生态环境法典草案法律责任编的立法特色

 

　　作者简介：焦艳鹏，华东政法大学教授，最高人民检察院生态环境检察研究基地主任。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　生态环境法典草案从体系结构上共分5编，即总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。法律责任和附则编共分3章，即法律责任通则、法律责任分则、附则，由于附则只有4个条文，因此在实践中，法律责任和附则编往往被学者简称为法律责任编。通观生态环境法典草案法律责任编的条文设计，笔者认为，其在立法上体现出如下3个特色。

 

　　高度重视生态环境法典的体系化集成

 

　　在立法科学上，法典是一种高级立法方式。按照立法规律，法典编纂完成后，被集成的法律将停止施行。生态环境法典草案第1242条规定，生态环境法典施行后，我国原施行的环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法将废止。法律责任编在实现上述系统集成过程中扮演了重要角色，具体体现在：

 

　　实现了对生态环境法律责任归责模式的集成。生态环境法典草案法律责任编第一章法律责任通则对生态环境法律责任的归责模式进行了系统规定，该章具体包括一般规定、责任主体、责任追究，系统规定了承担生态环境法律责任的根据、归责原则、诉讼时效、从重或从轻情形、新法旧法关系、不同责任承担顺位等一般规定；对地方人民政府，负有生态环境保护监督管理责任的部门，规划编制机关，企业事业单位、其他生产经营者和个人，受委托从事生态环境服务的生态环境服务机构，获准倾倒海洋废弃物的单位和产生工业固体废物的单位等生态环境法律责任的责任主体进行了相应规定；对生态环境行政违法案件的查处、生态环境磋商、生态环境民事诉讼、生态环境公益诉讼等责任追究方式进行了规定。以上对一般规定、责任主体、责任追究方式的系统规定，实现了对生态环境法律责任归责模式的系统化集成。

 

　　实现了对生态环境法典草案其他编规范的系统回应。生态环境法典草案前4编将生态环境领域的10部重要法律，特别是我国污染防治领域的全部法律集中进行了编纂，形成了新的体系。生态环境法典草案法律责任编回应了上述编纂系列，对总则编中的生态环境监测管理规定、生态环境影响评价规定；污染防治编中的排污许可管理规定，违反大气污染防治规定，违反水污染防治规定，违反海洋污染防治规定，违反土壤污染防治规定，违反固体废物污染防治规定，违反噪声污染防治规定，违反放射性污染防治规定，违反化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治规定；生态保护编中的违反生态保护管理规定；绿色低碳发展编中的违反绿色低碳发展管理规定中的相应规范设置了对应式的法律责任，实现了与生态环境法典草案前4编内容的系统回应。

 

　　实现了“义务-行为-责任”法律规范的闭环配置。生态环境法典在法律性质上属于以行政管控为主的领域型法典，其法律规范的性质以行政法律为主，即主要规定生态环境领域内相应行政机关的管理责任、管理权限，企业或相关主体为保护生态环境而承担的义务及从事的规范行为。因此该部法典应遵循行政法律的立法逻辑，即通过系统的法律规范明确相应主体的义务类型以及对应的行为类型，并通过对应的法律责任规范明确违反上述义务或具有相应的违法行为时，应承担何种具体的法律责任以及如何追究法律责任。生态环境法典草案法律责任编通过严密的规范设计，实现了对前4编明确或固定下来的各类义务规范与行为规范的法律责任科学配置，在法典内实现了“义务-行为-责任”法律规范闭环配置，有利于政府、企业或相关主体学法、守法，也有利于行政主体与司法机关科学用法。

 

　　充分体现实质公平对法律责任设置的牵引

 

　　法律责任配置不仅是保障法典体系完备的技术，更是对法律追求实质公平正义的体现。生态环境法典草案法律责任编规定体现出实质公平价值观念对该编设计的指导与牵引。

 

　　规定承担生态环境法律责任的法律根据。生态环境法典草案第1052条第1款规定，“任何单位和个人有污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的，应当严格依法追究其法律责任”。该条实质上明确了承担生态环境法律责任的根据是存在违反生态环境法典相关义务的行为，也即只有存在违反生态环境法典前4编相应法律义务的行为时，才能比照法律责任编进行法律责任配置。存在相应的违法行为是配置相应法律责任的前提，既体现了依法行政理念，体现了实质的公平观，也体现了我国环境立法的先进性。

 

　　在生态环境法律责任的确定上体现比例原则。比例原则是一项公法原则，是宪法法律所追求的实质公平理念在公法领域的重要体现。比例原则在法律责任配置领域的基本内涵是罚当其过、过罚相当。生态环境法典草案法律责任编在设置法律责任时，无论是在通则的一般规定还是分则的具体法律责任的条款设计中均体现了比例原则。生态环境法典草案第1052条第2款规定，“法律责任的确定，应当与污染环境、破坏生态和违反绿色低碳义务的行为的事实、性质、情节、危害后果相当”。该规定即是前述基于比例原则过罚相当要求的具体体现，表明在确定法律责任时不能仅笼统地考虑违法行为，还要精细地考量包括行为、后果、性质、情节等在内的所有违法要素，既包括客观要素，也包括主观要素，做到精细化确定法律责任。

 

　　明确承担不同生态环境法律责任的主观要素。由于生态环境违法行为样态差异较大，有无过错对于责任的承担形式具有较大影响。生态环境法典草案第1053条第1款规定，“实施污染环境、破坏生态等违法行为的，除有证据足以证明其没有过错外，应当承担行政责任”。这表明，一般情形下承担生态环境行政责任的主观要素标准是过错推定责任，即如果存在生态环境行政违法行为，又无法证明其没有过错的，则推定其存在过错，需承担行政责任。这对于行政机关工作人员违反生态环境法典从而承担行政责任，是较为公允与公平的。生态环境法典草案第1053条第2款规定，“实施污染环境、破坏生态等行为，造成他人民事权益损害的，不论有无过错，应当承担民事责任”。这表明，生态环境法典草案对民事责任采取了无过错责任原则，并没有对承担生态环境刑事责任的主观要素进行规定，尊重刑法已规定的生态环境犯罪主客观要素。

 

　　责任体系实现了与整体法治系统的融洽

 

　　生态环境法典是领域型法典。领域型法典在设置法律责任时，既需要考虑领域型法典内部的融洽，也需要兼顾领域型法典与责任型法典的融洽。生态环境法典在法律责任配置上，充分考虑了民法典、刑法及行政法等，在责任体系上实现了与整体法治系统的融洽。

 

　　生态环境违法行为诉讼时效的整体法治融洽。生态环境法典编纂前，我国单行生态环境法律较少规定生态环境违法行为的诉讼时效。民法典第188条第1款规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。行政处罚法第36条第1款规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。生态环境法典草案第1054条第1款规定，“造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为在五年内被发现的，应当依法给予行政处罚；其他违法行为在二年内被发现的，应当依法给予行政处罚。上述期限自违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。上述法律规定表明，生态环境法典草案在设置法律责任诉讼时效时参考了民法典中的诉讼时效与行政处罚法中的诉讼时效，将造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为与行政处罚法上的涉及公民生命健康安全且有危害后果的行为视为等质，其他生态环境违法行为与一般行政违法行为等质，实现了诉讼时效设置的整体法治融洽。

 

　　从重与从轻处罚法律责任配置的整体法治融洽。行政处罚法没有规定加重处罚的情节，但第31条至第33条规定了多种从轻处罚的情形。治安管理处罚法第20条规定了6种可从轻、减轻或者不予处罚的情形，第22条规定了4类可以加重处罚的情形。生态环境法典草案第1056条第1款规定，“实施污染环境、破坏生态等违法行为，有恶意损害生态环境、拒不改正违法行为、造成严重危害后果、多次实施违法行为被处罚等法定情形的，依法从重处罚”。考察上述不同法律规定的加重处罚情节可知，其底层逻辑是一致的，即当事人若存在较为严重的主观恶意或多次行政违法，将被加重处罚。同理，行政处罚法、治安管理处罚法等所规定的从轻处罚情节，与生态环境法典草案第1056条第2款规定的从轻处罚情节在价值理念上也是一致的，即若情节轻微、主动消除或者减轻违法后果等的，可以依法从轻、减轻或不予处罚，这表明生态环境法典草案在从重或从轻处罚法律责任的配置上实现了与整体法治的融洽。

 

　　不同生态环境法律责任承担顺位上的整体法治融洽。行政处罚法第8条规定，“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚”。治安管理处罚法第8条规定，“违反治安管理行为对他人造成损害的，除依照本法给予治安管理处罚外，行为人或者其监护人还应当依法承担民事责任。违反治安管理行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以治安管理处罚代替刑事处罚”。通过上述两部在我国公民日常生活中具有重要影响的行政法律规定可知，违反行政法律规定，涉及多种法律责任时的基本立法理念是多种法律责任可以并行适用，不能以行政处罚替代民事责任、也不能以行政处罚代替刑事责任。基于上述立法理念，生态环境法典草案第1058条第1款规定，“因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。财产不足以支付的,优先承担民事责任”，表明了生态环境法典草案所确立的不同类型生态环境法律责任的承担顺位与整体法治系统是融洽的。

 

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