强化生态环境损害责任实体规范与程序规范的协同加快生态系统恢复进程

 

　　作者简介：王小钢，天津大学法学院教授、中国绿色发展研究院副院长。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“生态文明体制改革背景下自然资源法治革新研究”（22JJD820012）的阶段性成果。

 

　　2013年5月24日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出，要健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。2023年7月17日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，对于生态系统受损严重、依靠自身难以恢复的区域，则要主动采取科学的人工修复措施，加快生态系统恢复进程。强化生态环境损害责任实体规范与程序规范的协同，既是健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度的重要内容，也是主动采取科学的人工修复措施，加快生态系统恢复进程的关键措施。

 

　　草案中生态环境损害责任实体规范简明扼要

 

　　生态环境损害责任实体规范可以划分为生态环境修复责任实体规范和生态环境损害赔偿责任实体规范。其中，生态环境修复责任实体规范可以划分为生态环境修复民事责任实体规范和生态环境修复行政责任实体规范。《中华人民共和国民法典》确立了生态环境修复民事责任实体规范和生态环境损害赔偿责任实体规范。《中华人民共和国生态环境法典（草案三次审议稿）》（以下简称“草案”）设置了两个生态环境修复责任实体规范。

 

　　第一，草案第1065条明确修复责任主体，原地原样修复、替代性修复的责任实现路径，以及违法行为人变更时的修复责任主体。其一，该条明确修复责任主体包括造成生态环境损害的企业事业单位、其他生产经营者和个人，解决了谁依法承担修复责任的问题。其二，该条首次在法律层面确立替代性修复措施，可以为执法和司法实践中实施替代性修复措施提供明确的法律依据。替代性修复突破原地原样修复适用条件的限制，通过“异地补植复绿”“认购碳汇”“增殖放流”等灵活方式，确保生态环境损害得到同等生态价值的修复。草案将此前散见于司法解释和部门规章中的替代性修复成熟条款上升为法律规范，丰富了修复责任的实现路径，确立了“原地原样修复为主、替代性修复为辅”的修复责任体系。其三，该条明确违法行为人变更时的修复责任主体。违法行为人存在合并、分立等情形的，由承继其权利义务的主体承担修复责任，有效解决因公司变更而出现无法认定修复责任主体的问题。

 

　　第二，草案第1165条第一款明确有关行政部门责令未按规定履行土壤污染修复义务的土壤污染责任人或者土地使用权人修复土壤污染的行政命令，以及相应的行政代履行。这是一个完全的生态环境修复行政责任实体规范，既明确有关行政部门责令修复土壤污染，又通过行政代履行这种行政强制执行手段保障责令修复的实现。

 

　　草案中生态环境损害责任程序规范全面翔实

 

　　生态环境损害责任程序规范是生态环境法典中不可或缺的内容。草案中生态环境损害责任程序规范全面翔实。草案体现执法和司法实践中取得的最新成果，第1072条、第1073条和第1074条分别规定了生态环境损害赔偿磋商和诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼，形成了生态环境损害责任程序规范体系。通过生态环境损害责任程序规范，符合规定的行政机关、环保组织或检察机关可以要求责任主体承担生态环境损害责任。草案明确生态环境损害责任追究程序的启动条件、适格主体与衔接机制，提供可操作的磋商和诉讼渠道。

 

　　第一，草案第1072条为行政机关启动生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供明确的法律依据。该条明确“谁来追责、如何追责”，避免生态环境损害责任追究因缺乏磋商主体、起诉主体和追责程序而无法落地。其一，省级、设区的市级政府或其指定的部门或机构通过“磋商前置+诉讼兜底”的方式追究生态环境损害责任。若磋商达成生态环境损害赔偿协议，可申请司法确认转化为强制执行依据。若磋商不成，可向法院提起诉讼，要求责任主体承担生态环境损害责任。其二，草案明确生态环境损害赔偿磋商和诉讼与环境民事公益诉讼之间的衔接机制。这一机制吸取十年来我国生态环境损害赔偿制度改革的成功经验，顺应法典编纂背景下生态环境损害责任程序规范的整合需求。

 

　　第二，草案第1073条针对海洋生态环境损害的特殊性，专门规定海洋生态环境损害赔偿诉讼。其一，相较于《中华人民共和国海洋环境保护法》第114条，草案增加“可以向人民法院提起诉讼”，确立海洋生态环境损害赔偿诉讼。草案保留“提出损害赔偿要求”的表述，为海洋生态环境损害多元化救济机制预留了发展的空间。其二，草案赋予检察机关追究海洋生态环境损害责任的补充地位。责任主体不承担海洋生态环境损害赔偿责任，有关行政部门也没有提起海洋生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关可以依法提起诉讼。这一规定体现检察机关在海洋生态环境损害责任追究中的补充地位，形成有关行政部门与检察机关救济海洋生态环境损害的合力。

 

　　第三，草案第1074条明确授权符合规定的社会组织或检察机关提起环境民事公益诉讼，从源头上解决没有适格主体代表环境公共利益起诉的困境。其一，该条增加“违反法律规定”作为起诉条件，与民法典中生态环境损害民事责任实体规范中违法性要件相互呼应，可以充分发挥生态环境损害民事责任实体规范与程序规范的协同作用。其二，该条授权环保组织和检察机关作为环境公共利益的代表提起环境民事公益诉讼，可以形成检察机关和环保组织追究生态环境损害责任的合力。其三，该条中“污染环境、破坏生态等”为提起气候变化公益诉讼等新兴民事公益诉讼提供法律依据。

 

　　强化生态环境损害责任实体规范和程序规范的协同

 

　　强化生态环境损害责任实体规范与程序规范的协同，形成实体规范奠定基础和程序规范搭建渠道的合力，以便让生态环境损害责任真正落地，加快生态系统恢复进程。

 

　　生态环境损害责任实体规范和程序规范旨在保护环境公共利益，而环境公共利益保护的程度和边界不能完全依赖行政机关和司法机关的自由裁量。明确而完备的实体规范和程序规范是生态环境损害责任制度健康发展的前提。为此，生态环境法典可以完善生态环境损害责任一般规范，设置生态环境修复方案条款，健全生态环境损害赔偿磋商诉讼与环境民事公益诉讼之间的衔接机制。

 

　　第一，完善生态环境损害责任一般规范，明确替代性修复措施的适用情形和目的要求。其一，完善生态环境损害责任一般规范，即将草案第1065条第一款前一分句修改为“企业事业单位、其他生产经营者和个人违反法律规定造成生态环境损害严重后果的，应当承担生态环境修复责任；受损生态环境无法修复的，应当承担生态环境损失赔偿责任”。生态环境损害责任一般规范以“环境有价、损害担责”为基本原则，以修复受损生态环境为优先事项，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要措施，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”问题的有效手段，是切实维护人民群众健康与生态环境权益的法制保障。增加“违反法律规定造成生态环境损害严重后果”，明确生态环境损害责任构成的违法行为要件、损害后果要件和因果关系要件。在草案第1065条第一款中增加“违反法律规定”，既与民法典中生态环境损害民事责任实体规范中违法性要件相互呼应，也与草案第1072条、第1074条中“违反法律规定”相互衔接。明确生态环境修复优先于生态环境损害赔偿。其二，明确替代性修复措施的适用情形和目的要求，即将草案第1065条第一款后一分句修改为“无法原地原样修复的，在受损生态环境附近区域或所在流域实施替代性修复措施，实现受损生态环境服务功能的同质或等价替代”。替代性修复措施的适用情形是无法实现受损生态环境及其服务功能的原地原样修复，其目的要求是能够实现受损生态环境服务功能的同质或等价替代。司法实践中一些替代性修复措施并非真正的修复，不符合生态系统恢复理念。因此，生态环境法典确有必要规定替代性修复责任的适用情形和目的要求。

 

　　第二，设置生态环境修复方案条款。建议增加第1065条之一，即“受损生态环境能够修复的，责任者应当制定和实施生态环境修复方案。生态环境修复方案包括基本修复方案和补偿性修复方案，以及将环境污染导致的健康风险或生态环境风险降至可接受风险水平的修复方案”。生态环境法典规定生态环境修复方案及其类型，旨在要求责任主体制定和实施有针对性的生态环境修复方案，明确将受损生态环境修复到适宜状态。根据不同的生态环境修复阶段，制定和实施相应的生态环境修复方案，可以加快生态系统恢复进程，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

 

　　第三，健全生态环境损害赔偿磋商诉讼与环境民事公益诉讼之间的衔接机制。建议将第1072条第一款中“磋商未达成一致的”修改为“开展损害调查后无法进行磋商或者磋商未达成一致的”，并将第二款中“前款规定的地方人民政府、部门、机构不进行磋商，或者磋商未达成一致不提起诉讼的”修改为“开展损害调查后无法进行磋商或者磋商未达成一致，不提起诉讼的”。其一，提起生态环境损害赔偿诉讼的条件可以规定为“开展损害调查后无法进行磋商或者磋商未达成一致”。2020年修正的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定的起诉条件是“经磋商未达成一致或者无法进行磋商”。2025年公布的《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》也列举了开展损害调查后无法进行磋商或者磋商未达成一致的七种情形。这样规定起诉条件覆盖范围更广泛、更合理，也充分体现我国生态环境损害赔偿制度改革的最新实践成果。其二，检察机关代位提起诉讼的条件可以规定为“开展损害调查后无法进行磋商或者磋商未达成一致，不提起诉讼的”。行为人违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，一般都会造成生态环境损害，同时侵害社会公共利益。此时，行政机关可以开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼，环保组织或者检察机关也可以提起环境民事公益诉讼。一方面，如果行政机关没有启动索赔程序，那么环保组织或者检察机关可以提起环境民事公益诉讼。若行政机关没有启动索赔程序便阻止环境民事公益诉讼的提起，就可能阻碍及时有效修复和填补生态环境损害，甚或导致生态环境损害的进一步扩大。另一方面，如果行政机关启动了索赔程序，步入了实质履职阶段，那么基于效率原则，行政机关优先开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼，否则由检察机关代位提起环境民事公益诉讼。在这一衔接机制下，生态环境损害赔偿磋商和诉讼是优先的，检察机关环境民事公益诉讼是补充的。这一衔接机制既可保障环保组织和检察机关直接提起环境民事公益诉讼的权利，又能汇聚行政机关与检察机关保护环境公共利益的合力。

 

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