生态环境法典生态保护编集成升华三题：条文选择、制度创新与规范协同

 

　　作者简介

  吴凯杰

 

　　吴凯杰，北京大学法学院助理教授，法学博士。

 

　　摘  要：生态环境法典生态保护编采“双法源”结构，需妥当处理内外关系以实现法典编纂的集成升华目标。为实现法典对单行立法的统领功能，生态保护编应纳入以生态保护为调整目标且已经实践检验成熟的基本规范，生态环境法典尚需依此标准优化从自然资源与生态保护单行立法中选择的“要旨要则”。在此基础上，生态保护编需通过制度创新落实生态系统治理原则与生态保护优先原则，回应生态保护法治实践中的重大疑难问题，为此，生态环境法典应创新规划、调查监测、资源税费与生态保护补偿等生态保护一般制度，并完善特定生态要素保护与生态区域保护领域的具体制度。生态保护编的入典条文与制度创新需形成“由一般到特殊”的多重规范层次，并与污染防治编、绿色低碳发展编、法律责任编等其他各编协同配合，因此生态环境法典尚需增进法律原则、法律制度与法律责任的跨编规范协同。

 

　　关键词：生态环境法典；生态保护编；自然资源法；集成升华

 

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，这对高质量立法提出了具体要求，也为法典编纂指明了方向。十四届全国人大常委会在《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》（以下简称《草案说明》）中对生态环境法典编纂的定位是对现行生态环境法律制度规范的系统整合、编订纂修、集成升华。其中，集成升华要求按照法典调整范围从现行立法中适当选择入典条文，根据法典调整目标开展适度的制度创新，并妥当处理入典条文与制度创新的规范协同，从而增强我国生态环境法律制度的整体性、系统性、协同性与时效性。生态保护编是生态环境法典的重要组成部分，以现行自然资源保护、生态及生物多样性保护、特殊地理区域保护法律制度为基础进行编纂。生态保护法与自然资源法等相关法律领域存在较多的交叉，且现行生态保护立法大都新近制定，有待实践检验，因此在妥当处理法典与单行立法的关系、合理安排法典的内部结构上颇具挑战。全国人大常委会于2025年9月公布的《生态环境法典生态保护编（草案）》（二次审议稿）（以下简称《草案》）采用法典与单项法律并存的“双法源”结构，在集成升华上取得了一定进展，但在处理法典内外关系、构建融贯规范体系上尚存完善空间。在此背景下，本文将从条文选择、制度创新、规范协同三方面审视《草案》，提出完善建议。

   一、生态环境法典生态保护编的条文选择

 

　　在适度法典化模式下，生态环境法典将与生态保护单行立法并存，共同调整与生态保护活动相关的法律关系。为保障法典对单行立法的统领功能，生态环境法典编纂应以“生态保护目标”与“成熟基本规范”为标准从单行立法中精准择取相关条文。

 

　　（一）生态保护编的条文选择标准

 

　　我国生态保护法的法典化采“双法源”结构主要有两方面原因。一方面，生态保护法与自然资源法的调整对象交叉但调整目标不同，不宜将自然资源法律整体纳入法典。我国从20世纪80年代开始，陆续制定了《森林法》《草原法》《水法》《土地管理法》《渔业法》《矿产资源法》《海域使用管理法》等自然资源法律，旨在明确自然资源权属并保障自然资源的合理利用。虽然近年来自然资源法律的修改不断提升生态保护的地位并增加相关规定，但保障自然资源的可持续利用依然是自然资源法的核心目标。因此，生态环境法典编纂不宜将自然资源法律整体纳入，否则将出现法典内部规范的调整目标不兼容问题。另一方面，部分生态保护法律因新近制定而不够成熟，不宜整体入典而致规范固化。生态文明体制改革以来，制定生态保护专门法律成为生态环境立法的新趋势。除了《水土保持法》《防沙治沙法》等少数制定时间较早的生态保护法律，《湿地保护法》《长江保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》《国家公园法》等法律的制定时间都在2020年之后。这些生态保护法律大都是政策法律化的成果，由生态文明政策催生，但制度措施效果尚待实践检验。

 

　　出于上述考虑，《草案说明》指出生态保护法的法典化思路是“将现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中”。其中“要旨要则”即为生态保护法规范“入典”的标准，可从两方面来理解。

 

　　第一，生态保护编应聚焦以生态保护为调整目标的法律规范，即“生态保护目标”标准。独特的调整目标是环境法具备独立地位的重要基础，也是区分环境法与相关部门法的核心标准。作为环境法规范的集大成者，生态环境法典虽然是“生态文明建设领域的重要法典”，但并非“生态文明建设法典”本身，无法囊括生态文明建设领域的一切法律规范，需与法典之外的其他立法形成规范合力。作为生态环境法典的组成部分，生态保护法与自然资源法是紧密相关的法律领域，均以推进可持续发展与生态文明建设为根本目标，但两者在直接目标上存在差异。不同于生态保护法，自然资源法具有生态保护、提高资源开发效率、保障资源利用权益等多元目标，涉及环境法、经济法、民法等多个法律部门。由于生态环境法典的本质是生态环境“保护”法典，入典规范应限定于以“保护”自然资源与生态要素为目标的法律规范，不包括以提高资源开发效率或保障资源利用权益为主的“非保护性”规范。这一入典标准符合“有所不为才能有所为”的客观规律，尊重民法、经济法等法律部门对自然资源开发利用活动的调整，从而在不同法律部门之间形成合理的规范分工。

 

　　第二，生态保护编应规定已经实践检验的生态保护基本规范，即“成熟基本规范”标准。生态环境法典需在规范层次上区别于单行法律，在按照立法目标确立基本价值判断结论的同时，为单行法律的制度探索留下足够空间。《草案说明》提出，法典编纂要“把成熟的、看得准的编入生态环境法典，充分体现生态环境领域的最新实践成果，增强法律规范的针对性、适用性、可操作性；对于还看不准、需要继续探索实践的，可以作出原则性规定，保持法律制度规范一定的开放性、兼容性、适应性。”所谓纳入“成熟规范”，是指法典编纂应纳入单行法律中历经实践检验、证明效果良好、可长期坚持的成熟生态保护制度；对于中央重大政策文件有明确改革要求和初步探索实践的生态保护制度，法典也有必要确立重大价值判断结论，从而增强改革的合法性且提供规范指引。所谓纳入“基本规范”，是指法典编纂在推进政策法律化时，重在确立生态保护法的基本原则与基本制度，明确基本价值判断结论，在指引与约束单行立法的同时留下必要的规范形成空间。反之，现行生态保护立法中过于具体、琐碎的操作性规范，以及合理性、实效性、稳定性存疑的争议性规范不应入典。在生态环境法典颁行后，生态保护单行法律的后续制定与修改应受法典基本规范的约束，若无足够充分且正当的理由不得偏离法典基本规范，从而切实发挥法典编纂提升生态环境法律制度系统性、整体性与协同性的功能。

 

　　（二）《草案》生态保护编条文选择的优化

 

　　目前《草案》生态保护编全面规定了森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统的保护，土地、矿产、水、渔业等自然资源的保护与可持续利用，以及物种保护、重要地理单元保护、生态退化的预防和治理、生态修复等方面的内容。按照前述两方面的入典标准审视既有条文，去留存废尚待推敲。

 

　　按照“生态保护目标”标准，《草案》生态保护编设置专章规定自然资源可持续利用的合理性存疑。自然资源的可持续利用涉及增进生态保护、提高资源开发利用效率等多元目标，其中为生态保护而限制自然资源开发利用的规范本质上属于生态保护法的组成部分，应当入典；其他旨在提高自然资源开发利用效率的经济性规范则超出了法典的调整范围，不宜入典。在《草案》生态保护编第三章分节规定的各项自然资源中，“矿产资源”的保护与可持续利用无需在生态环境法典中作出专节规定。作为经济性资源，矿产资源主要是开发、利用活动的对象，保护矿产资源本身的生态意义并不突出，不应与水、土地等生态要素的保护并驾齐驱。现行《矿产资源法》中旨在维护自然资源经济价值与保障资源公平分配的规定没有必要入典，从生态保护角度约束矿产资源开发利用活动的条款则可以并入土地生态保护相关章节，与耕地、建设用地等土地类型一并考虑、统筹安排。相比之下，《草案》中“海洋、海岛”生态系统保护一节的内容尚需补强。在现行立法中，除了《海洋环境保护法》对海洋生态保护作了一般规定之外，还有《海岛保护法》《海域使用管理法》等专门法律对海岛、海域等海洋生态要素保护作了规定。“海洋、海岛”节承继了《海洋环境保护法》对海洋生态保护的一般规定，但未对海域生态保护作出规定，对海岛保护的规定也过于简略，需要补强。有鉴于此，建议在保留《草案》第737、738条有关海岛保护条款的基础上，增加对海域、海岛的分级分类管理、分区管控、利用禁限等方面的保护性规定，以实现对海域、海岛等典型海洋生态要素的系统保护。

 

　　按照“成熟基本规范”标准，《草案》需删减未经实践检验的过细规定与直接重复单行法律的规定。过细规定的例子有《草案》“土地资源”节第760条的规定：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”这一规定来自《土地管理法》第35条，立意虽好但未能妥当处理永久基本农田与重大公益项目、国家工程发生冲突的情形，不宜直接照搬到法典中。再如，《草案》“水土保持”节第899条规定：“对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用”。这一规定来自《水土保持法》第38条，同样初衷甚好但实施成本过高，在实践中并未得到有效执行、普遍实施。生态环境法典编纂不宜直接平移该规定，而需反思其必要性与合理性，可考虑保留“做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围”这一基本要求，授权行政法规或部门规章细化具体措施。在重复规定方面，《草案》“自然保护地”节第861、862、864条关于总体规划、勘界立标、经营性服务的规定将适用范围限定于国家公园，但在内容上未体现国家公园区别于其他自然保护地的特点。鉴于《国家公园法》新近制定且将与法典并存，生态环境法典无需重复该法已有的规定，除非是广泛适用于各类自然保护地的基本规则。不仅如此，长江、黄河、青藏高原等重要流域区域保护领域的单行法律也将继续保留，生态环境法典应当从现行重要流域区域保护立法中提取具有普遍适用性的基本规则，为各类重要流域区域保护确立基本规则，而非简单重复仅对特定流域区域适用的特别条款。 

   二、生态环境法典生态保护编的制度创新

 

　　从现行立法选择适当条文入典之后，生态环境法典编纂还需通过制度创新进一步实现立法目标与价值追求，按照生态系统治理原则与生态保护优先原则应对生态保护法治实践中的重大疑难问题，完善生态保护的一般制度与各类生态要素、区域保护的具体制度。

 

　　（一）生态保护编的制度创新方向

 

　　生态保护编的制度创新重在围绕内在价值体系确认已在改革中获得实践共识的法律规则。至于高度依赖事实判断的制度细节可授权行政机关制定法规规章，或者在特定生态保护单行立法中具体规定。据此，生态保护编除了落实生态环境法典的基本原则，还需根据自身调整目标细化与拓展原则的规范内涵。

 

　　第一，生态保护编的制度创新应贯彻生态系统治理原则。山水林田湖草沙统筹治理是生态文明理念的核心内涵，要求“用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”《草案》总则编第6条确立了系统治理原则，生态保护编第670条进一步要求“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，从而明确地将生态系统的整体利益引入了生态保护法的内在价值体系，确立了生态系统治理原则。据此原则，生态环境法典编纂应突破按要素立法、分部门管理的局限，着眼于全民共同利益和生态系统整体全局，解决生态保护制度实践中的重大疑难问题，切实提升生态保护法治化的水平。面对按要素分立的现行生态保护立法，生态系统治理原则要求法典编纂在宏观层面上协调要素立法之间的治理目标与手段，并在微观层面上拓展规划、监测、区划、许可、税费、修复等各制度对生态系统整体利益的跨要素保护。

 

　　第二，生态保护编的制度创新还应落实生态保护优先原则。生态保护优先原则是保护优先原则在生态保护领域的具体化，其核心内涵是生态保护相对优先于资源开发利用。一方面，生态保护优先原则的适用以生态保护与资源开发利用之间存在不可调和的矛盾冲突为前提。资源开发利用行为会给生态系统造成不同程度的负面影响，但若存在可以兼顾资源开发利用与生态保护的方案，不会造成超越生态系统承载力的生态破坏后果，就应当按照比例原则采用这一方案。只有当资源开发利用与生态保护存在不可调和的冲突时，才需要根据生态保护优先原则优先保护生态利益。另一方面，生态保护优先原则中“优先”的规范内涵是相对优先而非绝对优先。生态保护的相对优先地位要求根据保护对象的生态价值来确定相应的保护力度与措施，如针对生态保护价值高的自然保护地、重要流域区域采取严格保护措施，在自然保护地内部进一步区分国家公园、自然保护区、自然公园的不同保护力度，而非“一刀切”地采取相同的保护措施。目前《草案》第670条对“国家统筹考虑生态环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性”的规定已经体现了这一规范内涵，要求从要素复杂性、系统完整性、地理连续性等方面评估保护对象的保护价值，进而采取相应的保护措施。

 

　　（二）《草案》对生态保护编制度创新的强化

 

　　目前《草案》总则编已在整体立法目标与基本原则指引下，抽象提炼了规划和生态环境分区管控、标准、监测、影响评价、生态保护补偿、突发生态环境事件应对、保障措施、信息公开和公众参与等基本制度。在此基础上，生态保护编应当结合自身价值追求细化与创新生态保护一般制度，并进一步完善特定生态要素或生态区域保护领域的具体制度。

 

　　在生态保护一般制度层面，规划是指政府为实现生态保护目标而编制的工作总体安排和实施方案，通过约束政府行为来统筹生态保护与资源开发利用的关系。我国现行的生态保护相关规划类型多样，多头规划、规划打架是当前生态保护领域的突出问题，实现“多规合一”是生态保护编的重要任务。据此，《草案》中的生态保护规划相关条款仍然存在进一步整合与协调的空间。例如，生态保护编第673、681条规定了自然资源保护和利用规划、生态保护领域的规划、生态保护规划、国土空间生态修复规划等多类规划，总则编第58条还规定了生态环境保护规划，这些规划相互之间在内容上存在交叉重迭，但《草案》未明确各类规划之间的层级与关系，难以有效防止实践中“规划打架”的问题。为落实生态系统治理原则，至少应在总则编中明确作为基本规划的生态环境保护规划与生态保护领域各类专项规划的相互关系，进而在生态保护编中明确本领域各类规划之间的相互关系。

 

　　经济激励制度也是生态保护一般制度的重要组成部分。其中，资源税费和生态保护补偿制度旨在公平分配生态保护相关成本收益，抑制生态破坏行为与激励生态保护行为，对落实损害担责与受益补偿原则至关重要。目前资源税的税率主要取决于资源的开发条件，税额高低与资源开发的生态环境影响无关，存在征税范围仅限于部分不可再生资源、税率过低不足以抑制过度开发行为、以销售数量为计税依据而鼓励盲目开采等问题。为完善针对资源开发行为的税收体系，提升资源税费的环境保护功能，目前我国正在推行水资源税征收试点等改革举措，但面临改革与法治之间的张力，亟需借助法典编纂确立基本法律依据。《草案》的总则编与生态保护编均未对资源税费作出规定，只在总则编对生态保护补偿作了一般性规定，由此既使生态保护制度体系丧失了税费这一负向激励工具，又使得本应发挥正向激励功能的生态保护补偿制度缺乏具体法律依据。生态环境法典编纂如能在生态保护编专设“资源税费和生态保护补偿”一章，规定涉及重大生态保护利益分配的经济激励制度，并与以行政许可、禁限措施为核心的直接管控制度相结合，将为生态保护目标的实现提供更加充分的保障和激励。

 

　　在生态保护的具体制度层面，《草案》的海洋生态保护部分应当增加对海岸带保护的专门规定。生态环境法典需按照生态系统治理原则，在海洋生态保护领域确立与贯彻陆海统筹原则。目前，我国尚无国家层面的单行法对海岸带保护作集中规定，海岸带保护的规定主要分散在相关单行法、地方性立法以及国家相关政策中。将海岸带保护以专节的形式纳入生态保护编的“海洋生态保护”专章，既符合海岸带保护的实践需要，也是陆海统筹这一国家战略在生态环境法典中的具体落实和体现。有鉴于此，生态环境法典编纂应整合、集成与更新现有的海岸带保护规定，并运用一般与特殊相结合的法典编纂技术，使之系统融入海洋生态保护专节。基于此，建议在保留《草案》第733、734条自然岸线保护和海岸防护规定的基础上，增加应对海岸带保护突出问题的条款内容，如海岸带的对象范围、海岸带保护规划、禁止围填海、入海河口生态保护等，并将第735条关于海洋生态渔业的规定移至渔业资源保护章节。

 

　　生态保护编的制度创新还需重点补充生态区域保护章节的必要内容，融贯表达生态区域保护法的内在价值体系。在自然保护地制度方面，生态环境法典需围绕生态优先、严格保护、系统治理、全民共享、多元共治等原则，充分吸纳已获得实践共识的法律规则，实现内外体系的融贯表达，至少规定自然保护地的定义与管理原则、分类分级、管理体制、规划与设立、管控与保护、自然资源管理、可持续利用等内容。目前《草案》已规定承载自然保护地法内在价值体系的各项原则，但在必要的规范配置上仍显不足。在管理体制方面，由于自然保护地有法定的边界范围且系统特征突出，需要设置或指定专门的管理机构开展跨生态要素、跨行政区划的监管执法，但《草案》仅在第849条简略提及国家公园管理机构，未明确自然保护地管理机构的设立条件、设立主体、职责范围等核心内容。此外，在自然资源管理方面，设立自然保护地将影响区域范围内集体与个人自然资源权益的行使，但《草案》未对生态保护与资源开发的利益平衡作出必要的制度安排，可考虑构建自然保护地役权制度，并与《民法典》规定的地役权制度协调衔接。

   三、生态环境法典生态保护编的规范协同

 

　　在确定入典规范与制度创新之后，生态环境法典编纂尚需考虑如何构建协调统一的生态保护法律规范体系。生态保护编各章节应当与本编“一般规定”以及总则编密切呼应，形成“由一般到特殊”的多重规范层次，且与污染防治、绿色低碳发展等其他分则编协同配合，从而构建具有整体性、系统性与协同性的法典体系。

 

　　（一）生态保护编的规范协同要求

 

　　生态保护编与法典其他编的规范协同可分为纵向协同与横向协同两方面。在纵向协同方面，生态保护编“一般规定”应当上承总则编的基础性与综合性规范，下启本编的个别性与特殊性规范。生态环境法典编纂借鉴民法典编纂的成功经验，采用了总分结构，设置了总则编统领污染防治、生态保护、绿色低碳发展等分则各编，并且在总则编中规定整部法典的基础性、综合性规范。其中，基础性规范是从现行立法中“提取公因式”的成果，有助于提升法典体系的内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性。提取公因式是指从具有共性的法律规范群中抽象出一般规则的立法技术，在抽象过程中，法律规范群的共通之处被“提到括号之外”，括号内只保留各项规范的特殊之处，从而形成括号内外的不同规范层次。若括号内的部分规范尚具共性，则可进一步提取局部的括号外规则，形成新的规范层次。此外，通过“跨要素综合”方法形成综合性规范，有助于增强环境法典体系的目标协调性。综合性规范不同于基础性规范，秉持将各项环境与资源要素作为统一体看待的整体性视野，采用协调不同环境利用行为的整合式路径，重点处理分则规范无力解决的跨要素问题。为实现与总则编的纵向协同，生态保护编的一般规定章应提供本编的基础性、综合性规范，其他章节则规定生态保护领域的个别性、特殊性规范。

 

　　在横向协同方面，生态保护编与污染防治编、绿色低碳发展编在调整对象上有重合，需协调相关制度措施以免重复冲突。生态环境法典编纂以可持续发展价值为逻辑主线，污染防治、生态保护、绿色低碳发展等各编分别以社会可持续、环境可持续、经济可持续为价值追求，分别适用于环境污染防治、生态保护相关活动，以及发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等绿色低碳发展相关活动，因此在调整对象上存在交叉。在生态保护编与绿色低碳发展编的关系上，由于后者旨在从源头上形成有利于节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，因此绿色低碳发展规范也有助于增进生态保护。不仅如此，由于增加碳汇是应对气候变化的重要手段之一，而森林、湿地等生态系统是重要的碳汇来源，因此生态保护编的生态系统保护规定与绿色低碳发展编的应对气候变化规定存在交叉，需要相互协调。在生态保护编与污染防治编的关系上，污染排放不仅会影响人类的生活环境，也会影响各类生态要素与生态区域，因此生态保护编也需与污染防治编的大气、水、土壤等污染防治章节相互协调。

 

　　此外，生态保护编也需与法律责任编实现“法律义务－法律后果”协同。目前法律责任独立成编已获学界与实务界的共识，《草案》设置了专门的法律责任与附则编，为此生态环境法典编纂需要妥当处理法律责任编与其他各编的外部协同关系。生态环境法律责任是违反生态环境义务的法律后果，具有类型多元的特点，其中行政法律责任是保障行政法律制度实施的主要法律后果，在此基础上刑事责任有助于提升威慑效果，民事责任则借助私法机制提供必要的补充。在这一法律责任体系中，总的部分主要包括行政、民事、刑事等多元法律责任的衔接性规范，分则各编特定类型法律责任的共通性规范，以及总则编基本制度的配套责任规范；分的部分主要包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等特定领域的一般法律责任规范与具体法律责任规范。在由法律责任与附则编集中规定罚则的体例模式下，生态保护编的法律义务条款需与法律责任编相互协调，且与单行生态保护立法中的法律责任条款统筹考虑，确保生态保护法律义务具备充分的责任保障。

 

　　（二）《草案》生态保护编规范协同的优化

 

　　由于生态保护编与其他编存在紧密联系，生态环境法典编纂要充分考虑各编相互之间的纵向与横向规范协同，目前《草案》在此方面尚有改进空间，可从法律原则、法律制度、法律责任三方面实现优化。

 

　　第一，生态保护编原则条款的跨编协同。法律原则是法律体系内在价值的直接外在体现，对提升生态环境法典体系的融贯性具有重要意义。《草案》中适用于生态保护领域的法律原则可分为三个层次：一是总则编第6条的基本原则条款；二是生态保护编的一般原则条款，如第670条规定的“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”；三是生态保护编的具体原则条款，共计20余条，基本涵盖生态保护编的所有章节，大多平移自现行自然资源和生态保护立法。按照纵向协同的要求，前述生态保护相关原则条款的规范层次有待进一步区分。例如，《草案》总则编删去了现行《环境保护法》第5条规定的“保护优先”原则，新增了“生态优先”原则，但该原则具有“生态保护优先”的规范内涵，在现行法中仅适用于森林、长江、黄河等特定生态保护领域，在污染防治立法中并未体现。从规范层次性考虑，将“生态优先”原则置于生态保护编更为合适。此外，生态保护编中的具体原则条款存在大量重复表述，如“预防为主”“保护优先”“系统治理”等均多次出现。若某项原则已在总则或生态保护编一般规定中体现，则无需在具体原则条款中反复规定，以免在实践中引发不必要的解释争议。在妥当区分规范层次之后，生态保护编的具体原则条款还需根据调整对象进行合理配置。《草案》生态保护编采用“生态系统+自然资源”的二分结构，导致本编原则体系的内在价值冲突。如“水生态系统保护”节第740条强调对江河湖泊实行“严格保护”，而“水资源”节第773条则要求“实现水资源的可持续利用”。二者指向重合对象，但在保护力度与价值取向上存在差异，难以纾解实践中的解释分歧。为解决这一问题，建议按“生态要素+生态区域”的结构重新配置原则条款，避免针对同类生态要素或区域规定内在价值不一致的原则条款。

 

　　第二，生态保护编制度条款的跨编协同。由法律规则有机组成的各项法律制度是生态保护编的主体内容。生态保护编应当在不与总则编重复的前提下，在纵向上规定符合本编调整范围的规划、调查监测等一般法律制度，并且在横向上与污染防治、绿色低碳发展相互协调，从而形成规范合力。在纵向制度协同上，需纠正总则与分编之间的错位，如《草案》生态保护补偿制度规定在总则中，但其内容主要针对生态保护，不宜置于总则；生态保护红线制度同样如此。同时，应删减总分之间的重复规定，如关于国家建立自然保护地体系的义务在总则编第40条、生态保护编一般规定第765条及“自然保护地”节第848条中均有表述，存在明显重复，可统一规定。在横向制度协同上，生态保护编与污染防治编、绿色低碳发展编在调整对象上不乏重合之处，需相互协调。在与污染防治编的关系上，《草案》生态保护编第703条规定禁止向林地排放特定污染物，同时污染防治编第418条规定禁止向农用地排放同类污染物，由于林地为农用地的一种，两处规定存在重复规定与表述不一致的问题，不如删去生态保护编第703条，以免引发实施中不必要的争议。在与绿色低碳发展编的关系上，《草案》生态保护编对森林、草原、秦岭等各类生态要素或区域的碳汇功能分别作了原则性规定，绿色低碳发展编第1035条则对碳汇核算体系作了细化，但前者未涉及后者列举的海洋与土壤碳汇，需增进相互之间一致性。

 

　　第三，生态保护编责任条款的跨编协同。生态保护制度以行政规制为主，需要为行政法律义务配置相应的行政法律责任，并明确行政机关的执法权。此外，生态修复制度涉及行政规制与司法救济的双重模式，需要强化“行政—司法”衔接机制。《草案》将所有法律责任集中规定于专门的法律责任与附则编，因此需要协调生态保护编的义务性规定与法律责任编的责任条款。目前《草案》生态保护编有266条，但对应的法律责任仅7条，仅有的责任条款也大都采用“按职责分工依法处理”的笼统表述，相关监管部门的职责分工与法律依据均不明确，可能导致监管执法实践仍依赖单行的自然资源与生态保护立法，存在架空法典规定的隐忧。此外，《草案》生态保护编第七章“生态修复”侧重规定政府与责任主体如何开展修复活动，未规定如何确定责任主体的修复义务。反观土壤污染损害修复方面，不仅污染防治编第435条规定了责任主体的修复义务，并且法律责任编也设置了相应罚则。此类生态环境修复路径的跨编差异值得关注，或可考虑将生态环境修复相关义务规定提取至总则，以实现统一规范。

   四、结语

 

　　为保障“双法源”结构下生态环境法典对单行立法的统领功能，生态保护编应纳入以生态保护为调整目标且已经实践检验成熟的基本规范，《草案》尚需依此标准优化从自然资源与生态保护单行立法中选择的“要旨要则”。在此基础上，生态保护编需通过制度创新落实生态系统治理原则与生态保护优先原则，回应生态保护法治实践中的重大疑难问题，为此《草案》应强化规划、调查监测、资源税费与生态保护补偿等生态保护一般制度的创新，并完善特定生态要素与生态区域保护领域的具体制度。为系统整合规范构建协调统一的法典体系，生态保护编各章节应与本编“一般规定”、总则编密切呼应形成“由一般到特殊”的多重规范层次，并与污染防治编、绿色低碳发展编、法律责任编等其他各编协同配合，据此《草案》生态保护编尚需增进法律原则、法律制度与法律责任的跨编规范协同。

 

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