生态环境法典绿色低碳发展编的立法缺憾与优化路径——基于草案二次审议稿的规范分析

 

　　作者简介

  赵 悦

 

　　赵悦，四川大学法学院副教授，博士生导师。

 

　　摘  要：生态环境法典中绿色低碳发展与应对气候变化相结合独立成编彰显了法典强烈的创新性。该编聚焦于经济社会的可持续发展，实现了从局部到整体、从单一到多元的环境法律规范拓展，体现了环境法理论与功能的嬗变。草案二审稿中，立法者采用鼓励性用语，软化法律表达；删除模糊表述，细化核心概念；取消限制性约束，拓展涵摄范围；整合分散规则，优化规范体系。但与此同时，当前绿色低碳发展编（草案二审稿）仍存在三重迭加的现实困境：条文表述的政策色彩浓厚导致法律刚性不足；公权监管行为规范畸重而私权激励薄弱；体系内“公因式”提取不彰，适度性立法标准难以充分把握。为此，本文针对草案二审稿中的具体条文，提出应坚持法律规范科学表达诉求，规范语境类型以统一概念表达，并基于政策基调调试表述力度，保留优化关键实施保障机制；积极补充私主体行为规范，完善服务业私主体法律定位与私主体概念适用的周延性，强化对私主体参与保障激励机制；在适度法典化下提取本编公因式，在各章原则条文进一步精简瘦身的基础上，将“稳妥有序”作为本编核心原则提炼并纳入总则。

 

　　关键词：生态环境法典；绿色低碳发展；草案二审稿；规范分析

 

　　一、引言

 

　　党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》部署了“编纂生态环境法典”的重大政治任务和立法任务。作为我国环境法律体系化建设的里程碑，生态环境法典的编纂工作备受瞩目。与此同时，在我国“双碳”目标提出与生态文明建设纵深推进的背景下，构建一套系统、协调、高效的绿色低碳发展法律体系已成为国家治理现代化的紧迫任务。

 

　　2024年3月，十四届全国人大二次会议确认开启生态环境法典的编纂工作；2024年4月，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）经十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议后予以公布，面向全社会公开征求意见。2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议对生态环境法典绿色低碳发展编草案二次审议稿（以下简称“草案二审稿”）进行了审议，标志着立法工作进入关键阶段。从二审稿编纂体例来看，立法者坚持了草案将绿色低碳发展与应对气候变化相结合独立成编纳入生态环境法典的安排——在传统环境法“污染防治－生态保护”的二元结构之外，单独设立 “绿色低碳发展编”成为我国生态环境法典的显著创新，在全球环境法典编纂史中是不曾有的。绿色低碳发展编独立成编集中体现了中国生态环境法典的时代性特征。该编在现行清洁生产促进法、循环经济促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法和全国人大常委会有关决议等基础上，结合现实需要，聚焦于生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节、重要领域，承载着将国家绿色低碳转型战略意志转化为稳定、可预期法律规范的重要使命，这使得绿色低碳发展编毫无疑问地成为法典编纂中最具有前瞻性和创新性的部分。

 

　　草案二审稿在吸纳一审意见基础上，对绿色低碳发展编113个条文中共73个条文进行了形式或内容上的修改，即本编超过三分之二的条文都经过了立法者的重新审视与打磨，体现了立法机关对文本精雕细琢的努力。然而，通过对二审稿的规范分析可以发现，目前该编仍面临三重现实困境的迭加挑战：立法资源上，成熟立法供给不足而政策参考过多；行为主体和行为模式上，公权监管规范畸重而市场私权规范薄弱；体系结构上，单行法情形复杂导致“适度法典化”的尺度难以精准把握与公因式提取困难。这些问题共同导致了编内体系逻辑的张力与规范表达的失当。本文立足于草案二审稿的规范文本，旨在深入剖析其存在的立法缺憾，并据此提出体系优化路径。本文认为，绿色低碳发展编（草案二审稿）当前存在的核心问题在于：如何实现政策语言向法律语言的科学转化，解决概念表述不统一、逻辑关系不清晰的问题？如何在规范设计中平衡公权干预与私权激励，扭转“国家”主体过度主导而市场主体行为规范不足的现状？如何优化编内“总－分”结构与外部法律衔接问题？通过对这些关键问题的探讨，本文期望为绿色低碳发展编的进一步完善提供理论参考与智识支撑。

   二、生态环境法典绿色低碳发展编的理论逻辑起点

 

　　从比较法视角看，世界上已有约20个国家编纂了环境法典，但单独设立绿色低碳发展编是前所未有的制度创新。正如有论者指出：“单设绿色低碳发展编，在其他国家是不曾有的，是中国生态环境法典编纂的显著特点”。这种创新并非偶然，而是中国在面对环境问题全球化与治理需求本土化的双重挑战下，基于自身发展实践作出的理性选择。目前，针对该编的理论逻辑与体系定位，学界业已形成了以下重要共识。

 

　　（一）逻辑主线：经济社会可持续发展

 

　　可持续发展是生态环境法典的核心理念，也是绿色低碳发展编的逻辑起点。绿色低碳发展编聚焦于经济的可持续发展，可持续发展观是绿色低碳发展编的理论内核。绿色低碳发展编的特色在于，它将可持续发展聚焦于经济社会的可持续性，与污染控制编以人体健康为核心关注社会的可持续、自然生态保护编以生态平衡为核心关注环境的可持续形成了有机互补。绿色低碳发展编在其内部体系层面以循环经济为规范起点、以能源绿色低碳转型为核心范畴、以气候变化应对为国际延拓路径，其目的在于促进经济发展与环境保护的协调性，以可持续发展目标为指引，促进生态环境良好， 以实现经济可持续发展为目标构建绿色低碳发展编的经济架构和物质循环型市场规则体系。

 

　　但不同于其他两编，生态环境法典绿色低碳发展编所强调的可持续发展，本质上是一种“建构性”与“增益性”的可持续发展观，从而内在地对可持续发展的实现方式也提出了新的要求，即从“外部约束”到“内部重构”的模式转变。传统环境法更多是作为经济系统的“外部约束条件”，通过划定红线、设定标准来限制不可持续的行为。而绿色低碳发展编则力图重塑经济系统的内在规则与运行逻辑，通过绿色设计、绿色供应链、碳排放权交易等工具，将生态成本与效益嵌入生产、流通、消费、投资的全链条，引导市场力量自发地、内在地趋向于经济的可持续发展；同时，通过倡导绿色消费、公众参与、健康适应，促进具有公平和包容性的社会可持续发展。

 

　　（二）逻辑指向：从局部到整体、从单一到多元

 

　　绿色低碳发展编的编纂逻辑无论从其观念立场，抑或适用对象上，都出现了范围和指向上的拓展。

 

　　在观念立场上，它体现了从局部到整体的转变。传统的环境法规范往往针对特定的环境要素或污染类型，呈现局部化、碎片化特征。而绿色低碳发展编则强调整体性思维，将经济系统视为一个整体，统筹考虑生产、流通、消费全流程的环境影响。这种整体主义观念要求法律规制不再局限于末端治理，而是渗透到经济活动的各个环节，形成全程化、系统化的规范体系。

 

　　在适用对象上，绿色低碳发展编实现了从单一环境要素到多元环境要素及其支撑的经济系统的演化。传统的污染控制主要针对单一环境要素，如大气、水、土壤等，而绿色低碳发展编则将多元环境要素及其支撑的经济系统同时作为规制对象。这意味着该编不仅要考虑环境要素本身的保护，更要关注经济系统与环境系统的互动关系，通过重塑经济活动的模式和规则，实现经济与环境的协同发展。

 

　　（三）逻辑演进：环境法理论嬗变与功能拓展

 

　　绿色低碳发展编独立成编反映了环境法理论和环境法功能的深刻嬗变，这一嬗变体现在三个方面：

 

　　第一，环境法规范领域拓展。传统环境法主要作用于经济系统的末端，通过污染物排放控制来减轻经济发展的环境代价。而绿色低碳发展编则将环境法的触角延伸至经济系统的全过程，从资源投入、生产过程到流通消费、废弃物处理，形成了全链条的法律调控。这种拓展不是简单的范围扩大，而是环境法与经济法的深度交融，体现了法律系统对经济发展与环境保护之间存在的复杂关系的回应与调整。

 

　　第二，环境法价值功能重构。传统环境法以保护人体健康和环境安全为核心价值，侧重于风险防范与损害救济。而绿色低碳发展编在保留这些价值的基础上，增加了经济效益与环境效益的双重增进目标，使环境法从单纯的保护法转变为保护与促进并重的法律。这种价值重构体现了该编所侧重的“正的增益”目标，这决定了绿色低碳发展编的规范设计不再局限于禁令和责任，而是更多采用激励、促进等正向引导机制。

 

　　第三，环境法运作机理革新。传统环境法主要依靠命令控制型规制手段，具有明显的刚性特征。而绿色低碳发展编则更加注重市场激励、社会参与、信息引导等柔性机制，形成了刚柔并济的多元工具体系。这种革新不是对传统手段的否定，而是根据不同情境的制度优化，增强了环境法的适应性与实效性。

 

　　综上所述，绿色低碳发展编所承载的可持续发展是一种积极的、能动的、面向未来的发展范式。它不仅是生态环境法典对传统“抑负”型法律功能的必要补充，更是法典回应生态文明时代要求、推动经济社会发展全面绿色转型的制度创新。它将可持续发展从一种防御性的要求，提升为一项建构性的法治实践，旨在完成从“环境保护与经济发展相协调”到“生态环境本身就是内在经济变量”的法律认知和规范设计的体系化升级。从这个逻辑起点出发，下文将对绿色低碳发展编（草案二审稿）的条文修改情况展开分析和评述。

   三、绿色低碳发展编（草案二审稿）的规范进展

 

　　绿色低碳发展编的独立成编旨在通过“适度法典化”路径，整合、提炼并升华现行相关政策与零散立法，形成统领绿色低碳转型的基础性法律框架。草案二审稿在整合各方意见的基础上，对绿色低碳发展编进行了一系列重要调整。

 

　　（一）绿色低碳发展编（草案二审稿）修改情况概览

 

　　从形式上看，编内从第934条到第1046条共113个条文，其中被修改的条文涉及73个，占总数的64.6%，这体现了立法机关对本编内容的高度重视，致力于对编内内容的系统性优化，以确保其作为法典组成部分的内在统一性和逻辑自洽性。

 

　　立法机关综合运用“增、删、调、改” 四种立法技术手段对草案进行了修改。具体而言，包括以下修改：3处新增条文，针对制度空白进行个别补充，涉及建筑垃圾回收利用体系、农业废弃物综合利用的鼓励条款等；3处删除条文，去除冗余，精简直言，涉及绿色转型金融标准、清洁生产原则等与其他条文重复或可由上位原则涵盖的内容；14处条文位置调整、优化结构、理顺逻辑，例如，将第966条关于清洁生产审核结果应用的内容，移至第963条并作为第二款，使其与清洁生产审核制度本身紧密结合，消除了原先条文分散导致的逻辑割裂；61处条文内容修改，对条文内容进行实质性优化与精准化，覆盖了表述、范围、机制等多个方面。

 

　　在61处条文内容修改中，其中涉及7处政策导向调适，6处制度机制新设，涵盖清洁生产、循环消费、能源转型、碳市场等制度新增；51处概念表述调整，优化术语，统一概念，为内容修改的主要类型。在51处概念表述调整的修改中，修改条文覆盖了本编的全部四个章节。其中，一般规定章修改11处，能源节约与绿色低碳转型章修改9处，应对气候变化章修改19处，修改规模最大的是发展循环经济章，共有42处修改，主要聚焦于废弃物，健全闭环管理体系，重点在于打通生产与消费后的废弃物管理环节，强化生产者责任，填补制度空白。

 

　　（二）绿色低碳发展编（草案二审稿）修改方向评析

 

　　绿色低碳发展编（草案二审稿）从条文内容修改的方向观之，呈现以下四个方面的特点：

 

　　其一，用语软化，从强制性到鼓励性的转型。对于覆盖全社会的绿色低碳转型，仅靠政府单向命令难以奏效，必须激发市场和企业的主体作用。这种从“管控者”到“引导者”的角色转变，是现代化国家治理能力的体现，有助于建立长效、内生的转型机制，避免“一刀切”带来的负面经济冲击。鉴于此，二审稿关注政策强度，整体呈现出强制性/限制性用语向鼓励性/引导性用语的转变，体现出“柔性化”的特征，以之作为应对本编治理目标复杂性的策略。例如，将“大力发展”改为“促进发展”，将“不断提升”比重修改为“逐步提升”比重（第940条），将“积极推进”改为“推进”（第937条），从建立“强制使用再生材料制度”转变为“鼓励推广应用”并推动“认证制度”（第987条），同时删除了“严守”（第942条）等绝对化、强制性表述，降低了法律文本的强制性和命令性色彩，更多地运用鼓励、支持、倡导等柔性手段，体现了从行政强制向市场激励和标准引导转变的修法思路，有助于激发内生动力而非施加外部压力。

 

　　其二，范围扩展，从限制性到扩展性的演进。二审稿在界定概念范围上呈现扩展趋势，法律规则涵射范围更加全面，为制度进一步细化留有空间的同时，有助于避免法实施中的漏洞。例如，第974条和第983条之一均通过增加列举的方式，扩展范围，在工业废弃物中增加了“磷石膏、赤泥”，在低值可回收物中，增加了“废旧纺织品”， 通过具体列举，明确了法律适用的范围，避免了因范围不清导致的执行漏洞，体现了对实际问题更精准的回应。又如，第975条将“车用动力电池”改为“动力电池”，扩展了原条文法律规范的适用范围，使条文覆盖储能、轨道交通等非车辆领域的动力电池回收，适配动力电池多元化应用场景，衔接《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》等政策，避免适用范围过窄。

 

　　其三，概念细化，从模糊性到精确性的提升。二审稿在具体措施、范围和体系构建上，呈现出明显的“精确化”趋势，使法律框架更严密，操作路径更清晰。例如，第1033条将“国家建立健全碳市场交易制度”修改为“国家建立碳排放权交易市场”，从存在模糊性的“制度”修改为具有明确指向性的“市场”，为配套规则（如配额分配、交易规则）的制定提供了更坚实的上位法依据。又如，第942条将原本分散的“推广绿色建造方式”和“建立建筑能效等级制度……推动……发展”整合并精确表述为“推广绿色建造方式，优化建筑用能结构，支持超低能耗、低碳建筑规模化发展”。

 

　　其四，规范体系化，从分散到整合的优化。二审稿着力提升法典的科学性、规范性和内在逻辑性。第1014条（非化石能源目标）对能源转型目标进行了体系化排列，第1015条（可再生能源比重目标）的位置调整，使其紧随第1009条（能源转型总方针）之后，形成了从总方针到 结构性目标， 再到具体领域目标的清晰逻辑链条，增强了章节的体系层次感。此外，二审稿的部分条文修改还优化了“适度化”背景下法典外部协调性。修改考虑了与现行单行法的概念衔接，体现了“适度法典化”的智慧。如，第1012条将“油气”修改为“石油、天然气”，与国家标准及相关单行法的表述保持一致，避免在法律适用中产生歧义。又如，新增第1009条之一明确规定“国务院能源主管部门……依照本法和《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国可再生能源法》等法律的规定负责……”，界定了法典与单行法的关系，表明法典是基础框架，具体职责仍需援引和衔接相关特别法。

   四、绿色低碳发展编（草案二审稿）现存立法缺憾

 

　　当前绿色低碳发展编（草案二审稿）仍存在三重迭加的现实困境：首先，参考立法中政策文件多，成熟立法较少，导致本编条文表述的政策色彩较为浓厚；其次，行为模式上公权监管行为较多，私权合意行为较少，可能弱化市场主体主动作为的积极性；最后，立法衔接上单行法构成情形复杂，适度性立法标准难以充分把握。

 

　　（一）政策语言浓厚导致法律规范性与强制性不足

 

　　当前，在二审稿条文中仍存在大量条文直接平移政策文件表述，未经过充分的法律语言转化，导致号召性、主观化用语过多，缺乏法律应有的明确性、规范性和一定程度的强制性。

 

　　相较于其他几编，绿色低碳发展编参考立法中政策性文件多，而现行立法基础相对薄弱，且存在应对气候变化方面的立法空白，这一编既需要对现行法进行较大幅度修订，也需要对贯彻新发展理念、实现绿色发展的实践经验进行总结提炼，主要是进行“集成升华”。然而，过度依赖政策语言，使得部分条文仍停留在倡导层面，难以形成具有拘束力的法律规则体系。对此，二审稿做了一些尝试，试图将原来高度政策化的表述进行中性化处理，淡化原有条文中过于强烈的政策色彩，这类修改在形式上弱化了主观倾向与运动式表述，使条文语气更趋中性、稳定，也更符合法律作为长期性规范所应具备的客观要求。

 

　　然而，受制于相关领域成熟制度的阙如，此类修改在多数情况下仍显浅表，未能从根本上完成从政策表述向法律规范的实质性转化。从本质上看，“促进”“逐步”等用语仍未脱离政策语言的语义范畴，缺乏法律规则所特有的行为模式与责任后果等核心要素，其规范效力仍主要依赖于后续配套制度与行政推动，反映出当前立法在政策语言向法律语言转化过程中的不彻底性与局限性。

 

　　此外，在二审稿条文表达“软化”、追求“精炼”和“稳妥”的同时，立法者有意地抽离了许多刚性约束的“筋骨”，删除了一些具有明确约束力和可操作性的保障机制与措施。 这些修改虽然在立法技术上可能旨在避免重复或给后续立法留出空间，但也确实潜在地削弱了法律制度的刚性和执行力。例如第947条中关于绿色转型金融标准的相关规定，绿色金融是引导社会资本投向绿色低碳领域的关键杠杆。删除此条，意味着法典放弃了对绿色金融标准、工具和产品创新的顶层设计和法律授权，将使其发展继续依赖于部门规章或政策性文件，法律的引领和保障作用被大幅削弱，不利于形成稳定、可预期的金融市场环境来支持绿色转型。又如，二审稿将第1018条第二款“电力调度应当优先安排可再生能源发电上网”和第1016条“国家实行可再生能源发电保障性收购制度”全部删除，构成了对可再生能源并网消纳这一最关键保障机制的实质性削弱。

 

　　（二）公权规范畸重导致私权配置失衡

 

　　该编所涉及的行为模式上公权监管行为多，私权合意行为不足。这可能会弱化市场主体主动作为的积极性，难以提高市场运行效率。具体体现为“国家”主体的过度使用。法典过度依赖“国家”主导和行政监管，未能有效构建激励和保障市场主体、公民积极参与的权利义务规则体系。据统计，绿色低碳发展编中“国家”作为责任主体出现高达80次，通过“应当”“鼓励”“支持”等表述构建了一个庞大的公权职责与行政监管规范网络。相较而言，旨在确立平等市场主体之间权利、义务与责任关系的私权合意规则却远不能满足本编以社会参与为核心的柔性机制的建构需求。私主体相关行为规范仅密集出现于“绿色消费”这一节，而在本编其他章节法典疏于规定“市场主体拥有什么权利”，这使得企业、公民等私主体的法律地位被动，其参与绿色转型的内生动力未能通过权利确认和利益回报被有效激活。这反映了“政府主导、市场配合”的立法思路，与绿色低碳发展尤其需要市场机制和创新活力的内在要求不尽相符。

 

　　（三）各章节提取公因式不足

 

　　鉴于我国绿色低碳发展方面的法律体系发展尚不健全，所涉单行立法侧重各有不同，本编提取公因式难度较大。尽管如此，草案二审稿仍做了尝试，采用了“双层总分”的基本编纂逻辑安排，即“一般规定”章与各分章之间，各章内再设“一般规定”节与其他分节。循此逻辑，本编的规范安排需要经历内部两次和外部一次“提纯”过程。从内部公因式提取而言，先由分章内“一般规定”节对本章其他节进行公因式提取；再由本编“一般规定”章对各分章“一般规定”节再次进行共性抽象，如此形成“‘一般规定’章—分章‘一般规定’节—具体规范”的编内层级性、体系化样态。从本编公因式对外提取而言，基于本编内各章所体现出来的制度共性，在法典的总则编的法律原则条款中应当纳入对应绿色低碳发展编立法旨趣的原则性规范。然而，目前无论从内部公因式提取或公因式对外提取，本编都存在一定问题。

 

　　首先，从本编内部公因式提取来看，本编中“一般规定”章与分章“一般规定”节及分章具体节的条文原则化程度接近，存在忽略“一般规定”章作为二次“公因式”之风险。例如，本编第二章第973条同第一章“一般规定”章的条文，“一般规定”章未能有效完成对下属各章更抽象共性规则的“二次提纯”，导致总则与分则的层级感模糊。此外，从本编对外公因式提取来看，同样存在本编核心原则未合并至总则的问题。总则编第六条为生态环境法典的基本原则，其中“绿色发展”是本编在法典基本原则中的具体映射，然而，“绿色发展”是一个相对宏观和广泛的概念，难以精准涵盖和指导本编所特有的、更为具体明确的核心原则性规范。

   五、针对绿色低碳发展编（草案二审稿）的优化建议

 

　　（一）坚持法律规范科学表达诉求

 

　　法律语言的精确性与一致性是法典权威性和可操作性的根基。基于条文平移和创设两种编纂技术，绿色低碳发展编中概念主要来自国家立法和政策，本编对于以上两种不同的概念渊源应当采取不同的吸纳方案。其一，对于因制定或修改时间先后导致不同制定法对同一事物而形成差异化概念，应坚持“从新”择定原则，即以最新制定或修改的制定法中的概念为准。而对于政策文本中的概念确定，则应首先与制定法中既有概念进行比照，如制定法中的概念与政策表述本质相同，则采用制定法中既有概念；无法在制定法中探寻到相近用语的政策概念，可以经过调整后呈现在本编具体条文中。调整概念的过程中应注意满足两方面要求：一方面，符合最低限度的法律理性标准，严格限制诸如“严守”“抵制”等号召性、主观化表述；另一方面，对相近概念的拟定及适用语境进行类型化，确保在相同规范语境采用唯一的概念词汇。当前二审稿在其条文表述上仍有优化空间，建议从以下方面予以完善。

 

　　第一，基于规范语境类型统一概念表达。当前条文中的部分概念存在种属关系不清、外延不周延的问题，可能引发法律适用中的歧义。如，第1017条原条文中 “可再生能源” 与 “清洁低碳能源” 逻辑关系不清，“可再生能源” 属于 “清洁低碳能源”的子集，二者并列存在种属关系重迭；“清洁低碳能源”通常包含可再生能源和核能、天然气等非可再生但低排放的能源，原表述未能涵盖核能等非可再生清洁能源，有违概念周延性要求。再如，对于第二章 “发展循环经济”中“废弃产品”（第976条，终端产品回收）、“废旧物资”（第983条，流通环节回收）、“废弃物”（第985条，综合利用）的概念表述，鉴于实践环节的特殊性，强行统一会削弱规范针对性，二审稿保留差异化概念，因不同概念对应废弃物的不同品类、不同环节，需精准匹配适用场景但在立法文本中既未厘清概念，亦无明确区分，易导致理解偏差和适用歧义。建议适当提炼，统一相关概念表述，或保留现有多样性概念的同时分环节界定其概念内涵，增强条文术语使用的规范性和一致性，提高法典条文严谨度与可操作性。

 

　　第二，基于政策基调调试表述力度。法典条文中的表述应同政策宣示力度保持内在统一，避免传递出不平衡或令人困惑的政策信号。法律条文应避免使用主观性过强、宣示色彩浓厚的政策词汇，以保持其客观、严谨的品格，并防止不必要的国际政治误读。例如，作为法典同一编章内统领性的“一般规定”，第935条、937和938条系绿色低碳发展编一般规定章的总括性条款，分别对应第二章发展循环经济、第三章能源节约与绿色低碳发展、第四章应对气候变化的立法目的与调整内容。但在二审稿中此三条分别表述为“国家采取措施推动各类资源节约集约循环利用”“国家积极推进节能降碳增效”和“国家采取积极应对气候变化的政策和措施”——表述力度不一，容易释放误导性信号——相较于能源转型、气候应对，国家对发展循环经济持更加保守的立场。建议统一表述方式，均采用“国家积极……”的表述形式。又如，二审稿第949条规定“国家……引领全球绿色转型”，“引领”一词主观色彩强烈，且与我国在国际气候谈判中一贯秉持的“共同但有区别的责任”原则及“积极参与者”和“贡献者”的定位存在张力，可能在实践中被解读为一种超出当前发展阶段的责任承诺，引发不必要的国际压力。《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》在政策层面提出“参与引领全球绿色转型进程”，且在具体合作措施中均采用“参与”“推动”“加强”等中性表述。《国务院关于印发〈2030年前碳达峰行动方案〉的通知》亦统一使用“参与”“推动”等规范术语。建议参考权威政策文件的规范表述，将“引领全球绿色转型”修改为“积极参与和推动全球绿色转型”或“积极参与引领”，充分体现我国履行《巴黎协定》等国际环境公约的立场，既展现负责任大国的担当，又保持了外交上的主动与回旋空间，更具法理上的稳健性与政治上的安全性。

 

　　第三，保留并优化关键的实施保障机制。法律的生命力在于实施。二审稿删除了部分具有支撑作用的关键保障机制，此举虽可能意在为改革留白，但也动摇了法律制度的根基。对于此类机制，应着眼于“优化”而非“删除”。以可再生能源消纳机制为例，直接删除“优先安排”的规定固然避免了条文“过细”以及与电力市场化改革的潜在冲突，但造成了法律保障机制的真空。建议将相关条文表述从“行政命令式”表述升级为“制度保障型”表述。可考虑重置第1018条第2款和第1016条第2款，将可再生能源调度和消纳绝对“优先”的表述转化为基于能源类型、边际成本和电网安全考量前提下的调度原则，将保障性收购明确定位为市场化消纳的“保底”和“补缺”机制，而非普遍制度——在尊重市场在资源配置中的决定性作用的同时，为可再生能源提供保障，确保政策的连续性和投资者信心。

 

　　（二）立足积极立场补充私主体行为规范

 

　　绿色低碳发展目标的实现需要社会多元主体的积极作为和相互配合，这与污染防治等领域主要依赖公权机关的监管行为有所不同，其更加强调市场的主导地位，而政府则侧重于发挥引导作用。在绿色低碳发展尚处于探索、推进的当下阶段，本编对于公私主体的行为模式均应采取积极立场：其一，适当增加公权机关的监管职责，强化制度刚性，为行政执法和司法裁判供给规则；其二，合理安排企业、公民行为的权利义务内容，通过柔性倡导、协同协作等方式，激发市场私主体的行为主动性。

 

　　第一，完善服务行业私主体的法律定位。绿色低碳服务业在推动经济社会发展全面绿色转型中扮演着日益重要的角色。绿色低碳服务业发挥着“赋能器”与“加速器”的关键作用。与单纯依赖末端治理或生产环节的技术改造不同，服务业模式创新往往能在更大系统范围内实现更经济、更高效的减排。例如，专业的“合同能源管理”服务，通过市场化机制为企业实施节能改造，解决了其技术、资金和管理难题；而“产品即服务”模式（如共享出行、设备租赁）则通过促进使用而非占有，从根源上减少了资源消耗与闲置浪费，其减排潜力远超对单一产品的能效提升。然而二审稿虽多次出现“绿色低碳产品”的概念（第945、989和996条），却仅在第989条涉及国家的宣教倡导职能时提及了“扩大绿色低碳产品和服务供给”，保持了对“产品”的侧重，某种程度上抑制了对绿色服务业的法律承认和支持，体现了对私主体新型商业模式的回应不足。仅局限于实物产品，无法全面反映服务型企业的职责。许多绿色低碳效果通过服务模式实现，如共享出行、产品租赁、节能托管服务等，仅强调“产品”是不完整的。应当考虑将 “绿色低碳产品” 修改为 “绿色低碳产品和服务”，更契合绿色消费体系建设中对产品和服务统筹推进的实际需求，有助于扩大市场准入和鼓励商业模式创新，为提供服务的企业创造新的权利和机会。政府的采购和引导政策应具有前瞻性和全面性，将服务纳入其中有助于推动整个产业链的绿色化。

 

　　第二，私主体概念适用的周延化调整。立法中私主体概念的界定应注重其内部周延性，以确保责任主体与义务内容之间的匹配，避免因概念局限导致法律适用中的漏洞。例如，二审稿第1010条涉及煤矿绿色智能开采的问题，其中采用的主体概念为“煤矿企业”。当前煤炭产业政策的核心是推动企业兼并重组、淘汰落后产能、发展大型煤炭集团。根据国家发改委等十二部委《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》，“煤炭企业”概念涵盖开采、洗选、加工、综合利用等全产业链，而原条文“煤矿企业”仅限于从事煤炭开采的主体，显然，“煤炭企业”的概念更契合“推动煤炭企业由单一生产型向生产服务型转变”的政策要求。采用“煤炭企业”概念表述更加周延。法律要求企业承担绿色开采、煤层气抽采、共伴生资源利用等义务，这些均需规模化资金与技术投入。小型煤矿企业普遍缺乏洗选设备和瓦斯治理技术团队，大型煤炭企业可跨矿调配资源。术语调整后，责任主体能力与法定义务实现匹配，避免立法漏洞，宜采用统一术语可避免法律冲突，减少执法解释成本。

 

　　第三，强化对私主体参与的保障和激励机制。本编在条文设置上侧重于鼓励与引导，注重通过市场激励、社会参与、信息引导等柔性机制调动私主体积极性，这一立法取向值得肯定。然而，在具体制度构建中，仍存在对私主体权益保障和激励措施覆盖不足的问题。具体体现为：首先，草案二审稿在构建绿色低碳发展保障机制时，侧重于公法层面的规划、标准与行政管理，而对绿色技术转让、绿色金融合同、绿色消费权益保障等涉及市场主体间私法关系的具体规则规定相对不足。这导致从公共推动到私人权利保障的法律链条存在薄弱环节，可能影响市场主体形成稳定、明确的法律预期。例如，草案第947条明确提到了“绿色转型金融标准”“绿色股权融资、绿色融资租赁、绿色信托等金融工具”，但在二审稿中该条款被完全删除。其他条款如第946条（绿色转型投资机制）仅涉及财政投入和社会资本引导，未涵盖金融合同的订立、履行、违约责任等私法内容，缺乏对绿色金融交易中合同关系的具体保障。其次，本编对私主体参与循环利用、能源节约等领域的激励机制规定亦显薄弱。以第988条为例，该条规定“依法利用废弃物和从废弃物中回收原料生产产品的，按照国家规定享受税收优惠。”原条文仅提及“税收优惠”，表述范围较窄，不能全面反映国家对废弃物资源化利用所实施的多元激励政策。可考虑将“享受税收优惠”改为“享受税收等优惠”，增加“等”字，有助于涵盖财政、金融等其他相关支持措施，使条文表述更具包容性与适应性，符合当前政策实践及未来制度完善的需要。

 

　　（三）适度法典化下本编公因式提取路径

 

　　一是本编各章的原则条文需要进一步精简瘦身。例如，鉴于总则编 “基本规定” 章已规定 “系统治理” 原则，可覆盖分则各章 “统筹”“系统推进” 内容，可考虑将各章原则条文第951、999和1021条中“统筹规划”“系统推进”等抽象概念删除。

 

　　二是将“稳妥有序”作为本编核心原则提炼并纳入总则。本编各章的一般规定节实际上提炼出了一些更具操作性和指向性的共性原则。例如，在发展循环经济章强调“统筹规划、合理布局”，在能源节约与绿色低碳转型章强调“节约优先、集约高效、创新驱动、保障安全”，在应对气候变化章强调“全国统筹、系统推进、稳妥有序、风险预防”。这些原则共同勾勒出绿色低碳发展领域特有的方法论与价值取向，即在全局观指导下，以创新为驱动，在保障安全的前提下稳健、系统地推进转型。因此，“稳妥有序”是贯穿各章的普遍要求，反映了转型过程必须兼顾发展与安全、效率与稳定的复杂性和长期性。目前，这些关键原则仍散落于分则各编，未能被总则的“绿色发展”原则有效吸收和统摄。这种“提取不足”导致在法典内部，总则对分则的统领作用被削弱，绿色低碳发展编的特有逻辑未能在法典顶层得到充分彰显；在司法与执法实践中，法律适用者亦难以直接援引总则的原则性条款来处理本编涉及的复杂权衡问题，影响法典的整体适用和权威。因此，将“稳妥有序”作为本编核心原则提炼并纳入总则，是实现法典体系融贯的关键一步。

   六、结语

 

　　生态环境法典“绿色低碳发展编”的编纂，是一项承载着推动发展模式深刻变革使命的前瞻性立法实践。草案二审稿所展现的精细修改，标志着立法工作正从宏观架构走向微观雕琢，其力求在政策导向与法律理性、政府主导与市场活力、制度创新与立法审慎之间寻求平衡的努力清晰可见。

 

　　本文的分析表明，尽管二审稿在规范技术上取得了长足进步，但其最终能否肩负起“将战略意志转化为稳定、可预期法律规范”的使命，仍取决于能否成功克服三大核心挑战：完成从政策语言到法律语言的彻底转化，以严谨、周延的规范构筑坚实的制度筋骨；实现从公权主导向公私协力的重心平衡，通过确认和保障私权，激发市场内存的创新动力；落实“适度法典化”下的体系融贯，明晰内部层级与外部衔接，形成协同高效的法律体系。

 

　　这要求后续立法工作不仅需要技术性的条文打磨，更需要进行深刻的立法理念调适。绿色低碳转型的本质是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，其成功离不开每一个市场细胞的内生动力。因此，法典的完善方向应是从一部主要规定“国家该如何做”的管理法，迈向一部同时能界定“市场主体有何权利、如何合作”的促进法与保障法。唯如此，生态环境法典才能真正成为引领中国式现代化绿色前程的稳定器与助推器，为全球环境治理提供一份具有中国智慧的制度范本。前方的修法之路，仍需要在共识凝聚与智慧创见中继续探索与精进。

 

　　声 明 

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