建构系统完整的生态修复制度

 

　　 作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》生态保护编第七章为“生态修复”，该章将散见于《环境保护法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《矿产资源法》《海洋环境保护法》等多部单行法中的相关规定予以整合，在总结党的十八大以来开展生态修复修复工作的制度探索和成熟经验的基础上，立足于建构一个统一、协调、完备的生态修复法律制度，以更好适应生态修复作为系统性工程对整体性、协调性法律规则的内在需求。

 

　　一、什么是生态保护编中的“生态修复”？

 

　　环境科学上的生态修复是指利用生态学原理和工程技术方法，通过对结构受损或功能失调的生态系统进行有目的的干预，以恢复其原有的生物多样性、生态结构和自我维持的动态平衡过程。其目标超越了简单的植被恢复或景观美化，旨在重建生态系统提供服务的完整能力，强调“自然恢复为主，人工修复为辅”，尊重并引导生态系统的自然演替规律，避免过度人为干预。从修复技术上看，生态修复活动可从特定地块扩展到流域、区域等更大尺度，进行跨区域、跨要素的协同治理。然而，在生态环境法典中，“生态修复”具有两种性质不同却又密切联系的表述，即生态保护编第七章规定的作为生态保护活动的“生态修复”与法律责任编中作为不履行法定义务后果的责任承担方式的“生态修复”，两者用语相似但法律性质迥异却又紧密关联。因此，必须首先厘清“生态修复”的内涵。

 

　　（一）作为生态保护行为的“生态修复”

 

　　《生态环境法典（草案）》第九百二十条明确要求“开展生态修复活动应当遵守本章规定”，将“生态修复”界定为一项法定的生态保护行为。根据本章规定，生态修复活动包括政府主导的生态修复活动、法律规定的生态修复义务以及社会自愿开展的修复活动；生态修复活动应遵循生态规律，按照源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制，坚持“整体保护、系统修复、综合治理”的基本原则。这意味着，生态环境法典已经将环境科学上的生态修复转化成为了具有规范性和可操作性的行为规范，具有几个突出特点。

 

　　1、注重系统整合。“生态修复”专章将分散于各类单行法中的相关条款进行系统性整合并结合实践经验予以提升。已不再是《森林法》中森林修复、《草原法》中草原修复、《矿藏资源法》中的土地复垦、《海洋环境保护法》中的海洋修复等规则的简单罗列，而是从中提炼出共通的原理、程序和管理要求，形成统一的法律规则，再针对不同生态系统的特点进行特别规定。通过“提取公因式”的立法技术，有效消除了原有法律间的冲突与空白，提升了法律体系的整体效能。

 

　　2、突出多元共治与市场驱动。“生态修复”专章明确规定了生态修复活动的“政策支持、企业和社会参与、市场化运作”多元共治机制，打破了过去主要依赖政府财政投入的单一模式，通过建立绿色基金、生态专项债券等金融工具，鼓励社会资本参与修复活动，为生态修复注入强大的市场活力，引领环境治理体系现代化改革。

 

　　3、强调分类施策与重点优先。“生态修复”专章在统一规则的基础上充分体现因地制宜原则。对不同类型的生态系统的生态修复各有侧重：如森林修复强调封山育林和恢复植被，草原修复重在治理退化、沙化，湿地修复优先恢复面积和改善质量，海洋修复聚焦生物多样性恢复并以自然恢复为主，等。与此同时，明确“优先修复”事项，体现解决突出问题的战略导向。

 

　　（二）与“生态修复责任”的联系与区别

 

　　《生态环境法典（草案）》法律责任编，将“生态修复”规定为一种法律责任承担方式（可称为“生态修复责任”），其与生态保护编中的“生态修复”既具有明显区别，也有密切联系。

 

　　1、积极义务与消极后果的本质区别。从法律属性上看，“生态修复”作为实体法上的行为规范，是一种积极的作为义务或鼓励倡导的行为，规定相关主体“应当”或“可以”如何科学地开展生态修复。而“生态修复责任”作为一种法律后果，是消极的、补救性的民事责任、刑事责任或行政责任，是在行为人违反法律义务、污染环境或破坏生态造成生态环境损害后，被强制“责令”承担的责任形式。这一本质区别导致两者的行为主体和触发前提不同：“生态修复”活动的主体包括政府、企业和社会力量，无需以违法为前提而开展修复活动；而“生态修复责任”的主体特定为违法责任人，其启动必须以违法行为或损害事实的存在为前提。

 

　　2、一体两面与标准统一的内在联系。“生态修复”与“生态修复责任”经由生态环境法典的体系化，构成了“一体两面、前后呼应”的有机整体。从目标上看，两者都服务于“恢复生态环境”这一根本目标，生态保护编通过正面引导“常修复”，法律责任编通过反向倒逼“促修复”。从修复的技术标准看，生态保护编对“生态修复”的系统性规范，是责任人承担“生态修复责任”的判断标准。责任人履行修复责任，修复方案的科学论证、过程监测、结果验收、后期管护等都应参照“生态修复”专章的规定，正是在这个意义上，“生态修复”专章可以为“生态修复责任”的履行提供规范和科学的评判标准，确保修复责任履行到位。此外，两者之间也存在主体转化与衔接的可能性，如开发利用自然资源的企业，是“生态修复”的义务主体，一旦其未履行该义务，便立即转化为法律责任编中“生态修复责任”的潜在承担者。

 

　　可见，“生态修复”与“生态修复责任”的体系化设计，使得第一性义务与第二性义务相互支撑、有机衔接，共同构成既有行为指引又有强制保障的生态保护法律闭环。

 

　　二、“生态修复”专章的整合特征与制度框架

 

　　“生态修复”专章充分发挥法典的系统整合功能，主要是将现行《森林法》中的森林生态系统修复和封山育林规定、《草原法》中有关草原生态修复规定、《湿地保护法》中有关湿地修复规定、《海洋环境保护法》中有关海洋生态修复规定、《水法》《水污染防治法》《防洪法》等法律中的江河湖泊治理规定、《土地管理法》《矿产资源法》《土地复垦条例》中的矿区生态修复规定、《防沙治沙法》《水土保持法》中有关退化生态系统修复规定，以及《青藏高原生态保护法》《国家公园法》等相关法律中有关规定进行整合，在消除单行法之间重复、冲突或空白的同时，建构了一个以全过程管理为中心的严密体系。

 

　　1、规划与科学论证制度。“生态修复”专章确立以规划为核心的顶层设计机制。要求国务院有关部门和县级以上地方政府负责编制不同层级的生态修复规划。尤为重要的是强制要求编制规划和项目方案时必须进行“科学论证”并“充分征求意见”，以确保生态修复规划的科学性与民主性。

 

　　2、动态监测与监督制度。“生态修复”专章建立对修复项目，特别是重大项目的动态监测和监督机制。旨在克服生态修复实践中存在的“重建设、轻管理”弊端，实现对修复过程的实时动态调控，及时发现问题、调整策略，确保项目实施不偏离既定目标。

 

　　3、成果验收与后期管护制度。“生态修复”专章突破项目“竣工即结束”的传统模式，要求项目竣工需经有关部门验收，验收合格后还需进入“后期管护”阶段，明确管护责任主体、措施和资金。这一制度遵循生态修复效果的滞后性和长期性规律，以确保修复成果的稳定与可持续。

 

　　4、成效评估与科技资金保障制度。“生态修复”专章要求建立健全生态修复成效评估机制，形成管理闭环，为衡量修复投入产出、优化未来政策提供了依据。同时，建立科技资金支持制度，既通过鼓励科技研发和标准制定提升修复的科学化、专业化水平，也通过政策支持、市场化运作和多元资金渠道为修复工作提供持续动力。

 

　　“生态修复”专章的设计的全过程管理法律制度，标志着生态修复工作将实现从分散、粗放、项目式向系统、精细、制度化管理的历史性转变。

 

　　三、“生态修复”专章与生态保护编中的定位 

 

　　在《生态环境法典（草案）》生态保护编中，“生态修复”专章并非孤立存在，它与其他各章构成了一个有机联系的、层次分明的生态治理法律体系。

 

　　1、与“生态退化的预防和治理”专章形成防与治的衔接。在生态保护编中，“生态修复”专章与“生态退化的预防和治理”专章构成直接的“防”与“治”的关系。前者致力于通过严格监管和源头预防，避免生态系统发生退化，是优先选项；后者则是在退化发生后，采取积极措施进行治理和恢复，是必要的补救方案。前后相继，共同构成生态损害应对的完整链条。

 

　　2、与“生态系统保护”专章形成保与修的互补。“生态系统保护”专章侧重于对现存健康生态系统的维护与保育，使其免遭破坏，属于“守势”；而“生态修复”章侧重于对已受损生态系统的改善与重建，属于“攻势”。二者相辅相成，共同致力于扩大和优化生态空间。

 

　　3、与“物种保护”“重要地理单元保护”专章形成点、面、块的融合。“物种保护”专章关注生物物种（点）的存续，“重要地理单元保护”专章关注重要空间区域（块）的完整。而“生态修复”是恢复物种栖息地和区域生态功能（面）的根本手段。成功的生态修复能为物种保护提供广阔的生存环境，其修复效果也往往通过生物种群的回归来体现；修复工程也常在特定保护区域（如自然保护区）内实施。由此，形成了点、面、块的深度融合。

 

　　4、与“自然资源保护和可持续利用”专章形成用与补的平衡。“自然资源保护和可持续利用”专章重点在于规范自然资源合理开发利用行为，体现在保护中发展理念，侧重于“用”；而“生态修复”专章则要求对开发利用造成的生态损害进行补偿，体现在发展中保护，更强调“补”；通过两者之间的衔接，形成统筹高质量发展与高水平保护的制度闭环。特别是在“生态修复”专章贯彻“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复”原则，确保资源开发利用的可持续性与生态系统功能的完整性。

 

　　“生态修复”专章的设立，对于健全生态保护法律制度具有重大理论与实践意义，它通过体系化的整合与创新，成功构建了一个以全过程管理为核心、融多元共治与科技资金保障于一体的生态修复法律制度。该制度不仅解决了现行立法“碎片化”的弊端，更通过厘清其与生态保护编其他章节的逻辑关系、统筹污染防治与生态保护、建立与“生态修复责任”的有机关联，展现了生态环境法典强大的体系化功能和将“山水林田湖草沙一体化保护与系统治理”理念转化为具体的法律制度安排的理论创新、实践创新。

 

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