绿色低碳发展编的集成创新

 

　　 作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》第四编为“绿色低碳发展”，共4章113条。绿色低碳发展是解决生态环境问题的治本之策，将“绿色低碳发展”纳入法典，是贯彻落实习近平总书记“坚持不懈推动绿色低碳发展”的重要指示要求和党的二十届三中、四中全会关于“健全绿色低碳发展机制”“以双碳目标为牵引促进经济社会全面绿色转型”的战略部署，在现行《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《能源法》《节约能源法》《可再生能源法》和全国人大常委会有关决议等基础上，结合现实需要,聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节、重要领域，建立健全绿色低碳发展相关法律制度，形成“协同推进减污、降碳、扩绿、增长”的体制机制。

 

　　一、绿色低碳发展编的整体创新与主要内容

 

　　生态环境法典绿色低碳发展编的设立，是中国环境立法史上的重大创新。它突破传统环境法典的范式，深刻阐释了保护与发展内在统一、相辅相成的辩证关系，为全球可持续发展与环境法治贡献了独特的中国智慧、中国方案和中国力量。

 

　　（一）绿色低碳发展独立成编具有世界创新意义

 

　　将绿色低碳发展独立成编，与污染防治、生态保护编并列，是中国生态环境法典的一大创举，也是对世界环境法治的重要贡献。这种将绿色、低碳、循环理念深度融入发展主线的立法模式，为广大发展中国家在保持经济增长的同时应对环境挑战，提供了“发展与保护”协同推进的法典范式。

 

　　气候变化、能源转型、循环经济等是典型的跨领域、跨介质的综合性问题，绿色低碳发展编打破要素分割，以“问题-目标”为导向，对相关制度进行跨领域、系统性的整合与编纂，实现对复杂环境问题的整体性、结构化法律回应，创新了综合性环境问题的法典化应对模式。

 

　　中国作为最大的发展中国家和全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，通过法典形式将“双碳”目标、应对气候变化等国家承诺转化为长期、稳定、可预期的国内法律制度，为全球气候治理注入了强大的确定性，彰显了全球环境治理中的大国责任与智慧，也为丰富全球环境治理哲学提供了中国方案。

 

　　绿色低碳发展独立成编，极大地拓展和深化了环境法典的内涵与外延，使其不再局限于传统的“污染控制+自然保护”二元结构，而是升级为涵盖“生态保护-污染防治-绿色低碳发展”三位一体的现代环境治理体系的法律载体。代表着环境立法发展的新趋势和新高度，必将推动全球环境立法理念的更新与升级。

 

　　（二）绿色低碳发展编的主要内容

 

　　绿色低碳发展编贯彻法典总则规定的“推动绿色低碳发展”立法目的，不仅要解决“发展中产生的环境问题”，更要直接规范和引导“发展本身的方式”，实现发展模式与生态保护的体系性整合，为从根本上解决生态环境问题提供中国方案。本编旨在从源头上扭转高消耗、高排放、高污染的传统发展模式，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现经济社会发展与生态环境保护的协调统一，夯实中华民族永续发展的生态根基。为此，本编着力于构建一套覆盖宏观规划、中观产业、微观主体的制度体系，统筹推进循环经济、能源转型与气候变化应对，为绿色低碳发展提供稳定的法律预期和明确的行动指引。共分四章，形成了逻辑清晰的制度体系：

 

　　第一章“一般规定”。主要规定本编的适用范围、总体目标、关键领域（产业、交通、城乡、农业等）转型方向、绿色低碳发展机制、各方主体责任以及财政、金融、科技、国际合作等支撑政策，奠定全编基调。

 

　　第二章“发展循环经济”。这是本编的核心内容之一。将清洁生产作为循环经济的重要组成部分，系统规定循环经济的发展方针、管理体制、规划标准、统计制度，以及从生产源头（绿色设计、清洁生产）到消费末端（绿色消费）、再到废弃物循环利用的全过程管理制度，体现了对生产和消费系统的全面规制。

 

　　第三章“能源节约与绿色低碳转型”。聚焦能源领域的绿色转型，重点规定了“能源节约”和“能源绿色低碳转型”。一方面，完善节能管理制度（如节能审查、重点用能单位管理、能效标识）；另一方面，明确优化能源结构的方向，即推动化石能源清洁高效利用与非化石能源大力发展并举，并配套以新型电力系统建设、储能发展、消纳保障机制等具体措施。

 

　　第四章“应对气候变化”。这是中国首次在法律层面系统规定应对气候变化制度。确立减缓与适应并重的方针，构建以碳排放总量和强度控制、统计核算、碳市场、碳足迹管理等为核心的减缓气候变化制度体系，以及涵盖战略规划、风险评估、防灾减灾、健康防护等的适应气候变化制度体系，为实现“双碳”目标提供法治路径。

 

　　二、绿色低碳发展编的规范体系创新

 

　　与污染防治编、生态保护编一样，绿色低碳发展编也并非是对现行法律的简单整合，而是基于内在逻辑进行体系化整合与提升；与污染防治编、生态保护编不同的是，基于现行相关立法多为倡导性、鼓励性规范的实际情况，以及气候治理的风险应对特征以及应对策略的不确定性，绿色低碳发展编体现出鲜明的原则性、引导性、框架性；与此同时，根据绿色低碳发展和应对气候变化的科学不确定性、国际治理高关联性特特征，规定了一些前瞻性制度、以及与国际规则接轨的相关制度，其主要创新如下：

 

　　1、以倡导性规范为主兼顾操作性规范

 

　　该编调整的“绿色低碳发展”范围广泛，涉及国民经济空间格局、产业结构、能源体系、消费模式等根本性、长期性的转型。对于这种系统性变革，法律很难事无巨细地规定具体行为，更适合通过确立基本原则、明确国家导向、设定战略目标来进行顶层设计和引导，为应对气候变化和能源科技等技术革新快、国际形势变化快的领域，预留政府部门出台更灵活、更具针对性的政策留下充足空间，保持法律的稳定性和适应性。因此，本编采取了以原则性、授权性规范为主的编纂方式，例如，大量使用“国家鼓励”“国家支持”“国家倡导”“企业应当”“公民应当”等表述，宣示国家意志、明确各方责任、引导社会预期，而非直接设定违反后的具体法律后果（罚则）。其效力在于为后续的财政、税收、价格、金融、产业等具体政策工具的运用提供上位法依据，并作为衡量政府行为、企业社会责任的标准。与此同时，也注重原则性规定与可实施的制度的衔接，如规定强制性清洁生产审核的适用情形、生产者责任延伸制度的具体要求、碳排放权交易市场的运行规则等，为原则性规范的执行奠定基础。

 

　　2、体现应对气候变化的前瞻性

 

　　气候变化应对具有显著的风险预防特征，绿色低碳发展编立以“降碳”为主线，按照协同推进“降碳减污扩绿增长”的要求，为经济社会全面绿色低碳转型进行了前瞻性的法律制度安排。将“碳达峰碳中和”目标全面融入国家发展规划并明确要求制定国家和地方层级的行动方案，为未来中国经济社会系统性变革提供最高层级的法律依据和稳定性。创设“碳排放总量和强度控制制度”，促进生态环境环境管理核心指标从“能源消耗总量和强度双控”向“碳排放双控”的转变，将温室气体排放作为刚性约束。建立健全“产品碳足迹”管理制度，为应对可能出现的“碳壁垒”进行提前布局，掌握规则制定主动权，在全球竞争中赢得先机。前瞻性地对新型电力系统、各类储能、氢能产业等新型能源体系的核心要素作出规定，布局未来清洁能源载体。规定碳捕集利用与封存国际合作，为未来难以减排的工业部门提供技术储备。规定“气候变化健康风险评估”制度，将气候变化的影响从自然环境、经济系统延伸至公共健康领域，体现对气候变化复杂连锁效应的超前认识和法律应对。

 

　　3、国内法治与国际治理规则接轨

 

　　绿色低碳发展编在规定国内绿色低碳转型各项制度、将中国对国际社会的承诺转化为法律规范的同时，还积极融入了国际通行的生态环境治理理念和规则，主要体现为：强调坚持共同但有区别的责任原则，体现中国作为负责任大国对国际规则的尊重和履行。对接《巴黎协定》下的国家自主贡献（NDCs）机制，规定国家要制定碳达峰碳中和行动方案，实施碳排放总量和强度控制，特别规定“国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门定期编制国家自主贡献、国家温室气体清单和履约报告”，直接将《巴黎协定》要求的“国家自主贡献”的提交、更新和报告机制纳入国内法律体系，确保了国际承诺的国内法律执行力。规定全国碳排放权交易市场和温室气体自愿减排交易市场，落实《京都议定书》和《巴黎协定》的相关规则，建立与国际碳市场理念接轨的法律基础。规定加强在绿色经贸、技术、金融、标准等领域的国际合作，体现旨在消除绿色贸易壁垒，促进全球绿色技术和产业协同发展的导向，与全球绿色供应链、可持续金融等前沿议题相呼应。专门规定“适应气候变化”一节，符合“减缓”与“适应”并重的全球应对气候变化战略，体现对发展中国家关切的响应，即不仅要减排，也要应对已发生的气候变化影响。

 

　　三、绿色低碳发展编与相关分编的内在联系

 

　　从生态环境法典编纂的逻辑看，绿色低碳发展编与污染防治编、生态保护编在“人与自然和谐共生”价值主线贯穿下，具有密切的内在联系，是相互衔接、相互支撑、各有侧重的辩证统一体。

 

　　（一）三个分编各有侧重

 

　　绿色低碳发展编是“治本之策”，侧重“发展”与“转型”。其核心功能是从发展方式、经济结构、能源基础等根本层面，解决生态环境问题产生的根源。它通过推动产业优化、能效提升、循环利用、能源结构优化、低碳化发展，从源头上减少污染物和温室气体的产生和排放，降低对自然生态系统的开发和压力。可以说，绿色低碳发展是更高层次、更前沿的生态环境保护，是“防未病”和“治未病”的关键。

 

　　污染防治编是“末端治理”与“过程管控”，侧重“治理”与“修复”。其主要任务是对已经产生或正在产生的环境污染和破坏进行依法治理、管控和修复，解决突出的环境质量问题。它更直接地应对具体的污染因子（水、气、土、固废、噪声等）和具体的排放行为，是生态环境保护的底线要求和重要屏障。

 

　　生态保护编是“空间管控”与“系统维护”，侧重“保护”与“保育”。其核心目标是保护自然生态系统的完整性、稳定性和服务功能，维护生物多样性。它通过划定生态保护红线、建立自然保护地体系、保护重要生态空间等方式，为可持续发展提供生态基础和承载空间。

 

　　（二）三个分编的逻辑关系

 

　　绿色低碳发展编将绿色低碳理念融入发展的全过程和各领域，体现了从被动应对环境问题向主动塑造绿色发展新动力的治理理念转变，在法典中居于引领性、基础性地位。

 

　　与污染防治编形成源头与末端的协同。绿色低碳发展编从源头减少环境压力，为污染防治编减轻负担；污染防治编的有效实施，为绿色低碳转型提供更好的环境容量和接受度。共同构成“源头预防——过程控制——末端治理”的全过程治理体系。

 

　　与生态保护编实现压力与承载的平衡。绿色低碳发展编通过减少资源消耗和排放，减轻对自然资源的开发压力，有利于维持生态系统可持续发展；生态保护编通过保护和修复生态系统，提升其供给生态产品和服务（如碳汇、水源涵养）的能力，增强对经济社会可持续发展的支撑能力。两者共同致力于在发展与保护之间取得平衡，实现人与自然和谐共生。

 

　　三编统一于“人与自然和谐共生”和“美丽中国建设”的立法目的之下。绿色低碳发展编确保发展本身的绿色、可持续；生态保护编确保发展的生态基础稳固；污染防治编确保发展过程中不损害环境质量和公众健康。三者相辅相成，共同构筑生态环境保护的完整法律防线。

 

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