生态环境法典生态保护编系统整合三关：概念运用、逻辑结构与条文表达

 

　　作者简介

  巩 固

 

　　巩固，北京大学法学院研究员，博士生导师。

 

　　摘  要：生态保护编保护对象多样、价值目标多重、制度举措多元，草案在概念使用上陷入诸多大同小异、交叉重迭概念混用的混乱，在逻辑结构上面临生态、资源机械二分与该编生态保护主旨难以契合的困境，在条文表达上存在政策规定、单行法规范向“法典法”规范转化不畅的挑战。要妥善解决这三大问题，草案应正确认识“资源”“环境”“生态”“生态环境”等基本概念的内涵和外延，辩证处理相互关系，以“生态”为基础统一表述，规范使用；以“生态保护”为逻辑主线安排篇章结构，进行规范整合，形成层次分明、错落有致的规范体系；以“生态保护实践”为核心进行规范设计，合理确定具有规则指引作用、契合生态保护需求、体现生态保护特色的目的条款和法律原则，提高表述的精准度和规范性。

 

　　关键词：法典；生态保护编；概念运用；体系结构；条文表达

 

　　法典是高度体系化的立法，法典编纂是立法的高度体系化。“生态环境法典编纂的本质是生态环境保护领域法律规范的体系化。”对于涉及领域众多、保护对象多样、价值目标多重、制度举措多元以及被公认内容最“杂”的《生态环境法典》生态保护编而言，基石概念的正确选择和恰当运用、逻辑结构的科学确定和妥当安排、条文表达的全面准确和规范高效，是该编实现科学编纂、进行整合优化、形成高效法律规范体系所需解决的三个重大议题，也是面临多重障碍，必须打破惯性、思维突破传统认识方能妥善解决与顺利渡过的三大难关。从全国人大先后公布的该编一审稿、二审稿两版草案来看，实际情况不容乐观，相关内容与立法者“以法典化立法方式对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合”，从而“增强我国生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性”，最终“编纂出一部经得起历史和实践检验的生态环境法典”的设想和目标不无差距，急需优化、完善。

 

　　本文对这三方面问题略作探讨，梳理不当之处，分析问题原因，提出完善建议，以为按常规立法流程在正式通过前仅余一次宝贵机会的法典草案修改提供必要参考。鉴于生态保护编草案已于2025年10月8日获得全国人大常委会第二次审议并向社会公开征求意见，故本文探讨也主要以“二次审议稿”为基础进行。如无特别说明，本文所称“草案”，均指《生态环境法典》生态保护编（草案二次审议稿） 。

   一、概念运用规范化：以“生态”为基础

 

　　（一）存在问题：相近概念无序混用

 

　　概念使用五花八门是生态保护编之“杂”的最直观表现。概念是法的基本构成要素，是法律规范构成的基础材料。“概念必须精确、规范、统一。”对相同事物用相同概念进行表述，对同一层次的不同事物在概念命名上体现出内在逻辑和共同指向，对不同层次概念在使用上契合彼此的逻辑关系，是同一法律文件内法律概念规范运用的基本要求。但就生态保护编相关规定来看，情况不容乐观。以草案既有条款来看，仅在生态保护的具体对象上就至少包括“生态环境”“生态系统”“自然生态系统”“生态环境要素”“自然资源”“自然地理单元”“自然生态系统区域”“生态功能区”“生态廊道”“自然保护地”“海洋”“海岛”“海域”“陆域”“区域”“流域”“自然遗迹”“自然景观”“生物多样性”“生物物种”“生物遗传资源”“种质资源”“野生动植物天然集中分布区域”“水源涵养区域”“水土资源”“国土”“城乡”等诸多表述，其中相同或相近事物以不同概念表达，不同概念之间缺乏内在关联，存在包含和被包含关系的不同层次概念被不当运用于同一层次的情形屡见不鲜，导致条文理解和认识的混乱，在适用方面也潜藏隐患。

 

　　之所以如此，与法典编纂简单照搬、复制单行法条文和相关政策文件表述，未从“法典法”——作为法典固有组成部分的法律规范——整体角度进行修正、调适，进而形成统一表述有关。就这些概念本身而言，其实际上分别体现了不同主体、不同角度、不同层次，甚至不同时代对自然的不同部分的指称，各有其存在道理和可取之处，故为不同法律法规和政策文件所使用，但这种概念表述上的五花八门所带来的混乱可想而知。在尚未进行法典化整合的单行法时代，此类情况尚情有可原。一方面，单行法自成体系，立法者在制定时一般很难也很少去考虑其他立法中的概念运用。另一方面，各单行法地位平等、情形各异，即便个别立法者有心统一，也不易找到可与之“看齐”的基石概念作为基准、标杆。另外，从规范效果角度看，在“百家争鸣”的单行法时代，概念表述的不统一尚不至于带来太大问题——不同立法“实同名异”尚属“正常”，学法、用法者可以通过相关概念在具体法律规范中的实际运用来推导其内涵、外延，得出“此法中之A”可能同于“彼法中之B”的正确认识。

 

　　但在法典化时代，概念不统一的危害倍增。一方面，统一概念表述既是法律规范体系化的前提和基础，其本身又是对法律规范进行系统整合的重要内容和目的之一。如果概念表述无法统一，对法律规范的有效整合就成了无本之木、无源之水。很显然，一个概念表述混乱不堪，一词多义、一义多词互现的法律文件只能算是诸多法律规范的堆砌，很难算得上真正意义上的“法典”。另一方面，从规范效果角度看，当诸多大同小异的概念被写入法典，出现在同一编甚至同一章节之中时，在同一法律文件中的相同事物使用相同概念、不同概念指代不同事物的立法常识、一般公理下，其引起误认导致错误理解和适用的可能性显然更大。因此，概念虽小，兹事体大，必须进行调适、整合、协调与规范。否则，法典对单行法的系统整合就成了囫囵吞枣，难以下咽，即便勉强吞下，也会消化不良，影响体系融贯。

 

　　（二）完善建议：以生态为核心的规范化表达

 

　　要解决此问题，需正本清源，从对作为现代社会自然三大指称的“资源”“环境”“生态”及晚近出现、作为集大成者的“生态环境”等重大基础性概念的正确认识和关系处理入手。

 

　　从现代环保相关学科与实践情况来看，（自然）资源、环境、生态，都指代人以外的客观存在的具有自然属性的物质和空间，但其言说角度、价值立场、考察视角有所差异——资源强调有用性，环境强调客观影响和外部空间，生态强调互相关联，并都经历了从狭义到广义、从初始涵义到扩展引申的演变。随着现代社会科学技术和价值观念的发展，人们越来越认识到几乎任何自然存在物都有从特定角度而言的价值和有用性的，属于资源；都或直接或间接地影响人类生存和发展的，属于环境；并且与其他自然物密切关联，构成相互影响、互相关联的系统的，属于生态。在此背景下，现代社会三大概念呈“一体三面”的辩证关系，也即所指代的实体对象日益重合、趋于同一，只是侧重角度、指代面向不同，应根据适用情形和实践需要灵活运用。

 

　　在《生态环境法典》基于现实国情最终选择以作为联合词组、内涵外延最广泛丰富的“生态环境”作为基石概念进行标题命名，并以此为前缀称呼广泛适用于法典各编的基础性通用制度和规则的情况下，单独的“资源”“环境”“生态”概念在内涵、外延上应适当收缩为“生态环境”范畴下的子概念，以分别统摄价值指向不同的单行法规范，各有侧重地运用于法典各编。由于污染防治编的保护对象是各种污染物被排放和存储的自然空间，宜以具有“中心—外围”结构的“环境”为基础命名；而生态保护编的保护对象是对人类有价值、值得珍惜利用和保护的自然物质和空间，既包括现行自然资源法中的保护对象，又包括生态区域保护法中的保护对象，以“资源”还是“生态”命名逻辑上都有可能。但从法典以“保护”为根本目的和首要价值、强调对自然万物之内在关联和运行规律的尊重和运用，而传统“资源”概念内含开发利用意味、偏重主体意志实现和经济利益满足等非环保因素的角度来看，以“生态”作为相关法律规范的核心概念更为妥帖，尤其便于名正言顺地承接与转化“‘生态’文明”相关价值理念、思想理论和实践要求。而这正如该编名称所示，也正是立法者的最终选择。

 

　　综合以上因素来看，生态保护编的保护对象应以“生态”为基础进行表述，相关规范、制度在进行命名、描述时应主要以生态为前缀形成概念用语，进行话语表达，尽管其实质上可能包含着以往法律法规、政策文件中以“资源”为基础进行表达的内容。一言以蔽之，以“生态”统摄“资源”，是生态保护编进行系统整合在概念处理上的必由之路。

 

　　在确定以生态为基础进行概念表达的前提下，由于从生态角度看，自然物主要分为个体指向的生态“要素”和整体指向、作为诸要素之有机组合的生态“系统”，故生态保护编的保护对象又可进一步归为“生态要素”和“生态系统”两大范畴，在此基础上结合关键特征进行命名，可形成以生态为核心，逻辑分明、层次清晰的概念体系。

 

　　以此审视，草案中的大量概念都须优化、调整，譬如，第670条中的“生态环境要素”应简化为“生态要素”，去掉“环境”赘述，更简洁、准确，也与后文的“生态系统”齐整呼应。第685、735、737、743、745条等条款中的“生态环境”应修改为“生态系统”，以限缩和明确其内容。当然，生态保护编在概念运用上并非一味“去环境化”，是否有必要使用环境表述，须考虑适用语境和规范意图，诸如第676、738、742条等条款中明显包含污染防治内容的“生态环境”话语表达，还是可以保留。但此类条款的内容和功能不限于生态保护，其入典往往是未经深思熟虑简单照搬相关单行法条款的结果，置于生态保护编是否恰当，须经慎重考察和全面评估。

 

　　“环境”如此，“自然”亦然。从第675条开始大量使用的“自然生态系统”概念也应去掉“自然”前缀，简化为“生态系统”，因为生态保护编乃至整部法典所保护的“生态”本来就是“自然的”而非“人工的”，并且该自然属性已在法典总则编有关“生态环境”的概念界定中得到表达，无须再行赘述。否则，不仅概念表述不够简练、准确，而且会让人产生法典中未加“自然”前缀的“生态”概念包含非自然的人工系统、不限于自然之物的误解，这显然是荒谬的。同理，“自然地理单元”“自然生态系统区域”等概念中的“自然”前缀也无存在必要，建议删去为宜。

 

　　另外，需要注意的是，地理单元指因某方面共性而实行统一管理的空间单位，从生态、经济、政治、文化等不同角度可作不同的类型划分。生态保护编第五章规定保护的所谓“重要地理单元”仅限于生态角度的，典型如自然保护地、流域区域等，其实质上是一种大尺度的、需要通过相关区域范围内各类重要环境资源的综合管理来更好实现整体保护的生态系统，将之命名为“生态区域”更为准确。

 

　　至于在该编各处大量出现的“自然资源”概念，除作为前缀指代相关主管部门外，都应根据实际指代对象和上下文修改为“自然物质”“自然空间”或“生态要素”等“大生态”范畴下的概念用语。如第683条第1款中的“自然资源状况和生态状况”，应改为“生态要素和生态系统状况”；第2款中的“自然资源”应改为“生态要素”，才能与该句中的“生态系统”“生物多样性”等形成逻辑上的并列关系。“生物物种”“生物遗传资源”等专有名词可以保留，但应明确与“生态要素”的种属关系，以作为后者的具体类型。第685条中的“水土资源”也宜表述为“水、土等生态要素”。

 

　　在涉海相关概念方面，应当理顺不同概念之间的逻辑关系。“海洋”是一个大的系统性范畴，包含海水、海域、海岛、海湾、海岸带、海底、海砂等诸多子范畴。草案第二章第四节将“海岛”与“海洋”并列作为该节标题，层次混乱，逻辑不通。建议该节标题去掉“海岛”，直接以“海洋”命名，相关条文在内容上完全可以且应该包含海岛相关保护规范。

   二、逻辑结构一元化：以“生态保护”为主线

 

　　（一）存在问题：资源、生态机械二分

 

　　在概念确定的情况下，相关法律规范还需依特定逻辑排列组合，形成科学、高效的制度体系，这是任何立法所必需，更是高度体系化的法典编纂之必然。生态保护编在此方面任务艰巨——保护对象多样、制度举措多元正是其被认为最“杂”的主要原因，而这对该编的逻辑结构带来极大挑战。如何确立可一以贯之的逻辑主线，把针对不同对象的法律规范编排进相应章节，做到既各安其位、又衔接配合，关系该编“骨架”之搭建、“体型”之塑造，是该编能否实现系统整合的关键。

 

　　就草案现状来看，该编目前采取的是生态与资源双头并存、保护与利用双线并进的逻辑结构，最直观表现为第二章和第三章的命名和编排。第二章名为“生态系统保护”，下设“森林”“草原”“湿地”“海洋、海岛”“江河湖泊”“荒漠”等节；第三章名为“自然资源保护与可持续利用”，下设“土地资源”“矿产资源”“水资源”“渔业资源”“其他自然资源”等节。由此可见，立法者首先把各种自然物划分为“生态系统”和“自然资源”两大类，继而分别采取强调保护和侧重利用的不同处理。用立法者的话来说，如此处理是为了“体现自然资源在保护和利用方面与生态系统保护之间的相关性和差异性”，对生态系统，“应当强调充分保护”；对自然资源，“当明确统筹资源保护和合理利用，以最大限度发挥自然资源的价值”；由此，“此种体例设计，既体现了高质量发展和高水平保护的辩证统一，又尊重了不同生态要素的各自特点，有助于更好实现在发展中保护，在保护中发展。”

 

　　然而，从贯彻落实习近平生态文明思想，深化生态文明体制改革，“全面实现生态系统治理”的立法任务和改革目标审视，这种“双头双线”的逻辑结构存在诸多不足。

 

　　第一，与“两山论”价值理念不符。传统价值观把自然物分为侧重经济价值、重在开发利用的“资源”和侧重相互影响、重在系统平衡的“生态”，分别立法调整，形成“自然资源法”与“生态保护法”（或称“自然保护法”）的二元分野。然而，“绿水青山就是金山银山”的核心要义恰在于破除对资源、生态的机械二分，并深刻认识到，各种自然物质和空间都既是相互影响、荣损与共的生态要素和系统，又是具有重要价值功能、为人类提供各种服务的宝贵自然资源，并通过制度设计予以充分保护，以高水平保护支撑高质量发展。在“两山论”视野下，草案把森林、草原、湿地、海洋、海岛、江河湖泊、荒漠作为“生态系统”，把土地、矿产、水、渔业等作为“自然资源”的分类，逻辑上已难成立：前者不仅是生态系统，也都是具有重要价值、需要珍惜利用的资源；后者不仅是可资利用的“资源”，也都是需要系统看待、奉行“保护优先”的“生态”，并且维持生态状况、发挥生态价值正是相关保护立法的主旨所在。也正因为此，草案又不得不在“自然资源保护”章中另设“其他自然资源”节，对森林、草原、海域等的开发利用作出规定，相当于又承认了这些“生态系统”的“自然资源”属性，逻辑上不无混乱，也使得前述二元划分失去实质意义。

 

　　第二，与“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的改革要求不符。“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”导致的治理碎片化是我国生态保护领域的痼疾顽症，须着力克服。改革方向在于以统一规划、统一信息、统一监管、统一问责、统一修复为核心的一体化保护和系统治理，而非强化区别、各行其是的“分置”。“一体化保护和系统治理”要求以系统眼光、整体思维看待自然物，注重彼此之间的相互影响和关联，需要对相关立法进行统筹衔接。在以往分部门管理和部门立法影响下，不同自然物立法受制于各部门立场、视角、职责、利益，缺乏衔接、不无冲突，需要打破部门藩篱，实现衔接、整合，这本是环境法治领域法典编纂的最根本原因和最迫切理由。但在草案现行安排下，森林、草原与土地，水流、江河湖泊与湿地，海洋、海岛与海域，渔业资源与野生动物，荒漠与水土保持、防沙治沙等关系密切、需统筹安排的自然物及相应制度举措却被分置于不同章，并且多数条文直接照搬单行法既有规定，从而在很大程度上延续了传统部门治理模式的碎片化。

 

　　第三，与生态保护的内在逻辑不符。本编名为“生态保护编”，理应从生态角度看待保护对象，根据生态保护的内在逻辑和实践需求组织条文内容，依被保护的生态类型差异划分制度体系、安排篇章结构，不宜再引入其他标准。而当前第二、三章对生态、资源的分章并立存在诸多混乱。一方面，生态保护的实质和主体内容即在于生态系统保护，二者实质上是一回事。本编名为“生态保护”，又把其中一章命名为“生态系统保护”，逻辑上难以成立。另一方面，第二章以“生态系统保护”命名，似乎意味着其他章与“生态系统”保护无关，但实际上本编各章内容都与生态系统保护密切相关。尤其第五章的“重要地理单元”，无论流域、区域还是国家公园等自然保护地，都是典型的大尺度的“生态系统”。而第四章的物种保护、第六章和第七章对生态退化的防治和修复，也都着眼于生态系统整体，是“生态系统保护”的重要举措。另外，在该编多数章节都围绕生态保护展开的情况下，第三章又出现与生态保护平行、并列的“自然资源保护”，逻辑上突兀割裂，体系上也无法连贯。

 

　　第四，与法典体系化功能的发挥要求不符。法典与一般立法的本质区别在于高度体系化。消除内容冲突，精简融合同类规范，衔接协调相近规范，从而既方便找法、用法，又实现协同互补，从整体上提升制度体系的规范功能，是法典编纂的最大优势和效益所在，此点对存在大量交叉重迭、无重复冲突的生态保护法而言尤为重要。但目前草案对“生态保护”与“资源保护”的分章并立，不仅因逻辑不一影响制度体系的科学性，也使得内容和功能相近、存在交叉重迭关系的法律规范分散规定于不同章节（譬如，“森林采伐”条款散见于该编第一章、第二章第一节和第三节、第三章第五节、第六章第一节和第二节），既不便于全面认识、系统把握和精准适用，又不便于精简整合、融合协同。

 

　　（二）完善建议：以生态保护为主线进行体系编排

 

　　在《生态环境法典》意欲通过法典编纂方式全面贯彻落实、系统体现习近平生态文明思想的新时代背景下，基于“资源”与“生态”的辩证关系，以及生态保护编已经选择以“生态”为基石概念的现实背景下，生态保护编不宜再延续生态、资源二元并立的传统观念与体系安排，而应以“两山论”为指引作辩证处理，以生态保护为单一逻辑主线安排篇章结构。为此，一方面，应强化资源观念，确认各类自然物的重要价值并加以全面、充分、严格保护，实质贯彻“大资源”观；另一方面，应淡化资源概念，从生态角度看待自然物，进行章节命名，从更好发挥生态保护法律制度整体功能角度对相关法律规范进行优化整合，安排篇章结构，充分运用“大生态”概念。而要实现此点，技术上并不复杂，可着重以下三方面操作：

 

　　一是从生态学角度划分保护对象，科学命名各章。在“两山论”视野下，无论林、草、土，还是水、湿、海，都既是资源，又是生态，既需要充分保护，又需要合理利用，其差异主要是由于其自然性状及由此所致保护、管理方面的不同实践需求所致，其体系划分也应主要从此方面进行。从生态学角度看，陆地、水、海洋是生态系统划分的三大基本类型，法典也应与之对应，依保护对象对相关法律规范进行整合和命名，形成陆地生态保护、水生态保护、海洋生态保护三章。

 

　　二是从生态类型角度选取、编排法律规范，科学划分诸节。按前述标准，土地、森林、草原相关保护规范应集中于陆地生态保护章，水体、江河湖泊、湿地、流域相关保护规范应集中于水生态保护章，海域、海岛、海岸带、海底、海砂等相关保护规范应集中于海洋生态保护章，分别形成各节。

 

　　三是从更好实现生态系统治理角度查缺补漏、灵活调整，强化衔接协同，着眼一体化保护。为此，可把荒漠保护规范纳入“生态退化的预防和治理”章，与“水土保持”“防沙治沙”相并列，作为单独一节；取消“矿产资源”节，删除矿产开发利用规范，把涉矿相关环保条款并入“土地”保护节，与建设用地、农用地等不同类型土地的保护统筹安排；把渔业资源保护规范纳入“物种保护”章，与“野生动物”“野生植物”相关保护性规范统筹安排。

 

　　如此处理的好处和体系化优势至少有以下六点：其一，对各种自然物一视同仁，不作“资源”还是“生态”“资源”与“非资源”的牵强选择和机械划分，综合考量自然物的生态、社会、文化、经济等方面价值，真正贯彻“两山论”。其二，实质内容与章节标题密切呼应，相关规范均以生态保护为根本指向，全面贯彻生态保护自身体系和内在逻辑。其三，同一自然物相关保护性规范集中于同一节，可最大程度消除规范冲突，精简条文数量，实现优化整合；也便于找法、用法，快速、全面把握法律。其四，关系密切、相互影响、存在交叉重迭关系的相近自然物被置于同一章（如林草与土地、水体与江河、湖泊与湿地、海域与海岛、渔业资源与野生动植物等），便于不同制度相互关照、衔接配合，实质推进山水林田湖草沙一体化保护和统筹治理。其五，与本编其他章节衔接配合、紧密呼应，使本编成为遵循生态逻辑、依生态保护的类型和层次展开的全面系统、协同高效的规范体系，充分发挥法典编纂的体系化效益。其六，便于明确不同章节的适用关系。在此体系结构下，前面章节多为一般法，后面章节多为特别法，遵循先一般、后特殊的顺序排列，适用上特别规定优先，适用关系明确，便于学法、用法。

 

　　经上述调整，生态保护编各章将形成以生态保护为核心的“总－分－总”结构，高度精密化、体系化。其中，第一章“一般规定”作为该编统领，规定生态保护相关基本内容，确立目的、范围、对象、原则、制度框架等，构成该编的“总”。第二至五章是针对不同保护对象的具体的保护性规范，属于该编的“分”。其中，“陆地生态保护”章和“水与海洋生态保护”章分别针对陆地、水、海洋三大基本生态系统，构建起生态保护的常规制度体系。“物种保护”章和“重要地理单元保护”章，则针对生态保护的特殊对象建立特殊规则：前者从物种作为有生命物质的特殊生态要素角度出发，予以微观层面的特别保护；后者从大尺度生态系统角度出发，进行宏观层面的综合管理和一体化保护。第六至七章，即“生态退化的防治和治理”与“生态修复”两章，分别针对生态退化进行“事前预防”和“事后修复”，属于针对生态保护前端和后端的特殊举措，具有普遍意义，又构成该编的“总”。

 

　　（三）具体章节优化：以“要素—区域”为序，全面系统安排

 

　　如前所述，要素和系统是生态视角下自然物划分的基本分野，相关法律制度体系也应以此为据作进一步划分。实际上，无论陆地生态保护、水生态保护还是海洋生态保护，都兼具对核心要素（如林木、草、土壤、水体、海域等）保护和系统整体（森林、草原、土地、江河湖泊、海洋）保护两部分，但后者由于其对象广泛性和制度综合性更多以区域保护综合立法的方式呈现，故两类立法在形式上分别对应生态要素保护法与生态区域保护法，并构成一般与特殊、基础与综合的递进关系。前者对若干核心生态要素提供基础性一般保护，后者从系统整体保护角度对特定区域内的若干重要生态要素进行特殊的综合调整。如果某一生态要素位于某一生态区域并受到该区域保护相关特别规定的调整，那么对该生态要素的保护就优先适用生态区域保护的特殊规范；对于生态区域保护法没有特别规定的内容，则可以用一般性的生态要素保护法加以兜底，提供基本保护。故而，在针对不同领域的各章节之内，相关法律规范也应该按照“先要素后区域”的顺序进行排列组合。

 

　　以海洋为例，从我国现行法律法规及重大政策文件规定来看，国家明确保护的海洋生态要素主要包括海域、海岛、海洋野生动物、海洋野生植物、滨海湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等，明确保护的海洋生态区域包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、海岸带、区域海等。草案应当将之全部纳入，实现全面、系统保护，并按照“要素－区域”顺序进行编排，形成先要素保护和后区域保护的递进式保护制度体系。

 

　　在重要生态区域的专章保护方面，现有第五章也应循此作重大改造。一方面，为提升概念表述与保护目标的匹配程度，应将该章更名为“重要生态区域保护”。地理单元与生态区域的关系前已述及。不同于森林、草原、水体、野生动物等生态要素，生态区域是由各类生态要素构成的整体生态空间，具有多要素、广联系、大尺度等特征，需要在整体上统筹对各类要素及其相互联系的系统保护。目前草案采用“重要地理单元保护”概念作为自然保护地、重要流域区域的上位概念，未能体现保护目标的生态性与区域性，不够精准，应当变更。另一方面，从体系完整、保护充分角度，应当增加自然与人文遗迹保护相关内容，设立专节进行系统保护。自然与人文遗迹均是存在于自然界的大尺度生态系统，在生态、科学、美学、文化等方面具有特殊意义和突出的保护价值，遗迹的遗产属性还承载着当今世代与过去和后世人们之间的内在联系，需要当代人保护其真实性、完整性并传给子孙后代，以实现遗产的代际传递。正因为此，各国环境立法普遍将其作为独立的生态区域类型加以专门保护。草案也有诸多条款涉及，如总则编第2条列举的生态环境类型中包括“自然遗迹、人文遗迹”，第40条将自然遗迹作为自然保护地体系建设所要保护的具体保护对象之一，第44条将人文遗迹作为城乡建设的保护内容之一；生态保护编第675、731、737、848、854、856等条款也涉及自然遗迹或人文遗迹，但未有如何保护的具体规定，没有建立针对性的系统制度，应当补足。建议生态保护编在“重要生态区域保护”章专设“自然与人文遗迹保护”一节，对自然与人文遗迹保护的概念界定与保护范围、法律地位与保护原则，以及名录与分类保护、原真性与整体性保护、公众调查和参与等作出全面规定，形成系统制度体系。

   三、条文表达规则化：以“生态保护实践”为中心

 

　　（一）存在问题：法律表达政策化

 

　　法典作为重大、基础性法律，条文表述可以抽象、概括，尽量言简意赅，但仍应保留法律规范作为行为规则所应具有的准确和明晰，为调整的实践活动提供尽量明确的指引。另外，本编作为生态保护编，相关法律规范也应紧密围绕生态保护主题，专注于开展生态保护实践所需遵守的具体规范、特殊规则，而非各环保领域普遍遵守的一般要求。尤其值得注意的是，在单行法时代，各具体领域立法各自为战、自成体系，一些体现现代环保基本理念、共通要求的基础性规范往往在不同单行法中都有所规定，从而在实质上有所重合。而在法典化时代，尤其在《生态环境法典》采取“总—分”结构，具有基础性的一般环保规则应该置于总则编作系统规定的情况下，各分编相关法律规范更应聚焦于本编独有内容，围绕本编调整对象，从立法目的和价值目标出发，构建本编独有的特色法律规则体系。从整合优化角度看，这也是法典通过设立总则编实现篇幅压缩、条文精简，腾出宝贵篇幅贡献于各领域具体规则，并与专精于后者的分则各编良好分工、形成合力所必需。

 

　　就既有内容来看，草案在此方面也不尽完善，具有实践指引不强、分工意识不足的政策化倾向。譬如，在调整对象方面，草案第669条规定“本编适用于生态保护相关活动”，但对究竟何为“生态保护”及“相关活动”未作具体界定，不利于实践判断，也没有明确“保护”与“利用”的边界，难以为平衡二者关系提供基本指引。如作望文生义的狭义理解，甚至有该编调整对象仅限于“保护”生态之活动的意味，这当然是荒谬的。在立法目的方面，第670条的目的条款虽然作出了对生态系统进行整体保护的要求，但具体目标仅落脚于“维护国家生态安全”，不够全面、充分，与本编实际调整内容的广泛性和制度举措的丰富性不相适应。而包括该条在内的该章绝大多数条款（23条规定中有21条）规定的主体都是抽象的“国家”，未表明具体实施的国家机关，从而极大降低相关规定的实践意义和规范效力——主体尚且不明，又谈何实施？在法律原则方面，该编“一般规定”章罗列诸多针对不同领域的原则性要求，却没有一个既体现生态保护区别于污染防治、绿色低碳发展等平行各编的特殊需求和自我特色，又可普遍贯彻于生态保护各具体领域、环节，能够有效统摄本编各章的基本原则条款，从而难以对本编调整的各类“共同但有差别”的生态保护相关活动施加共同的普遍约束，使相关法律规范得以真正整合成协调统一的制度体系。反之，在该编具体各章节的下位规定之中，倒不乏具有普遍性、应该作为该编“一般规定”的内容，有些甚至是法典各编均须遵循的、应当写入总则编作为基本原则的内容，如在诸多条款中反复出现的“生态优先”“保护优先”。而各章节本应重点发挥的“主业”——根据本领域调整对象和制度机制特点将这些一般原则具体化为对该领域相关实践活动有指导意义和规范效力的具体规则，则严重匮乏。

 

　　之所以如此，在很大程度上，与草案编纂工作者对政策表述与法律表述、一般法律条文与法典条文的区别意识不够深刻有关——前者忽略了法律表述的规范性；后者忽略了法典条文的体系化。尤其由于生态保护编所调整内容与生态文明体制改革、习近平生态文明思想密切相关，相关价值理念、制度要求具有很强的前沿性、创新性，如何将之转化为具有可操作性的实践规则，往往缺乏理想模板与成熟经验，需要创造性整合。如果法典编纂不能在已有政策文件和单行法规定基础之上结合法律规范和法典条文特点进行积极探索，不能立足各具体领域保护实践的需求与特点和依循法典规范的层次结构实现创造性整合，只是简单照搬、汇集已有规定，就难以实现良好转化与体系融合。

 

　　（二）完善建议：政策表达法律化

 

　　综合以上考量，生态保护编在条文表达上应着重体现与生态保护密切相关、具有特色的制度规则，明确“生态保护相关活动”的具体意涵，合理确定具有规范指引作用、契合生态保护需求、体现生态保护特色的目的条款和法律原则，以提高表述精准度和规范性，实现政策话语向法律规范的法律化、制度化转变。

 

　　在调整范围方面，建议草案第669条改为“本编适用于开发、利用、保护、维持、修复、改善、管理自然物质和空间，可能对生态系统产生较大影响的活动”，把抽象的“生态保护”细化为与所保护对象密切相关的人类活动类型，既全面、准确，便于理解适用，又通过“可能对生态系统产生较大影响”的条件限定，限缩范围，突出与作为本编主旨的“生态保护”的密切关系。在目的条款方面，建议第670条在“维护国家生态安全”之后，增加“保障合理开发与可持续利用，提升资源、环境、生态承载力，为中华民族永续发展提供良好自然条件和生态根基”的表述，把本编所要实现的保护目标类型化、具象化，为相关实践提供较为明确、易于把握的方向性指引，也更好呼应本编更为丰富的制度举措，统摄保护不同层次价值目标的法律规范。

 

　　在法律原则方面，从习近平生态文明思想的法律转化和现代生态系统治理的发展趋势出发，该编“一般规定”中至少应规定以下三大基本原则。

 

　　一是“生态系统综合管理”。现代生态保护强调生态性、系统性，突出对生态整体性的保护，实行以生态系统为基础、科学与民主相结合、各类自然物统筹考量的综合管理。这是国际上流行的作为现代生态保护最新理念的生态系统综合管理核心思想，也是习近平生态文明思想在生态保护领域的具体体现。对此，法典应明确规定： 

 

　　开发、利用、保护、管理自然物质和空间应当以生态系统为基础，科学规划、因地制宜，维护生态完整性，在不影响生态系统的健康存续和服务功能的前提下进行，综合科学、管理、利益相关者意见进行决策，统筹污染防治、资源保存与生态保护，平衡经济、社会和生态效益，实现综合效益最大化。

 

　　通过这一规定，可以将生态系统管理正式确立为本编所调整的各类生态保护活动均需遵循的基本原则和实践方法，强调无论开发、利用，还是保护、管理，均应以生态系统为基础，突出生态整体保护，并将这种整体考量融入科学决策、风险预防、公众参与、综合管理、协调发展等决策、管理实践之中，实现具体化和一体化，把“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的治理理念切实转化为具有操作性的法律原则。

 

　　二是“自然公产”。在在现代社会，具有公共属性的重要自然物质、空间及其产生的生态系统服务具有经济、生态、社会、文化等各方面重要价值，需要作为财产对待，获得财产性保护。作为一种公共财产，其价值的真正享有者是社会公众，但需要国家的依法支配、保护和管理，故其权属关系和制度安排不同于交由特定个人独占支配、排他利用的私人财产，需要特别规定。对此，法典应创设独立条款，明确规定：

 

　　不属于个人或者集体所有的重要自然物质、空间及相关生态产品和服务属于中华人民共和国的全体公民，公民可以依照自然规律和传统习惯在合理范围内进行享受和利用，国家基于自然属性和公众需要进行保护和管理，保障合理利用，实现全民共享、世代传承。

 

　　由此，既明确了重要自然物的“公产”地位，扭转了传统法学理论把不属于个人所有的自然物视为“无主物”甚至“非财产”，认为可随意利用而无须负责的落后自然观，为认可自然物的存在价值和应受法律保护性构建各种体现“自然亦有价、损害须赔偿”等生态价值理念的创新制度奠定规范基础；又认可和保障了公民、公众合理利用的合法权益，并为国家进行积极干预、履行管护职责明确权力来源、提供合法依据、施加规范指引。从价值理念角度看，这也是对“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”等习近平生态文明思想具体内容在法律层面最直接的体现和转化。

 

　　三是“自然恢复为主”。这是“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明思想在生态保护领域的基本要求，也是国际流行的“基于自然的解决方案”在生态保护编的具体体现。随着环保实践的深入和现代生态学的发展，人们越来越认识到生态系统的弹性和自我恢复力，以及违背规律的不科学的人为保护活动对自然的负面效应。由此，发展出自然恢复为主、人工干预为辅的思想。目前草案第672条对此有所规定，但只是将之作为“推进实施重要生态系统保护和修复重大工程”的原则，限定于生态保护的终端环节，范围过窄。建议对之进行扩展，提升为各类生态保护相关活动均须遵循的共通要求和基本原则。

 

　　在“一般规定”章以外的其他各章中规定的针对各具体领域治理或特定制度构建的法律条文的制定方面，应更加注重内容表述的具体性和可实践性，在主体、客体、内容、程序、机制等方面尽量表述明确，指明要点，形成笼统但实在的制度框架，为相关制度实践提供明确指引。以作为新兴制度也是直接体现、充分回应“两山论”要求的生态产品价值实现机制为例，法典至少应建立包括生态产品的“概念界定”“信息普查”“确权登记”“评价评估”等重点内容在内的基础性制度框架，为相关实践依法探索创造基本条件。为此，相关条款至少应明确相应制度机制的核心要点。以其中的“生态产品信息普查”为例，建议法典规定：

 

　　负有生态保护职责的部门应当建立健全生态产品调查监测体系，利用网格化监测手段，开展生态产品基础信息调查，摸清各类生态产品数量、质量等底数，形成生态产品目录清单；建立生态产品动态监测制度，及时跟踪掌握生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况等信息。县级以上人民政府及实行环境资源综合管理的区域、流域、保护地管理机构应当及时汇总前款信息，建立开放共享的生态产品信息平台。

 

　　如此规定下，法律条文中的主体、客体、内容、实施机制等虽言简意赅，但一应俱全，相关规定才能真正落到实处，获得良好实践。

 

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