坚持最严法治观优化生态环境法典行政责任条款

 

　　作者简介：田时雨，中国政法大学民商经济法学院讲师。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　党的二十届三中全会《决定》提出“编纂生态环境法典”“推进生态环境治理责任体系”建设，这是重大政治任务与立法任务，是以法典化方式落实新时代生态环境法治建设有权必有责、有责必担当、失责必追究的命题。2025年12月，《中华人民共和国生态环境法典（草案三次审议稿）》（以下简称“草案”）提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议，其中第五编法律责任和附则采取“通则+分则”结构，从追责一般原理到具体领域责任方式，覆盖责任主体与责任类型，兼顾实体与程序规则，系统构建了生态环境法律责任制度体系。法律责任部分是推进生态环境法典高质量编纂的“最后一公里”，也是保障生态环境法典高水平实施的“压舱石”。行政责任无疑是重点，其不仅是法律责任的重要组成部分，也体现了立法机关将生态环境法典编纂工作归于行政立法领域的定位。当前草案行政责任相关规定仍然存在进一步完善空间，亟须以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，秉持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的最严法治观，优化生态环境法典行政责任条款，推动构建全面、严格、合理的生态环境法律责任体系。

 

　　行政责任条款彰显中国环境法治特色

 

　　草案将行政责任部分置于第五编予以集中规定，既符合我国环境相关法律在文本最后规定法律责任的立法惯例，又与瑞典、法国、意大利等国环境法典采取集中为主、分散为辅的责任立法模式高度契合，形成了法律责任“通则+分则”编排、民事行政刑事责任一体化与类型化设计的责任体系。行政责任部分遵循草案既编又纂的总体思路，坚持守正创新，一方面立足法律责任基本原理与现行法相关规定，全面规定了生态环境行政责任的制度基础；另一方面结合法治实践发展新形势新需求，对生态环境行政责任规定作出重要创新。

 

　　蕴含深厚法理，行政责任规范依据清晰明确。作为行政法律关系主体违反义务所承担的法律后果，行政责任在生态环境法律责任中占有重要地位，相较于民事责任、刑事责任，草案对于行政责任的规定也更加系统而全面，在责任构成和承担上蕴含着深厚的法理支撑。法律责任通则从总体上确立了过罚相当、归责原则、追责时效、责任主体、责任追究等基础性规定，同时为行政责任设置了罚款处罚竞合，从重处罚、从轻或者减轻处罚、不予处罚情形，从旧兼从轻原则以及按日连续处罚等专门性规定。法律责任分则针对生态环境监测、生态环境影响评价、排污许可等重要制度以及污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务等领域的行政责任进行了具体规定，通过与总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编的编排体例相呼应，在规范结构上实现了“义务-责任”的整体对应性，特别是大气、水、海洋、土壤等污染防治方面的责任规定更加细致全面，能够有效满足污染防治立法全面纳入生态环境法典的追责需求。草案有关行政责任的规则设计，在遵循行政责任基本原理的基础上充分考虑生态环境法治特殊性，不断夯实生态环境行政责任条款的法理基础，为通过行政维护国家环境管理秩序和公共利益提供了权威、系统、明确的规范指引。

 

　　面向法治实践，行政责任制度创新与时俱进。草案在梳理环境保护法及相关单行法基础上，更加注重发挥行政责任的实践效能。通过吸收环境执法、司法最新经验，顺应行政法治新发展，推动生态环境行政责任制度开展了一系列法理创新、制度创新。如草案第1054条有关追责时效的规定，针对“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为”“其他违法行为”分别明确了五年、二年的行政处罚时效，这正是在行政处罚法修订完善时效制度基础上依法作出的合理延伸，既实现了与行政处罚时效一般规定的有序衔接，又体现了对生态环境违法行为的严肃追责。又如草案第1060条有关按日连续处罚的规定，不仅将环境保护法所创新的处罚措施上升到法典层面，作为一项基础性的生态环境法律责任在法律责任通则的一般规定中加以规定；同时在具体内容上吸收了多年执法经验，使草案相关规定更加丰富完善、更经得起实践检验。此外，鉴于生态环境领域各单行法的制定修改时间不同，一些类似违法行为的处罚规定存在较大差异，草案在平移、择取现行处罚规范基础上予以归并、提炼，使相似违法情形的行政责任趋于协调一致，处罚方式与数额更符合当下社会经济发展情况。

 

　　深刻领会最严法治观构建严密的行政责任体系

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，形成了最严法治观，为建设美丽中国构筑起坚实、牢固的法律责任屏障，也为生态环境法典编纂提出了严格、严密的要求。草案第1052条规定“任何单位和个人有污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的,应当严格依法追究其法律责任”，确立了严格追责的基调，而行政责任体系的严密性也随着草案审议修改不断落实并有望得到进一步提升。

 

　　聚焦规范构造，理顺行政责任内在逻辑。聚焦行政责任本身形成逻辑完整的规范构造，是构建行政责任严密体系的起点。在一般法理上，法律责任作为法律关系主体违反法律义务所承担的法律后果，其规范结构由主体、行为、后果等基本要素组成。因此，依不同主体展开责任类型并处理好行为与后果的对应关系，是理顺行政责任内在逻辑的关键。其一，对标现代环境治理体系，落实各类主体行政责任。构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，为推动形成多方共治的生态环境行政责任体系奠定基础。依据不同主体，生态环境行政责任理应包括行政主体的责任、行政相对人的责任、公职人员的责任。草案专设责任主体一节，对地方人民政府及其负有生态环境保护监督管理职责的部门，企业事业单位、其他生产经营者和个人，公职人员等作出了框架性规定，但就各方主体在何种情形下应承担何种行政责任等问题仍有待完善，需进一步明晰政府、企业、公众等各类主体行政责任，形成全社会多元参与、良性互动、共同推进的生态环境治理格局。其二，立足“行为-后果”规范结构，强化义务与行政责任对应性。草案坚持法律责任作为第二性义务的法理定位，围绕生态环境法典总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编有关禁止性、义务性规定内容设置法律责任，但义务与行政责任之间不协调、不一致等问题仍不同程度存在，亟须统筹各编与法律责任编的关系，增强义务性规定与行政责任规定的对应性，特别是完善生态保护编和绿色低碳发展编中禁止性行为的相关行政法律后果规定。

 

　　衔接多元责任，厘清行政责任外部关系。生态环境相关法融合公法与私法的特质使其责任体系呈现出鲜明的综合性，生态环境行政责任作为落实政府环保职责、实现环境规制目标的有力工具，一方面是现行法上主要责任类型，与生态环境民事责任和刑事责任属性各异、功能互补；另一方面也是行政责任一般原理在生态环境领域的特殊延伸与具体适用，涉及生态环境法典与相关行政法在责任规范上的衔接问题。为此，处理好行政责任体系的外部关系，既要实现生态环境领域多元责任的分工协作，又要促进生态环境行政责任与一般行政责任的有效衔接。一是将行政责任置于生态环境法律责任体系中进行统筹考量并予以重点突出。草案在体例上虽未对民事责任、行政责任、刑事责任进行专门章节设计，但第1058条在“因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事责任、行政责任、刑事责任”的表达中展现了法律责任的范围与类型，并通过财产不足以支付时优先承担民事责任、行政拘留折抵相应刑期、行政罚款折抵相应刑事罚金等衔接性规定，使不同类型责任能够彼此独立而相互协作。二是将生态环境行政责任特殊性作为立法重点并与一般行政责任制度框架相衔接。作为一般行政责任在生态环境领域的法典化实践，生态环境法典编纂应充分运用传统行政法资源，对于已有成熟规定的行政责任内容不作重复规定，而是重点针对生态环境行政责任的特殊需求作出制度设计，将经过理论与实践检验的创新规则予以法典确认，并对行政责任的适用作出衔接性规定。草案第1070条对适用民法典、刑法追究民事责任、刑事责任作出规定，而对行政责任适用行政处罚法、公职人员政务处分法等有关规定预留了空间，需在法典实施中明确行政责任的一般与特殊适用关系。

 

　　完善行政责任条款为法典通过后实施提供有力保障

 

　　历经三次审议，草案总体上已经趋于成熟，法律责任与附则编以总分体例构建了较为完备的法律责任规范体系。进一步优化行政责任条款，需提炼行政责任共通性规则，健全行政处罚、处分相关规定，从而更好发挥行政责任应有功能，为生态环境法典实施提供严格、严密的责任制度保障。

 

　　提炼行政责任共通性规则，发挥责任规范的体系指引功能。在适度法典化编纂思路指引下，出现生态环境法典和单行法并行的双法源格局，加之生态保护和绿色低碳发展领域立法尚未完全固定，相关法律责任规范难以全面纳入生态环境法典。尽管草案注重统筹法律责任部分与各编间关系，增加了擅自引进、释放或者丢弃外来物种等违法行为的罚则规定，同时通过第1221条、第1229条规定违反生态保护义务、绿色低碳义务，而生态环境法典未规定相应行政处罚的，适用其他相关法律规定予以处罚，但行政责任仍会面临法典外找法的挑战。为弥合生态环境法典与相关单行法之间的责任规范缝隙，一方面需要全面梳理生态保护编、绿色低碳发展编中的义务性规范，不断强化义务与行政责任的对应关系；另一方面需进一步提炼行政责任共通性规则，对生态保护、绿色低碳发展领域的法律后果作出适当原则性规定，从而使法律责任与附则编规定的行政责任既是法典实施的有力保障，又成为单行法行政责任设定的重要指引。

 

　　完善行政责任类型化建构，形成体系完备的罚则。草案围绕不同责任主体建立了处罚、处分的类型化行政责任体系，在具体罚则上实现了对现行法的继承与超越，但也存在一些有待完善的空间。具体在处分方面，草案第1061条、第1062条集中规定了对地方人民政府及其有关部门责任人依法给予处分，同时第1069条规定“属于公职人员的，依法给予处分”，确立了行政处分与政务处分双轨运行的格局，还需通过立法解释等配套性文件进一步明确处分的适用情形，有序实现对生态环境领域公权力的全面规范与监督。在行政处罚方面，草案吸收了一定时期内不得申请行政许可、禁止从业、责令限期拆除、责令限制生产、停产整治等生态环境行政处罚种类新发展，但在申诫罚上仍局限于传统的警告形式，建议适当增加通报批评的适用，将体现行政处罚法发展成果、并经生态环境行政处罚办法等确认的行政处罚新种类上升到法典高度，充分发挥行政处罚的制裁与预防功能。

 

　　生态环境法律责任体系化是一个渐进的过程。草案行政责任有关规定总体上内容全面、重点突出、编排有序，在整合现行法基础上取得了顺应时代发展、回应实践需要的重大立法进展。随着草案审议完善，坚持以最严法治观增强行政责任规定的系统性、整体性、协同性，生态环境法典行政责任规范体系未来可期。

 

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