生态环境公益诉讼中生态环境修复责任适用规范的法典构造

 

　　作者简介

  吴 勇

 

　　吴勇，长沙理工大学法学院教授，法学博士。

 

　　摘  要：生态环境修复责任是生态环境公益诉讼中最具特色的责任形式，对生态环境公益救济发挥着不可替代的作用。但是我国生态环境公益诉讼中修复责任的适用还存在法律供给不足、法律规范体系定位不清晰、责任构成要件不明确以及责任实现机制不完善等问题。当前生态环境法典编纂工作的展开为生态环境公益诉讼中修复责任适用规范的体系化提供了契机。基于生态优先和损害担责原则，生态环境公益诉讼中修复责任适用规范的法典构造可以从实体规则和程序规则两个维度展开。在实体规则层面，应在法典中设立专章规定修复责任，明确其独立地位，系统规定违法行为、损害事实、因果关系和可修复性四个构成要件，为修复责任的认定提供明确标准。在程序规则层面，应建立以原位修复为优先、替代性修复为补充的多样化责任承担体系，明确修复方式的适用顺位，完善修复责任的先予执行程序和履行保障机制。

 

　　关键词：生态环境公益诉讼；生态环境修复责任；适用规范；生态环境法典

 

　　一、问题的提出

 

　　生态环境修复责任是生态环境损害救济制度的核心，并且在生态环境公益诉讼中发挥着不可替代的作用。然而，当前我国生态环境公益诉讼中生态环境修复责任的适用面临着法律规范供给不足的困境。近年来，生态环境公益诉讼案件数量呈现快速增长态势，其中有相当比例的案件涉及生态环境修复责任的认定与承担问题。而现行法律中涉及生态环境修复责任的规定散见于《民法典》《环境保护法》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》等多部法律之中，且各部法律的规定在内容上也略显简单。这种碎片化、笼统化的法律规定现状会导致法院在适用生态环境修复责任时难以形成统一的裁判标准，还会影响生态环境修复的承担和实际效果。因此，生态环境公益诉讼中生态环境修复责任的适用需要进行体系化的规则设计。

 

　　2023年，生态环境法典被列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目，为生态环境修复责任制度的法典化提供了历史性契机。但遗憾的是，在2025年公布的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）中，并没有关于生态环境修复责任适用的具体条款。为了推动生态环境法典编纂的精细化，完善生态环境损害救济制度，本文将聚焦于生态环境公益诉讼中生态环境修复责任适用的法典构造问题。

   二、生态环境公益诉讼中修复责任适用规范法典化的必要性

 

　　法典化意味着将相关领域法律规范“提取公因式”地整合，而且还要促使相关领域的法律规范富有体系性、明确性和内在一致性，因此修复责任适用规范的法典化应当建立在充分的必要性论证基础之上，具体而言，可以从法律体系完善、司法实践需求和时代发展要求三个维度展开。

 

　　（一）推动生态环境法律责任规范体系化的客观需要

 

　　当前，我国生态环境法律责任相关规范较为庞杂且呈现出碎片化的分布状态。就其中的生态环境修复责任而言，《民法典》第1234条和第1235条规定了生态环境损害的修复责任和修复费用；《环境保护法》第61条明确规定了“责令恢复原状”的责任承担形式。此外，在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》等司法解释中均对生态环境修复责任的司法适用进行了规则设计。由此可见，现行生态环境修复责任的规定体系化不足，严重影响了生态环境法律责任制度功能的有效发挥。生态环境法律责任规范体系化才能更好地适应生态环境保护专门性要求。生态环境损害是与人身损害、财产损害相区分、相独立的损害形态，其救济的核心并非损害赔偿，而是生态修复。这种特殊性根源在于生态环境损害救济需要恢复生态系统的服务功能，使之达到平衡、稳定的状态，而非简单的经济补偿。传统侵权法理论的“差额说”“损害论”无法支撑以保护“生态系统完整性”为目的的环境公益救济，需要创建新的以“生态恢复论”为基础的专门环境侵权责任体系。

 

　　更为重要的是，生态环境修复责任是生态环境法律责任规范体系化的核心。一方面，生态环境修复责任的优先适用原则确立了整个环境法律责任体系的价值导向，体现了“预防优先、注重修复”的环境司法理念；另一方面，修复责任与损害赔偿责任、预防性责任的关系界定和适用顺序，构成了生态环境专门法律责任体系化的基本框架。生态环境修复责任适用规则是否科学、合理，会影响整个生态环境法律责任规范体系能否有效运行，最终还会影响及时有效保护生态环境这一目标的实现。因此，生态环境修复责任适用规范的法典化有助于推动生态环境法律责任规范体系化。首先，生态环境修复责任适用规范的法典化可以系统整合分散在不同法律文件中的修复责任规范，统一修复责任的概念表述、适用条件和承担方式，消除规范冲突，确立修复责任适用的统一标准。其次，生态环境修复责任适用规范的法典化是对其作为独立的生态环境法律责任地位的明确。由此，便于进一步明晰生态环境修复责任与生态环境损害赔偿责任、预防性责任以及传统民事、行政、刑事责任形式的关系，建立清晰的适用规则。最后，法典化可以将生态环境修复责任的司法适用规则进行协同构建，从修复方案制定、审查、实施到验收评估建立全流程程序机制，完善修复资金管理、修复效果评估等配套制度，形成系统完备的修复责任制度体系。

 

　　（二）回应司法实践困境的现实需要

 

　　生态环境公益诉讼的蓬勃发展，让生态环境修复责任的适用从理论探讨走向司法实践。然而，由于生态环境修复责任的相关规范供给不足，其司法适用呈现出了一系列问题。

 

　　首先，裁判标准不统一问题突出。修复责任的适用，在不同地区、不同法院之间存在较大差异，同案不同判现象较为突出。在修复方式的选择上，有的法院倾向于判决被告承担原位修复责任，即“恢复原状”，强调将生态环境恢复到损害发生之前的状态和功能；有的法院则更多采用替代性修复方式，如异地补植、增殖放流、劳务代偿等；还有的法院直接判决被告支付修复费用，由专业机构或政府部门组织实施修复。在修复标准的选择上，实务界也尚未达成共识。其实，在《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》中详列了多元修复标准，包括“基线状态”和“可接受风险水平”等。司法实践中的修复标准更加多样化，包括“基线状态”、环境质量标准（水质量标准、土壤质量标准、林地标准等）以及无害化等，“可接受风险水平”这一修复标准在司法实践中未被适用。在修复费用的计算方法上，不同鉴定评估机构所采用的计算方法有所差异，因此，法院在裁判修复费用时所依据的算法也有所不同，虚拟治理成本法、生态环境修复成本法、其他计算方法等多种方法并存，导致同类案件的修复费用相差悬殊。裁判标准的不统一，不仅损害了司法权威性和公信力，也使得当事人难以形成稳定的行为预期，不利于生态环境修复责任的司法实践发展。

 

　　其次，修复责任与其他责任的衔接不畅。在检察机关提起的生态环境刑事附带民事公益诉讼中，被告既要承担刑事责任，又要承担修复责任或损害赔偿责任，三种责任如何协调成为突出问题。在刑事责任方面，被告可能面临罚金、没收财产等刑罚；在修复责任方面，被告需要承担生态环境修复费用或自行实施修复；在损害赔偿责任方面，被告还可能需要赔偿生态环境服务功能损失。司法实践中的这些困境，根源在于生态环境修复责任规范的碎片化和不系统。仅仅通过司法解释或个案裁判，虽然可以在一定程度上缓解问题，但难以从根本上解决体系性的缺陷。生态环境修复责任适用的法典化构造可以把相关规范进行系统梳理和整合，进一步为司法实践提供明确、统一、可操作的裁判依据，并理顺相关责任的关系和适用规则，从而有效回应司法实践的现实需求，推动生态环境公益诉讼制度功能的充分实现。

 

　　（三）回应生态文明建设的时代需求

 

　　“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”党的二十大报告进一步强调“尊重⾃然、顺应⾃然、保护⾃然，是全⾯建设社会主义现代化国家的内在要求”。必须“站在⼈与⾃然和谐共⽣的⾼度谋划发展”。在这一时代背景下，生态环境公益诉讼中修复责任的法典化，不仅是法律技术层面的完善，更是对生态文明建设重大时代命题的回应。具体体现为以下几点：

 

　　第一，能够更好地贯彻习近平生态文明思想。习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，其核心理念包括“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统”“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”等。这些理念是生态环境修复责任的法典化构造的价值指引。其中，人与自然和谐共生理念要求法律制度超越传统的“人类中心主义”思维模式，将生态环境本身作为独立的保护对象。“山水林田湖草沙是生命共同体”的论断揭示了生态系统各要素之间相互依存、相互影响的内在联系。传统的环境法律责任往往针对单一环境要素或特定污染行为，缺乏对生态系统整体功能恢复的关注。“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的论述则深刻揭示了生态环境法律责任系统化、规范化的重要性。

 

　　第二，能更好服务“双碳”目标与绿色发展的战略需求。“碳达峰、碳中和目标的实现是国家层面的重大战略部署与顶层设计”，是推动高质量发展、建设人与自然和谐共生现代化的内在要求。生态环境修复责任适用的完善与“双碳”目标的实现密切相关，具有重要的战略意义。从修复责任承担方式创新的角度看，碳汇交易等市场化机制为生态环境修复责任的履行提供了新的路径。近年来司法实践中出现的“认购碳汇”替代性修复方式，将生态产品价值实现机制引入环境公益诉讼领域，既解决了责任人无法自行修复的现实困境，又通过市场化手段促进了生态系统碳汇能力的提升。此外，严格的修复责任制度能够倒逼企业转型升级，促进绿色低碳发展。当污染环境、破坏生态的违法成本显著提高，且必须承担实质性的修复责任时，企业将更有动力采用清洁生产技术、发展循环经济、投资绿色产业。

 

　　第三，能更好提升生态环境保护领域的司法治理能力。环境资源审判能够为生态文明建设提供重要司法保障。但目前生态环境修复责任的司法实践及创新探索主要依靠司法解释推进，缺乏统一的法律依据，会影响司法裁判统一性。如果生态环境修复责任的适用通过生态环境法典进行专门构造，那么在一定程度上可以促使类案类判。司法裁判具有了可预期性，才能提升生态环境领域的司法治理能力。

  三、生态环境修复责任相关法律规范现状检视

 

　　由于生态环境修复责任法律规定较为分散，需要对现行相关法律规范的现状进行全面检视，准确识别规范层面存在的问题，为生态环境法典编纂中修复责任的规则设计提供可靠的改进方向。

 

　　（一）体系定位不清晰

 

　　生态环境修复责任作为环境法律责任体系中的新型责任，在现行法律规范体系中的定位问题一直未能得到有效解决。《民法典》是我国首次在法律层面对生态环境修复责任作出明确规定。《民法典》第1234条将生态环境修复责任置于第七编“侵权责任”第七章“环境污染和生态破坏责任”之中，这一体例安排在形式上将生态环境修复责任纳入了侵权责任的规范框架，赋予其民事责任的外观，但是生态环境修复责任与传统民事侵权责任存在差异。最明显的区别在于生态环境修复责任的请求权主体不是“被侵权人”而是“国家规定的机关或者法律规定的组织”，这是对民法中平等民事主体的突破。而且这些主体提起生态环境公益诉讼并要求侵权人承担修复责任，是为了维护生态环境公共利益，并非基于对自身民事权益的保护。这种公益保护的逻辑与侵权责任私益保护的基本定位存在根本性差异。此外，《民法典》第1235条针对生态环境损害还规定了五类损失和费用的赔偿责任，其中第（四）项“清除污染、修复生态环境费用”与第1234条的修复责任在内容上存在交叉和重迭。从文义解释角度，第1234条规定的是以实际修复行为为内容的责任，第1235条第（四）项规定的是以支付修复费用为内容的赔偿责任。

 

　　从《民法典》第七编整体来看，侵权责任编第1229条至第1233条规定了环境污染和生态破坏的侵权责任，包括无过错责任原则、举证责任倒置、因果关系推定、惩罚性赔偿等规则。这些条款主要针对因环境污染和生态破坏导致的人身、财产损害，保护的是私人民事权益。而第1234、1235条保护的是生态环境本身，二者在保护客体、归责原则、责任方式等方面虽有关联但又存在差异。因此，从条文内容和规范逻辑分析，修复责任与传统侵权责任存在诸多不契合之处，其在侵权责任编中的定位并非理所当然，反而带来了一系列规范理解和适用的困惑。

 

　　实际上，除《民法典》外，我国多部环境保护单行法也对生态环境修复或恢复作出了规定，作为环境保护基本法，《环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”这一引致性条款在《民法典》施行后应理解为引致《民法典》侵权责任编的相关规定。然而，该条仅对“损害”的侵权责任作出原则性规定，对于生态环境本身的修复或恢复，《环境保护法》并未设置专门条款。第六章“法律责任”中的第59条至第63条主要规定了行政处罚责任，第64条跳转至侵权责任，但二者之间如何衔接、生态环境修复在其中的位置如何，法律文本未予明确。这种实际上回避了修复责任在环境保护基本法中的定位问题。其他法律有的如《土壤污染防治法》将修复作为行政管理义务进行规定，有的如《水污染防治法》《大气污染防治法》对修复责任尚未有明确的规定，有的如《固体废物污染环境防治法》采用原则性引致条款。这种立法状况使得修复责任在环境保护单行法体系中的定位极不清晰，与《民法典》的规定也难以有效衔接，这进一步加剧了修复责任体系定位的模糊性。

 

　　（二）责任构成要件不明确

 

　　构成要件对于责任的认定至关重要。然而，通过对现行法律规范的系统梳理可以发现，生态环境修复责任的构成要件尚未明确。从《民法典》第1234条的规定可以了解到确定生态环境修复责任的前提条件，即“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的”。从文义分析可以了解到，该表述确立了生态环境修复责任三个核心构成要件：其一，行为违法性的要求——“违反国家规定”；其二，损害结果要求——“造成生态环境损害”；其三，“生态环境能够修复”。其中第三点是生态环境修复责任区别于其他法律责任的特殊构成要件。除此之外，该条款或其他相关法律并未明确规定生态环境修复责任的因果关系要件。有学者基于生态环境修复责任构成要件应当符合环境侵权责任的一般构成要件，而提出“污染环境、破坏生态的行为与生态环境公共利益的损害有利害关系”这一因果关系要件。虽然从条文中“造成”一词也可以推知需要行为与损害之间存在因果关系，但这种推理在法律规范中缺乏明确表达。

 

　　另外，该表述对每个构成要件的具体含义、判断标准、认定规则等均未作出规定，呈现出高度的概括性和原则性。例如，就违法性要件而言，《民法典》第143条在规定民事法律行为有效条件时使用了“不违反法律、行政法规的强制性规定”的表述，明确将范围限定为法律和行政法规。而第1234条使用“违反国家规定”的表述，是意味着更宽泛的国家规范，还是立法者的用语习惯差异。这就造成了文义解释上的不确定性。更复杂的问题在于，环境保护领域存在大量的技术规范、标准、指南等，这些标准往往由生态环境主管部门发布，具有极强的技术性和专业性，是否也能作为实践中判断行为违法的依据呢？有学者认为应当作扩大解释，将“国家规定”解释为包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规等各层级的环境保护规范，以确保对生态环境的充分保护。但是这样也有责任范围不当扩张的风险。也有学者认为这一构成要件是指“行政法或行政法规范中存在禁止损害生态环境的规定”。那么对于“能够修复”这一构成要件，是指技术上可行即可，还是需要综合考虑经济合理性、生态科学性等因素？如果某生态环境损害技术上可以修复，但修复成本极其高昂（如数倍于生态系统本身的价值），是否仍应认定为“能够修复”并适用修复责任？对此也没有细化规定。

 

　　因而，在生态环境法典编纂中，必须针对环境公益诉讼的特殊性，明确生态环境修复责任的构成要件，建立清晰统一的认定标准和判断规则，以保障生态环境损害得到及时有效的救济。

 

　　（三）责任实现机制不完善

 

　　生态环境修复责任的落实需要完善的责任实现机制作为支撑。从《民法典》第1234条条文表述来看，生态环境修复责任的实现有两种方式：一是侵权人自己履行修复行为，即通过自己的行为或委托他人进行行为使受损的生态环境得到修复；二是侵权人应当承担与修复相关的法律后果，例如支付修复费用。

 

　　生态环境修复责任实现机制不完善主要有以下几点：

 

　　一是责任承担方式中替代性修复在现行法律规范中处于概念界定缺失、适用规则空白的状态。替代性修复是生态环境公益诉讼中适用较为广泛的责任承担方式。《民法典》第1234条规定了生态环境修复责任，提及了“生态环境能够修复”这一前提条件，对于修复的具体方式、修复是否限于原址修复、能否采用替代性修复等关键问题均未涉及。《民法典》侵权责任编其他条文也未对替代性修复作出规定。需要进一步解释的是，其中《民法典》第1234条规定的“自行或者委托他人进行修复”表明的是修复行为可以由侵权人以外的主体实施，并不是“替代性修复”的含义。从目的解释角度，生态环境修复的目的是恢复受损生态环境的功能。如果原址修复无法实现或成本过高，在其他地点恢复相当的生态功能可以达到类似的目的，那么才具有合理性。从这一解释出发，“替代”应当理解为修复地点或修复对象的替代，而非进行修复行为的主体的替代。《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律也均未对替代性修复的概念、适用条件、实施方式等作出规定。这意味着，替代性修复这一在理论和实践中已经被广泛讨论和应用的生态环境修复方式，在我国相关法律中尚未得以明确规定。

 

　　二是责任实现期限未有相应规定。《民法典》第1234条还规定侵权人应“在合理期限内”承担修复责任。时间期限对于责任的时间同样至关重要。“合理期限”应当是一个需要根据具体情况判断的不确定法律概念。其判断标准包括：生态环境损害的类型和程度、修复的技术难度、修复所需的时间周期、修复的季节性要求等。但法律对这些判断因素未作任何提示性规定，完全留待个案判断。这种法律规范的“留白”虽然赋予了司法机关一定的自由裁量权，但也降低了个案在修复期限上的可预期性。

 

　　三是关于修复方案的制定和责任履行的监督未有明确的规定。生态环境修复需要科学合理的修复方案作为指导，但法律对修复方案的制定主体、制定程序、审查标准等均未作规定。修复责任的履行是否达到预期效果，需要进行科学的评估验收，但法律对修复效果的评估标准、评估程序、验收主体等均未作规定。

   四、生态环境公益诉讼中修复责任适用规范法典化的理论指引

 

　　任何法律规则的构建都离不开坚实的理论支撑。生态环境修复责任在生态环境法典中的规则构建需要找到与之相契合的理论作为基础，以确保规则设计的正当性与合理性。生态优先和损害担责能够为生态环境修复责任法典构造提供理论依据，并为具体规则设计提供指引。

 

　　（一）生态优先

 

　　《长江保护法》第4条明确规定“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展”，将生态优先原则作为流域保护的首要原则。《草案》第6条也已经将“生态优先”规定为环境法领域的基本原则。这就为生态环境修复责任的法典化提供了基石。该原则的确立不仅反映了人类对自然规律认识的深化，更体现了法学理论从“人类中心主义”向“生态中心主义”的价值转变。生态优先原则是指在处理经济发展与生态保护的关系时，当两者发生冲突时应当优先考虑生态环境利益，将生态环境保护置于首要位置。这一原则的理论基础源于生态学的整体论和系统论观点，强调生态系统的完整性、稳定性和可持续性是人类社会存续发展的前提条件。

 

　　生态优先理念与修复责任法典化之间存在深层次的理论契合性。生态优先理念的核心诉求是将生态环境保护置于优先地位，承认生态系统具有独立于人类功利性需求之外的内在价值。这一理念突破了传统环境法将环境视为人类利益附属物的思维。但这并非否定人类的正当利益，而是认识到良好的生态环境是人类生存发展的基础，保护生态环境最终也是保护人类自身利益。修复责任制度的价值取向与此高度契合。传统民事责任以“损害填补”为核心，关注的是受害人私人利益的恢复，即使在环境侵权领域，也主要着眼于对人身损害、财产损害的金钱赔偿。这种责任模式的局限在于，它将环境损害仅仅理解为“对人的损害”，环境本身的受损状态并非法律直接关切的对象。修复责任则实现了根本性转变，其核心关切不是某个特定受害人的利益，而是生态环境本身的状态。《民法典》第1234条规定的“承担修复责任”，其义务指向是“修复生态环境”而非“赔偿受害人”。

 

　　生态优先原则能够为生态环境修复责任的法典化提供明确指引：第一，确立修复责任的优先性地位。生态环境修复责任应当作为生态环境损害责任的首要责任承担方式，明确规定修复责任优先于金钱赔偿。修复责任不应被简单地货币化，而应当尽可能通过实际的修复行为来恢复受损的生态功能。这种修复责任优先地位的设计体现了对生态系统本身价值的尊重，承认生态环境具有不可替代性和不可逆性特征。并且法典应当明确规定，只有在修复不能或修复成本明显不合理的情况下，方可考虑替代性赔偿，从而在制度层面强化修复责任的优先适用。第二，指导修复标准的科学设定。生态优先原则要求修复标准的设定必须以生态系统的完整性和功能性为基准，而非简单的外观上的恢复。生态环境修复责任的法典化可以引入生态学评估方法，建立包括生物多样性、生态系统服务功能、生态承载力等多维度的修复评价体系。同时，应当考虑生态系统的自我恢复能力，在人工修复与自然恢复之间寻求平衡，避免过度干预造成的再次损害。第三，推动修复方式的多样化。基于生态优先原则，生态环境修复责任的法典化应当根据不同生态系统的特点和损害程度，设计多样化的修复方式。包括但不限于原地修复、异地修复、替代修复、货币赔偿等多种形式，并建立科学的适用规则。例如，对于可逆性损害，优先采用原地修复；对于不可逆损害但具有重要生态功能的区域，可采用异地补偿修复；对于生态价值较低的区域，可考虑货币赔偿用于区域整体生态环境改善。第四，加强修复责任的履行。生态优先原则要求建立有效的修复责任履行机制，确保修复措施真正落实。具体可以设计修复方案的专家论证制度、修复过程的监督机制、修复效果的评估验收程序，以及修复不力的法律后果。甚至可以建立生态环境修复的长期监测制度，因为生态修复往往需要较长时间才能显现效果。

 

　　（二）损害担责

 

　　损害担责原则最早源于“污染者付费原则”。1972年，经济合作与发展组织（OECD）发布的“国际经济与环境政策指导原则”中提出了“污染者付费原则”，该原则旨在通过市场机制实现污染治理成本的内部化。随后该原则在国际环境法中得到广泛认可，1987年被写入《单一欧洲法》，1992年《马斯特里赫特条约》将其确立为欧盟环境政策的基本原则。在我国，该原则的发展可分为两个阶段。第一阶段是从引入到拓展阶段。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次将其表述为“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的综合性原则。第二阶段是立法确认阶段，2014年新《环境保护法》将其正式确立为“损害担责原则”，使其成为环境法的基本原则之一。《草案》也将损害担责原则作为了生态环境保护的基本原则。损害担责原则建立在公平正义的基础之上。生态环境作为人类赖以生存的物质基础，具有公共物品属性。任何主体对生态环境造成损害，实质上侵害了全社会的环境权益，破坏了代际之间的公平。因此，要求损害者承担责任既是对受损权益的救济，也是对破坏行为的惩戒，符合环境正义的要求。

 

　　损害担责原则的逻辑是，主体实施了损害行为——造成了损害后果——承担责任。这一逻辑链条为生态环境修复责任的法典构造提供了基本框架。法典化应当按照这一逻辑链条构建修复责任制度。首先明确什么样的主体可能成为责任人，包括污染者、破坏者、设施所有人、产品生产者、第三方服务机构、责任承继人等；其次界定什么样的行为构成应当承担修复责任的行为，包括违法排污、非法占用、过度开发等各种污染破坏行为；再次确定什么样的损害后果需要修复，包括生态系统结构破坏、生态功能减损、环境质量下降等各种生态环境损害；最后规定责任人应当承担什么样的修复责任，包括直接修复、替代性修复等多种责任形式。其中，损害担责原则要求建立损害行为与修复责任之间的因果对应关系，这是因为，修复责任的司法适用必须建立在清晰的因果关系判断之上。基于此，法典化应当将因果关系作为生态环境修复责任的关键，系统规定因果关系的认定标准、证明方法和推定规则。

 

　　损害担责原则的理论基础要求责任主体与损害后果相对应，所有对损害负有责任的主体都应当承担修复义务。这一要求指引法典化建立多元化的责任主体体系。法典不能仅规定直接污染者的责任，还应当扩展至间接责任人。基于此，承担修复责任的主体范围将得以扩大，直接污染者和破坏者承担首要责任；污染设施所有人、管理人承担管理责任；产品生产者、销售者承担延伸责任；第三方服务机构承担专业责任；责任承继人承担承继责任。这种多元化责任主体体系的建立，确保了损害担责原则“有损害必有责任人”的要求得到全面贯彻。此外，损害担责原则推动法典建立完善的生态环境修复责任实现的保障机制。包括建立环境修复基金制度，为责任人无力修复时的代为修复提供资金保障；建立环境污染强制责任保险制度，分散环境风险，确保损害发生后有充足的资金来源进行修复；建立环境损害赔偿磋商机制，在诉讼之外提供更加高效的责任实现途径；建立修复效果长期监测制度，确保修复责任得到切实履行等。

 

　　综上所述，生态优先和损害担责原则为生态环境公益诉讼中生态环境修复责任适用的法典构造提供了理论指引。理论基础回答了“为什么”的问题，即为什么生态环境修复责任具有优先地位，为什么责任主体应当承担修复义务。构造方案则需要回答“如何做”的问题，即如何在法典中设置生态环境修复责任适用的具体规则，如何确定责任构成要件，如何设计责任实现机制。除此之外，生态优先和损害担责原则还为生态环境公益诉讼中修复责任适用规范法典构造方案提供了具体的方法论指引。生态优先的“优先性”决定了生态环境修复责任在生态环境责任体系中的位阶，决定了生态环境修复在责任承担方式中的适用顺位；其所依据的生态学的整体论的理念决定了生态环境修复责任构成要件的设置必须关注生态系统的完整功能而非单一要素。损害担责原则的“担责性”则要求明确多元化的责任主体及其责任范围，并且完善的责任履行保障机制。也正是基于这种理论指引，生态环境公益诉讼中修复责任适用规范的法典构造才能够避免规范堆砌，形成具有内在逻辑一致性的制度体系。

   五、生态环境公益诉讼中修复责任适用规范法典构造方案

 

　　生态环境公益诉讼中修复责任适用规范的法典构造，既要立足于我国生态环境保护的现实需求和司法实践经验，又要与生态环境法典的整体框架相协调，确保生态环境修复责任在法典体系中的科学定位和有效运行。同时，必须坚持适度法典化原则，合理划分法典与配套法规、司法解释、技术规范的功能边界，以确保法典既具有稳定性和权威性，又保持必要的开放性和灵活性。

 

　　（一）生态环境公益诉讼中修复责任适用实体规则的法典构造

 

　　第一，生态环境法典编纂应当将生态环境修复责任作为独立的责任类型予以专章规定，因为生态环境修复责任是独立的法律责任。具体而言，可以在生态环境法典的法律责任编中设立“生态环境修复责任”专章，与“生态环境损害赔偿责任”“生态环境预防责任”等其他环境法律责任并列，共同构成完整的生态环境法律责任体系。这种体系安排具有以下优势：其一，明确了修复责任在环境法律责任体系中的独立地位，体现了生态优先原则的价值导向；其二，为修复责任的原则性和框架性规定提供了规范空间；其三，便于修复责任与其他环境法律责任的区分和衔接，建立清晰的责任适用规则；其四，有利于与《民法典》等其他法律的协调，通过专门规定体现环境法的特殊性。具体内容应当包括基本概念、基本原则、构成要件框架、责任主体范围、与其他责任的关系等。同时，应当明确规定修复责任专章与《民法典》第1234、1235条的关系，通过法律适用规则的设定实现两者的有效衔接。

 

　　第二，生态环境修复责任的构成要件应当予以明确，具体包括：违法行为、损害事实、因果关系和可修复性四个构成要件。关于违法行为要件，法典应当明确“违反国家规定”的基本含义。建议采取概括性规定的方式，明确违法行为是指违反法律、行政法规以及依法制定的强制性标准和规范的行为。但对于“国家规定”的具体范围、不同层级规范的效力等技术性问题，可以通过援引条款或授权性条款，由相关配套规定予以明确，无需在法典中详细列举。

 

　　关于损害事实要件，法典应当明确生态环境损害的基本判断标准。生态环境损害是指因污染环境、破坏生态的行为，导致生态系统结构、功能、过程发生不利改变，或者环境要素的质量发生不利改变。至于具体的损害认定方法、评估标准、鉴定程序等，属于技术性、操作性内容，应当通过技术规范和鉴定标准予以规定，法典只需明确“生态环境损害的认定依照国家有关技术规范进行评估鉴定”即可。

 

　　关于因果关系要件，鉴于环境侵权因果关系认定的特殊困难，法典应当确立因果关系推定规则的基本框架。建议规定因果关系推定的基本原则，即有证据证明存在违法行为和生态环境损害事实的，推定两者之间存在因果关系，但责任人能够证明其行为与损害之间不存在因果关系的除外。这一框架性规定为司法实践提供了基本依据，具体的推定条件、举证标准、反证规则等，可以通过司法解释予以细化。

 

　　关于修复可行性要件，就是指受损生态环境能够修复且有修复的必要。具体而言，受损生态环境依托现代科学技术条件，通过人工干预或自然恢复，能够使受损的生态环境得到恢复。至于修复可行性的具体判断因素、判断标准、评估方法等，属于技术性问题，应当由专业规范予以规定。法典可以规定“修复可行性的判断应当综合考虑技术、经济、生态等因素，具体办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”。通过这种框架性规定，既为修复责任的认定提供了明确的法律依据，又保持了必要的灵活性，为实践发展和技术进步预留了空间。

 

　　（二）生态环境公益诉讼中修复责任适用程序规则的法典构造

 

　　1.生态修复责任适用程序规则的法典定位

 

　　第一，法典应当明确修复责任承担方式的适用顺位。一方面，应当确立生态修复优于损害赔偿。这是修复责任的核心要义，体现了从“谁损害，谁赔偿”向“谁破坏，谁修复”理念转变的必然要求。司法实践数据显示，判决支付生态环境修复费用的案件占比达67%，存在明显的“重赔偿、轻修复”问题。因此，法典应当明确规定，受损生态环境能够修复的，人民法院应当优先判决侵权人承担修复责任；只有在生态环境无法修复、修复成本明显不合理或者其他特殊情形下，方可判决承担生态环境损害赔偿责任。

 

　　另一方面，应当确立原位修复（又称“直接修复”）优于替代性修复。原位修复是指在生态环境损害发生地采取修复措施，这无疑是最直接、最有效的修复方式。替代性修复在原位修复不能或不适宜时具有补充作用。因此，法典应当明确规定直接修复的优先地位，并且应当确认替代性修复的合法地位，并明确替代性修复的适用要符合修复目标。具体而言，替代性修复包括异位同质、原位异质、异位异质等不同模式。但无论采取何种模式，都必须以恢复生态环境服务功能为根本目标。在替代性修复的具体适用中，应当综合考虑生态系统的整体性和系统性，不能仅从单一环境要素出发确定修复目标。因此，法典应当明确规定替代性修复应当遵循等效性原则，即替代性修复措施所能恢复的生态环境服务功能应当与受损生态环境的服务功能相当。

 

　　第二，法典应当规定修复费用承担的框架性规则。具体而言应当确立当事人修复优于支付修复费用。当事人自行履行修复义务，不仅能够使其深刻认识到破坏生态环境的严重后果，增强环保意识和法律意识，而且可以避免因确定环境修复费用数额是否合理而产生的争议和修复资金管理中可能出现的问题。因此，法典应当明确规定，侵权人具备修复能力的，人民法院应当判决其自行修复生态环境；只有在侵权人明确表示不履行修复义务、确实不具备修复能力或者需要专业技术支持的情况下，才可判决其承担修复费用，委托具有资质的第三方机构实施修复。

 

　　第三，法典应当明确规定生态环境修复先予执行的程序。环境民事公益诉讼实践中，生态环境修复先予执行得到普遍实施。具体程序为当事人应当在案件受理后、裁判作出前向人民法院提出书面申请，并就生态环境损害事实、修复的紧迫性和必要性等提供相应证据，同时提出生态环境修复的具体方案。人民法院应当对申请进行审查，重点审查是否符合先予执行条件以及修复方案能否有效修复生态环境。

 

　　第四，法典应当明确规定修复责任的履行保障机制的基本框架。修复责任的有效实现，不仅需要明确的修复方式和费用承担规则，更需要建立完善的履行保障机制。具体包括修复方案制定、修复实施监督、修复效果验收等基本环节，但无需详细规定每个环节的具体操作程序。

 

　　2.《生态环境法典（草案）》“责任追究”节中相关条文的修改建议

 

　　《生态环境法典（草案）》法律责任和附则编“责任追究”节是生态环境公益诉讼适用生态修复责任程序规范的主要载体。目前，《草案》已经对生态环境损害责任的追究作出了一些规定，但从修复责任优先原则和前述法典构造方案来看，“责任追究”节中的具体条文也存在需要完善的地方。

 

　　第一，在《生态环境法典（草案）》第1066条增加生态修复请求的内容。该条设置“给国家造成损失的”作为生态环境损害赔偿相关程序启动的条件，与《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》及《民法典》的相关规定不一致，上述规范及实践中均以“造成生态环境损害”为核心要件，未要求“给国家造成损失”这一额外条件。且该条件可能不当限缩生态环境损害救济范围，不利于及时修复受损生态环境。建议删除“给国家造成损失的”表述，直接以“造成生态环境损害的”作为相关程序启动的基础条件，并在条款中增加生态修复请求的内容，与生态环境损害修复优先的原则相衔接。修改后的法条建议表述为：

 

　　违反国家规定造成生态环境损害的，由设区的市级以上人民政府或者其指定的部门、机构与责任者进行磋商，要求其承担生态环境修复或者生态环境损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。

 

　　第二，《生态环境法典（草案）》第1068条增加生态修复请求的内容。本条同样存在以“给国家造成重大损失”作为核心条件的问题。海洋生态环境损害的救济应当以“造成生态环境损害”为核心标准，而非以“给国家造成损失”为前提。此外，原条文仅规定对责任者提出“损害赔偿要求”，未包含生态修复请求，不符合修复责任优先原则。应当将生态修复作为责任承担形式，与损害赔偿并列规定。修改后的法条相关内容建议表述为：

 

　　对污染海洋环境、破坏海洋生态，造成重大生态环境损害的，由依照本法规定行使海洋生态环境监督管理权的部门对责任者提出生态修复或者损害赔偿要求，可以向人民法院提起诉讼。

 

　　第三，在《生态环境法典（草案）》中新增生态环境修复责任适用的条款。生态修复是生态环境责任的核心实现方式，需在法典中明确“修复责任应作为生态环境责任的优先形式”，并通过条文明确“直接修复优先、替代性修复为辅”的规则。实践中补植复绿、碳汇认购等替代性修复措施已成熟，应纳入条文以保障生态功能恢复，但同时要注意替代性修复措施需以“生态功能恢复”为核心考量，避免形式化适用。生态环境修复责任适用条款具体内容建议如下：

 

　　生态环境保护民事公益诉讼原告请求侵权人修复生态环境，受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决侵权人承担生态环境修复责任；侵权人不能修复或者不便修复的，人民法院可以依据当事人申请，判决其承担生态环境修复费用。受损生态环境无修复可能或者修复成本过高的，人民法院根据生态功能恢复的需要可以判决适用补植复绿、增殖放流、劳务代偿、碳汇认购等措施替代履行生态环境修复责任。

   六、结语

 

　　生态环境法典编纂是对我国生态文明法治建设成果的集大成。生态环境修复责任作为环境法领域特有的责任类型，应当在法典中得到系统规制。生态环境公益诉讼中修复责任的法典构造是回应司法实践困境、服务生态文明建设的必然选择。法典化进程需要妥善处理统一性与灵活性、原则性与操作性、当下需求与长远发展之间的关系。本文基于生态优先和损害担责原则，提出了生态环境修复责任适用的法典化构造方案。这一方案坚持适度法典化原则，在法典中明确修复责任的独立地位、基本原则、构成要件框架和责任承担方式，同时为技术性、操作性规范预留发展空间，实现了稳定性与灵活性的平衡。通过在法典中明确生态修复责任适用的程序规范，能够为司法实践提供统一明确的裁判规则，推动生态环境修复责任的规范、高效实施。

 

　　生态环境修复责任的法典化不是简单的规范汇编，而是在生态文明思想指引下对环境法律责任体系的深刻变革。它体现了从“损害赔偿”到“生态修复”、从“人类中心”到“生态优先”的理念转变，当前《草案》在修复责任规定方面尚有不足，建议在后续立法过程中完善相关条款设计，为生态环境修复责任的适用提供坚实的法治保障。

 

　　声 明 

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