生态环境法典：填补我国应对气候变化立法空白

 

　　作者简介：田丹宇，生态环境部国家气候战略中心研究员。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第47期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

  

　　9月29日，游客在内蒙古阿尔山国家森林公园驾车游玩。 新华社记者  贝赫/摄

 

　　十四届全国人大常委会已对《中华人民共和国生态环境法典（草案二次审议稿）》（以下简称“法典”）进行了分编审议。其中，在法典第四编绿色低碳发展编中，明确将“应对气候变化”独立成章，填补我国在应对气候变化领域的立法空白，成为法典编纂工作的一大亮点。

 

　　顺应国际应对气候变化立法趋势

 

　　《巴黎协定》生效以来，全球气候立法进入高峰期。很多国家将国内气候立法作为国际履约的保障。目前，已有59个国家和地区制定了应对气候变化的法律，通过立法确认和落实应对气候变化目标、转化相关国际法律要求、规范气候履约行为并为参与全球气候治理提供制度支持。此类做法带有一定的普遍性，实践中也取得了良好效果，可为我国推进应对气候变化法治化进程提供有价值的参考。特别是发展中国家，截至2025年3月，已有11国出台应对气候变化相关法律，其中拉美西班牙语系国家显示出极高的立法积极性。

 

　　国外已有的59部气候立法中，有51部属于应对气候变化专门立法。多数法律已纳入碳中和目标，早期出台的立法通过修订的方式新纳入或提前了碳中和目标，建立碳排放总量控制目标的落实保障机制。例如，英国通过设立气候变化委员会，推动政府建立五年一期的碳预算制度；德国建立基于行业的碳排放预算和碳预算补缺机制；法国设立政府能源转型补贴和专项基金，实施有利于低碳转型的金融政策；美国通过《两党基础设施投资和就业法》和《通胀削减法》，以税收抵免、财政奖励、财政补贴等方式支持能源转型和应对气候变化。国际社会应对气候变化立法进程提速，增强了我国推进气候法治建设的信心。

 

　　气候变化是当前国际政治议程的主要议题，是百年未有之大变局的重要组成部分。应对气候变化将重塑全球能源和产业竞争格局，并对地缘政治产生深远影响。积极参与气候变化多边进程，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，对维护我国正当发展权益、营造良好外部发展环境具有重要意义，是我国推动构建人类命运共同体的重要实践。

 

　　通过法典编纂，尽快填补我国应对气候变化的立法空白，是在新形势下积极参与全球气候治理、有效维护国家利益的迫切需要。这有利于巩固与发展中国家的战略协作、有利于增强我国在全球气候治理中的话语权和影响力、有利于应对和破解外部“碳壁垒”“碳干涉”“碳规锁”等挑战，有效维护国家和企业的合法权益。

 

　　填补国内应对气候变化领域立法空白

 

　　加快推进应对气候变化法治化进程，是贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中、四中全会精神的重要体现，也是确保在“十五五”时期积极稳妥推进和实现碳达峰、实现2035年国家自主贡献目标的重要举措。2009年，全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》明确提出，“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。”16年来，相关部门和研究机构围绕应对气候变化立法开展了大量研究，并随着相关工作实践不断深化、实化。历年全国两会代表、委员也提出诸多相关建议提案，为国家层面推进应对气候变化法治化进程奠定了良好基础。目前，在法典中专门设置应对气候变化章的前期工作已非常充分，立法条件已经成熟。

 

　　国内多地已开展应对气候变化专门立法的实践探索。其中，江西省南昌市和河北省石家庄市出台了《低碳发展促进条例》形式的地方性气候法规；广东省深圳市在《深圳经济特区生态环境保护条例》中专章规定了应对气候变化内容；青海省和山西省以省政府规章的形式出台了《应对气候变化办法》；上海、深圳等7个碳排放权交易试点地区相继制定了碳排放权交易专项地方性法规或地方政府规章。天津市于2021年通过市人大常委会制定的《天津市碳达峰碳中和促进条例》，成为全国首部地方“双碳”立法。此外，北京市已将“北京市应对气候变化条例”的起草工作，列入了本届市人大常委会立法规划。这些地方性气候立法实践，为法典中的“应对气候变化章”，提供了制度实施经验和立法支撑基础。

 

　　通过制定法典，有利于推动相关工作从政策驱动转向依法推动，为国内碳达峰碳中和相关重要工作提供明确的法律授权和法律依据；有利于发挥法律的引领、规范与约束作用，为相关政策、制度、标准的实施提供法律支撑；有利于发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，保持和提升我国经济社会发展绿色低碳转型的持续性、稳定性与可预期性；有利于推动形成绿色低碳生产生活方式，动员全社会力量推动实现碳达峰碳中和目标，助力美丽中国建设和经济社会高质量发展转型。

 

　　搭建国家应对气候变化制度框架

 

　　内容安排初步搭建起国家应对气候变化制度框架。根据应对气候变化工作实践、国际国内立法经验及前期理论研究成果，法典绿色低碳发展编中的“应对气候变化章”分为四个部分：“一般规定”明确了国家应对气候变化的基本原则和管理机制；“减缓气候变化与碳达峰碳中和”规定了总量控制、统计核算、碳交易、碳汇等管控温室气体排放的重要制度；“适应气候变化”部分将适应气候变化的重要政策措施转化为法律规范；“国际合作”部分彰显了统筹国内国际两个大局的工作特点。此外，协同治理、保障措施、评价考核、宣传教育、公众参与、信息披露、信用管理等内容，在法典总则编及绿色低碳发展编的“一般规定”中已有所体现。

 

　　体例框架体现“减缓与适应并重”原则。应对气候变化包括减缓和适应两个方面，其中“减缓气候变化”包含了“碳达峰碳中和”的阶段性目标，“适应气候变化”则是应对气候变化综合性立法中不可或缺的组成部分。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善适应气候变化工作体系”；《国家适应气候变化战略2035》提出：“我国一贯坚持减缓和适应并重，实施积极应对气候变化国家战略。”《2035年中国国家自主贡献报告》中，提出到2035年“气候适应型社会基本建成”。这些提升适应气候变化能力的政策基础和工作实践，均在法典“应对气候变化章”中有所体现。

 

　　繁简处理兼顾立法前瞻性与法律稳定性。国务院办公厅《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确规定，在“‘十六五’时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制”。因此，有关碳排放“双控”中的“碳强度”要求以及有关“双碳”目标中的“碳达峰”目标，均仅规范至“十五五”期间。考虑到法典出台后将保持长期性和稳定性，在立法过程中对“碳达峰”“碳强度”等阶段性任务要求采取了立法技术处理，未直接体现在条款内容中。

 

　　篇章结构凸显“统筹国内国际”的工作特色。党的二十大报告明确提出，要“积极参与应对气候变化全球治理”。我国作为《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的缔约方，需要履行提出国家自主贡献目标、开展应对气候变化行动、提交国家履约相关报告等义务。2025年11月，我国向联合国提交了新的《2035年中国国家自主贡献报告》，并将于未来每五年更新提交。国内应对气候变化工作与国际应对气候变化形势密切相关，在法典的应对气候变化章中，专门设定了国际合作一节，为更好参与全球气候治理提供了国内法律支撑。

 

　　为应对气候变化专门立法预留空间

 

　　在法典绿色低碳发展编设置应对气候变化专章，能够快速实现填补国家应对气候变化的法律空白，保障国内应对气候变化和“双碳”战略目标的如期实现。同时应认识到，应对气候变化工作涉及面广、实践经验尚在不断积累中，部分气候政策实施时间较短，制度实施效果尚待进一步考察。法典中的应对气候变化专章及相关涉碳条款，只能初步搭建起应对气候变化的制度框架，具体可操作性的法律规则尚需通过专门立法来进行明确。

 

　　此外，设立专章还可引导我国应对气候变化领域法律制度体系建设，推动完善我国生态文明制度体系，符合党的二十大关于加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求。在法典出台后，继续推进应对气候变化专门立法，也是全面系统应对气候变化挑战、完善生态文明制度体系建设的必然要求，对全面规制减缓和适应行动、提升我国应对气候变化治理体系和治理能力现代化水平、有效应对气候变化具有不可替代的重要作用。

 

　　在推进应对气候变化法治化进程中，要牢牢把握法典编纂的立法契机，不断完善应对气候变化专章，进一步厘清思路，处理好将气候变化内容纳入法典和推动专门立法的关系，为后续专门立法提供依据和接口。

 

　　下一步，在优先做好法典编纂的同时，继续落实好十四届全国人大常委会立法规划。根据法典和应对气候变化专门立法“两步走”的思路，一方面，尽量确保在法典中纳入应对气候变化领域的重点制度，最大程度满足当前国内立法需求并顺应全球气候立法趋势；另一方面，继续推进应对气候变化专门立法研究和立法进程，构建以“法典气候专章+气候专门立法+国务院专项条例+地方气候立法”的全方位应对气候变化法制体系。

 

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