重塑能源秩序  构筑中国能源法治现代化新范式

 

　　作者简介：冀鹏飞，中南财经政法大学法学院讲师；李文贺，中南财经政法大学法学院博士研究生。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2025年第47期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（24ZDA095）的阶段性成果。

  

　　6月5日，以“走向碳中和之路”为主题的2025上海国际碳中和技术、产品与成果博览会在上海新国际博览中心开幕。图为参观者在一组低碳材料汽车内饰展品旁驻足观看。新华社记者 方喆/摄

 

　　2025年9月，备受瞩目的生态环境法典绿色低碳发展编草案二审稿提请全国人大常委会审议，标志着我国生态环境法治建设在法典化的征程上又迈出了坚实一步。这部以习近平生态文明思想和习近平法治思想为根本遵循、以人与自然和谐共生为价值内核、以可持续发展为核心理念的法典，不仅是对既有生态环境法律体系的系统性整合，更是对“双碳”目标下绿色低碳发展路径的法治回应。绿色低碳发展独立成编，是生态环境法典编纂的亮点之一，以法典编纂体例的创新，构建了引领全球的中国绿色低碳发展法治体系。其中，将能源法律规范纳入绿色低碳发展编，设立能源节约与绿色低碳转型专章，既精准抓住绿色低碳发展工作推进的“牛鼻子”，又成功打造环境法与能源法协同共治的新范式。在中国式现代化进程中，彰显出生态环境法典护航能源绿色低碳转型的东方智慧。

 

　　破局：绿色低碳发展独立成编 应对能源转型

 

　　加强能源立法目标的体系性调适。绿色低碳发展编通过法典化形式，有效完成全面建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系等政策目标的法治化，并对生态、经济、安全等多重目标予以融合，推动了传统能源法立法目标的更新。其中，生态环境法典草案第937条规定了“稳妥推进能源绿色低碳转型，加快规划建设新型能源体系”的能源发展目标，深度契合“双碳”目标的时代需求。客观上，我国现行能源立法中除能源法外，其他能源单行法均未将绿色低碳转型、碳达峰碳中和等新要求纳入立法目的，比如可再生能源法虽明确能源结构转型的立法目标，但依然停留在能源品类约束维度，而未上升至碳约束层面。因此，必须在绿色低碳发展编的立法目的和基本原则条款中强调对立法目标的体系性调适，在强调节能降碳增效的同时，结合我国能源结构基本情况，为改革过渡期的能源开发与合理利用留有制度转型空间，使能源绿色低碳转型更加稳妥、有序。

 

　　完成能源法律价值的系统性融合。将能源法律规范有标准、有限度地纳入生态环境法典，体系化为能源节约与绿色低碳转型专章，有助于环境法与能源法价值体系的有机融合。能源法律规范的生成存在两种路径：一是从现行法中提取，如第二节能源节约大部分条款源自节约能源法法律条文的优化组合；二是将政策上升为法律。生态环境法典草案第1010条关于煤炭绿色智能开采，第1011条关于煤炭清洁高效利用机制、发展煤电联营等规定，均是对国家能源政策的法律确认。能源伦理共识是凝聚能源法律价值的基础，而能源法律价值决定了能源立法目的与原则。能源规范入典会使能源法的价值要素更为丰富，需要重新对其价值体系进行梳理和重构。具体而言，传统能源伦理观秉持经济理性思维，当经济社会发展到一定阶段时，容易陷入增长极限困局。生态环境法典在能源安全价值、能源效率价值、能源秩序价值的基础上延伸出能源生态价值，并将其作为能源发展的核心所在，凝聚出符合中国式现代化要求的新型能源伦理共识，进而构筑起新型能源法律价值体系。

 

　　推动能源治理理念的阶段性升级。绿色低碳发展编围绕能源节约与绿色低碳转型两个方面，助推能源治理理念的阶段性升级。我国能源治理理念大致经历了三个阶段的跃升。第一阶段，积极应对和缓解能源严重短缺问题。20世纪80年代，《关于加强节约能源工作的报告》提出“工业生产增长所需要的能源，必须主要靠合理利用和节约来解决”。该阶段的节能区别于当下能源节约目的，更多是指以节能求增产。第二阶段，从追求能源经济效益转向能源可持续发展。该阶段的能源结构优化大多停留在政策治理的层面，法治化程度不足，如以《新能源和可再生能源发展纲要（1996-2010）》为抓手促进国家能源结构的优化。第三阶段，强调能源绿色低碳转型的法治化。我国当下正处在能源转型过渡期，制度改革成效显著，但仍存在碎片化、政策化等问题，亟须在能源政策法律化过程中增强条文表述的规范性和效力结构的完整性。绿色低碳发展编以能源法、节约能源法、可再生能源法等为基础，遵循《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》等要求，开启了政策法律化的新阶段。但在目前的绿色低碳发展编中，部分能源条款的政策化色彩仍较明显，责任主体界定尚待清晰，法律后果与操作细则不足，影响实践效能。以能源节约与绿色低碳转型专章为例，该章共22条，较多出现国家鼓励、国家推动、国家完善、国家统筹等宏观表述的条文。此类条款虽回应了政策导向，但若缺乏配套权责划分与实施细则，易导致实践中责任划分不清，可能引发职权衔接困难问题。从法治建设精细化要求看，建议在后续修法中强化权责配置清晰度，适度细化操作规范，进一步提升能源法律规范的实践引领作用。

 

　　立制：专章回应能源转型 锚定能源发展的法治框架

 

　　能源法律规范入典，确立能源绿色低碳转型的基本原则和关键制度，不仅向全球表达了中国能源转型的担当力和行动力，彰显了中国从建设能源大国到实现能源强国的决心和信心，更明确了能源绿色低碳发展的法治进路。然而，并非所有的能源法律规范都适宜纳入法典，环境法与能源法虽共同适用于绿色低碳发展领域，但彼此具有一定程度的独立性。因此，能源法律规范入典应合理、科学地确立范围和标准，秉持适度化的原则，同时要注重法典立法与其他能源单行法的衔接适用，随时代要求进行适时、动态调整。

 

　　9月24日，工人在位于山西转型综合改革示范区的太重集团新能源产业园区吊运风电装备。 新华社发 杨晨光/摄

 

　　确立能源发展的基本原则。生态环境法典草案第999条确立了能源节约与绿色低碳转型工作的基本原则，首先规定“节约优先、集约高效”，明确节能工作的重要地位和基本方针；其次，“创新驱动”强调科技创新与制度创新对能源发展的核心支撑作用，为能源技术突破、产业升级和转型路径优化提供动力遵循；最后，“保障安全、有序转型”指明在保障能源安全的前提下，能源绿色低碳转型工作须稳妥、有序推进。但是绿色低碳发展编在基本原则条款之间仍有待进一步“提取公因式”，如第951条、第999条、第1021条均是绿色低碳发展编的原则性条款，其中存在统筹规划与全国统筹，稳妥有序与有序转型等用语不同但含义相近的表达，表明基本原则条款在体系化方面仍有提升空间。

 

　　提炼能源节约的核心环节。节约能源贯穿我国能源治理的整体脉络，早期节能是要集中应对能源短缺危机；中期节能主要解决能源效率问题；目前节能则是针对性回应能源绿色低碳转型的时代需求，通过节约能源实现减污降碳。因此，能源节约在生态环境法典中独立成节十分必要。在具体内容上，其继承并提炼出了节能管理、节能审查、节能监督、节能标准和能效标识等核心制度，搭建起节能工作“管理-审查-监督”的全流程闭环治理框架，同时以节能标准、能耗标识等制度为配套并贯穿始终。但目前能源节约一节共计5条，整体是对现行节约能源法的条文平移，条文设计的前瞻性与创新性略显不足。在不废止节约能源法的立法策略下，平移规则内容的立法增益相对有限。因此，生态环境法典中能源节约部分的条款设计，建议从生态环境保护的角度适度突破现行能源法范畴，为接下来能源单行法的修改划定边界并指明方向。

 

　　明确能源转型的逻辑内涵。能源绿色低碳转型一节具备丰富的逻辑内涵。其中，转型的本质是非化石能源有序替代化石能源；绿色的含义是能源品类的清洁化、能源开发利用的可持续化和高效化，具体表现为化石能源开发的技术化升级、可再生能源的开发利用以及绿色能源消费的促进等；低碳的治理逻辑集中体现为能耗双控向碳排放双控全面转型新机制的建立，以生态环境法典为载体，推动我国能源约束正式从能耗约束进入碳约束。逻辑的强化要以精细化、专业化的概念组合为支撑，但目前能源绿色低碳转型中概念之间的关系尚待厘清，比如，可再生能源不等同于低碳能源，高耗能产业不一定是高污染产业，实施碳排放双控也并非要全面废止能耗双控，类似概念的辩证关系到法律适用效果，需进一步明确。

 

　　谋远：擘画能源法治新图景 彰显能源绿色低碳发展的中国方案

 

　　习近平总书记强调，“推进‘双碳’工作是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，把能源绿色低碳转型始终摆在国家能源工作的突出位置，从提出深入推进能源领域的“四个革命，一个合作”，到庄严宣告“双碳”目标，我国的能源革命已经演化为一场社会变革，这为能源绿色低碳发展提供了强大政治保障。当下生态环境法典将政策构造转化为可操作的法治实践，不仅是对能源安全新战略的制度化回应，更是以法治方式重构能源治理秩序的关键一跃。

 

　　践行习近平生态文明思想与习近平法治思想。从人与自然和谐共生的理念追求，到用最严格制度最严密法治保护生态环境，再到编纂生态环境法典，全面推进依法治国和生态文明建设已经步入新时代。良法是善治的基础，生态文明建设、法治国家建设、“双碳”目标愿景、“美丽中国”愿景，都需要良好和谐的法律体系予以支撑。因此，将能源规范有序纳入生态环境法典，在能源治理法治化进程中统合经济理性与生态理性，是践行习近平生态文明思想与习近平法治思想的有益实践。

 

　　不同法律部门协同治理的整体设计与有效衔接。生态环境法典、能源法等虽已明确能源节约与绿色低碳转型的基本原则，但在适用层面仍然可能存在制度规范协同的内在张力，亟须从跨部门法视角予以弥合，从而重构能源法治逻辑、创新协同治理范式、实现制度转型的功能耦合与法律体系的规范统合。从法条设计的微观视角观察，一定程度上能源法与生态环境法典之间的分工协同力度仍须增强，比如能源绿色低碳转型一节总计12个条文，其中近10条是对能源法律规范的平移。较为典型的是将能源法第23条第一、二款拆分后，分别设为生态环境法典（草案）第1015条、第1016条。单纯从立法技术维度分析，此类设计虽具有一定的强调效果，但可能导致法律体系冗余，影响整体协调性。因此，就现有法条设计而言，能源法与生态环境法典在关联法条合并、转型机制衔接、引致条款设计、各自范畴界分等方面仍有进一步完善的空间。

 

　　能源政策与能源法律的功能互补及其规范发展。我国狭义上的能源法律体系由能源法、节约能源法、可再生能源法、电力法、煤炭法、核安全法、石油天然气管道保护法等组成，除能源法作为基本法之外，其他单行法多是具有行政管理功能的能源管理法，且许多能源管理体制的革新多以政策形式推行，比如提出能耗双控、电力体制改革等。但是，能源法的核心范畴界定仍较为模糊，对于标志着学科独立成熟的理论体系尚未形成。当下的生态环境法典编纂，在一定程度上为梳理能源政策并法治化，为能源法律制度提供了正向增益和经验借鉴。

 

　　我国能源结构的基本特征是“富煤、贫油、少气”，以煤炭为主导，以油、气为重要组成部分，可再生能源比例不断增长。从中国国情出发，推动煤炭、油气等化石能源清洁、高效开发利用，是确保国家能源安全和实现能源稳妥有序转型的关键；加快可再生能源开发利用是能源绿色低碳转型的必由之路；构建新型电力系统和储能布局是高效利用可再生能源的基础条件。因此，在能源绿色低碳转型领域，生态环境法典设立专门章节构筑起以化石能源清洁高效利用制度为基础（如第1012条）；可再生能源开发利用制度为核心（如第1009条）；电力消纳和调控制度为中介（如第1018条）；储能高质量发展机制为辅助（如第1019条）；绿证绿电交易、合同能源管理等绿色能源消费促进制度（如第1017条），这些条款为激励动态、协调、有序的能源绿色低碳发展的制度框架。

 

　　综合来看，生态环境法典开启了能源绿色低碳发展的法治化新阶段，成功打造出中国能源法治现代化新范式。在新兴领域回应、引致条款设计等方面，我们对生态环境法典编纂抱有更高期待。一方面，要适度加强前瞻性，为未来能源发展预留弹性空间；另一方面，要关注时代前沿需求，为实现数字化赋能绿色化，绿色化牵引数字化的能源协同转型提供切实规则指引。

 

　　声 明 

  本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

  原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢！