生态环境法典总则编的通用性制度评析

 

　　作者简介

  王社坤

 

　　王社坤，西北大学法学院教授。

 

　　摘  要：通用性制度是法典草案总则编的核心内容。法典草案系统梳理了现有生态环境保护立法中的制度措施，完成了对生态环境保护通用性制度的初步整合，但也存在较大完善空间。法典草案应当按照适用范围和内容重要性两项标准，廓清总则编通用性制度的外延，将生态保护补偿制度调整至生态保护编，增加规定生态环境行政许可和生态环境修复制度，构建完备的通用性制度体系；以生态环境概念的一体三面为逻辑基础，对通用性制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，通过制度创新实现对通用性制度的集成升华。

 

　　关键词：《生态环境法典（草案）》总则编；通用性制度；识别标准；制度体系；系统整合

 

　　生态环境法典编纂是当前生态文明建设领域的重大政治任务和立法任务。截至2025年底，《生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案”）要完成第三次审议。总则编位于法典开篇，应当发挥统领其他分编的功能。一方面，总则编应当通过明确法典的立法目的、基本概念、基本原则，凝聚思想共识，为法典编纂提供价值引领；另一方面，总则编应当对适用于污染防治、生态保护、 绿色低碳发展分编的通用性制度规范进行提炼归纳，并以目标协调、内容全面、逻辑自洽和价值一致的章节顺序予以编排，形成法典的通用性制度体系，实现对各分编的规则统领。本文聚焦于总则编的通用性制度规范，围绕通用性制度的识别标准、通用性制度的体系构建、通用性制度规范的系统整合三个层面，对法典草案总则编的相关规定进行评析，并提出相应的完善建议。

  一、法典草案总则编对通用性制度的编纂

 

　　目前的法典草案总则编将共通适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护各领域的规划、分区管控、标准、监测、影响评价、突发事件应对等制度称之为“通用性制度”，集中规定于法典草案总则编第三章至第八章，共计80条，占据了总则编条文总数的半壁江山。总体上看，法典草案根据每项通用性制度的具体情况，灵活运用了编订纂修的立法技术。

 

　　对于有单行法支撑的生态环境影响评价制度和生态保护补偿制度主要采取了编订的方法，以平移现有《环境影响评价法》《生态保护补偿条例》的条文为主，并对个别条文进行了修订。

 

　　第三章“生态环境影响评价”共有三节，第一节“一般规定”主要规定了生态环境影响评价的定义（第78条）、评价对象（第79条）、评价内容（第80条）以及基础数据库和评价指标体系建设的基本要求（第81条）。第二节“规划的生态环境影响评价”主要规定了应予评价的规划的范围（第82-84条）、评价内容（第85条）、公众参与程序（第86条）、评价审查（第87-89条）以及跟踪评价（第90条）。第三节“建设项目的生态环境影响评价”主要规定了建设项目生态环境影响评价的分类管理要求（第91条）、评价内容（第92条）、与规划评价的衔接（第93条）、评价文件的编制和质量管理（第94-96条）、公众参与程序（第97条）、项目评价文件审批（第98-101、103条）、项目评价文件的重新报批或审核（第102条）、项目建设和运行期的生态环境管理要求（第104-106条）。

 

　　第六章“生态保护补偿”归纳提炼了《生态保护补偿条例》的核心内容，规定了生态保护补偿的定义和方式（第107条）；明确了财政纵向补偿的主要类型，即重点生态功能区补偿、重要生态环境要素分类补偿和综合补偿（第109条）；规定了横向补偿的适用范围和实施机制（第110条）；强调了市场化补偿的重要性，鼓励发展生态产品和服务交易市场、生态保护补偿基金（第111条）；要求国家完善监测、标准、统计等生态保护补偿的技术支撑体系（第112条）。

 

　　对于虽然没有专门的单行法支撑，但相关规范散见于生态环境保护领域各单行法的标准、监测、突发事件应对、保障措施等通用性制度，法典草案主要采取了纂修的方法，运用提取公因式的立法技术，对既有的、分散的相关规范进行了提炼和抽象。

 

　　第三章“规划和生态环境分区管控”规定了生态环境保护规划、限期达标或改善规划以及其他生态环境领域规划的编制权限、内容、程序和要求（第58-62条）。第四章“标准和监测”则集中规定了生态环境领域的标准和监测制度。在标准方面明确了生态环境领域标准体系的构成，即生态环境质量标准以及有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的标准（第66-67条）；规定了生态环境领域标准的宗旨、审查程序、标准公开和评估修订、生态环境基准等（第68-72条）。在生态环境监测制度方面明确了生态环境监测管理的部门职责分工（第73条）；规定了生态环境监测站点设置、监测设备、监测数据质量管理、承载能力监测预警等方面的规范要求（第73-77条）。

 

　　第七章“突发生态环境事件应对”主要规定了突发生态环境事件应对工作的总体要求（第113条）、分类分级管理要求（第114-115条）、突发事件应对的部门职责分工（第116条）、企业事业单位的突发事件应对责任（第117条）、应急预案管理（第119条）、监测预警机制（第120条）、跨区域通报与应急联动（第121条）、事件评估与善后处置（第122条）。第八章“保障措施”主要规定了有关生态环境保护的财政投入保障（第124条）、税收优惠（第125条）、差异化价格机制（第126条）、绿色采购（第127条）、绿色金融（第128条）、生态环境保护产业发展（第129条）、资源环境要素市场交易（第130条）等。

 

　　对于尚处于改革之中且无明确法律基础的通用性制度，法典草案则发挥了法典的创制功能，对相关改革政策文件的核心内容进行了立法转化，为相关改革提供了法律依据。这一立法技术集中体现在对国土空间规划和生态环境分区管控的创制性规定方面。

 

　　第三章“规划和生态环境分区管控”针对国家规划体系改革背景下国土空间规划法律依据不足的困境，强调了国家规划体系的构成及其对生态环境保护的引领、指导和约束作用（第53条）；规定了国土空间用途管制和规划许可制度（第55条），明确了国土空间规划在农业、生态、城镇功能空间结构和布局方面的作用（第56条），确立了国土空间规划在国土空间管理方面的基础性地位。此外，还针对生态环境分区管理法律依据薄弱的现实窘况，进一步强调了生态保护红线的严格保护要求（第57条），明确了生态环境分区管控方案的制定和调整权限、程序以及与国土空间规划的衔接要求（第63条），规范了生态环境分区管控的制度运行机理，即划定差异化的管控单元并实施差异化的管控措施（第64条）。

 

　　总体上看，法典草案总则编按照“坚持以制度建设为主线”的改革要求，较为系统地梳理了现有生态环境保护立法中的制度措施，完成了对生态环境保护通用性制度的初步整合，使得生态环境治理制度的系统性、整体性、协同性得到了不同程度的提升。然而，同样不容否认的是，法典草案总则编的规定在通用性制度的识别标准、通用性制度的体系构建、通用性制度的规范设计方面都存在不同程度的欠缺，下文将分述之。

   二、总则编通用性制度识别标准的明确

 

　　通用性制度这一称谓首见于法典草案说明之中，其在学理上通常被概括为基本制度。从20世纪80年代以来，基本制度一直是环境法学教科书设置专章阐述的重要内容，但所选取的体系化方法、标准不同，且长期以来在理论层面缺乏深入、系统的专门研究，导致认识分歧较大。再加上2012年以来开启的生态文明体制改革如火如荼，不断探索形成诸多新的生态环境保护制度，对既有的制度体系形成了较大冲击，也为法典编纂中总则编通用性制度的识别和整合带来了困难。法典编纂的本质就是对法律规范的体系化再造，这就为将学理上的基本制度、通用性制度转化为规范的法律概念和规则体系提供了契机。

 

　　对通用性制度进行法典编纂，需要解决的首要问题就是通用性制度识别标准的明确，即先要根据特定的标准对林林总总的生态环境保护法律制度进行筛选，将具有总则属性的通用性制度识别出来。基于总则编“管总”的体系统领定位，识别通用性制度的首要标准就是形式上的适用范围标准，只有能够普遍适用于“污染防治编”“自然生态保护编”“绿色低碳发展编”等生态环境保护各领域的制度才具备成为通用性制度的准入资格。

 

　　根据适用范围标准来评判，法典草案总则编目前所规定的规划、分区管控、监测、标准、影响评价、突发事件应对、保障措施等制度作为总则编应予规定的通用性制度基本不存在争议。生态环境分区管控所规范的生态保护红线、质量底线、资源利用上线涵盖了污染防治、生态保护、资源利用等生态环境保护的重要领域，完全符合通用性制度的适用范围标准。规划、监测、标准、影响评价、突发事件应对、保障措施在理论和实务中，常常被狭义地理解为仅适用于污染防治领域的生态环境保护制度。但在生态环境法典编纂中，基于对生态环境的一体三面的广义界定，法典草案总则编对这些制度的适用范围做了扩展，从生态环境保护规划扩展到生态环境领域的规划、从生态环境标准扩展到生态环境领域的标准、从环境监测扩展到生态环境监测、从环境影响评价扩展到生态环境影响评价、从突发环境事件应对扩展到突发生态环境事件应对，从而使这些制度具备了总则编通用性制度的基本资格。

 

　　然而，根据适用范围标准，法典草案总则编规定的生态保护补偿制度的通用性制度属性值得商榷。从历史演变过程看，生态保护补偿制度经历了从广义到狭义的限缩过程。早期对于生态保护补偿的理解是广义的，其也称为生态补偿，是一种具有相当大弹性的“调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度安排。”广义的生态补偿制度被决策者寄予厚望，意图借助生态补偿这种利益再分配机制实现抑损与增益的双向调解功能，即在实现对损害生态环境行为的抑制功能的同时，又实现对生态增益行为的激励功能。然而，从规范分工看，抑制损害生态环境行为的功能主要通过行政管制的方式实现，利益调节机制总体上处于辅助地位。而且在生态补偿制度出现之前，已经存在排污费、矿产资源补偿费、林地占用补偿费、生态环境损害赔偿责任等以抑制生态环境损害为目的的利益调节机制，再迭以生态补偿制度会导致制度重复和臃肿。

 

　　自2014年以来，无论是在生态环境保护立法还是在相关改革文件中，生态补偿都逐渐被生态保护补偿所取代。对具有负外部性的行为的整治和责任追究已经从生态保护补偿制度的功能中剥离，生态保护补偿制度的核心功能被限缩为对产生正外部性的行为的激励和惠益共享，即通过生态受益者与生态保护者之间的利益再分配，激励保护者持续从事生态建设或保护行为。对生态保护补偿这一制度的定位在2024年颁布的《生态保护补偿条例》中得到了确认，该条例第2条明确规定：“本条例所称生态保护补偿，是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。”法典草案第107条基本延续了《生态保护补偿条例》的定义，将生态保护补偿界定为对“按照规定或者约定开展生态环境保护的地区、单位和个人予以补偿”的一种利益再分配机制。

 

　　虽然从文义上理解，“生态环境保护”可以理解为污染防治行为、生态保护行为或者绿色低碳行为，看起来满足通用性制度的适用范围标准。但是，从行为的内容和效果看，污染防治和绿色低碳发展领域的“生态环境保护”行为基本上都属于减缓负外部性的抑损措施。只有在生态保护领域，通过自然资源利用的限制、生态修复或者建设，才可能产生增加正外部性的增益效果。因此，法典草案总则编目前所规定的生态保护补偿制度，尽管在实践中具有非常重要的作用，但其更宜定位为生态保护领域的通用性制度，而非生态环境保护的通用性制度，不宜规定在总则编。

 

　　基于上述分析，建议整合第六章“生态保护补偿”与第八章“保障措施”的经济激励制度，形成独立的“经济激励手段”章。生态保护补偿制度包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等三类机制，本质是财政补偿、市场交易等经济激励制度；而保障措施的主要内容也是经济激励措施，包括有利于生态环境保护的财政、税收、价格、采购、金融、产业等政策和措施以及资源环境要素市场交易制度等。为保持逻辑清晰且避免规范冲突，建议将生态保护补偿制度的一般规定纳入总则的“经济激励手段”部分，而具体内容则调整至第三编“生态保护”进行专门规定。如此，更符合生态保护补偿制度的调整范围与体系定位。

 

　　满足了适用范围的要求，仅仅是具备了通用性制度的形式外观。是否应当将满足适用范围标准的制度规定在总则中作为通用性制度，还需要引入第二层级的判断标准，即内容的重要性标准。只有那些既能普遍适用于生态环境保护各领域，又具有重要作用或功能的制度，才适宜被规定在总则之中。而对重要性的判断，不仅需要从该制度在生态环境保护实践中所发挥的实际作用来判断，还需要将该制度置于通用性制度体系的整体框架之中，判断其所具有的逻辑上的重要性。这就涉及对通用性制度体系构造的整体认知，下文对此一并讨论。

   三、总则编通用性制度体系的完善

 

　　进一步全面深化改革的原则之一是“坚持以制度建设为主线”，增强制度的系统性、整体性、协同性。这就要求在生态环境法典编纂中，总则编不能仅仅满足于对通用性制度的简单罗列，而应当按照目标协调、内容全面、逻辑自洽和价值一致的章节顺序对通用性制度予以编排，形成生态环境保护的通用性制度体系。

 

　　在我国早期的生态环境管理实践中，对于生态环境保护制度重要性的判断，主要是基于对其实践重要性的认知。例如，基于对生态环境保护实践的总结归纳，我国形成了所谓老三项、新五项基本制度；‌老三项‌是指‌环境影响评价制度、‌“三同时”制度、‌征收排污费制度，新五项是指‌环境保护目标责任制、‌城市环境综合整治定量考核制度、‌许可制度、‌污染集中控制制度、‌污染限期治理制度。

 

　　然而，实践是动态变化的，生态环境保护制度的重要性会随着生态环境保护实践的演进而发生变化。例如，限期治理制度在早期的生态环境保护实践中具有非常重要的地位，但是目前已经基本退出生态环境保护实践一线，被限产停产所取代。再如，以《环境影响评价法》为依据，我国的环评制度以预防功能为基础，经过不断的制度调适实现了对建设项目全过程环境管理的渗透。尽管在固定源环境管理法律法规或政策文件中没有明确的表述，但环评制度事实上已经成为我国固定源环境管理制度体系的核心。然而，自2015年开始原本只是一项附属性制度的排污许可制度，却逐步被确立为固定源环境管理的核心制度。

 

　　因此，对于重要性标准的理解不应只局限于实践重要性，更应将逻辑上的重要性作为主要判断基准。所谓逻辑上的重要性，即基于对生态环境保护制度功能、性质、运行机理的理想型的构建，从应然状态上判断某些制度的重要性。对重要性的此种应然判断更具持久性，其回答的是该制度的内在属性，不会因生态环境保护实践的变化而产生较大波动。逻辑重要性的判断需要引入体系思维，从理论上构建逻辑自洽的通用性制度体系，借助体系的涵摄效应去判断某些制度的重要性，从而决定是否应当将其纳入通用性制度体系。

 

　　目前，对于通用性制度体系内在逻辑的理论阐释主要存在三种模式。第一种是基于生命周期管理的要求，根据制度功能和介入的环节，构建了涵盖“事前预防—事中控制—事后应对”的全过程生态环境保护通用性制度体系。第二种是基于行政规制手段作用机理的类型化，构建了涵盖“命令控制型制度—影响诱导性制度—第三代管制制度”的多元化生态环境保护通用性制度体系。第三种是综合规制环节标准、规制手段标准和规制功能标准，构建了涵盖“目标导向类制度—直接管控类制度—激励诱导类制度—事后应对类制度”的全样态生态环境保护通用性制度体系。

 

　　上述对通用性制度体系内在逻辑的三种理论阐释模式从不同的角度揭示了通用性制度体系的某一方面的本质特征，各有其优劣。事前—事中—事后的全流程制度体系只能涵摄政府主导的直接规制，不符合现代生态环境治理体系的多元治理的发展趋势；而且事前—事中—事后的流程划分也过于理想化，诸如标准、环评、许可等制度实际上都具有多重功能、横跨多个环节，这就导致依照这种标准很难周延地对通用性制度进行整体归类。基于运行机理的通用性制定体系，则更多体现的是行政规制的普遍性，不能体现生态环境保护通用性制度的特殊性。在综合环节标准和作用机理标准的基础上，引入制度功能或目标标准，构建的由“目标导向类制度—直接管控类制度—激励诱导类制度—事后应对类制度”构成的生态环境保护通用性制度体系，兼具实用性与逻辑周延性，可以作为法典编纂中总则编设计通用性制度的理论原型。以上述理想的通用性制度体系作为参照，可以发现法典草案所规定的通用性制度体系在制度选取和体系编排方面都还存在进一步完善的空间。

 

　　在通用性制度的选取方面，法典草案总则编的规定还存在漏洞需要弥补。一方面，遗漏了行政许可制度。行政许可制度在污染防治、生态保护和绿色低碳发展等多个领域具有广泛的适用性，是防范生态环境风险、加强生态环境质量管理不可或缺的重要制度保障，并在生态环境治理制度体系中发挥着关键的桥梁作用。因此，在法典草案总则编中有必要将行政许可制度作为一项通用性制度予以明确规定。其内容应至少涵盖以下几个方面：一是明确生态环境行政许可的适用对象和范围；二是规范许可的申请与审核程序；三是界定行政许可的法律效力；四是强化行政许可与其他相关制度的协同衔接。

 

　　另一方面，法典草案还遗漏了生态环境修复制度。在事后应对类制度范畴内，法典草案当前主要关注突发生态环境事件的应急处置。然而，应急响应仅能控制事态，事件后续的生态环境修复才是实现损害救济的核心环节。事实上，我国在《污染防治法》等相关单行法中已逐步确立了一系列生态环境修复规定，相关制度设计也实现了从早期原则性宣示，到针对特定环境要素的修复机制建设，再向综合性、体系化修复制度演进的发展历程。这一演进过程使得生态环境修复制度在规范基础上具备了作为基本制度所必需的广泛适用性。尽管在以往的理论探讨与生态环境治理实践中，生态环境修复常被纳入其他制度框架下而未完全独立，但随着生态文明体制改革的深化，其在制度体系中的关键地位日益凸显。作为一类重要的事后救济型制度，生态环境修复填补了既往基本制度体系在损害后果补救阶段的空白，具有显著的体系整合价值。因此，有必要将其确立为一项通用性制度并纳入法典。为此，建议在法典草案总则编中增设“生态环境修复”专章，系统规定国家在生态环境修复中的组织与实施职责、私主体所应承担的修复义务与相应责任、修复工程的全过程监督以及修复效果的评估与验收等核心内容。

 

　　在通用性制度的编排体例方面，一是建议将生态环境监测的条文独立于标准制度专章予以规定。从制度的目的和功能来看，无论是生态环境质量监测和污染源监测，自然资源状况和生态状况调查监测，还是能源监测和碳监测，都是为了获取生态环境保护信息，为生态环境保护决策、管理和执法等工作提供技术和数据支撑。因此，有必要对获取和评价生态环境保护信息的各类调查监测制度加以总结归纳，作为一项独立的制度规定于总则编。二是建议对总则编第二章第二节“监督管理制度”的内容进行调整优化。该节所规定的监督管理制度虽然规定于总则之中，但并不都是共通适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展各领域的制度，因此并不具备通用性制度的内在实质。例如，资源总量管理和全面节约制度、自然资源资产产权制度和管理制度体系、生态产品价值实现机制、水资源刚性约束制度、生物多样性保护、自然保护地体系以及区域流域保护、重点海域综合治理等所谓通用性制度，其实只是适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展的某一个领域。法典草案目前所采取的立法技术本质上还是《环境保护法》这种基本法立法模式的惯性延续。作为环境保护领域的基本法，《环境保护法》在以污染防治规定为主的同时，第三章“保护和改善环境”又对生态保护领域事项作出了框架性规定，从而与生态保护和自然资源管理领域的各单项立法形成了立法呼应与规范协同。在基本法与单行法并行的立法模式下，采取这种立法技术有其合理性。然而，在法典中继续延续这种立法技术就显得不合时宜。一方面，《环境保护法》第三章“保护和改善环境”属于分则性规范，而法典草案却将其提升到总则之中，属于功能定位不当。另一方面，在法典单设生态保护编的情况下，目前第二章第二节“监督管理制度”中的规定本质上属于生态保护编的总括性规定，应当规定于生态保护编的一般规定之中。

  四、总则编通用性制度规范的系统整合

 

　　明确了总则编通用性制度的识别标准并完成制度体系的构建和法典编排之后，法典编纂的第三项任务也是最为核心的任务就是要完成对通用性制度规范的系统整合，进而实现集成升华。实现这一编纂目标的最大困难在于，如何从以污染防治为主的“小环境”立法转变到以生态环境全面保护为目标的“大环境”立法，进而实现从“环境法律制度”到“生态环境法律制度”的制度变迁和创新。

 

　　法典草案总则编目前对规划、标准、监测、影响评价、突发事件应急等基本制度的规定，从形式看完成了制度整合。一方面，法典草案通过在原有制度名称前增加“生态”二字，将环境规划改为生态环境领域规划、将环境标准改为生态环境领域标准、将环境监测改为生态环境监测、将环境影响评价改为生态环境影响评价、将突发环境事件改为突发生态环境事件，从形式上满足了从原来以环境污染控制为主的“小环境”立法到以生态环境全面保护为目标的“大环境”立法转型升级的需求。另一方面，法典草案还在各项制度的具体条文中增加了涵盖污染、生态、绿色低碳发展的有关规定，符合了通用性制度的适用范围标准。例如，在规划一节规定“生态环境、发展改革、自然资源、水行政、农业农村、住房城乡建设、林业草原等有关部门，在各自职责范围内编制有关生态环境领域的规划”（第60条），在监测一节规定“生态环境、自然资源、水行政、农业农村、住房城乡建设、林业草原等有关部门，在各自职责范围内做好有关生态环境监测工作”（第73条）。

 

　　但是，从条文内容看，目前所完成的整合主要还是形式整合，制度内涵的实质性整合尚未完成。每项通用性制度的主体逻辑思路和内容还是基本延续了以污染防治为主的“小环境”立法的制度设计思路，是否能够实质上应用推广到生态保护和绿色低碳发展领域，尚存在疑问，有名不副实之嫌。

 

　　例如，草案总则编第四章标准和监测的监测条文基本继受于《环境保护法》的规定，条文的改动集中于将“环境监测”改为“生态环境监测”，但是草案在污染防治编中也使用了“生态环境监测”的概念，如水生态环境监测（第267条）、海洋生态环境监测（第334条）。生态环境监测一节所规定的监测站点设置、监测机构管理、监测数据质量保障等内容，基本上都是污染监测的制度设计思路。可见，草案仅通过使用“生态环境监测”的概念来统领各分编，主要仍然集中于污染防治编中的监测类型，不能涵摄生态保护、绿色低碳发展两编涉及的各种监测类型。目前法典草案中“生态保护”和“绿色低碳发展”两个分编规定了许多生态环境领域的调查评价、调查监测评价、动态监测、预警监测、统计等名称各异的制度，但都有着收集生态环境信息的基本功能，应当都属于生态环境监测的具体类型，然而其监测对象、监测内容、义务主体、监测规范、监测数据的法律效力等都存在不同程度的差异性。目前，法典草案总则编规定的生态环境监测制度，只是冠了生态环境监测之名，对各领域生态环境监测的共通性制度规范的提取还存在很大不足。

 

　　类似的问题也同样存在于生态环境影响评价制度之中。原有的环境影响评价制度被改为生态环境影响评价制度，条文内容基本上平移自《环境影响评价法》。从法典草案的规定看，除了总则编规定的生态环境影响评价，在各分编还存在大量具有类似功能的评价、评估制度。在总则编对生态环境影响评价制度进行体系性提炼时，不应简单照搬原有以污染影响评价为核心的环评制度框架，而需立足于法典整体，将各分编中功能相近的规范作为一个整体，系统提炼其共同规则。具体而言，至少需要在以下关键问题上作出更具整合性的规定：首先，在评价对象的范围上，现行制度主要针对规划和建设项目，但诸如引进外来物种、使用化学物质等难以简单归类为规划或项目的人类活动，是否应纳入评价范围，亟待明确。其次，关于生态环境影响的外延，除了传统的污染影响与生态影响外，是否应将气候影响等新型环境问题纳入考量，也需要在法典化进程中予以回应。此外，在评价行为的法律定性方面，究竟属于自愿性行为还是义务性要求，是企业自主管理措施还是需经行政审批的事项，这些制度属性问题也需在法典编纂中加以厘清。

 

　　对于已在实践中行之有效、有法律法规进行规范的通用性制度，在法典编纂时应当采取继受完善型策略，以归纳提炼已有专门立法所确立的法律规范为原则。对于尚处于改革进程之中，尚无法律法规进行规范的制度，以对现有政策文件和规范性文件的提炼创制为原则，发挥法典的制度塑造功能。法典编纂过程中，经常需要综合运用上述两种编纂方法。例如，对于环评制度而言，除了对已有的环评相关法律法规进行继受提炼之外，还需要根据生态文明体制改革进展对现有的环境影响评价制度进行调整优化。首先，需要总结实践经验对政策环评进行系统规定；其次，要根据规划体系改革实践对规划环评的对象进行系统革新；最后，对生态环境分区管控与环评的衔接、排污许可与环评衔接等实践中出现的新问题也应当予以回应。

 

　　还需要强调的是，通用性制度的集成升华不仅仅要求总则编实现对通用性制度从环境到生态环境的法典升级，也需要实现总则与分则的规范协同。总则中的通用性制度与各分编具体制度的适用关系可以分为一般规范—特别规范、框架规范—细化规范两类。前者主要包括环境影响评价、生态环境应急管理、生态环境修复制度。这些制度在污染控制、自然生态保护、绿色发展三大领域的适用不存在本质性差异，因此其规范主要规定在总则部分，各分编仅根据需要进行特别规定。后者主要包括生态环境标准、生态环境规划、生态环境监测、生态环境行政许可、生态环境经济手段。这些制度在污染控制、自然生态保护、绿色发展三大领域的适用存在较大差异，因此总则部分仅提供框架性规范，各分编则提供可具体适用的细化性规范。例如，除了在总则编规定监测制度的通用性规范之外，还需要在污染防治编一般规定中增设统领该编各类监测的一般性条款。鉴于污染防治编的监测是调查监测制度中最为全面和系统的领域，最适合通过“提取公因式”提炼出污染防治领域监测制度的共通性、一般性规范，对监测点位、监测网络、监测信息等问题作出原则性规定，同时将具体性、例外性规范在污染防治编的各分编进行特别规定。此外，绿色低碳发展编也需要在一般规定中增设监测相关条款，对该编各类监测予以概括，强调与现有其他监测类型的统筹实施，并且结合发展需求和趋势留出拓展空间。

 

　　总之，法典草案对通用性制度进行了卓有成效的形式整合，为下一阶段对通用性制度的集成升华奠定了坚实的基础。后续应当以生态环境概念的一体三面为逻辑基础，对通用性制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，通过制度创新实现集成升华，最终增强生态环境治理通用性制度的系统性、整体性、协同性。

  五、结 语

 

　　法典草案总则编对通用性制度的提炼归纳具有开创性意义，其不仅仅是法典编纂所欲实现的法律规范体系化价值的集中展现，更是将形而上的价值融贯转换为具体的规则之上予以外化。然而，无论是从通用性制度的识别标准、通用性制度的体系构建，还是每一项通用性制度规范的具体内容来看，法典草案都还存在较大完善空间。首先，应当严格遵守适用范围标准，将生态保护补偿制度调整至生态保护编，同时对第二章第二节监督管理制度的内容进行甄别，将针对污染防治、生态保护、绿色低碳发展某一具体领域的总括性规定调整至各分编的一般规定之中。其次，应当完善通用性制度的体系构造，增加规定生态环境行政许可制度、生态环境修复制度，调整标准和监测制度，从而通过合理的法典体例设计清晰呈现通用性制度体系的逻辑脉络。最后，以生态环境概念的一体三面为逻辑基础，对通用性制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，通过制度创新实现集成升华。

 

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