论生态环境法典基本原则条款的功能定位与规范构建

 

　　作者简介

  吕 爽

 

　　吕爽，海南大学法学院讲师，法学博士。

 

　　摘  要：明确生态环境法典基本原则的内涵及其核心功能，不仅有助于增强法典的内在价值体系的融贯性，亦能保障法典在整体性法律框架中的有效运行。生态环境法典基本原则条款应当发挥引导法典内外生态环境保护单行法立法、执法的功能，法典实施的法律补充解释功能以及增强社会公众生态环境法律价值认同等功能。在生态环境法典内外部，其编纂逻辑主要遵循可持续发展主线脉络下环境治理的“保护-预防-治理-合作-责任”的逻辑，这样也能大体符合生态环境法典各个编和章节的体系安排。生态环境法典基本原则条款的确立需要以我国生态文明体制建设实践为基石，在此基础上积极吸收借鉴域外生态环境法治发展经验，通过承继部分《环境保护法》中的相关规定，创新采用“列举+简要释义”的编纂模式，以概括条款的形式将生态保护优先原则、损害预防原则、风险预防原则、系统治理原则、公众参与原则、环境合作原则和生态环境责任等系列原则纳入生态环境法典。

 

　　关键词：生态环境法典；基本原则；法律原则；法典编纂；规范构建

 

　　一、问题的提出

 

　　《环境保护法》中虽已确立“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的环境法基本原则，但其不论是在应然法还是实然法层面均有较大的发展空间，学者也指出，环境法体系早期以污染防治法为主导，随着环境法治发展推进，尤其是从党的十八大以来，生态环境保护的重要性日益凸显，环境立法由过去的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”转为以生态环境保护优先为价值追求，其目的也从“污染治理”到“生态保护”再到“可持续发展”脉络逐渐过渡，因此，环境保护法律的基本原则也应随之更新。

 

　　党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。2025年4月，十四届全国人大常委会第十五次会议对生态环境法典草案进行了初次审议，并于同年9月份第二次公开征求意见，从一二审草案（征求意见稿）的规定来看，生态环境法典基本原则被表述为“预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责的原则”，该表述承袭了2014年《环境保护法》中的部分基本原则，同时也增加了系统治理和绿色发展的内容，具有一定的创新性。值得注意的是，草案的规定尽管新增设两项基本原则，但并未解决基本原则内涵界定等问题，正如学者所指出，《生态环境法典（草案）》中规定的基本原则实则尚未真正破题。

 

　　在推进环境法法典化的时代背景下，系统研究生态环境法典基本原则条款的构建具有深远的理论价值和实践意义。通过比较法视角深入考察域外环境法典编纂经验，特别是对基本原则条款的立法模式与功能定位进行批判性分析，能够为我国生态环境法典的体系化建构提供重要参考。整合国内环境法学界对基本原则的理论研究成果，结合生态文明建设实践中形成的制度创新，有助于科学界定生态环境法典基本原则的内涵与外延，确立其在法典体系中的核心地位。更为关键的是，系统梳理各项基本原则之间的逻辑关联，构建层次分明、内在统一的基本原则体系，不仅能为生态环境法典的规范设计提供价值指引，更能确保法典在实施过程中保持理念的一致性和功能的协调性。因此，深入研究生态环境法典基本原则条款的构建，既是完善环境法律体系的基础性工作，也是推动生态文明法治建设的重要理论支撑。

   二、环境保护法基本原则条款的实施困境

 

　　环境法基本原则是环境法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则，是贯穿于整个环境法的，具有普遍意义和指导性的法律规范。然而2015年《环境保护法》中所确立的基本原则在内涵确定和司法适用过程中仍然面临着一定的困境，其主要表现为：

 

　　第一，基本原则的内涵和外延尚不明确。从认识论的角度出发，“一个外延和内涵都不确定的概念事实上是无法作为基本原则加以使用的”。尽管《环境保护法》基本原则确立有其独特的价值，但是学界和实务界在对其基本内涵、理念的解读上，尚未形成统一的认识。例如针对保护优先的内涵，学者认为，鉴于《环境保护法》在总则第1条和第4条中已经明确了环境保护与经济发展之间的协调关系，因此保护优先原则并非着眼于环境保护全局的原则，其所承载的功能是针对环境风险不确定时所采取的保护优先理念，因此保护优先在一定程度上是“风险预防原则”的环境法转化。由于缺乏官方的学理解释，有观点从环境保护的各类单行法律和行政规范中总结出，保护优先实际上对应的是对开发利用行为的限制，其内涵主要指向人们在开发利用环境资源的过程中需要符合生态规律。此外，还有学者从“环境正义”的角度切入，认为保护优先虽然可以在风险预防领域中得到有限的使用，但并不能直接将其等同于“风险预防”原则，保护优先承载着一个更为宽泛的概念范围。又例如“损害担责”原则，多数学者认为该原则与“污染者付费原则”一脉相承，但在具体厘清该原则内涵时，又呈现出了些许差异，有学者认为该原则已经从“谁污染谁治理”的理念逐渐演化为“原因者/受益者负担原则”。就当前环境保护法中的基本原则而言，尚存在学理剖析和法律适用上的双重问题，亟待统一相关基本原则的内涵和外延。

 

　　第二，基本原则在内容上呈现出一定滞后性。环境法基本原则一定程度上来说也是个舶来品，这一点与环境法的立法进程相符合。随着国内对环境保护重视程度的加深，越来越多域外有益的经验和思想逐渐被我国环境立法所吸收，尤其是体现在以污染控制为中心的环境保护法之中。自2015年《环境保护法》实施以来，我国环境法治建设也迎来了许多变化：环境污染防治形势仍然严峻，污染防治领域新问题不断涌现；自然生态保护日益受到重视与关注，防治环境污染与生态破坏齐头并进；能源利用转型、绿色低碳可持续发展等新型环保理念开始逐渐融入渗透至环境保护各个领域。因此，在生态环境法典编纂背景下，基本原则的内容演变也应当遵循这些变化，与时俱进，推陈出新，有所“扬弃”。

 

　　第三，环境法律基本原则可适用性/可操作性有待提升。从立法、执法和司法现状来看，基本原则实施的法律效果不够理想。例如，从司法实践角度来看，环境保护法的基本原则在行政执法和司法审判中所发挥的作用也同样十分有限。尽管从法律基本原则本身出发，当环境保护领域中的法律规则设置已经足够完善，能够满足指导立法、执法和司法需要时，一般不需要基本原则的参与。《环境保护法》实施七年以来，结合中国裁判文书网、北大法宝等数据库中的检索情况来看，引用环境保护法基本原则作为审判依据的司法案例数量亦十分有限，即便个别案例中引用了基本原则，法院在判决书中也并未加以充分论证和解释。

 

　　第四，生态环境法典基本原则立法模式亟须更新。借鉴《民法典》的编纂经验之下，我国法典已经基本形成了法律基本原则和概括条款之间的良性互动和区分体系。概括条款可以视为对基本法律原则的再制定法化的表现形式，具有特定适用范围和确定行为模式，承接着法律理念和规则，更能够指导法律的适用。生态环境法典基本原则在采用直接列举的模式下，尤其是在缺乏与具体成熟法律规则体系互动的情况下，法律原则作为法律漏洞的填补方式和法律规则的解释与补充，其发挥的价值将会受到一定限制。学者也指出，《生态环境法典（草案）》将所有基本原则列为一款，高度的模糊性也决定了其未来实施的困难。

 

　　综上所述，生态环境法典基本原则条款亟待创新。从《生态环境法典（草案）》第6条所采用的表述来看，目前仅一个条款的列举规定模式，不仅无法为解决《环境保护法》基本原则法律适用中的困境提供创新方案，反而新增加了对“系统治理”“绿色发展”原则基本内涵的阐释任务。从域外生态环境法典基本原则的内容和立法模式两个方面的编纂经验上来看，针对基本原则条款的立法模式几乎没有采用直接列举的方式加以规定：国际环境法中的基本原则在国际文件中表现为对具体原则的释义，对基本原则的相关内涵加以阐释和说明；域外生态环境法典中则多采用“原则列举+释义”的模式，也有部分国家采用直接将原则转化为规则的做法，如《瑞典生态环境法典》。

  三、生态环境法典基本原则的内涵

 

　　准确理解生态环境法典基本原则的内涵，首先需要对其相关概念进行清晰界定。

 

　　第一是明确基本原则、法律原则、法的基本原则和法的具体规则之间的关系。基本原则属于哲学上的概念，基本原则是对规律、真理和经验的总结和集中体现。法律原则是指可以作为法律规则的本源性、综合性、稳定性的原理和准则，法律原则也是法律要素的重要组成部分。法律原则发挥着重要的导向作用：一方面它与法律的基本价值理念和取向相关联，指引着法律实施和发展的方向；另一方面法律原则在法律适用过程中还具有指导法律解释、法律推理，补充法律漏洞，限制自由裁量权等重要意义。法律原则是基本原则在法律领域中的具体表现，法的基本原则是法律原则的下位概念，是法的具体规则的上位概念，法的基本原则在外在规定形式上表现为制定法一类的一般性规定。例如“公平正义”是具有普适性的法之真理，即法律原则；法的基本原则是根据不同领域法律发展的特点所制定的在具体法律领域发挥指引性作用的真理或准则，例如民法的“诚实信用”“绿色原则”等；法的具体规则是法律内容的具体体现，是对法基本原则的具体阐释和制度落实。

 

　　第二是明确生态环境保护工作的基本原则与生态环境法典的基本原则之间的联系和区别。工作原则主要指向国家和国家机关在生态环境保护工作中的基本要求和政策指引，而法典基本原则是法律规范体系内在价值理念的宣示和展现。《生态环境法典（草案）》第5条和第6条所采用的表述，并没有在法条表述上对工作原则和法律原则进行区分。《环境保护法》中的基本原则条款表述为“环境保护工作应当坚持预防为主、……等原则”，有学者从环境政策和管理的角度对二者加以区分，认为该条规定的具体条款部分既包含了法政策的内容，也包括了法基本原则的内容，应当将法基本原则的内容加以保留，将法政策性语言排除在基本原则范围之外，以保证环境法律规范内在体系的一致性。生态环境保护工作的原则与生态环境法典基本原则之间具有重迭，区分标准主要在于判断该项原则能否反映生态环境法律的价值导向，能否助益于法的基本原则价值发挥，以及能否满足法的基本原则之功能需要。

 

　　第三是明确其他部门法基本原则与生态环境法典基本原则之间的区分。一般而言，部门法之间的基本原则是相互独立的，往往仅在本部门法领域范围内适用，但是环境法作为领域法的特性却决定了要同时处理好与其他部门法基本原则适用之间的关系。具体而言，其他部门法基本原则与生态环境法典的基本原则之间呈现出配合适用、相互补充的特点，例如民法基本原则之一的“绿色原则”，其核心和内涵指向民事活动中的节约资源和生态环境保护事项，“绿色原则”虽不是生态环境法典的基本原则，但二者之间却存在着法价值秩序维护的统一性，因此在面临具体的法律规则实施和法律适用时，可以互为补充，配套使用。

 

　　第四是区分生态环境保护单行法原则与生态环境法典的基本原则。从生态环境法典的地位来看，生态环境法典一旦正式通过开始实施，就是生态环境保护法治领域的一般法，其规定的基本原则应当蕴含生态环境保护的价值主线和灵魂；生态环境保护单行法则是生态环境保护的特别法，体现的是生态环境法治领域的特殊性规定，其基本原则具有更强的针对性。从基本原则的功能发挥上来看，生态环境法典的基本原则也将指导生态环境保护单行法原则的确立，并对单行立法、执法、司法和守法等内容产生重要的引领作用。

 

　　生态环境法典基本原则并不同于一般意义上的法律原则，具有普适性和真理性的法律原则不适宜再次纳入法的基本原则中重复加以规定，其内涵是在生态环境保护领域内展开和实施的“法”的基本原则，既能够突出环境法作为领域法的特征，为生态环境领域立法和实践提供应有的指导作用，还能够在法典体系内部完成体系协调和发挥具体规则法律解释和漏洞补充的作用，这也是我国各项生态环境法律制度未来良性发展的一个基础性工具。

   四、生态环境法典基本原则的功能与定位

 

　　生态环境法典基本原则是法典核心理念和价值的规范表述，是生态环境法律规范对相关利益关系调整的价值判断和价值准则，其功能首先是要满足作为法律原则的基本功能和要求，即实现对立法的指导、便利司法和强化社会公众对环境法律价值认同之功能。环境法的基本原则也呈现出综合性、全面性的特点，与单一法律关系的民事、行政、刑事法律基本原则有较大区别，是指引生态环境立法、执法、司法、守法一体化发展，多维度渗透到环境法治各领域中的重要规范，有助于维护环境保护法律的内在统一性和逻辑性。虽然不是每一部法律都需要基本原则，但环境法作为典型的领域法具有重要地位和特征，环境法律基本原则的确立可以为生态环境法典稳固实施提供重要的助推力。

 

　　（一）生态环境法典基本原则的功能

 

　　生态环境法典基本原则的功能应当符合法的基本原则功能和价值的发挥，因此生态环境法典基本原则的功能也同样承担着补充法律、解释法律和发挥基本原则指引性作用等一般法律原则具备的功能。具体来看，生态环境法典基本原则功能的发挥主要围绕着生态环境立法、执法、司法和守法等层面来展开。

 

　　1. 生态环境法典基本原则与环境立法功能

 

　　生态环境法典基本原则为单行环境立法提供重要的理念指引。按照“适度法典化”的思路，生态环境法典之外仍然存在生态环境保护相关的单行立法，这体现了生态环境法典编纂的动态性与开放性。因此生态环境法典的基本原则除了在生态环境法典中应当承担相应的补充法律漏洞等功能和作用以外，还应当对其他单行环境保护法律的制定发挥积极的立法引导作用。

 

　　2.生态环境法典基本原则与环境执法功能

 

　　生态环境法典基本原则旨在增强环境行政执法的合法性和合理性，辅助行政执法，为法典实施提供重要支撑力。在环境法律中充斥着大量的行政法律规范，全国人大也曾一度将生态环境法典编纂定位在行政法领域，但从生态国家转型的角度深刻理解“环境行政”的涵义，不难发现环境法本身具有高度综合性特征，并不适合镶嵌于具体的部门法中。但可以看到，未来的生态环境法典基本原则与行政执法之间具有很强的互动关系：一方面，生态环境法典充斥着大量行政法规范，行政法与行政诉讼法中的基本原则和一般规范同样可以在环境执法过程中加以适用；另一方面，环境保护领域因其自身的特殊性，例如针对环境损害、生态破坏等行为，风险预防、可持续发展等理念并非行政法领域的首要考量因素，因此生态环境法典基本原则可以为环境行政执法补充更为具体的执法理念，为进一步完善环境保护领域的行政执法提供重要保障。

 

　　3.生态环境法典基本原则与环境司法功能

 

　　生态环境法典基本原则应当为环境司法提供裁判规则，为环境审判中的法律解释提供基础。生态环境法典基本原则不应仅停留在纸上谈兵的阶段，应当充分发挥基本原则在法律解释中的重要作用。从环境法法典化的角度切入，即便在“适度”法典化已经成为环境法学界共识的前提下，法典中也难以避免出现模糊地带，尤其是在当事人找法用法，法官释法的时候，按照基本原则的规范内容和理念去司法审判和裁量是具有正当性和合理性的。

 

　　4.生态环境法典基本原则与引导社会公众环境守法功能

 

　　基本原则条款确立能够增强社会公众对环境保护法律的价值认同和环境法治信仰，法典的基本原则必然会对社会公众产生一定的影响，包括对企事业单位和公民个人履行环境资源保护等义务等各方面都能够发挥指引性作用。正如民法的平等保护、诚实信用等基本原则发挥的价值和功能一样，生态环境法典基本原则的合理确立也能够引导社会公众去遵守生态环境保护相关的法律，逐步养成保护生态、爱护环境、绿色低碳生活的意识。

 

　　（二）生态环境法典基本原则的定位

 

　　大陆法系一般不在法律中规定基本原则，往往体现于具体条文，经学者总结和提炼形成基本原则。但从我国民法典的编纂经验来看，法律原则立法成文化是一个重要的表现。总体而言，生态环境法典基本原则在成文化的前提下，在生态环境法典中的基本定位主要包括以下几个方面：

 

　　一是生态环境法典基本原则是生态环境法典总则一般规定中不可或缺的一部分，基本原则条款是其中的核心条款，借鉴《民法典》总则中对民法基本原则的编纂经验，将基本原则纳入总则中宣示规定这种模式也是社会主义国家法治传统的延续。从生态环境法典总则的功能发挥上来看，确立生态环境保护的基本理念、原则和体制机制和核心制度是必须完成的任务，总则中的基本原则是总则编中举足轻重的要素，值得认真对待。

 

　　二是生态环境法典基本原则为实现“环境正义”而服务，生态环境法典基本原则也应当成为生态环境法典各编的指导原则，并指导各编具体法律规则的设置与安排，并服务于生态环境法典本身的法律适用，其理念从立法、执法、司法、守法全方位多角度贯穿于生态环境法典的各个编章。

 

　　三是生态环境法典基本原则根据环境法领域的特点，必须突出其综合性和特殊性，其综合性应当与环境法立法目的、基本国策等内容形成呼应与协调，如前文所述，生态环境法典基本原则的确立还应当注意与环境保护工作的原则等内容相结合、协调，并在此基础上形成独具特点的规则。总结起来，充分发挥生态环境法典基本原则的重要价值和指引作用，需要克服基本原则固有的弊端，要将基本原则的理念价值演化为实体规范，具体指导环境法律的实施与发展，增强法律原则的可操作性。

 

　　此外，环境法法典化的内生要求之一是实现法律的稳定性，因此生态环境法典基本原则也在一定程度上需要体现出环境法的未来发展方向，应具备一定的前瞻性。更新生态环境法典基本原则的立法模式与内容，不应仅停留在法律解释层面，正如学者提到，我们编纂生态环境法典要使用国际通行的语言，要有全球视野、国际胸怀，因此，吸收国际生态环境法典基本原则理念和价值与借鉴域外环境保护法制建设的经验也将更有助于推动我国生态环境法典基本原则设置的合理化和体系化。

   五、生态环境法典基本原则的逻辑及其编纂思路

 

　　（一）生态环境法典基本原则的逻辑脉络

 

　　生态环境法典基本原则的逻辑脉络可以在坚持可持续发展的逻辑主线下，遵循与生态环境保护工作治理相符合的“预防-治理-参与-合作-责任”逻辑来安排设置具体内容。此外，该逻辑脉络还应当注意与法典编纂的总体逻辑相符合，基本原则的射程范围需要涵盖生态环境法典五个编的重点内容。

 

　　从法典内在的逻辑上来看，基本原则与总则编的关系表现在：作为核心要素的基本原则是对生态环境保护领域法律价值理念的高度抽象和概括，是总则编的重点内容之一；与污染控制编的关系：生态环境法典基本原则对污染物的预防和治理工作提供重要指导，污染控制作为传统的环境法根基，其相应的价值位阶理应得到强调；与生态保护编的关系：关注生态系统（山水林田湖草沙）的统筹治理、综合系统治理，兼顾好生态环境保护与自然资源合理开发利用之间的关系；与绿色低碳编的关系：生态环境法典基本原则在本编中更加突出的是公众参与和环境合作，作为代表未来生态环境法治发展的编章，更应体现出前瞻性，不论是传统的节约能源促进经济循环的法律还是新型的气候变化应对类法律，都离不开各类主体，国内和涉外法治的互动与合作；与生态环境责任编的关系：作为单独成编的生态环境法律责任体系而言，显然其更强调“损害担责”原则的核心理念，各类责任和制度的设置都能够反映出责任这一核心要义。

 

　　生态环境法典应当如何确立基本原则，基本原则之间是否存在优序顺位，若存在，应当如何去协调各个基本原则，这些问题都是值得讨论和研究的内容。首先要明确的一个问题是，遇到价值冲突时，我们才会讨论位阶，因此，当生态环境法典的基本原则本身的价值存在冲突，以及在面临具体问题的基本原则选择适用时，才会引发基本原则的适用位阶效力问题。

 

　　在法的基本原则适用权衡方面，应当坚持“具体原则优先于抽象原则”以限制法官的自由裁量权，但实践中法的基本原则价值冲突和优先顺序更加难以判断，法理学界主要推崇的是阿列克西的“法律原则权衡”判断方法以及德沃金的“价值统一性理论”，二者互相配合方能进一步确定法律原则之间适用的必要性和适当性，以助力于从案件的事实认定来判断法律原则的适用范围。我国民法学者在研究基本原则时也指出，不同基本原则的适用应当结合立法者的客观判断审慎权衡不同原则分量。

 

　　一项法律原则在适用上与其他原则不具有排他性，不同原则可以迭加抑或并行适用。从《环境保护法》中的基本原则规定来看，各项基本原则之间基本呈现出相互独立又相互配合的状态，原则之间既可以平等独立适用，也可以同时针对具体问题共同加以运用，因此基本原则本身一般不存在内部的价值冲突，例如预防为主的原则并不会违背保护优先原则和理念。当面临具体的基本原则选择适用问题时，则需要考虑基本原则适用的关联性，应当选择联系最为密切的原则加以法律适用，当无法选择出最密切的原则时，则可以选择具有高度综合性的原则，例如保护优先的原则，但这也并不意味着基本原则之间本身就存在着价值位阶优先顺序，其仍然体现的是密切联系的判断标准。

 

　　（二）生态环境法典基本原则的编纂思路

 

　　生态环境法典的编纂思路主要包括以下四个方面的内容：

 

　　第一，承继《环境保护法》中具有代表性的基本原则。法律基本原则的判断需要满足法律性和基本/基础性两个条件，从《环境保护法》的规定中可以看到，其中部分原则，例如保护优先、公众参与等原则就能很好兼顾两个条件，因此在生态环境法典的编纂进程中，基本原则条款应当吸收这些基本原则，只是在立法模式和表述方式上需要再斟酌和完善。

 

　　第二，借鉴我国民法典编纂进程中对基本原则条款立法的经验。生态环境法典编纂的过程中，学者已经提及可以借鉴民法典的成熟立法技术以实现生态环境法典框架体系的创新，民法典基本原则条款的确立也确实有可供生态环境法典基本原则条款设置与安排参考的经验，例如民法典基本原则的确立助推实现了“原则+规则”动态演绎的法秩序体系形成；民法典基本原则条款的立法模式并未采用罗列式表达，而是对基本原则作出了简要释义，增强了基本原则条款的操作性。

 

　　第三，充分借鉴国际环境法基本原则。国际环境法与国内环境法虽然在适用范围和效力上有着明显的区别，但二者所针对的具体对象却又具有一致性：人类生存发展所面临的环境问题。早在20世纪90年代，国内就有学者注意到了各国环境法、国际环境法与国内环境法的互相交流、协调趋势，将国际环境法的部分内容吸收纳入国内环境法也是环境法全球化的重要表现形式之一。国内的环境保护实践有益经验也会反作用于国际环境法的发展。学者也提出生态环境法典编纂研究需要关注全球环境治理，继续将国际环境法基本原则转化适用并结合中国实际创新发展。

 

　　第四，积极借鉴域外生态环境法典编纂的基本原则规范模式及内容。研究域外生态环境法典编纂中的结构安排的共性规律与趋势，分析不同结构模式背后的立法技术选择，尤其是对单一环境要素管理为核心内容的单行法的整合方式，将极大地丰富我国生态环境法典编纂的立法技术“工具箱”。在生态环境法典编纂的背景下，借鉴域外生态环境法典中关于基本原则的立法模式以及具体内容，对我国生态环境法典编纂过程中合理构建生态环境法典基本原则具有重大的意义。

 

　　第五，结合并吸收生态环境法治立法、执法和司法实践经验合理确立基本原则。生态文明体制改革以来，我国的环境法治发展十分迅速，环境问题得到显著改善，但也面临着新形势下涌现出的诸多新类型环境保护问题。如前文所述，环境保护法中确立的原则在生态环境法典编纂这一更宏观叙事的视角上，其涵盖的法源不仅分布在环境保护（污染防治），还囊括了自然资源与自然保护和有关能源与循环经济（清洁生产）促进等内容，其中的五项原则显然已经不能完全涵摄和照顾到生态环境保护和发展的新形势和变化。将相关法律规则整合为目标统一、功能协调的体系，在“绿色发展”理念的指引下，传统的污染防治为主的环境法治体系，也正朝着更为全面可持续的绿色发展转向，正如习近平总书记指出，生态文明建设，实现人与自然和谐共生的现代化必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展法治建设活动，这体现了对环境保护法基本原则的革新十分必要。此外，还要重视在生态文明法治思想和理念中凝练出的基本原则，这些原则同样可以在生态文明立法以及执法、司法等法律实践中发挥指导和约束功能。

   六、生态环境法典基本原则条款的规范构建

 

　　生态环境法典基本原则条款的设置与安排不能完全等同于环境法学研究理论中的基本原则，通过法律所确认的基本原则应当更具有完整性、针对性和可操作性。根据前文的相关论述，生态环境法典适宜按照环境治理的先后逻辑，根据国际环境法基本原则在国际文件中的确立以及各国环境法基本原则的设置经验，并结合我国生态文明法治建设实践经验，在立法模式上采用“原则列举+简要释义”的概括性条款模式，即在设置生态环境法典基本原则条款时，既需要在法律中明确环境法的基本原则，还需要对所列基本原则加以内涵界定。采用此种模式带来的优势在于：一是明确环境法基本原则的具体概念，更好地发挥其统领、指引的作用；二是通过法律为实现基本原则的司法适用创造条件，增强环境法基本原则的可操作性；三是在生态环境法典编纂的背景下有利于与国际接轨，并为世界提供中国经验。

 

　　具体而言，生态环境法典基本原则部分可考虑设置如下具体条款：

 

　　（一）生态保护优先原则

 

　　《环境保护法》中的保护优先原则，既是一项环境保护工作的原则，同时也具备法律原则的特征和属性，在环保法实施过程中得到了较为频繁地运用。此外，海洋环境保护立法，森林草原立法、湿地保护立法、野生动物保护立法和海岛保护立法等现有的单行生态环境保护法律法规中均采用了“保护优先”作为相关工作开展的原则，从这一角度来看，生态环境法典编纂在坚持可持续发展的理念为重要逻辑主线的前提下，承继环境保护法的保护优先原则，正式确立起“生态保护优先”的原则具有重要意义：生态保护优先具有高度的概括性，具备成为一项法律原则的条件，且能够统摄生态环境法典的内容体系，契合生态环境法典编纂的重要价值理念；生态保护优先也能够为其他单行立法确立具体的优先事项提供重要指引，这里的“生态”既可以包括抽象的生态系统，也可以涵盖具体的生态要素，例如野生动物保护优先、森林资源保护优先、湿地资源保护优先等具体内容。综上，条款建议为：

 

　　从事对生态环境产生影响的活动，应当遵循生态保护优先原则，坚持经济效益、社会效益与生态环境效益相统一。

 

　　（二）损害预防原则

 

　　预防原则也称为“损害预防原则”，该原则也是国际环境法的基石。预防原则是基于环境问题的特点而提出的一项颇具特色的环境法原则并且已成为国际环境法的指导思想和基本原则。相较于传统环境治理中关注“环境问题事后治理”，“预防优先于治理”逐渐成为环境法研究中的共识，预防原则也应运而生。损害预防往往需要基于现实的科学知识去评价人类行为对环境所可能产生的损害风险，而当出现发生损害的可能性尚无法通过经验法则加以确定，也无法在科学上排除其发生的可能性时，则属于风险预防的范畴。

 

　　损害预防原则与风险预防原则的内涵十分接近，主要差别在于对科学证据是否具备足够的证明力的判断上。损害预防之所以要单独成为一项原则，主要在于损害预防与综合治理原则相对应。损害预防是采用防患于未然的模式，与事后治理环境损害和生态破坏相对应，从环境保护的角度去看，采用损害预防的方法相较于环境治理的方法更具有价值，更有利于保障生态环境的良性发展。损害预防原则在各类环境保护法律和制度实施中已经得到了具化，例如在环境影响评价制度、环境保护督察制度、预防性公益诉讼制度等方面，都凸显了损害预防的理念与内涵。综上，条款建议为：

 

　　从事对生态环境产生影响的活动，应当遵循损害预防原则，可能造成环境质量下降或生态破坏时，应当事前采取预防措施，以保护人体健康和生态环境免受损害或妨害。

 

　　（三）风险预防原则

 

　　风险预防原则从20世纪80年代中期开始进入国际法视野，该原则是损害预防原则的延伸，其最主要的争议焦点在于科学不确定性的引入。风险预防原则已经被许多国际环境保护条约所吸纳，并在大多数国家和国家共同体的环境保护法律中有所体现，其中欧盟还将风险预防原则转化为了一项重要的“宪法”原则。《里约宣言》第15条中原则性规定：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”综合来看，除了上述提到的“科学不确定性”作为该原则的考量因素以外，还有“无法依靠当前知识决断”的标准。这两项标准也意味着当开发利用活动面临环境损害风险时，必须在有当前科学依据的支持下方能加以实施。

 

　　党的二十届三中全会对国家安全体系方面的建设特别重视，生态环境安全是其中一个重要方面，大会还指出“要完善国家生态安全工作协调机制”，法典确立风险预防原则是落实上述精神的需要。我国的生态环境治理经历了结果控制到质量管理的转变，现在正在逐渐转向风险预防的改革。风险预防原则也是世界通行的环境法原则，这一原则的确立关系到生态环境法典能否成为具有前瞻性的法典。综上，条款建议为：

 

　　从事对生态环境产生影响的活动，应当遵循风险预防原则。遭遇严重或者不可逆转的环境威胁且按照当前的科学和技术知识尚无法确定的环境风险时，应当及时采取符合成本效益的风险预防措施以保护人体健康和环境免受损害或妨害。

 

　　（四）系统治理原则

 

　　系统治理原则或称一体化（integration）综合治理原则，在许多国家的生态环境法典或者环境保护法律中都得到确认，一体化综合治理实际上包含了两个层面的内容：生态环境一体化和系统治理。习近平总书记提出的“山水林田湖草是生命共同体”“从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”“统筹考虑生态要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性”等重要论述，都体现了对系统整体治理理念的阐释。具体而言，生态环境一体化主要是指在环境保护决策过程中，应当充分考虑经济、社会与环境可持续发展的内容，找到有利于环境保护的最优决策选项：一体化原则也是对可持续发展原则的内涵扩充和延伸，其意味着从生态系统整体的视角来处理生态环境事务。系统治理原则还可以用于填补预防原则的漏洞，当环境损害或者生态遭到破坏时，充分调动各类资源积极治理出现的环境危机，综合治理的内涵在此处主要聚焦在对环境的修复与赔偿。系统治理原则不仅要求在微观层面上拓展各项环境法制度对生态系统整体利益的考量，还要求在宏观层面上协调各类环境要素立法之间的相互关系，生态环境法典在贯彻落实生态文明理念过程中十分有必要将系统治理上升为一项基本原则。综上，条款建议为：

 

　　生态环境保护应当遵循系统治理原则，充分考虑生态系统、生物和自然环境的相互作用，实行一体化保护与修复，系统推进降碳、减污、扩绿、增长。

 

　　（五）公众参与原则

 

　　“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者。”公众参与原则作为一项环境法基本原则的重要性不言而喻，该项原则同样承继了环保法中原有的规定，但在生态环境法典编纂过程中则需要按照新的思路和模式来确立该项原则。公众参与原则包含了实体与程序两项权利，其中实体性权利主要表现为环境信息获取的权利以及公众有权提出批评、建议、监督、举报和检举的权利以及环境权益损害时获得救济的权利，而程序性权利主要表现为公众参与环境决策的权利，即公众对可能影响其自身环境权益的活动发表意见的权利和自由，行政机关应当通过各种形式对此施以保障。在生态环境法典中规定公众参与原则，一方面是对环境保护法中公众参与原则的延续和细化，另一方面也与国际环境法和域外环境法的内容保持了一致，更有利于加强国际环境法与国内环境法之间的互动。综上，条款建议为：

 

　　生态环境保护应当遵循公众参与原则，支持、引导和保障公民、法人和其他组织参与生态环境保护活动的权利。

 

　　（六）环境合作原则

 

　　国际合作原则是国际环境法中的重要内容，从法律原则成立的一般性角度分析，合作原则同样满足成为国内环境法基本原则的要求和条件。从国际环境法基本原则的内容可以看出，这些基本原则在应对人类共同面临的环境问题中发挥了重要的作用，尤其是通过国际法院司法审判中的法律解释，进一步扩展了国际环境法基本原则的理念和内涵。这些原则主要发挥着软法的功能，或多或少都有着实体与程序性内涵，并非简单的政治宣言和口号，国际司法实践所积累的经验也将为国内环境法基本原则的更新和法律适用提供重要的经验借鉴。合作原则具有双重指向性，具体表现为强制性与倡导性相结合。其强制性表现为，在特定领域的环境治理中，应当建立合作与协调机制，以保障环境治理的合理性和效率，例如在大气污染防控、流域综合治理等生态环境问题的治理上就应当建立起合作机制。倡导性则表现在对一般性的环境管理事务中，建立合作与协调机制更有利于发挥环境治理的效用，从而提高环境治理的效率，例如在环境科学技术的转移、国际环境合作机制（如气候变化、海洋环境保护）等方面有重大适用空间。综上，条款建议为：

 

　　生态环境保护应当遵循环境合作原则，鼓励和支持生态环境保护与治理活动探索建立国际、国内（区域）合作与协调机制。

 

　　（七）生态环境责任原则

 

　　生态环境责任原则实际上是对“污染者负担原则”的进一步提炼与升华，采用“污染者/受益者付费/负担”的说法具有一定的局限性，且从措辞上看不利于理解与适用，因此采用环境责任的说法更能表达出国内环境法的特色与意义。污染者负担原则早期更能被国内环境法所接受，因为“损害——担责”的这一理念在国内法中的适用范围相对明确，尤其在我国《民法典》颁布之后，环境侵权和生态损害责任都得到了法律的进一步明确。随着对该项原则适用范围和内涵理解研究的不断深入，该原则的表述和具体理念也需要加以重构和阐释：一方面要结合国际环境条约和法律文件，以及国际法院对该项原则法律适用中内涵的解读；另一方面要根据国内环境保护法治建设的需要，适时对该项原则的功能和内容加以扩充。

 

　　国际环境法上的污染者负担原则实际的适用范围有所局限，即旨在解决环境民事损害的赔偿问题，随着研究深入，污染者付费在内涵和外延上都有所扩展，环境民事、行政和刑事责任都应当成为环境责任的重要一环。生态保护中的税费制度、排污许可制度、生态保护补偿制度等内容中都体现了污染者/受益者担责的内涵。采用生态环境责任的概念，既涵盖了污染者负担原则的内容，也凸显了环境开发利用的“责任”性质，更具有综合性。综上，条款建议为：

 

　　生态环境保护应当遵循生态环境责任原则，污染环境和破坏生态的单位和个人，应当承担相应的责任，生态环境的获益者应当对生态环境保护的单位或个人进行补偿。

   七、结 论

 

　　在生态环境法典编纂的背景下，对基本原则条款的研究既包含学理层面的剖析，也离不开在法典框架范围内对其内涵和功能定位的明确，从2015年《环境保护法》中的规定来看，环境保护法基本原则在内容、目的和法律实施中的效果尚存一定的局限性，因此要借助法典化的契机，对生态环境法典基本原则条款加以重构和学理阐释。域外的生态环境法基本原则条款立法模式和具体内容构建为我国生态环境法典编纂下的基本原则条款设置与安排提供了重要镜鉴价值。结合我国环境法之发展实际，生态环境法典中的基本原则应当采取“列举+简要释义”的模式规定，并在内容上建议确立“生态保护优先原则、损害预防原则、风险预防原则、系统治理原则、公众参与原则、环境合作原则和生态环境责任原则”等七项原则。

 

　　声 明 

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