生态环境法典污染防治编文本检视与优化建议

 

　　作者简介

  童光法

 

　　童光法，北京农学院文法与城乡发展学院教授，法学博士。

 

　　摘  要：生态环境法典污染防治编改变了污染防治单行法分散立法现状，通过吸收、归整、分类和平移等工作，业已形成完整的污染防治制度措施规则体系。但从条文分布看，侧重点还在环境要素污染防治，部分章节设置的逻辑合理性有待商榷。在体系体例上，污染防治编虽能坚守传统二元划分体例，但在归纳提取公因式方面尚存不足，在归类体系上也有进一步完善空间。在具体法律规范层面，部分条款还停留在简单的平移或存在归整问题，应当进一步提炼整合与增补删减。通过体系结构调整、制度措施整合和立法技术优化，能够更好地提升污染防治编的体系性与规范性。

 

　　关键词：生态环境；污染防治；体系体例；法律规范；法典

 

　　一、引言

 

　　2025年4月27日，十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议了《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》），分总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则五编，共1188条。2025年9月8日和10月24日，十四届全国人大常委会第十七次会议、第十八次会议二次分别审议了《草案》总则编、生态保护编、绿色低碳发展编、污染防治编、法律责任和附则编。作为我国第二部以“法典”命名的法律文本，生态环境法典的命名方式显示“中国道路”，框架结构秉持“中国哲学”，编纂模式蕴含“中国智慧”，内容设计提供“中国方案”，编章安排体现“中国特色”，制度规则亮点纷呈、整体体现“中国气派”。我国环境法学界对生态环境法典编纂有非常扎实的研究基础，当前编纂的条件成熟、编纂时机“恰逢其时”。生态环境法典编纂“以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华”，不仅体现“可持续发展”价值理念，而且为我国早日实现“人与自然和谐共生的现代化”奠定了坚实的法律基础。

 

　　《草案》污染防治编以系统整合为主，重于解决现行法之间的重迭、冲突和填补空白，力争实现“统一原则、统一尺度、统一标准”，以增强法律的适用性。这种侧重系统整合的法典编纂方式，已成功将我国各个污染防治单行法平移、提炼和整合到《草案》当中，并创制性规定化学物质、电磁辐射和光等污染防治规则，形成九分编体系的污染防治编。该编积极回应民生关切，注重改善生态环境质量和保障公众健康；遵循污染控制规律，强调精准治污、科学治污、依法治污；注重污染预防、治理与修复以及长期监测等全过程控制，体现了鲜明的中国特色。

 

　　污染防治编将改变过去不同污染源分散立法规制模式，在整体上强调污染防治的完整性和体系性，并在内容上删减、增设和完善不少制度规则，大体上能够实现污染防治有效监管的立法目的。二审稿在大气污染防治、水污染防治、农业面源污染防治等方面新增不少亮点性规定，但是，在结构布局、体例体系和具体法律规范等方面或许还存在需进一步改进和完善之处，此乃本文研究的出发点。期待通过分析探讨，找准问题，提出相应的优化或完善建议，以助力于我国生态环境法典编纂工作。

   二、污染防治编结构布局分析

 

　　污染防治编一、二审稿均包括九个分编，即通则、大气污染防治、水污染防治、海洋污染防治、土壤污染防治、固体废物污染防治、噪声污染防治、放射性污染防治和化学物质、电磁辐射、光污染防治。除总则编和法律责任和附则编中与污染防治有关的规定外，污染防治编占据《草案》近半篇幅，凸显出极其重要的地位，被誉为整部法典草案的核心。

 

　　（一）分编设置

 

　　相较于一审稿，污染防治编二审稿中第一分编就重金属污染防治增设1条，合并2条，转移位置1条，总条文数减少了1条，为39条；第二分编在加强重型货车大气污染防治、加强排放检验设备与装置造假的监管、强化挥发性有机物污染防控、船舶排放大气污染物监督检查等方面增设和完善相关规定，总条文数增加了2条，为79条；第三分编增设地下水状况调查评价并将国际航线船舶排放的压载水监管措施予以单列，总条文数增加了2条，为70条；第六分编将建筑垃圾源头减量和回收综合利用移到绿色低碳发展编，并进行了部分整合修改，总条文数减少了1条，为82条；第九分编增设采取措施推动有毒有害化学物质替代的规定，总条文数增加了1条，为30条；其他分编总条文数二审稿没有变化。污染防治编二审稿总条文数为528条，比一审稿多3条。

 

　　从每一分编及其条文数量分布情况来看，条文数量居前四位的分编依次为固体废物污染防治（82条）、大气污染防治（79条）、土壤污染防治（70条）、水污染防治（70条），其条文总数达301条，占污染防治编总条文数的57%。这种占比反映我国着力推行的固体废物“三化”“垃圾分类处理”以及“蓝天、净土、碧水”三大污染防治攻坚战，能够体现立法者的立法目的与意图。

 

　　值得注意的是，固体废物污染防治分编条文数量位居首位，大大超过其在分编序列中的位置（第五位）。这在一定程度上折射出我国正着力加强对固体废物这一世界性公害的治理力度。作为“放错了地方的资源”，固体废物的防治能够与资源利用、循环经济、绿色低碳形成共振，协同推进“降碳、减污、扩绿、增长”的系统性、整体性生态环境法律制度体系。新化学物质、电磁辐射和光污染分编条文数居末位，或许是由于我国现行污染防治法律中尚没有这些规定、法典编纂时创制性立法谨小慎微。

 

　　（二）章节布局

 

　　九分编一审稿和二审稿所包含的章数均为三十六章。二审稿将第十七章由“预防和保护”改为“土壤污染预防”、第三十四章由“化学物质污染风险管控”改为“化学物质污染防治”，其他章名称保持不变。从逻辑安排上，第一分编与其他八分编之间采取总分布局。第一分编有两章，即第一章一般规定、第二章排污许可管理；二者之间难以形成总分结构。从第二到第八分编，章的布局也采用总分结构，从而形成清晰的逻辑体系；第九分编包括第三十四章化学物质污染防治、第三十五章电磁辐射污染防治和第三十六章光污染防治等三章，属创制性规定，没有采取总分结构。

 

　　从污染防治编三十六章及其条文数量分布情况来看，条文数量最多的是第四章大气污染防治措施，有54条；最少的是第二十五章工业噪声污染防治，仅有4条。第六章重污染天气应对、第十章重点流域水污染防治和第二十六章建筑施工噪声污染防治只有5条；第五章重点区域大气污染联合防治和第三十二章铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用放射性污染防治只有6条；条文数小于10条的共有十三章，占三分之一强。这些数据表明：三十六章条文分布与布局的确存在明显不均衡问题，部分章独立设置的必要性与合理性存疑。

 

　　一、二审稿章中设节数均为十二节，二审稿将第十八章第一节由“土壤污染风险管控和修复的基本规定”改为“总体要求”，其他节名称保持不变。在九大分编中，只有大气污染防治、水污染防治和土壤污染防治三分编采取“编中有章、章中有节”的设置。从章中设节及其条文数量分布情况可知，条文数最多的节是第四章第三节机动车船等大气污染防治，共有20条；条文数量最少的节是第八章第一节工业水污染防治和第二节城镇水污染防治，只有4条；第四章第四节扬尘大气污染防治和第八章第四节船舶水污染防治，条文数为5条。条文数最少的章也只有4条，这与条文数最少的节不谋而合。若章与节的条文数几乎一致，则似乎说明独立设置某些章或者节意义不足，间接印证了编章节整体布局存在不合理问题。

 

　　通过对上述九分编三十六章结构布局以及对大气、水和土壤污染防治分编“编中有章、章中有节”条文数分布分析，不难得出如下结论：一、污染防治重头戏还是气、土、水+固废，这四分编占据条文总数接近60%；二、在三十六章中，条文数小于十条的有十三章，占三分之一强；三、条文数最少的节与条文数最少的章一样，都仅有四条；四、总体而言，污染防治编存在条文分布不均衡、布局不够合理问题，部分章节的独立设置缺乏合理性。

  三、污染防治编体系体例分析

 

　　（一）编纂体例

 

　　污染防治编首先将现行生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则分编一般规定，并将实践证明行之有效的、成熟的污染防治经验上升为制度规范。然后，在分则编体例安排上，先考虑蓝天、碧水、净土保卫战三大污染防治攻坚战，再安排固体废物、噪声、放射性污染源的治理，最后是对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性规定。从上述污染防治编结构布局分析可知，全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）公布的草案采取总分结构的编纂体例方法。

 

　　我国生态环境法典编纂采用“总则—分则”结构，在国家立法机关和环境法学界存在广泛的共识。但是，这种“总分”架构编纂方法要取得预期效果，除具备法典编纂的必要条件外，还应当同时具备两个要素：一是，尽可能地从现行的不同具体法律规范之中提炼出一般规律与共同特征，进而归纳为一般规则；二是，要能够将现行的不同具体法律规范以令人信服的编纂逻辑予以类型化，并按照逻辑自洽性予以编排归类。污染防治编富有成效的编纂，既需要尽最大可能地从各个污染防治单行法中提取公因式，归纳出“一般规定”；又需要以科学的逻辑将这些污染防治单行法进行类型化处理，即将制度规则、管理措施和治理方式方法存在较大差异的予以分门别类，归类到不同规制类型当中，以调适不同制度措施规则所作为的空间领域和具体范围。 

 

　　污染防治编包括通则分编和各具体分编。前者体现归纳思想，并接受归纳方法检验；后者体现归类思想，并接受归类体系科学考验。简单地说，归纳就是从具体特定的多样社会事实之中推导出一般抽象的普适规律出来。提取公因式就是常见的归纳方法。我国学者主张生态环境法典编纂应当采取提取公因式的归纳方法。从现行的《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《环境保护法》《海洋环境保护法》中有关污染防治部分归纳出共性制度措施规则，属于复杂多项且有相当难度的提取公因式方法。 

 

　　这里有必要提示的是，我们在应用归纳方法（也包含归类演绎方法）时有追求完美主义的倾向，即为了寻找完美逻辑自洽的总分架构，常常陷于法条主义与阐释法学的厩窟。法条主义“试图建构一个在概念体系上比较完整、逻辑自洽、传达便利和运用有效的有关各部门法的规则体系”；阐释法学的问题也在于“构建一个基本完整、自洽且能够有效传达和便于司法运用和法律教学的法律概念系统和规则体系。”无论是法条主义还是阐释法学，都过于迷恋逻辑，从而忽视了经验和丰富的社会生活世界。

 

　　（二）编纂体系

 

　　污染防治编各分编体系按照如下逻辑予以归类：一、根据蓝天、碧水、净土保卫战将大气、水（包括海洋）、土壤污染防治放在先，即不同环境要素污染防治法放到前面，突显立法部门和监管部门对传统环境要素污染的重视；二、紧接着是污染物质或能量防治部分，即固体废物和噪声污染防治，以及放射性污染源治理；三、新增化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治。这种归类方法符合我国污染防治单行法以环境要素污染防治和以污染物质与能量污染防治为中心的二元划分现实。环境要素污染防治，包括大气、水（海洋）和土壤污染防治，主要是预防有害物质或能量进入环境要素，重在事前控制；其制度设置以控制污染物排放为主，并强化污染源头控制和过程管理。污染物质（包括固体废物、有毒有害化学物质）与能量（包括噪声、放射性与电磁辐射、振动、光）污染防治，主要减量、管控、清除和治理，重在事后清除和治理。其中，污染物质污染防治着重强调污染物质的产生控制、收集控制、运输控制、处置控制等全过程管理，有毒有害化学物质还注重名录管理制度。能量污染防治，尤其是噪声和电磁辐射，属于感觉型公害。尽管目前的噪声污染防治法仍然采取达标控制方法，但是这种排污达标的方法应对感觉型公害会产生不应有的防控成本。因此，学界建议采用敏感点控制方法，以敏感点不发生危害或扰民为目标，无需过于强调排放达标。

 

　　上述重在事先预防的环境要素污染控制和重在事后清除治理的污染物质与能量污染控制之间的二元界分并非那么泾渭分明。例如，水污染防治立法中有关污水的收集和处理制度、土壤污染防治立法中相当比例的土壤修复制度等，均属于事后清除、治理与控制措施；固体废物污染防治“三化”中的减量化和资源化等部分，则属于事前控制的预防性举措；噪声、振动和光污染也可以通过设施设备的更新换代和科技进步来预防其损害；有毒有害物质化学物质、放射性等因其具有高度危险性，更侧重于事前的风险预防与防范措施。因此，在事前预防与事后治理之间区分不是那么清晰的情况下，传统环境法以事前预防与事后治理之不同来区分环境要素污染防治和物质与能量污染防治，并据此作出不同制度措施安排，似乎没有过去那么重要。

 

　　全国人大常委会公布的污染防治具体分编包括大气污染防治、水污染防治、海洋污染防治、土壤污染防治、固体废物污染防治、噪声污染防治、放射性污染防治和化学物质、电磁辐射、光污染防治，大体上采取了二元结构划分。针对这一划分，有学者认为，从体系的整体连贯性考量，侧重预防的分编与侧重事后治理的分编不应混淆在一起，由于土壤污染防治短期内仍以修复为重点，为区别于其他各分编，所以应将土壤污染防治分编放置到污染防治编的最后部分。该观点仍然坚守我国环境法学传统二元界分架构。

 

　　汪劲教授对二元划分进行了反思，并提出更为精细的三大类型架构，即环境污染防治、物质循环与化学物质环境风险管理和能量危害防除。将污染物质防控与能量危害控制进一步细分的方法更为科学，因为能量危害多属于感觉型公害，其规制方法措施与污染物质防控应当存在较大差异。基于此，污染防治各分编进行如下“归类”更符合逻辑，即包括通则、环境要素污染防控、污染物质管控与治理、能量危害管控和行政责任等五分编。通则分编规定通过归纳提取的共性原则、制度与措施。环境要素污染防控分编重在预防，下设一般规定、大气污染防控、水污染防控、海洋污染防控和土壤污染防控等五章；将有关环境要素污染防控的制度措施概括归纳到一般规定之中、后四章就具体某一环境要素进行污染防控，可根据内容章中设节。污染物质管控与治理分编重在治理，下设一般规定、水体（包括地下水和海水）污染治理、土壤与场地（城镇被污染的土地）污染治理、普通固体废物（不包括危险废物）管控与治理、危险物质管控与治理、新污染物管控与治理等六章；将污染物质治理与管控的共性制度措施总结归纳到一般规定之中，将危险废物、放射性矿物和其他放射性物质、有毒有害化学物质等归类到危险物质管控与治理专章，将其他新污染物规定到新污染物管控与治理专章；后五章可根据某类污染物质具体管控与治理需要章中设节。能量危害管控分编侧重于能量源管控，下设一般规定、噪声与振动危害管控、光危害管控、辐射（包括电磁辐射与放射性辐射）危害管控等四章；将能量危害管控的共性制度措施归纳到一般规定之中，后三章针对具体能量危害防控需要可章中设节。行政责任分编针对第二到第四分编所涉及的行为模式设定相应的行政法律后果。

 

　　上述污染防治编各分编的设置与《草案》污染防治编存在较大差异，可称之为理想化方案。假设该方案难以具体落实，出于科学立法的考虑，我国目前的污染防治编在体系架构上至少还可以进行微调，包括：（1）将第九分编中的电磁辐射单拿出来放到第八分编，并将第八分编改为“放射性与电磁辐射污染防治”；（2）将第九分编“化学物质、电磁辐射、光污染防治”改为“光污染、化学物质与新污染物防治”。第九分编作一定的微调理由如下：电磁辐射放到放射性部分更加合适；有毒有害化学物质是新污染物质的主要来源，应当予以特别规制；考虑到其他新污染物，包括已发现尚未从法律层面加以规制的新污染物质和将来发现的新污染物质，也应当采取风险识别、评估、管控等制度措施对其予以法律规制。

  四、污染防治编具体检视与优化

 

　　（一）通则分编

 

　　通则分编的检视主要审视归纳方法的运用情况，即审查是否通过提取公因式足够充分地获取最大公约数，并将找寻的公约数即抽象出的共同原则规则、制度措施放置于通则。通则分编包括一般规定和排污许可管理两章，下面分别对其进行检视分析。

 

　　1.一般规定

 

　　从各个污染防治单行法中提取出共性的制度措施组成一般规定。将分散的制度规定如约谈制度、污染源普查制度和排污权交易制度提升至通则编的一般规定，同时扩展现有制度如其他重点污染物排放总量控制制度、污染损害评估制度等的适用范围，系污染防治编中通则分编的立法亮点。二审稿增加重金属污染防治条款，并将“改善生态环境质量，保障公众健康”纳入污染防治工作的总体要求，进一步明确了污染防治与人体健康之间的紧密关系。此外，一般规定还包括排污单位（个人）污染防治义务和责任、污染物排放标准与重点污染物排放总量控制、三同时、排放口、污染防治设施设备工艺技术、环保税与污染责任险、农业农村污染防治、禁止逃避监管方式排放污染物和禁止倾倒、堆放、贮存固体废物和其他污染物等。

 

　　污染防治编在解决现行各个污染防治单行法之间的重迭、冲突和实现制度平移层面取得显著的成效。从方法论上看，我国现行各个污染防治单行法体现的是“立法上的还原论”。也就是将高层次、宏观且复杂的环境问题还原为低层次、微观单一的环境污染问题，并进行逐一单项立法。这种还原方法极易陷入一叶遮目的困境，人为地隔断各个环境要素之间的联系、沟通与转换，进而难以应对污染物质或能量在多个不同环境介质要素之间传输与空间转移扩散问题。

 

　　为了解决割裂式立法不能因应生态环境系统整体性需要这一问题，《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》就明确提出：“强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同”。环境法学界也主张引入超越单一环境要素的环境污染控制空间法律制度，创设包括专项型和全域型的环境污染控制空间法律制度。从学理上看，第249条和第466条属于专项型环境污染控制空间法律制度；第324—328条所规定的重点流域水污染防治，则属于全域型环境污染控制空间法律制度。

 

　　由于各分编具有相对独立性，上述分散具体分编的规定难以应对不同污染物质或能量在多环境介质之间或不同地域之间转移扩散问题。尽管第145条对“强化多污染物、区域协同防治”提出了总体要求，但是这一原则性规定若没有制度措施与之配套，就很难应对区域环境污染和污染物质在不同环境要素转移扩散问题。因此，为了进一步强化联防联控和流域区域协同治理，建议一般规定中增设一条，规定：

 

　　为应对单一或多种污染物质在不同环境要素之间转移扩散引发的跨地域、综合性环境污染问题，县级以上人民政府之间应当建立多污染物联防联控、区域流域协同治理等空间控制机制与治理措施。

 

　　除了应对和解决上述多污染物质在不同环境介质之间以及不同地域之间转移扩散问题，污染防治编还应当就新污染物质和新污染者问题提出解决之道和提供规范供给。2022年12月29日生态环境部、工业和信息化部、农业农村部、商务部、海关总署、国家市场监督管理总局联合发布了《重点管控新污染物清单（2023年版）》，规定了重点管控的十四类新污染物。为了规制新污染物，污染防治编新增了第九分编“化学物质、电磁辐射、光污染防治”。第640条明确规定国家加强化学物质污染防治、建立持久性有机污染物等新污染物协同治理和环境风险管控体系、分析研判新污染物环境风险管控形势并制定完善有关标准和组织开展调查监测、降低新污染物环境风险等。该分编为应对新化学物质等污染防治提供了规范供给，包括监管部门、化学物质污染信息调查、有毒有害化学物质替代、化学物质污染风险评估、重点管控新污染物清单、新化学物质登记以及进口管控等。同时，大气污染防治分编也针对挥发性有机物、油烟、恶臭等进行了规制。但是，上述规定没有就微塑料等新污染物管控提供相应的制度措施，也难以应对未来新产生或新发现的污染物质。尽管第643条规定了重点管控新污染物清单，但是从该条和第34章的立法目的来看，主要管控的还是重点管控新污染物清单中的新化学物质，并非规制其他新污染物质。虽然新污染物环境风险管控立法大体也遵循新化学物质污染防治思路即“风险筛查→风险评估→风险管控”，但是“化学物质、电磁辐射、光污染防治”分编难以涵盖除新化学物质以外的其他新污染物。为了进一步强化对其他新污染物的规制，有必要在通则分编一般规定中增设统领性规定，大体内容包括：

 

　　国务院生态环境主管部门会同有关部门分析研判新污染物风险，强化新污染物环境风险筛查、评估、监测、标准、重点管控名录制定和其他相关管控措施，以降低新污染物环境风险和保障人民群众身体健康。 

 

　　在我国，随着第三方环境服务市场的兴起，大量的第三方环境服务机构逐渐变为新污染者。当排污方通过市场付费购买第三方专业环境服务之后，无论是受托运营污染防治设施设备的还是受托集中处理污染物的第三方环境服务机构，都可能会成为污染生态环境的新型污染者。但是，污染防治编通则分编一般规定和其他各分编，并没有应对和处理新污染者问题的明确规定。虽然可以通过法律解释方法，将第146条规定的“排放污染物的单位和个人”和第148条规定的“排放污染物的企业事业单位”解释为包括第三方环境服务机构等“新污染者”。但是，按照“法无授权不得为”“法无明文不得罚”原理，生态环境执法人员在具体的行政执法过程中可能会对第三方环境服务机构等新污染者网开一面，给未来的生态环境执法与治理带来一定的困扰和不确定性。因此，有必要在一般规定中增加“新污染者”规制条款，即在排污许可、三同时、污染监测、污染防治设施运维等制度群中增设第三方服务机构的准入规则、义务与责任等规定，以强化对新污染者的治理。

 

　　综上所述，一般规定在遏制污染物质在不同环境介质之间转移扩散以及在应对和解决“二新”问题（新污染物质和新污染者）等方面均有进一步改进与完善的余地。此外，有学者主张将自行监测、台账、有毒有害物质名录、对过程性物质的环境保护义务等提取公因式放到一般规定当中。由此可见，一般规定尚存在不少地方需要修补、完善之处，以及需要增设新的共性制度措施规范等。

 

　　2. 排污许可管理

 

　　排污许可制度是生态环境监管最为重要的制度之一。该制度与生态环境规划、生态环境标准、生态环境影响评价、生态环境监测等制度可等量齐观。若将排污许可改为生态环境许可，总体上规定涉及污染防治、自然生态保护和绿色低碳发展的各类许可制度，放到《草案》总则编是合适的。

 

　　即便考虑排污许可制度的特殊性，不便将其全部纳入《草案》总则编之中，但在通则分编中为其单列一章即第二章的做法，其合理性仍值得商榷。首先，逻辑上讲不通，通常在第一章一般规定之后应当是特别规定，排污许可因其重要性当属一般规定，显然不是特别规定。退一步讲，若将排污许可制度作为第一章一般规定之后的规定，那么应当在一般规定中至少规定普通排污许可或者排污许可的一般规则。但是，从一般规定第144—171条所有条文中，仅有第147条规定了污染物排放应符合标准、总量控制指标和许可要求以及指引性规定，并没有排污许可一般性规则或者原则性规定。第二，排污许可制度是污染物排放标准、重点污染物排放总量控制、排污口设置、污染防治设施建设、排污权交易等制度群的基础。这些后续性的制度均在一般规定中予以具体规定，作为基石性、核心地位的排污许可制度更应当在一般规定中加以具体规定。第三，排污许可制度集中规定在2021年1月国务院公布的《排污许可条例》。该条例颁布实行四年多，是否需要进一步完善还需要时间来检验。若将排污许可具体制度措施仍保留在《排污许可条例》中，则更方便国务院以行政法规的形式增补修订予以完善。因此，在通则分编增设“排污许可管理”专章并没有那么大的意义。第四，即使通则分编继续保留第二章排污许可管理，那么是否也应当再选取若干重要制度如污染物排放标准、污染物监测、重点污染物总量控制、公众健康保障制度等与其并列数章，以充实通则分编规定。也有学者主张污染防治编通则分编主要规定调整范围、污染控制原则、监管机构与职责、污染控制基本制度等“一般规定”，以及“污染防治规划与标准”“重点污染物总量控制与排污许可”“环境保护税”等重要制度群。从形式上看，当前通则分编中一般规定已经对污染物排放标准、重点污染物总量控制、排污许可、环境保护税等制度作出了原则性规定；若坚持将排污许可管理单列专章规定，那么将其他重要制度单列章节予以规定也有其合理性，因为这必将更有助于这些重要制度的具体落实。

 

　　基于上述分析，我们提出如下优化方案：第一，建议在《法典（草案）》总则编中增设专章规定生态环境许可制度；第二，建议将排污许可制度放到污染防治编一般规定之中，并删除通则分编第二章排污许可管理；第三，若继续保留第二章排污许可管理，建议增设污染物排放标准、污染物监测、重点污染物总量控制、公众健康保障制度等章，以充实、完善通则分编的规定。其中，第一和第二项建议可以并存不悖，并作为优先级优化方案。即使保留目前的第二章排污许可管理，也可以同时采取第一和第三项建议。换句话说，上述这三项优化建议方案本质上并不冲突，可以根据立法进展情况进行灵活把握。

 

　　（二）各具体分编

 

　　当前污染防治八大具体分编已经完成对《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》以及《环境保护法》《海洋环境保护法》中有关污染防治部分等的吸收、归整、分类和平移工作。这些分编具体法律规范文本是否存在平移有余、提炼不足，是否存在遗漏，是否存在具体针对性不强或重复重迭等问题，需要经过详细查考与检视。囿于篇幅限制，下面拟从需要进一步提炼、需要增补、需要整合、需要删减等较为宏观方面予以讨论分析。

 

　　1.需要进一步提炼的规范

 

　　（1）监管部门

 

　　通则分编一般规定中没有规定污染防治监督主管部门。但是，在各具体分编中分别规定了主管部门或监管部门。第188条规定了大气污染防治监管部门，第264条规定了水污染防治主管部门，第331—332条规定了海洋污染主管部门与部门协调，第394条规定了土壤污染防治主管部门，第465条规定了固体废物污染防治主管部门，第545条规定了噪声污染防治主管部门，第601条规定了放射性污染防治主管部门，第641条规定了化学物质污染防治主管部门和具体监管实施部门，第648条规定了电磁辐射污染防治主管部门，第662条规定了光污染防治主管部门。

 

　　上述这些有关监督管理部门的规定，有的并没有体现某一具体污染防治领域监管的特殊价值。例如，第188条就未体现大气污染防治监管特殊性。上述条款中第一款基本是重复生态环境主管部门对某一领域污染防治工作统一监督管理，其他款项规定了协调部门或具体的实施部门等。为了节省立法资源，可以考虑将上述监管与协调部门的规定全部平移并整合到通则分编中去，予以单章规定；或者在一般规定中增设一条规定：

 

　　国务院生态环境主管部门对大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性与电磁辐射、光、化学物质和新污染物等污染防治工作实施统一监督管理。   具体污染防治领域涉及国家其他有关部门的，相关部门在各自职责范围内对污染防治工作实施监督管理 。

 

　　然后，依照该条规定，对污染防治编各具体分编中有关监督主管部门相关规定（尤其是每条第一款规定）进行一定的调整。需要指出的是，通则分编规定污染防治监管部门与《法典（草案）》总则编第二章“监督管理”中的相关规定并不冲突。因为这里是有关污染防治领域监督管理部门的特别安排，不同于总则编第二章统领污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展等不同领域的监督管理规定。

 

　　（2）标准与监测制度

 

　　第149条规定了污染物排放国家标准和地方标准、第150条规定污染物排放标准制定的原则要求；第339条第2款规定了“海水养殖污染物排放标准”、第396条规定了“国家土壤污染风险管控标准”、第467条规定了“固体废物鉴别标准、鉴别程序、污染防治技术标准和工业固体废物中有毒有害物质含量控制标准”、第468条规定了“固体废物综合利用标准”、第664条规定多部门会同制定“光强、亮度、上射光通比、色温、反射比等光限值”等。这种既将共性标准制度提取公因式放到第一章一般规定之中，又针对具体领域不同标准情况予以具体规定的“总—分”结构编排，在标准制度方面非常成功且合理。但是，在监测制度安排方式上就存在较大差距。

 

　　第182条规定了重点排污单位自行监测制度。第193条规定了大气环境质量和大气污染源监测；第267条、第268条分别规定了水生态环境质量与污染物排放监测和流域生态环境监测；第334条、第336条分别规定了海洋生态环境监测、海洋辐射环境监测；第398条规定了多部门组织土壤环境监测网络，第399条、第400条分别对农用地地块和建设用地地块进行重点监测；第553条、第604条、第665条分别规定生态环境主管部门会同有关部门进行声环境质量监测、放射性污染监测和光污染监测。上述监测制度的规定，存在提取公因式不足和在通则分编欠缺统领性规定问题。因此，建议在通则分编一般规定中增设一条规定： 国务院生态环境主管部门会同国家相关部门加强对大气、水、海洋等生态环境质量与污染源监测，强化对土壤环境、声环境以及放射性污染、光污染等监测工作。

 

　　需要说明的是，上述有关环境污染标准与监测制度同总则编第四章“标准和监测”中相关规定可以并行不悖。前者可以理解为后者在污染防治领域的特别规定。

 

　　2.需要增补的规范

 

　　如上所述，污染防治编首次审议稿已经完成了对现有各个污染防治单行法及其有关配套规定的平移、吸纳与归类等编纂工作，二次审议稿又进行了不少增补与修订。经过两次审议，该编在制度措施方面规定得更为精细并具有可操作性，凸显了科学治污、精准治污的中国特色。“再完美的本子也会隐藏着瑕疵”，二次审议稿文本也不例外，需要进行查漏补缺。

 

　　首先，名录制度存在有待增补完善之处。对于环境要素污染防治，重在预防，即主要制度措施应当集中在预防有毒有害物质进入大气、水、海洋和土壤。例如，第241条规定有毒有害大气污染物名录、第269条规定有毒有害水污染物名录、第409条规定重点控制的土壤有毒有害物质名录等。但是，相对于其他环境要素而言，海洋似乎缺乏污染物质清单或有毒有害物质名录作为预防手段。尽管第368条规定可以向海洋倾倒的废弃物名录，但没有明确规定哪些有毒有害物质不可以倾倒到海洋之中。因此，建议在海洋污染防治分编一般规定中增设有毒有害污染物名录的规定，该名录可以限定氮、磷、不易降解的有机物、微塑料、放射性等有毒有害物质进入海洋。由于二次审议稿将第161条重点排污单位名录合并到第173条，导致一般规定中实际上缺少名录制度，尤其是缺少有毒有害污染物名录规定，建议在一般规定中增设一条规定：

 

　　国务院生态环境主管部门会同国家相关部门应当根据经济社会发展条件和不同环境要素设立有毒有害污染物名录制度，并及时向社会公布。

 

　　其次，限期达标规定存在一定的遗漏。《法典（草案）》总则编第59条规定“未达到国家生态环境质量标准的重点区域、流域、海域的有关地方人民政府，应当依法制定限期达标规划、改善规划及其实施方案，并采取有效措施按期达标、改善生态环境质量。限期达标规划、改善规划及其实施方案应当向社会公开。”限期达标规划过去主要针对大气环境质量予以规制。第59条规定意味着不仅大气环境质量，而且流域和海域水环境质量也应当受限期达标规划规制。污染防治编第189—191条规定了大气环境质量限期达标规划制度，第266条规定了水生态环境质量限期达标规划，目前海洋污染防治分编没有规定限期达标规划。尽管第十章重点流域水污染防治中没有限期达标的规定，然而，第266条作为水污染防治分编中一般性规定，其适用于流域生态环境领域应该没有任何问题。由于第261条规定“本分编适用于江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体污染的防治。”所以，该规定明确排除了第266条适用海洋（海域）生态环境领域的余地。这样一来，总则编第59条在海洋（海域）方面就存在明显的立法漏洞。为了填补此漏洞，建议在第333条之后增设一条规定：

 

　　沿海县级人民政府应当根据全国海洋生态环境保护规划所确定的重要海域水生态环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标；并将限期达标规划报上一级人民政府备案。 

 

　　再次，土壤污染防治分编缺失土壤污染行为的中间与终局责任，连带与按份责任，以及与土地再利用的衔接条款等。由于土壤污染责任主体的认定涉及土壤修复和土地再利用，它与国民经济和社会发展存在重要关联性。所以，在生态环境法典中设计和安排土壤污染责任人及其认定主体制度不仅必要而且十分急迫。尤其是由行政机关还是由司法机关来认定土壤污染责任人，是生态环境法典编纂必须回应的重大问题。因为行政机关在土壤污染领域拥有相关的专业技术知识、具备丰富的管理经验和掌握更多资源，所以让其作为土壤污染责任人的认定主体更具正当性。据此，建议增设土壤污染责任认定条款，即：

 

　　土壤污染责任人暂时无法认定的，生态环境主管部门可以决定由土地使用权人按照国务院生态环境主管部门的有关规定实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、修复效果评估、后期管理等活动。土壤污染责任人被认定后，能证明无过错的土地使用权人有权就实施上述活动的费用向土壤污染责任人追偿；不能证明无过错的土地使用权人有权就已经承担的费用中超过应承担的责任份额的部分向土壤污染责任人追偿。

 

　　此外，如上所述其他新污染物环境风险管控，也可以考虑在第三十四章最后增设条款。例如，可以增设第646条之一规定：

 

　　中国科学技术协会应当组织相关领域科技专家，对新发现的污染物质根据其物理、化学和 生物毒性进行环境风险识别、筛查与评估，作出环境风险评估报告，并报送国务院生态环境主管部门和相关部门。   国务院生态环境主管部门根据评估报告所确定的风险大小制定相应的环境风险管控措施。

 

　　3.需要整合的规范

 

　　污染防治编中需要整合的规范并非少见。这里主要讨论定义类型规范整合问题。尽管二次审议稿第146条对污染防治编适用范围进行了更为严谨的表述，但是在通则分编一般规定中并没有对环境污染加以统一定义。这涉及一个重要的立法技术安排。也就是说，当需要限定法律或其中编章的适用范围时，系通过定义限定还是通过直接规定适用范围何者更优的问题。第146条列举了污染防治编所适用的环境污染具体种类，直观清晰、明确易懂、便于操作与适用。但是，这种立法技术存在重大缺陷，即难以适应信息变化的社会环境，无法涵盖将来出现的新污染类型，容易产生立法漏洞。概念界定的方式则可以避免出现这种问题。当然，概括抽象化的定义也因其过于抽象和难以理解而导致法律适用解释问题。为了应对新污染物防治、同一地域多种污染物质治理、一种或多种污染物质在不同环境介质之间转移扩散等复杂局面，第146条采取定义界定方式比当前的列举适用范围的方式更为合适。当然，也可以同时采取上述两种限定方式。即在保留第146条规定的同时，增设环境污染概念定义条款，放在该条之前。关于环境污染的具体界定，可表述如下：

 

　　本编所称环境污染，是指在生产和生活中直接或间接向自然环境排放超过环境自净能力的物质或能量，引起或可能引起自然环境和自然空间的化学、物理、生物等方面特性的改变，危害或可能危害公众健康或者破坏生态环境、造成环境质量恶化的现象。

 

　　其实，污染防治编存在大量的定义条款。例如，第185条对大气污染、第262条对水污染、第330条对海洋污染、第391条对土壤污染、第461条对固体废物、第544条对噪声污染、第598条对放射性污染、第647条对电磁辐射污染、第660条对光污染分别进行了定义。又如，第192条第3款对非道路移动机械、第218条第3款对排放控制系统分别进行了定义；第270条第2款对入河排污口、第296条第3款对污泥分别进行了定义；第335条第3款对入海河口进行了定义，第343条第2、第3款对陆源和陆源污染物进行了定义，第344条第5款对入海排污口、第353条第3款对沿海陆域、第355条第3款对内水、第375条第3款对海上焚烧分别进行了定义；第482条第2款对工业固体废物、第495条第3款对生活垃圾、第512条第3款对建筑垃圾、第518条第2款对农业固体废物、第525条对危险废物分别进行了定义；第550条第3款对噪声敏感建筑物进行了定义，第554条第2款对交通干线范围进行界定，第561条对工业噪声、第565条对建筑施工噪声、第569条第3款对夜间、第570条对交通运输噪声、第585条对社会生活噪声分别进行了定义；第611条第2款对核设施进行了定义，第618条第2、3、4款分别对核技术利用、放射性同位素、射线装置进行了定义，第622条第3款对放射源、第625条第3款对伴生放射性矿、第631条第2款对放射性废物分别进行了定义等。

 

　　污染防治编所界定的概念达三十九个之多。这凸显其所涉及的领域多、范围广、专有技术名词数量多等特色。上述前九个定义是针对大的污染类型所作的概念界定；后三十个是在大污染类型内部所涉及的专有名词定义，具体包括：大气和水污染防治分编内各有2个，固体废物污染防治分编有5个，海洋、噪声和放射性污染防治分编各有7个。一般而言，分编内专业技术名词数量之多寡与老百姓生活关系紧密度之间呈负相关性。也就是说，专业名词越少，老百姓越知晓、与其生活关系越紧密；反之，专有名词越多，与老百姓生活关系越疏远。

 

　　从法律适用视角，上述有些专有名词给它下定义并非必要。譬如，第518条第2款规定“本法所称农业固体废物，是指在农业生产活动中产生的固体废物。”像这类型的名词，由于不能够给生态环境执法或者法律适用带来任何帮助性指引，即没有法律适用价值，所以没有必要给它下定义。有些名词，尽管大家非常熟悉，例如第569条第3款所定义的夜间，但因其对生态环境具体执法有帮助，所以对这类名词有必要进行定义。

 

　　从立法技术看，上述这些专业名词是否需要下定义应当统筹考虑。对于仅具学理解释意义的概念，对于迭床架屋的概念，对于无助于生态环境执法指引或者法律适用的概念，不宜纳入法典。对于确有必要、有价值的概念定义进行统筹设置，可以统一放在本编最后或者《法典（草案）》附则集中予以规定。

 

　　4.需要删除的规范

 

　　污染防治编中需要删除或删减的规范也并非没有。例如，第261条规定“本分编适用于江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体污染的防治。”第291条又规定“海洋污染的防治不适用本分编。”第261条已经明确了水污染防治分编具体适用范围，从其内容表述来看，应当不包括海洋污防；第291条规定再次强调海洋污染防治应当排除在外，这一规定显得多余，有浪费立法资源的嫌疑，建议予以删除。

 

　　在具体分编中，尤其是在各具体分编一般规定中，也存在一些需要删减的规范。判断某一规范应否删减或者予以整合，可以采取如下方法：若某一法律规范在该领域没有适用的特殊必要性和具体针对性，那么就可以考虑予以删除；或者将该规范整合平移到通则分编一般规定当中。通过这种方法，可以检验各分编以及其他编中没有针对具体问题或者没有特定适用对象的法律规范，然后再根据立法目的或法律适用决定是否删减或进行适当的调整。

   五、结 语

 

　　污染防治编已经完成对现行污染防治单行法和《环境保护法》《海洋环境保护法》中有关污染防治部分的吸收、规整、分类和平移工作。由于该编涉及的领域多、范围广、内容庞大且复杂，所以编纂的难度大，存在一定的问题在所难免。通过对九分编及其内部章节结构布局进行分析，得出该编依然侧重于传统环境要素污染防治，编章节条文分布存在不均衡、不够合理问题，部分章节的独立设置缺乏合理性。在体系体例上，污染防治编能坚持环境要素污染防治与污染物质和能量管控二元结构划分，对不同污染防治领域的众多制度措施进行了较为科学的体系化设计，体现了系统整合、编订纂修、集成优化的法典编纂思路。但是，通过归纳与归类检验，发现该编在归纳方面存在提取公因式不足，在归类方面也存在需要改进和完善的地方。通过对具体法律规范文本研究分析，得出：通则分编第一章一般规定尚存在需要修补、增设和完善的共性制度措施，第二章排污许可管理单独设置的必要性存疑；在各具体分编中，部分规范平移有余、提炼不足，部分规范特殊针对性不强，部分规范存在重复重迭等问题，相应地提出查漏补缺、删减平移、提炼整合等优化建议。总之，污染防治编在条文分布、体例体系、制度规则、立法技术等方面仍存在一定的改进空间。通过体系结构调整、制度措施整合和立法技术优化，可以提升该编的体系性与规范性，进而推动编纂出一部更高质量的生态环境法典。

 

　　声 明 

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