险管控。2025年10月党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》更是进一步提出“深入推进新污染物治理”。

 

　　立法层面，2022年10月颁布的《黄河保护法》第80条首次在法律中明确规定政府部门应当开展黄河流域有毒有害化学物质环境风险评估与管控，并加强对持久性有机污染物等新污染物的管控、治理。2022年12月，全国人大常委会通过了关于批准《〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉列入多氯萘等三种类持久性有机污染物修正案》和《〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉列入短链氯化石蜡等三种类持久性有机污染物修正案》（以下统称《修正案》）的决定。《修正案》自2023年6月6日起对我国生效。《修正案》对多氯萘等5种类持久性有机污染物作出了淘汰或者限制的环境风险管控要求。2023年6月，生态环境部会同有关部门联合印发了《关于多氯萘等5种类持久性有机污染物环境风险管控要求的公告》。2025年4月，生态环境部发布了《关于加强重点行业涉新污染物建设项目环境影响评价工作的意见》。2025年6月，生态环境部联合国家疾控局发布了《有毒有害水污染物名录（第二批）》，将11种（类）具有持久性、累积性和毒性的水污染物纳入名录，进一步提升有毒有害水污染物防控水平。2025年9月，生态环境部联合国家疾控局发布了《重点控制的土壤有毒有害物质名录（第一批）》，将18种（类）易于留存于土壤环境中且对生物体有毒性和致癌性的化学物质纳入名录，进一步提升有毒有害土壤污染物防控水平。

 

　　执法和司法层面，2023年以来，生态环境部已经完成我国122个行业、7万余家企业、4000余种具有高危害、高环境检出的化学物质生产使用情况摸底调查，初步掌握我国新污染物的分布情况。2024年10月，苏州市查处了首起涉及被纳入《重点管控新污染物清单（2023年版）》的新污染物“二氯甲烷”的违法案件。2023年2月，郭某、武某等6人将某化工公司储存的含有《斯德哥尔摩公约》所列持久性有机污染物滴滴涕（同样也被列入《重点管控新污染物清单（2023年版）》编号十四“已淘汰类”清单）的300余吨工业废水偷排至宁夏回族自治区平罗县第三排水沟，造成严重的环境污染。六人被判处三年五个月至一年六个月不等有期徒刑，各并处10万元至2万元不等罚金。同时，法院判决6人连带承担污染处置费、鱼类生物资源损失费、恢复费等各项费用共计859万余元。

 

　　标准层面，2024年9月，生态环境部发布了《新污染物生态环境监测标准体系表（2024年版）》，列举了170项标准项目，包括已发布实施、目前在研和未来拟制订的新污染物生态环境监测标准。2025年10月，中国城市科学研究会发布的三项新污染物相关团体标准《城镇污水处理厂新污染物排放因子建立指南》（T/CSUS 106—2025）、《城镇水环境中优先控制新污染物筛选指南》（T/CSUS 107—2025）、《城市污水再生利用 景观环境用水新污染物水质标准》（T/CSUS 108—2025）正式实施，为城镇污水处理厂、地表水与地下水、再生利用景观环境用水等水中典型新污染物识别、监测与评估体系建设提供了专业指引与建议。

 

　　以上各领域的新进展，为新污染物环境风险管控的法治化奠定了良好的基础。

   二、《生态环境法典（草案）》和《生态环境法典（二审稿）》关于有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控的规定

 

　　2025年4月，全国人大常委会公布了《生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）并公开向社会征求意见。《草案》的亮点之一是在第二编“污染防治编” 第九分编“其他污染防治”的第三十四章“化学物质污染风险管控”中用七个条文规定了有毒有害化学物质和新污染物的环境风险管控制度，从而将新污染物治理从政策层面提升到了法律层面（而且是“法典”层面），堪称我国新污染物治理过程中一个重要的里程碑。2025年10月，全国人大常委会又公布了《生态环境法典污染防治编（草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》）并再次公开向社会征求意见。《二审稿》将第九分编的编名由“其他污染防治”改为“化学物质、电磁辐射、光污染防治”，并将第三十四章的章名由“化学物质污染风险管控”改为“化学物质污染防治”，增加了一个条文（第642条之一），并对原《草案》的四个条文（第640、641、642、643条）的文字进行了修改。

 

　　总体而言，《草案》和《二审稿》第三十四章体现了对新污染物“筛、评、控”的治理路径，落实了源头禁限、过程减排、末端治理的全过程管控思路，强调对新化学物质环境风险的防控。具体而言，《二审稿》第640条规定了国家和相关企业在化学物质环境风险管控中的一般义务；第641条规定了国务院各部门和地方各级人民政府的职责；第642条规定了国家定期开展化学物质污染信息调查制度和企事业单位的信息公开制度；第642条之一规定了有毒有害化学物质替代制度；第643条规定了化学物质污染风险评估制度和相应的风险管控措施；第644条规定了新化学物质环境管理登记制度；第645条强调了对于现有化学物质“新用途”的管制和禁止使用未经合法登记的新化学物质生产产品；第646条规定了对特定化学物质实施进口环境管理许可制度。在法律责任部分，第1173条规定了企事业单位违反本章义务的法律责任。

 

　　与《草案》相比，《二审稿》增加了县级以上地方人民政府及其有关部门在化学物质污染防治中的职责，增加了生产、进口化学物质和使用化学物质生产产品的企业事业单位的信息公开义务，增加了有毒有害化学物质替代制度，增加了“适时调整”重点管控新污染物清单的要求，具有积极的进步意义。尤其是第642条增加了企事业单位的信息公开义务，堪称中国版的“有毒物质排放清单（Toxics Release Inventory, TRI）”制度或者“污染物排放与转移登记（Pollutant Release and Transfer Register, PRTR）”制度，是《二审稿》的一大亮点。

 

　　整体而言，《二审稿》第三十四章及相应的法律责任条款基本建构了一个最低限度的有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控制度框架。之所以说最低限度，是因为这八个条文的内容过于简略，还存在很多的不足之处和应当规定但未规定的内容，尚未形成一个相对完整的“四梁八柱”。《二审稿》第640条授权国务院制定化学物质污染防治的具体办法，但从立法的科学性、严肃性和可操作性而言，如果能在立法中直接规定，就不宜采用授权立法的方式。同属第九分编，第三十六章“光污染防治”部分并没有授权立法的规定，第三十五章“电磁辐射污染防治”部分有一处授权立法——第652条规定将电磁辐射设施分为三类，“具体办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”。此处的授权是在条文本身已经明确规定了分类管理制度的前提下作出的，授权比较具体也比较合理。而第640条并未规定具体的制度，只是笼统地规定了“生产、进口、储存、运输、销售、使用、处置化学物质，应当遵守国家有关规定”，然后就授权国务院制定具体办法，这种授权的范围过于宽泛和抽象，从立法技术和立法权对行政权的制约角度而言，并不是很好的选择。

   三、对《二审稿》第三十四章内容的评析

 

　　整体来看，从章名到具体内容，从条文本身的问题到本章（以及相应的法律责任条款）应当规定但未规定的内容，目前《二审稿》第三十四章还有很大的完善空间。

 

　　（一）章名不够周延

 

　　《草案》第三十四章的章名是“化学物质污染风险管控”，《二审稿》将章名改为“化学物质污染防治”，从而在形式上与本编其他各分编的名称保持一致。但是，“化学物质污染防治”这个章名难以涵盖所有类型的新污染物的环境风险管控。

 

　　当前我国既没有诸如美国《有毒物质控制法》这样的专门规定有毒有害化学物质环境风险管控的法律，也没有新污染物环境风险管控的法律。从《二审稿》第三十四章的内容来看，显然既包含对常规的有毒有害化学物质的环境风险管控，也包括对新污染物的环境风险管控。最直接的“证据”是：第640条第1款规定“国家加强化学物质污染防治”，第2款规定“国家建立……新污染物协同治理和环境风险管控体系”，可见立法者已经意识到有毒有害化学物质和新污染物之间的区别。从科学角度而言，一方面，有毒有害化学物质并非都是新污染物，也可能是常规污染物。另一方面，尽管有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源，但新污染物并非都是有毒有害化学物质。根据环境科学的最新研究成果，新污染物还包含非化学类的污染物。例如国家新污染物治理专家委员会副主任江桂斌院士将新污染物分为化学类污染物，例如绝大多数的持久有机污染物和内分泌干扰物；生物类污染物，例如病毒、细菌和抗生素；物理类污染物，例如微塑料。在这三类新污染物中，化学类是其中的主体。但毕竟新污染物还有一部分属于非化学类污染物，如果以“化学物质污染防治”作为章名，就不足以涵盖全部的新污染物治理领域。

 

　　此外，目前章名中“污染防治”的表述也不符合近年来各种法律和政策文件中涉及有毒有害化学物质和新污染物治理的习惯表述。在《黄河保护法》《新污染物治理行动方案》《重点管控新污染物清单（2023年版）》以及近年来各种涉及新污染物治理的政策性文件中，使用的都是“环境风险管控/管理”而非“污染防治”。从学理上分析，“污染防治”虽然也强调预防，但其重心在于对已知的或预期大概率会发生的污染进行控制和削减，其“预防”的阶段相对靠后。而“环境风险管控”的起点是风险识别和评估，即在化学物质进入环境、造成实质性污染之前，就对其固有的危害特性以及可能的暴露途径进行科学评估，并根据评估结果对“存在科学不确定性的环境风险”采取适当的管控措施，例如禁止或限制某些高风险化学物质的生产和使用，从而起到把某些环境风险“扼杀在萌芽状态”的效果。在实践中，“污染防治”更关注末端治理，而“环境风险管控”则更关注“从摇篮到坟墓”的全过程治理。传统的大气、水、海洋、噪声、放射性、固废等领域之所以用“污染防治”，是因为这些领域的科学不确定性相对较小，其更注重“损害预防”。而从有毒有害化学物质的理化特性以及发达国家和地区对于有毒有害化学物质的治理实践来看，越来越注重针对其科学不确定性的“风险管控”而非“损害预防”。

 

　　综上，从有毒有害化学物质和新污染物治理的实际需求、发达国家和地区的立法实践和我国规范性文件先前的习惯表达来看，本章章名中的“污染防治”改为“环境风险管控”更为合适。

 

　　（二）部分条文规定本身不够完善

 

　　从目前第三十四章的条文来看，有一些条文本身还存在可以进一步完善的空间。

 

　　《二审稿》第640条第2款规定：“国家建立持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系。”这条规定存在着不符合逻辑和管理实践的问题。就我国当前的环境治理实践而言，并非所有的持久性有机污染物都是“新”污染物，有很多持久性有机污染物事实上属于已经被纳入环境管理的“常规”污染物，甚至有不少种类的持久性有机污染物已经被淘汰了。例如《斯德哥尔摩公约》下的29种类持久性有机污染物已经被我国淘汰了。对于这些已经被纳入环境管理甚至已经被淘汰的持久性有机污染物，还把它们称为“新”污染物，显然名不副实。有毒有害化学物质环境风险管控可以针对这些已经被纳入有效环境管理的“常规”持久性有机污染物，但至少从学理上说，“新”污染物环境风险管控应当关注那些尚未被纳入环境管理或者现有管理措施不足的新型持久性有机污染物。

 

　　《二审稿》第641条列举了负有化学物质污染防治职责的部门，包括国务院生态环境、发展改革、工业和信息化、农业农村、商务、卫生健康、海关、市场监督管理、疾病预防控制、药品监督管理十个部门。然而，在《新污染物治理行动方案》“建立健全新污染物治理管理机制”部分，列举的参加“新污染物治理跨部门协调机制”的部门除了上述十个部门之外，还包括科技、财政、住房城乡建设三个部门。在生态环境部牵头的“新污染物治理部际协调小组”中，共有十五个部门，除了上述十三个部门之外，还包括税务总局和金融监管总局。尽管在第641条中列举的部门之后还有一个“等”字，但既然都已经列了十个部门，再多列举五个部门也没有技术上的障碍，而且这五个部门都是非常重要的部门——科技部门要指导新污染物治理科技攻关，财政部门要拓宽新污染物治理资金投入渠道，住建部门要负责污水处理厂中的新污染物治理，税务部门和金融监管部门负责提供税收、金融等方面的优惠措施。列举这十五个部门之后，可以继续保留“等”字，以便为将来更多部门参与新污染物环境风险管控留下空间。

 

　　《二审稿》第643条规定“……组织开展化学物质污染风险评估”。“化学物质污染风险评估”这个词在规范性文件中较为罕见，常见的用法是“化学物质环境风险评估”，例如《新污染物治理行动方案》中要求“建立化学物质环境风险评估制度”，2024年10月生态环境部发布了《化学物质环境风险评估与管控技术标准体系框架（2024年版）》。建议将“化学物质污染风险评估”改为“化学物质环境风险评估”。

 

　　《二审稿》第644条和第645条都规定了对于新化学物质的环境风险管控，但这两条的内容存在一定的重复。第664条第2款和第665条第一句都在强调新化学物质应当“先登记后生产/进口”，只不过一个是从正面规定一个是从反面规定。从立法技术上来说，只要有正面的义务性规定（“应当”），就已经表明这是一种强制性义务，无需再从反面强调禁止性规定（“不得”）。当然，要同时从正反两方面强调也可以，但没必要分成两条来规定，合并为一条即可。此外，第665条提到“将化学物质用于已经登记用途以外的用途”，而第664条中没有提到，显然不合理。如果第664条没有从正面规定“将化学物质用于已经登记用途以外的用途”应当申请新化学物质环境管理登记，第665条直接规定“不得将化学物质用于已经登记用途以外的用途”就会显得非常突兀。

 

　　《二审稿》第646条规定“国家对列入严格限制进口化学物质名录的化学物质，实施进口环境管理许可”。事实上，我国目前并没有“严格限制进口化学物质名录”，只有《中国严格限制的有毒化学品名录》（2023年），这个名录和《重点管控新污染物清单（2023年版）》并不完全一致，而且《中国严格限制的有毒化学品名录》（2023年）并不只适用于“进口”，同样也适用于“出口”。《二审稿》第646条仅限制“进口”，不限制“出口”，会给他人尤其是外国人一种中国的企业可以将此类有毒有害化学物质“无限制”出口到其他国家的感觉，可能会影响中国负责任的大国以及建设“人类命运共同体”的形象。

 

　　在第1173条规定的涉及有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控的法律责任中，未规定违反第646条义务的法律责任。第1173条规定了“未按照重点管控新污染物禁止或者限制环境风险管理措施要求，生产或者进口重点管控新污染物清单中的化学物质”的法律责任，但第646条规定的是“列入严格限制进口化学物质名录的化学物质”，而非“列入重点管控新污染物清单中的化学物质”，这两个名录/清单并不完全一致。除非是这两个名录/清单中都列入的化学物质，否则就无法按照第1173条的规定追究未经许可进口列入严格限制进口化学物质名录的化学物质的行为的法律责任。

 

　　（三）缺乏一些重要的条款

 

　　目前第三十四章的八个条文过于粗糙，以至于遗漏了一些理论上和实践中都非常重要的内容，可能会严重影响有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控的实际效果。

 

　　1. 新污染物定义缺失

 

　　新污染物并非一个“不言而喻”或者“妇孺皆知”的概念，而是一个近几年才逐渐出现在公众视野中的“新词”，目前学界和官方尚未有统一或者权威的定义，不同学者对于新污染物的定义差别很大，从科学角度下的定义和从管理角度下的定义也有很大不同。对于这种非常重要但又缺乏“公认”定义的概念，为了避免“千人千面”的理解，就非常有必要在法律中给出一个明确的定义。《二审稿》对大气污染、水污染、海洋污染、噪声污染、放射性污染、电磁辐射污染、光污染、固体废物、危险废物、放射性废物、陆源污染物等看起来更加“通俗易懂”的概念都下了定义，却未对新污染物这个相对陌生的概念进行明确的定义，是一个很大的缺憾。对新污染物缺乏明确的定义可能导致不同的部门、不同的执法者、不同的企事业单位和公众对于到底哪些物质属于新污染物都有不同的看法，很可能导致法律的管控范围不明确，进而影响法律的实施效果。

 

　　2.风险预防原则体现不足

 

　　与常规污染物相比，新污染物具有危害严重、风险隐蔽、不易降解、来源广泛、减排替代难度大、涉及领域多、范围广、存在复合污染效应、毒理学特征比较特殊等特点。例如，2002年美国加州大学学者进行的一项动物实验表明，即便10种农药化学品的剂量都不超标，其混合物也能够使22%的非洲爪蟾在发育中致畸。后续研究也进一步证实了“复合污染效应”的存在，使得溯源与靶点锁定更加困难。常规毒理学一般遵守“剂量/浓度越大，毒性越高”的线性特点，传统的环境治理手段也是针对常规污染物的这种“剂量－毒性效应”进行的。但是针对新污染物的最新毒理学研究显示，部分内分泌干扰物出现违背传统毒理学“浓度越大、毒性越大”的线性单调“剂量－效应关系”的特性，其剂量－效应关系呈现出U型、倒U型或更复杂的非单调剂量－效应曲线形式。此外，部分新污染物在难以监测的极低浓度下就能够对儿童等脆弱群体产生严重的持久性危害。新污染物的这些特征意味着，采用针对常规污染物的“预防原则”，可能难以防范新污染物给公众健康和生态环境造成不利影响，必须适用风险预防原则，在存在科学不确定性、无法确定某种新污染物是否可能会导致环境风险时，也应当采取适当的措施对其进行管控，这样才能更有效地减轻新污染物的潜在环境风险。但目前《二审稿》第三十四章既没有在条文中明确规定风险预防原则，也没有在条文中体现风险预防原则，显然会影响新污染物环境风险管控的效果。

 

　　3.缺乏新污染物与常规污染物的协同治理措施

 

　　中央多份涉及新污染物治理的文件都提及“新污染物协同治理和环境风险管控”。“协同治理”是新污染物治理的重要途径，必须将新污染物治理与常规污染物治理统筹起来，才能更好地推进新污染物治理工作。例如加强大气、水、土壤污染中的有毒有害污染物的治理，将环境标准、环评、排污许可、清洁生产审核等制度应用于新污染物环境风险管控领域。目前《二审稿》只在第640条笼统地提及“建立持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系”，在后面的条文中并未提及如何具体推进新污染物协同治理。

 

　　4.行政法律责任制度缺乏双罚制和行政拘留

 

　　目前《二审稿》第1173条规定的涉及有毒有害化学物质和新污染物的法律责任，除了前文提及的遗漏了违反第646条义务的法律责任外，在行政处罚的方式上，只规定了针对单位的罚款、停产整治、吊销许可证、责令停业关闭。而《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》等法律中对于涉及有毒有害化学物质的法律责任，往往还包括了“双罚制”以及行政拘留。例如《固体废物污染环境防治法》第114条（《二审稿》第1151条）规定了双罚制，第120条（《二审稿》第1152条）规定了行政拘留，《土壤污染防治法》第87条（《二审稿》第1136条）规定了行政拘留。《二审稿》第1173条规定的法律责任的违法情节与《固体废物污染环境防治法》和《土壤污染防治法》这几条的违法情节类似，但法律责任差别巨大，既有“过罚不当”（偏轻）的嫌疑，也会影响整个污染防治编法律责任的“均衡性”。

   四、对《二审稿》第三十四章的完善建议

 

　　综观《二审稿》污染防治编，除了第九分编外，其他各分编的内容基本上都是“平移”现有的污染防治单行法，或者是对现有污染防治制度的提取公因式，只有第九分编属于原创。作为第九分编中的重头戏，关于有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控的制度设计，在很大程度上决定了污染防治编的创新水平。从学术研究的角度而言，我们当然希望立法者能把这一章打造成《生态环境法典》的一大亮点，最好能成为全球有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控立法的标杆。为此，提出以下完善建议。

 

　　（一）将章名修改为“有毒有害化学物质与新污染物环境风险管控”

 

　　名不正则言不顺。为了更好地匹配本章规制的对象，同时与党中央、国务院对新污染物治理的高度关注相匹配，建议将本章章名修改为“有毒有害化学物质与新污染物环境风险管控”。

 

　　前文提及，因为新污染物还包括非化学类的污染物，所以目前第三十四章的章名“化学物质污染防治”难以涵盖所有类型的新污染物环境风险管控。而新污染物治理作为我国当前污染防治攻坚战中的“硬骨头”和“重头戏”，理应在章名中有所体现，而不能仅仅出现在条文当中，这样才能体现出党中央、国务院对于新污染物治理的高度重视。

 

　　但如果仅以“新污染物环境风险管控”作为章名，同样不够周延。因为尽管新污染物绝大多数都是有毒有害化学物质，但有毒有害化学物质并非都是新污染物，很多是常规污染物。所以不能用“新污染物”来涵盖所有的有毒有害化学物质。各种新污染物在被识别出来、被列入《重点管控新污染物清单》并进行管控之后，经过一段时间就会逐渐被视为常规污染物，就像新化学物质自首次登记之日起满五年后就会被列入《中国现有化学物质名录》一样，“新污染物”会不断地转化为常规污染物，但我们也可以预期会不断有新的新污染物产生，所以就需要持续进行“筛、评、控”的新污染物环境风险管控流程。

 

　　之所以要在章名中强调“有毒有害化学物质”，而非“化学物质”，是因为化学物质种类繁多，并非所有的化学物质都会造成环境风险，需要规制的主要是有毒有害化学物质。在《新污染物治理行动方案》中，也提及要研究制定“有毒有害化学物质环境风险管理条例”，而非制定“化学物质环境风险管理条例”。可以作为参照的是，目前全国人大常委会正在审议《危险化学品安全法（草案）》，法律名称同样用的是“危险化学品”，而不是直接用“化学品”。可见，在章名中强调“有毒有害化学物质”，更有利于聚焦规制对象，突出规制重点。

 

　　综上，用“有毒有害化学物质与新污染物环境风险管控”作为章名，既可以涵盖对常规有毒有害化学物质的治理，也可以涵盖所有类型的新污染物治理，规制的范围比较周延，不存在遗漏。当然，“有毒有害化学物质”和“新污染物”之间，确实存在相当程度的交叉，但对于追求严谨的法律而言，有交叉总比有遗漏更好。

 

　　（二）修改完善现有条文

 

　　在第640条，建议将“化学物质污染防治”改为“化学物质环境风险管控”，并将本章其他条款中的“化学物质污染防治”都改为“化学物质环境风险管控”，以与章名保持一致。将第640条第2款中的“国家建立持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系”改为“国家建立新型持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系”，或者直接改为“国家建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”，并增加关于新污染物的定义条款。

 

　　在第641条中，应当增加列举科技、财政、住建、税务、金融监管部门。鉴于有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控涉及众多部门，有诸多管控事项需要进行部际协调，并且当前我国已经建立了新污染物治理部际协调小组，发挥了重要作用，建议在本条中增加规定“国家建立有毒有害化学物质和新污染物治理部际协调机制，加强各部门工作联动和监管协同。”

 

　　在第644条中，应当在第2款之后增加规定：

 

　　企事业单位将化学物质用于已经登记用途以外的用途的，应当在用于新用途之前向国务院生态环境主管部门申请新化学物质环境管理登记。

 

　　第645条第一句可以删除，也可以与第644条合并，第二句继续保留。在第646条中，建议把“列入严格限制进口化学物质名录的化学物质”改为“列入严格限制的有毒有害化学物质名录的化学物质”，把“实施进口环境管理许可”改为“实施进出口环境管理许可”。在第1173条中，建议增加违反第646条义务的法律责任的规定。

 

　　（三）明确新污染物的定义

 

　　2021年10月生态环境部发布的《新污染物治理行动方案（征求意见稿）》将新污染物定义为“指新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物。”但在正式发布的《新污染物治理行动方案》中该定义被删除了。目前一个比较官方的定义是新华社在一篇报道中的定义：“新污染物是指在环境和自然生态系统中可检测出来的，即使以低剂量进入也能够给人体健康和环境安全带来较大风险和隐患的一类化学物质的统称。”王金南院士将新污染物定义为：“排放到环境中的具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或现有管理措施不足的有毒有害化学物质”。从近年来科学界对于新污染物的研究进展而言，新污染物并非都是化学物质，所以上述定义还有进一步完善的空间。

 

　　国家新污染物治理专家委员会副主任江桂斌院士认为，要实现新污染物的有效治理，其定义不能过于宽泛，应当着重抓住对人体健康、环境影响危害大的典型新污染物。他建议将新污染物定义为“是指在环境中产生或正在使用的具有难降解、长距离迁移、生物可累积、毒性与健康危害的化学品或微生物。”这个定义相对而言比较周全，但这个定义侧重于科学角度，而法律角度的定义需要兼顾科学和管理。综合学界和政策文件中关于新污染物的各种定义，本文建议将新污染物定义为：

 

　　本法所称新污染物，是指具有生物毒性、生物累积性、环境持久性、长距离迁移性等特征，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或现有管理措施不足的化学物质或微生物。

 

　　（四）明确规定风险预防原则

 

　　新污染物极其复杂的治理难度要求必须建立风险预防原则，否则可能会导致难以预料的损害后果。在美国、日本、欧盟等国家的有毒有害化学物质环境风险管控立法中，风险预防原则已经成为基本原则。即在面对存在科学不确定性的环境风险时，应当采取适当的方式对其进行管控，而非放任不管。

 

　　目前《生态环境法典》总则编的《二审稿》中并未明确规定风险预防原则，在污染防治编《二审稿》的“通则”部分也未规定风险预防原则。但在生态保护编的《二审稿》第839条规定了外来物种入侵防控“坚持风险预防、源头管控、综合治理、协同配合、公众参与的原则”，绿色低碳发展编《二审稿》第1021条规定了“应对气候变化工作应当坚持全国统筹、系统推进、稳妥有序、风险预防、减缓与适应并重的原则”。此外，污染防治编《二审稿》第241条和第269条分别规定对有毒有害大气污染物和有毒有害水污染物“实行风险管理”，第392条规定“土壤污染防治应当坚持风险管控……”。可见，在生态保护编和绿色低碳发展编的《二审稿》中，都有关于风险预防原则的规定；在污染防治编的《二审稿》中，虽然没有明确规定风险预防原则，但在几个不同的污染防治领域，规定了应当实行风险管理或者风险管控，一定程度上体现了风险预防原则。

 

　　本文建议，最佳方案是直接在第三十四章中规定风险预防原则，例如可以规定：

 

　　有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控应当坚持风险预防、源头管控、系统治理的原则。

 

　　次优方案是在具体条文中体现风险预防原则，例如可以在风险评估条文中规定：

 

　　在对可能存在环境风险的新污染物进行风险评估后，没有确切的科学证据证明其不会导致不合理的环境风险的，负有环境风险监督管理职责的部门应当采取适当的风险管控措施，将其可能造成的环境风险控制在社会可接受的合理范围之内。

 

　　需要强调的是，风险是相互的，降低环境风险的背后，很可能会增加经济、社会风险。法律的精髓在于“权衡”各种不同的利益，以实现社会整体福利的最大化。由此，有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控立法不能把降低环境风险永远置于最优先的地位，更不应当追求“零风险”，因为环境领域的“零风险”，很可能意味着经济、社会发展的停滞。我国作为全世界最大的化工大国，在适用“风险预防原则”时，应当把握好分寸，综合考虑管控措施对环境的影响和对经济社会发展的影响，包括管控措施的成本和收益以及主要的替代方案，努力实现经济社会发展与环境保护相协调。

 

　　（五）进一步完善新化学物质的环境风险管控制度

 

　　对于新化学物质的环境风险管控应当是第三十四章的重中之重。如果说，因为以前缺少对有毒有害化学物质的环境风险管控制度，使得现有化学物质对环境的不利影响“生米已经煮成熟饭”，如今只能“亡羊补牢”的话，那么，对于新化学物质，则可以从头开始进行严格的环境风险管控，防患于未然。因此，对于新化学物质的环境风险管控，应当进行更为详细的制度设计。但目前《二审稿》对于新化学物质的规定只有短短两条一百多字，而且如前文所述，这两条还有一些内容有所重复，难以为新化学物质环境风险管控提供扎实的制度框架。

 

　　对新化学物质的环境风险管控，应当适用最严格的标准，该领域也是最应当优先适用风险预防原则的领域。本文建议，为了避免新化学物质的生产和使用带来新的不合理的环境风险，对新化学物质应当秉承“除非能证明无害，否则都应当进行适当的风险管控”的管控理念，有学者将其称为“新化学物质使用有毒推定原则。”针对新化学物质的环境风险管控，应当在《二审稿》第644条现有内容之后增加规定：

 

　　国务院生态环境主管部门经环境风险评估发现该新化学物质可能会对公众健康或生态环境造成不合理的风险，或者根据现有科学证据无法确认其不会造成不合理的环境风险的，原则上不予登记；该新化学物质具有重大经济、社会需求的，国务院生态环境主管部门可以附条件登记，并在登记证上载明环境风险管控要求，生产或者进口该新化学物质的企业事业单位应当严格遵守环境风险管控要求，避免对环境造成不合理的风险。

 

　　（六）加强新污染物与常规污染物的协同治理

 

　　中央文件多次强调“新污染物协同治理”，学界对于如何加强新污染物与常规污染物的协同治理、将新污染物治理纳入现有生态环境管理基础性制度的范围已经有较为深入的研究。一言以蔽之，就是要把新污染物治理的相关要求纳入大气、水、海洋、固废、土壤等污染防治中去，要把传统的环境法律基本制度（环境标准、环评、清洁生产审核、排污许可等）适用到新污染物治理领域中来。建议在第三十四章中增加规定：

 

　　国务院生态环境主管部门应当根据重点管控新污染物环境风险评估结果，适时制修订相关环境质量标准、生态环境风险管控标准和污染物排放标准，动态更新有毒有害大气污染物名录、有毒有害水污染物名录、重点控制的土壤有毒有害物质名录。

 

　　省、自治区、直辖市可以参照国家标准和指南，制定地方重点管控新污染物补充清单和管控方案。     

 

　　涉及国家和地方重点管控新污染物的规划和建设项目，应当严格落实环境影响评价相关要求。     

 

　　涉及国家和地方重点管控新污染物的企事业单位和其他生产经营者，应当实施强制性清洁生产审核。生态环境主管部门应当将重点管控新污染物环境风险管控要求纳入其排污许可证之中。

 

　　（七）规定有强大威慑力的法律责任

 

　　法律责任是保障法律顺利实施的坚强后盾。根据《立法法》和《行政处罚法》的规定，只有法律可以设定包括限制人身自由在内的所有类型的行政处罚。鉴于有毒有害化学物质和新污染物可能对人体健康和生态环境产生的巨大危害，建议在《草案》第1173条中规定双罚制，并对较为严重的违法行为规定行政拘留，从而实现污染防治编中所有涉及有毒有害化学物质违法行为的法律责任的均衡性。

   五、结 语

 

　　《草案》和《二审稿》规定了有毒有害化学物质和新污染物的环境风险管控制度框架，补上了我国污染防治领域的一块短板，具有重大意义。但目前的这几个条款，只能说是初步解决了有毒有害化学物质和新污染物环境风险管控制度的“有无”问题，离“好用、管用”的目标还有很大的差距。希望立法机关充分调研世界各国和我国的相关实践，慎重考虑社会各界对于《草案》和《二审稿》的意见和建议，精心打磨法典条文，以对历史负责的态度修改完善《二审稿》条文，“好饭不怕晚”。我们深知，由于时间紧、任务重、需要调和的社会关系极其复杂等因素，立法者不可能制定一部让所有人都满意的完美法典，但无论如何，如今正在爬坡越坎、啃硬骨头的生态文明建设以及正在深入推进的新污染物治理工作，期待一部比目前的《二审稿》更完善的生态环境法典。

 

　　 声 明 

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