2025年9月27日—28日，中国法学会环境资源法学研究会2025年年会在甘肃省兰州市召开，本次会议由中国法学会环境资源法学研究会与甘肃政法大学共同主办、甘肃政法大学环境法学院承办、甘肃诚域律师事务所协办。

 

　　年会第三分会场议题为：《生态环境法典（草案）》生态保护编规范重点问题研究。该议题分为两个研讨单元，于9月27日下午和28日上午在奥体如意华玺酒店5楼敦煌厅举行。

 

　　第三分会场（第一单元）

 

　　中国法学会环境资源法学研究会常务理事、中国人民大学法学院李艳芳教授担任主持人，全国人大常委会法工委经济法室宋生辉处长、武汉大学法学院陈海嵩教授、北京大学法学院巩固副教授、深圳大学法学院周卫教授担任与谈人。九位报告人作主题发言。

  

 

　　中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授

　　李艳芳

 

　　01 发言环节

  

　　湖北经济学院教授 邱秋

 

　　会议引导发言人湖北经济学院邱秋教授以《生态环境法典（草案二审稿）生态保护编的问题和修改建议》为题，提出以下六个方面的问题：第一是生态保护编对基本概念的表达不足，平移单行法和相关政策文件中的概念表述，从法典条文体系整体角度进行修正、调适不够；第二，第二章与第三章延续对“生态系统”和“自然资源”及相关立法作实体化的机械二分的传统观念，无论理论逻辑还是制度实践，都面临现实困难；第三点是适用范围界定不明、立法目的单一；第四个问题是单行法“入典”的选择标准不明；第五个问题是本编各章、各节与本编“一般规定”、法典“总则编”的关系不顺，未做到合理提取公因式，具体章节的法律原则也缺乏本章节特色；最后一个问题是主要平移单行法，回避单行法之间关于法律规定、政策文件、部门职责、制度机制等方面的冲突重迭，未能理顺制度体系。

  

　　重庆大学法学院教授 胡德胜

 

　　重庆大学法学院胡德胜教授以《荒漠/荒漠化综合治理：辩证关系和立法理念——兼论〈生态环境法典（草案）〉荒漠/荒漠化规定的结构性修改》为题进行报告。他指出：由于《生态环境法典（草案）》采用对荒漠实行普遍性保护的不科学理念，对荒漠/荒漠化防治、保护、治理和利用之间的关系处理不当，进而关于荒漠/荒漠化的规定存在结构性问题。需要从突出荒漠化防治、荒漠化治理，删除对荒漠进行普遍性保护的规定以及鼓励对未纳入自然保护地体系的且不宜治理荒漠土地上的自然资源进行不导致或不加剧荒漠化的可持续利用这三方面，进行结构性调整。

  

　　重庆大学法学院教授 唐绍均

 

　　重庆大学法学院唐绍均教授以《文物保护民事公益诉讼制度的理论辨证与立法健全》为题进行报告。他的报告从文物保护民事公益诉讼制度的基础认知、理论诠释、立法疏漏、健全进路这四个方面进行阐述。他指出，尽管文物保护民事公益诉讼制度已通过新修订的《中华人民共和国文物保护法》得以建构，但从法条释义看该制度还存在诉权配置欠缺分工制约、诉讼类型欠缺妥适界定、责任承担欠缺原则指引等立法疏漏，建议通过诉权分工制约的主体配置与程序保障、实害型与风险型诉讼类型的界定优化、“修复优先”原则在责任承担中的法律确立与实施指引，实现“用最严格制度、最严密法治”增强文物公共利益司法保护的针对性与实效性。

  

　　山西大学法学院博士研究生 王博文

 

　　山西大学法学院博士研究生王博文以《〈生态环境法典（草案）〉视域下跨区域碳达峰碳中和协同立法研究》为题做了报告。他指出，通过审视制度实践、分析关联条款，发现主要存在理念、主体、客体、内容这四个层面的问题，暴露出了跨区域“双碳”协同治理存在多维障碍。基于现存障碍提出了“1+X”体系，以总则的区域协同原则与分则的协同治理条款为“1”，以共同责任+区别责任+辅助原则、中央统筹与地方协同相结合、跨区域“双碳”协同立法利益协调、“双碳”协作协议模式为“X”，构建具有中国特色、时代特色、国际风范的生态环境法典。

  

　　河北大学法学院博士研究生 余惠民

 

　　河北大学法学院博士研究生余惠民以《中国水资源规划框架的法治化重构》为题进行报告。他提出，“二元协同”治理框架能够有效应对当前水资源规划的结构问题，通过制定专门的《水资源规划法》以确立顶层设计的法律权威，并引入“元规划”方法论作为保障体系动态适应与内在协调的核心机制，从根本上解决时空错配和权责不清的问题，重塑一个兼具法律约束力、动态调节力的水资源规划框架，真正提升水治理的现代化水平。

  

　　桂林电子科技大学法学院副教授 李保平

 

　　桂林电子科技大学法学院李保平副教授以《〈生态环境法典（草案）〉中生态保护编中的生物多样性及传统知识保护的重要问题研究》为题进行报告。他指出，在生物多样性保护方面，需明确概念内涵，拓展城市、农田等生态系统及更多物种的保护范围，健全资金投入与部门协调机制；在传统知识保护方面，存在缺乏专门条款、权责不清的问题，应在生态保护编增加专门条款，加强与其他法律的衔接，明确权利主体与内容，建立传统知识登记和获取惠益分享制度。

  

　　南昌大学法学院副教授 黄智宇

 

　　南昌大学法学院黄智宇副教授以《〈生态环境法典（草案）〉中荒漠“保-治”体系的界分与衔接》为题进行报告。她指出，《生态环境法典（草案）》明确将荒漠作为生态系统纳入保护范畴，以“双轨制”的编写形式与生态退化防治（荒漠化防治）专章构成了“保护—防治”荒漠治理框架。在实践中存在了概念混用、边界模糊的情况，同时也存在着理念与措施冲突嵌套和转换规则缺失等问题，究其原因是在科学认知和立法技术两个方面有缺陷。为此，应以辩证思维对价值位阶澄清、核心概念精确化与类型化、规范冲突协调，并提出具体的法典修改建议。

  

　　北京大学法学院助理教授 吴凯杰

 

　　北京大学法学院吴凯杰助理教授以《规范协同视角下〈生态环境法典（草案）〉的文本优化》为题进行报告。他的报告从生态保护编的法律原则、法律制度和法律责任的协同三个方面来展开。在法律原则协同方面应构建从一般到特殊的生态保护原则体系，按照“要素－区域”结构配置原则条款；在法律制度方面应当从纵向和横向两个方面协调配置，做到理顺总分分工、纠正总分错位、删减总分重复，在法律责任方面应当调整生态保护义务和生态修复义务的相关条文。

  

　　中山大学法学院博士研究生 孙哲

 

　　中山大学法学院博士研究生孙哲以《生态环境分区管控的制度逻辑和实现路径》为题进行报告。他指出，在生态环境、规制方法以及时空重迭的复杂性前提下，生态环境分区管控承担着现代化价值转向、协调其他生态环境保护制度、贯通顶层设计与实际操作等多项任务。因此，在制度实现过程中应当对“自然—人为”二分观纠偏，进而采取描述而非设计的理念明确生态环境分区。通过分离统治权力与控制权力明确中央与地方的权力分配方式、赋予地方分区权力、丰富管控措施并加快进行政策法律化，是实现生态环境分区管控制度化运转和精细化运行的应有之义。

 

　　02  评议环节

 

　　四位与谈人对以上八位报告人的发言进行了点评。

  

　　武汉大学法学院教授 陈海嵩

 

　　陈海嵩教授表示，生态保护编非常特殊，规范来源广泛，涉及领域多，涉及立法上绝无仅有的新问题，即如何处理双法源问题。从立法操作角度，实务部门如林草、自然资源部门可能认为无所谓，条文再多也无用，因为这由规划模式决定。法律位阶方面，全国人大和人大常委会制定的法律没有位阶之分，宪法学界已达成共识，但双法源下生态保护编如何适用？法条可能被实务部门和司法机关束之高阁，这是需要避免的问题。

  

　　全国人大常委会法工委经济法室处长 宋生辉

 

　　宋生辉处长谈到，立法法并未区分全国人大及其常委会制定的法律的位阶，实践中遇到适用冲突由全国人大常委会裁决，但实际中未出现这种情况。立法法还规定，法律草案与其他法律相关规定不一致时，提案人应说明并提出处理意见。目前常用“法律另有规定的，从其规定”这一表述来解决法律间关系问题。在处理法典与单行法关系时，也倾向于采用这种立法技术，草案第1185条明确：其他法律对生态保护、绿色低碳发展等有进一步规定的，适用其他法律。关于“进一步规定”的含义，专班基本共识是法典生效时优先适用法典，之后新制定或修改的法律应在法典基本精神和原则下作出具体规定，目前逻辑如此，并未从法律位阶上区分上位法下位法关系。

  

　　北京大学法学院副教授 巩固

 

　　巩固副教授列举了一些例子，谈到在法典通过前，应尽力完善这些结构。而如果采取专家建议稿，或者是已被探讨成熟的方案，可能会更加符合法律逻辑，科学构建规范表达。

  

　　深圳大学法学院副院长、教授 周卫

 

　　周卫教授表示，有时候也要考虑放弃毕其功于一役的这种雄心壮志，只是考虑在做加法，也要考虑做点减法，留一点空间给立法做留白的处理。

 

　　最后，李艳芳教授对各位与谈人表示感谢并对会议作了总结发言。

 

　　第三分会场（第二单元）

 

　　中国环境科学学会环境法学分会副会长、中国环境资源法学研究会常务理事、重庆大学法学院黄锡生教授担任主持人。全国人大常委会法工委经济法室宋生辉处长、中国政法大学胡静教授、上海海事大学王慧教授担任与谈人。六位报告人做主题报告。

  

　　中国环境科学学会环境法学分会副会长、中国法学会环境资源法学研究会副会长、重庆大学法学院教授 黄锡生

 

　　01  发言环节

  

 

　　西安市中级人民法院行政审判庭副庭长 阿尼沙

 

　　西安市中级人民法院行政审判庭阿尼沙副庭长以《〈生态环境法典（草案）〉中野生动物保护国际协作条款的完善》为题进行报告。她以某生物科技有限公司走私珍贵动物案入手，提出某公司的行为破坏了野生动物资源造成珊瑚的永久性损害，侵害了公共利益，应当承担赔礼道歉和赔偿损失的民事侵权责任。借该案相关判决与实践中出现的相关问题，提出野生动物保护国际协作的七点困境，并且针对上述问题提出四点针对性的解决措施。

  

　　上海财经大学法学院讲师 李若英

 

　　上海财经大学法学院李若英讲师以《生态保护编的生态系统原则——基于生态要素分类的体系建构》为题进行报告。她指出应以生态要素类型为基础，构建“生态保护编”的体例与制度框架。该编纂思路不仅契合自然生态系统的基本结构与功能单元，也与法典其他分编的逻辑路径形成内在一致性，有助于维护生态环境法典的体系协调与结构统一。在具体构建上，主张将“生态保护编”划分为森林、草原、湿地、水域、土地、海洋和动植物等生态要素类型的专章，并在各章内部系统设置生态保护红线、生物多样性保护、生态修复、生态退化防治等基础性制度安排，进而形成覆盖预防、保护与修复全过程的生态治理制度体系。通过该生态要素分类路径，既有助于推动碎片化规范的体系整合，也有望提高制度运行的科学性与可操作性，为生态法典建设奠定坚实基础。

  

　　华侨大学法学院讲师 陈梓铭

 

　　华侨大学法学院陈梓铭讲师以《国家公园立法体系化之证成与展开》为题进行报告。他提出当前的国家公园专门立法支撑不足、借道关联立法保护的效果欠佳，难以系统回应法治保障需求。国家公园立法体系化路径在行政主体职权配置、利益相关者权利保障、监督救济机制构建三维度具备比较优势，是解决立法供需失衡问题的理性选择。为此，建议采取形式与实质并重的思路构建立法体系：在形式框架层面以“《生态环境法典》+《国家公园法》+配套法”模式回应立法争议；在实质内容层面完备规定管理体制和执法机制、协同强化利益相关者权利保障力度、整体提升权力监督和权利救济效能，从而实现公私主体合作共治法治化目标。

  

　　珠海科技学院马克思主义学院讲师 钱昊

 

　　珠海科技学院马克思主义学院钱昊老师以《社区参与国家公园共同治理机制的规范构造》为题进行报告。他指出我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法》为社区参与国家公园建设提供了法律基础，且我国现代环境治理体系中关于多元法律主体的建设要求与世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地共同治理机制理论为构建中国特色的社区参与机制创造了条件。建立这一机制主要出于三方面动因：体现国家公园多元价值、统一央地事权安排，以及弥补社区权利保障不足。具体实践应推动“社区参与”和“共同治理”理念入法，构建系统化的法秩序，以“良好治理”为准则，完善社区在规划与生态补偿中的参与机制，并建立可问责的责任体系，形成全面、可操作的共同治理制度。

  

　　河北大学国家治理法治化研究中心研究员 张晓彤

 

　　河北大学国家治理法治化研究中心张晓彤研究员以《法典化背景下生物多样性保护立法的历史回顾与体系化进阶》为题进行报告。她提出实现生物多样性的整体系统保护，应采取法治方式，其中立法是基础。经过数年发展，生物多样性保护规范已经形成了国际条约提供基础指引，国家立法构建体系框架，地方立法凸显保护特色的制度体系，明晰了生物多样性保护制度的核心内容和基本要素。《生态环境法典》编纂为生物多样性保护立法提供了体系化完善的契机，应在法典编纂背景下首先对草案现有内容进行优化完善，以法典为基本依据尽快出台专门性立法，并在专门法框架下实现各单行法的专项突破。

  

　　中国政法大学民商经济法学院博士研究生 钟昕益

 

　　中国政法大学民商经济法学院博士研究生钟昕益以《自然资源法在生态环境法典中的体系性表达》为题进行报告。她指出《生态环境法典》编纂是实现我国环境法体系化的关键。要达成体系化目标，必须解决自然资源法律规范是否及如何纳入法典这一核心问题。通过以“生态”概念统合环境与自然资源，明确以生态保护为核心的价值取向，可确立如下纳入标准：仅将纯粹保护性规范及以生态保护为核心的复合性规范纳入法典。在编纂中，应将此类规范置于生态保护编，并协调其与总则的关系，同时确保法典与外部单行法的体系衔接，最终形成一部内在统一、逻辑严谨的法典。

 

　　02  评议环节

 

　　三位与谈人对以上六位报告人的发言进行了点评。

  

　　全国人大常委会法工委经济法室处长 宋生辉

 

　　宋生辉处长表示，体例问题是从编纂之初就反复研讨的核心难题。从2023年下半年启动编纂至今的两年里，一直在研究结构和体系。必须承认，目前的生态保护编方案，尚未形成一个能获得完全共识、令各方都满意的完美方案。无论是会议讨论的几种方案，还是之前考虑过的按六要素编排等设想，在理论上都有其合理性，但一旦落实到具体条文，都会面临新的矛盾和挑战。

  

　　中国政法大学教授 胡静

 

　　胡静教授谈到以下几点，首先，生态保护编在法典中可能处于一个比较尴尬的位置。原因在于，污染控制编有较好的条文基础并废止了相关单行法，但生态保护编却保留了其他单行法，其自身条文篇幅不大，对应的责任部分仅有四个条款，且前两个条款规定罚款时并未明确具体金额，这导致在实践中难以适用。其次是结构上的问题，当前这个结构混合了生态系统、物种、区域等多种标准，争议很大。这涉及法典为谁而立、方便谁来使用的问题。最后，不能仅仅因为存在水法、森林法等单行法，而没有一部自然资源基本法，就武断地认为没有贯彻整体主义。前辈立法者在制定森林法时，未必就没有考虑到对水资源的影响，只是在具体法律中各有侧重。所以，对于整体主义的论述，需要更加审慎和明晰。

  

　　上海海事大学教授 王慧

 

　　王慧教授对每一位发言人的报告都单独做了评价：野生动植物保护问题变化性很强，具有不确定性，案子涉及保护越南的海洋生态环境，但用中国的法律去执行，在越南境内的管道问题上可能缺乏足够的法律依据，体系上也不常见；基于生态要素的生态保护，根据新生态学的观点，生态系统本身是不稳定的，人为破坏与否，它都在持续变化；国家公园的核心功能应包括教育和公益，如果立法不能实现这些，就失去了意义；生物多样性保护也是环境法典中的重要内容，立法者需在纳入生物多样性保护的同时，避免法典在实施中产生矛盾，这考验了立法者的智慧和前瞻性；生态法典纳入资源管理问题，以中美立法比较为例，美国环境法授课将环境法与自然资源法分离，认为环境法更偏向公法和行政法，而自然资源法则接近财产法，两者在理念和方法上差异较大，而中国将二者统一为环境与资源保护法学，虽体现中国特色，但需考虑其可行性。

 

　　最后，黄锡生教授对各位与谈人表示感谢并对会议作了总结发言。

 

　　声 明

 

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