物种保护专章的体系构建与制度创新

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　生态环境法典草案生态保护编中专设了“物种保护”一章，系统整合现行分散的野生动植物保护与外来入侵物种防控制度。本章以44个条文的系统设计，整合提升我国既有的生物多样性保护法律规范，构建了一个以分类分级和名录管理为基础、以动物栖息地和植物生长环境保护为核心、以全过程管控为手段、以外来入侵物种防控为重点，辅以保障补偿措施的体系化法律规范。该章不仅回应严峻的生物多样性丧失现状，弥补既往立法的短板和弱项，更从法典层面确立了物种保护在维护国家生态安全、保障“人与自然和谐共生”中的战略地位，标志着我国生物多样性保护立法从分散走向体系化。

 

　　一、物种保护对于生态系统健康稳定具有基石作用

 

　　物种是生物多样性的基本单元。人的生存更离不开物种，我们的基础食物高度依赖自然界，大部分热量来源于水稻、小麦、玉米、马铃薯、大豆等植物种子，蛋白来源于猪、牛、鸡、鱼类等动物。虽然人类可能仅依赖数十种动植物获取营养，但间接依赖的物种数量巨大，这些物种的生存依赖于其他众多物种（如传粉昆虫、土壤微生物、天敌等）维持的生态环境。保护物种不仅是保护自然，更是维护人类赖以生存的生态服务系统。失去任何一环，都可能让整个网络变得更脆弱，最终威胁到我们的食物、水源、气候稳定乃至文明存续。

 

　　1、保护物种就是保护生态系统的完整性和稳定性。有研究估计，维持当前人类生存所需的生态系统功能，可能依赖数以万计的物种。每一个物种都在生态系统中扮演着独特角色，是食物网中的特定环节。一个物种的消失，可能引发连锁反应，导致食物网破裂、生态功能退化，甚至整个生态系统的崩溃。

 

　　2、保护物种就是保障生态系统服务功能的持续供给。人类高质量生存和发展都高度依赖于生态系统提供的服务，如净化空气和水源、涵养水源、保持土壤、控制病虫害、传授花粉、提供食物和药材等；如狼群消失可能导致以植物为食的动物泛滥→植被破坏→水土流失，最终影响农业。这些功能由无数物种及其相互作用共同完成，物种多样性越高，生态系统应对环境变化的弹性（抵抗力与恢复力）就越强，其服务功能也越稳定。

 

　　3、保护物种就是保护未来发展的可能性。每个物种特别是野生近缘种都是一个独特的基因库，这些遗传资源是农业、医药、工业等领域进行品种改良和技术创新的宝贵材料，对于保障国家粮食安全、医药卫生安全和生物技术发展具有战略意义。许多物种的作用尚未被科学认知，其消失可能导致不可逆的连锁反应，对于未来发展产生不利影响。

 

　　4、保护物种就是弘扬和传承中华优秀传统文化和民族精神。在中华传统文化中，野生动植物承载着深厚的文化内涵和民族情感，是自然文化遗产的重要组成部分，大熊猫、朱鹮、绿孔雀等“旗舰物种”的保护，不仅具有生态价值，更是国家形象和生态文明的行政激发了公众的环保意识，成为国家形象和生态文明建设的象征。

 

　　但是，生物多样性减少是当今人类面临的巨大生态威胁。科学家们普遍认为，由于人类活动的影响，当前的物种灭绝速度是自然灭绝率的1000到10000倍，自然界大约每百万年灭绝一个物种，而现在是每天有75个物种灭绝，每小时有3个物种被贴上死亡标签。有研究指出，如果继续目前的森林砍伐速度，到2030年，我们将失去地球上一半以上的物种。中国作为世界上生物多样性最丰富的国家之一，同样面临严峻挑战，迫切需要运用法律手段加以保护。

 

　　二、生态环境法典对物种保护相关法律的系统整合

 

　　我国高度重视生物多样性保护工作，通过建立自然保护地、制定法律法规等加强对物种的保护。我国是《联合国生物多样性公约》的创始缔约国，还加入了《湿地公约》等多个涉及生物多样性保护的国际公约并积极履行国际义务，建立了国际重要湿地、人与生物圈保护地，推动形成“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”，展现负责任的大国担当。

 

　　尽管我国已在多部相关立法中设计有物种保护的制度，但总体上看，规制领域分散、立法层级不一、监管职责不清、制度间存在空白或冲突等问题长期存在，离“美丽中国”的国家目标、“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的生态文明建设格局还有相当距离。生态环境法典编纂过程中，贯彻落实习近平生态文明思想，按照“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念，设置物种保护专章，凸显了物种资源作为关键生态要素的地位，实现了立法理念从单一要素保护、末端治理向生命共同体保护、源头预防和系统修复的深刻转变。

 

　　生态环境法典草案中的“物种保护”一章并非凭空创设，而是对现行散见于多部法律、行政法规、部门规章中的相关规范进行的系统性、高阶次整合与升华。主要整合了野生动物保护法、生物安全法、野生植物保护条例等法律法规；同时，还与《渔业法》、《森林法》、《草原法》、《进出境动植物检疫法》、《畜牧法》、《种子法》等相关法律进行衔接，以充分发挥法典的体系化功能，将过去“碎片化”、“部门化”的规范，通过系统梳理、协调矛盾、填补空白，建立起全面的物种保护法律体系，极大提升法律实施的效能。

 

　　因此，“物种保护”的专章整合，并非简单的条文汇编，而是基于生态环境保护的现实需求和补齐生态环境立法短板的需要，构建覆盖生物多样性保护的三大核心领域——珍稀濒危物种保护、生物遗传资源保护以及生物安全维护——的制度体系，体现了从积极保护到风险防范的现代环境法治理念。

 

　　第一节“野生动物保护”。规定了野生动物的定义、保护原则、管理体制、分类分级保护、栖息地保护、猎捕管理、经营利用管制、收容救护、遗传资源保护、进出口管理及致害补偿等内容。

 

　　第二节“野生植物保护”。与第一节相呼应，系统规定了野生植物的定义、保护原则、管理体制、分级保护、就地与迁地保护、采集管理、经营利用管制及进出口监管等。

 

　　第三节“外来入侵物种防控”。系统规定了外来入侵物种的定义、防控原则、管理体制、名录制度、风险评估、监测预警、口岸检疫和应急治理等全链条防控措施。

 

　　三、“物种保护”章规定的重要制度

 

　　生态环境法典草案中的“物种保护”一章，在对相关法律进行“择其要旨要则”的基础上进行集成创新，构建了内容丰富、环环相扣的制度体系，其核心制度可归纳为：

 

　　1、分类分级与名录管理制度

 

　　这是物种保护的基石制度。草案明确规定，对野生动物和野生植物实行分类分级保护，对国家重点保护物种实行名录管理，并定期评估、动态调整。该制度将有限的行政、资金和技术资源优先投入到最需要保护的珍贵、濒危物种上，实现了保护工作的科学化和精细化。

 

　　2、栖息地（生长环境）保护制度

 

　　草案突破了对物种本身孤立保护的思维，强调对物种生存所依赖的生态空间的整体保护，详细规定划定野生动物重要栖息地、自然保护地、禁猎（渔）区、迁徙洄游通道，并要求工程建设避让或采取减缓措施。同样，也强调对野生植物生长环境的保护，充分体现“保护物种的关键在于保护其家园”的现代保护生物学理念。

 

　　3、全过程管控制度

 

　　草案对人们在生产生活活动中可能影响物种生存和发展的各类行为进行了全过程、多环节的严格管控。在源头管控方面，对猎捕、采集行为实行许可证制度，并明确禁止使用特定工具和方法；在流通管控方面，对出售、购买、利用国家重点保护动植物及其制品实行严格审批和专用标识、可追溯管理，严控严管击非法贸易；在利用管控方面，规范公众展示展演、人工繁育/培植等活动，确保不影响物种福利与保护；在跨境管控方面，对进出口实行允许进出口证明书制度，禁止出口特有或未定名的珍贵遗传资源，维护国家生物安全。

 

　　4、外来入侵物种全链条防控制度

 

　　这是法典草案最具创新性的制度之一，构建了从“源头预防-监测预警-应急治理”的全链条防控体系。规定了风险预防与审批检疫制度，任何引进需批准，首次引进需风险评估，强化口岸检疫，将风险挡在国门之外；名录与普查监测制度，要求制定名录，掌握底数，建立监测网络，实现早发现、早预警；综合治理与应急处置制度，要求制定防控方案和应急预案，及时控制或消除危害。

 

　　5、保障与补偿制度

 

　　这是法典草案体现高水平保护与高质量发展相互促进、公共利益与个人权益保护双赢多赢的制度性创新安排。主要规定有：野生动植物收容救护与社会参与制度，建立官方与社会相结合的救护体系，并规范放生活动，引导公众科学参与。致害补偿与紧急避险制度，明确规定因保护物种造成人身财产损失的，政府给予补偿；紧急情况下为避免人身危险而损害野生动物的，不承担责任，增强了保护政策的公平性与可接受度；国际合作与公众意识制度，积极履行濒危物种保护的相关国际公约，倡导国际合作打击非法贸易，并要求公众提升保护意识，养成文明健康生活方式，构建全社会共同保护的局面。

 

　　四、“物种保护”专章与相关各章的内在逻辑

 

　　生态环境法典草案生态保护编是一个有机整体，“物种保护”一章并非孤立存在，而是在法典总则和生态保护编一般规定的总体规定下，与生态保护编中的其他各章紧密关联、功能互补，共同构成对“人与自然生命共同体”进行全方位法律保护的立体网络。

 

　　1、与“生态系统保护”章，基于要素与系统依存原理，体现从保护单个对象到保护整个生命共同体的立法思路

 

　　物种构成生态系统的基本要素，而生态系统是物种赖以生存的宏观载体。在这个意义上，“物种保护”与“生态系统保护”是“点”与“面”、“要素”与“系统”的关系。“生态系统保护”章侧重于对森林、草原、湿地、海洋等生态系统的整体性、结构性保护，维护其宏观生态功能；而“物种保护”章则聚焦于系统内关键组成部分——物种的存续与安全。前者为后者提供了广阔的生存空间和良好的生境条件，后者则是前者功能完整与稳定的具体体现和重要指标。

 

　　2、与“自然资源保护与可持续利用”章，基于平衡保护与利用考量，明确物种保护是自然资源可持续利用的前提和底线

 

　　野生动物和野生植物本身即是最重要的生物自然资源，但两章的侧重点不同。“自然资源保护与可持续利用”章更强调在保护的基础上，对水、土地、矿产、生物等资源进行合理的、可持续的开发利用，以满足经济社会发展的需求。而“物种保护”章，特别是对珍贵濒危物种的规定，则更侧重于“保护”，规定了更为严格的限制措施。体现对“保护优先、自然恢复为主”原则的坚守，以及在保护与利用之间寻求合理平衡的智慧。

 

　　3、与“重要地理单元保护”章，基于普遍与特殊相结合理念，形成“面上普遍保护”与“点上重点强化”相互促进的立体保护格局

 

　　“重要地理单元保护”章针对的是具有特殊生态功能或脆弱性的特定区域，如自然保护地、重要流域区域等。这些特定重要地理单元区域往往是生物多样性热点地区，也是许多珍稀濒危物种的核心栖息地。该章在一定程度上是对“物种保护”章和“生态系统保护”章在特定空间范围上的强化和具体化。在重要地理单元内，物种保护的要求会更高，管理措施会更严格。

 

　　4、与“生态退化的预防和治理”、“生态修复”章，体现防御与恢复相协同思维，促进物种有效保护、科学保护

 

　　“生态退化的预防和治理”、“生态修复”两章与“物种保护”章构成“防”与“治”的紧密关系。“生态退化的预防和治理”旨在通过制度措施防止生态系统恶化及其导致的物种栖息地丧失；“物种保护”中的许多制度，如栖息地保护、外来入侵物种防控，本身就是预防生态退化的重要手段。而当生态退化确实发生，物种生存受到威胁时，“生态修复”章则提供了恢复受损生态系统的法律路径，其最终目标之一就是为物种重建适宜的栖息地，物种保护是生态修复的核心目标和成效判据，而生态修复是实现物种长期存续的根本手段。

 

　　 声 明 

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