从能耗双控到碳排放双控的制度安排

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》绿色低碳发展编专设“能源节约与绿色低碳转型”一章，贯彻落实党和国家“健全绿色低碳发展机制”的战略部署，总结提炼现行《能源法》《节约能源法》《可再生能源法》等能源领域立法有关规定，结合经济社会发展需要，构建了以“双碳”目标为总牵引，对能源体系乃至经济社会全面绿色转型的前瞻性、系统性制度安排。本章将侧重管理的能源节约与侧重发展的能源绿色低碳转型作为一章，形式上看，是对现行立法进行整合的考量；实际上，我们更需要理解其形式背后的深刻系统思维与制度逻辑。

 

　　一、能源节约与绿色低碳转型协同增效的基本逻辑

 

　　“健全绿色低碳发展机制”的核心，在于通过建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，保障绿色低碳发展战略目标的实现。“双碳”目标的实现，本质上是发展方式的深刻变革，而能源活动是最主要的二氧化碳排放源。本章将能源领域作为“健全绿色低碳发展机制”的首要突破口和主战场，将分属于不同领域的节能管理与可再生能源发展深度融合，是在对能源问题复杂性及“双碳”目标系统性要求深刻认识的基础上，建构的驱动能源体系绿色革命的制度体系。

 

　　（一）以“能源绿色低碳转型”为目标统领“节约”与“转型”

 

　　本章的“一般规定”开宗明义，明确规定“能源绿色低碳发展应当坚持节约优先、集约高效、创新驱动、保障安全、有序转型的原则”。“节约优先”被置于首位绝非偶然，它明确了在能源转型的整个进程中，提高能效、减少浪费是首要且基础的任务。“节约”不仅可以直接减少能源消耗总量，从而降低对任何形式能源的依赖和与之相关的排放，而且可以最低的成本为能源结构优化腾出空间、赢得时间。倘若忽视节约，任何新增的清洁能源供应都可能被低效增长的需求所吞噬，转型将事倍功半。因此，能源节约是绿色低碳转型的前提和基石。

 

　　（二）通过管理优化与结构重塑实现路径协同

 

　　“能源节约与绿色低碳转型”一章分设“能源节约”“能源绿色低碳转型两节，对应推动能源体系革命的两种核心路径，构成相辅相成的关系。

 

　　“能源节约”一节侧重需求侧管理和技术提升，实现“节流”与“提效”融合。本节通过明确国务院发展改革部门及地方节能主管部门的监督管理职责，建立标准与审查制度从源头控制高耗能高排放项目、加强对重点用能地位的节能管理、对家用电器等产品实行能源效率标识管理等制度，运用行政管理、标准引领、市场激励等手段，降低单位产出的能源投入。

 

　　绿色低碳转型一节侧重供应侧的结构性变革，协同“开源”与“优化”。明确国家支持优先开发利用可再生能源、提高非化石能源消费比重；要求“合理开发和清洁高效利用”化石能源，明确对煤炭、石油、天然气规定绿色智能开采、清洁高效转化、与可再生能源融合等转型路径；明确规定加快构建新型电力系统，提高电网对可再生能源的接纳能力，发展抽水蓄能和新型储能，积极有序推进氢能开发利用等制度；推动能源生产消费向清洁低碳方向根本转变。

 

　　（三）能源转型与“应对气候变化”章有机关联

 

　　法典草案将“能源节约与绿色低碳转型”章置于“应对气候变化”章之前，体现了“从根源着手、从具体领域切入”的治理逻辑。

 

　　能源活动是温室气体排放最主要、最核心的来源。因此，控制能源活动的碳排放是应对气候变化最直接、最根本的举措。将“能源节约与绿色低碳转型”章前置，意味着从碳排放的“源头”——能源体系着手，规定具体的、可操作的减排路径和制度，可以为后续“应对气候变化”章奠定坚实的、可执行的国内行动基础。

 

　　两章的控制直接目标关联，“能源节约与绿色低碳转型”章提出的“碳排放总量和强度双控”机制，正是“应对气候变化”章节中减缓气候变化的核心举措之一，前者是后者在能源领域的具体落实和展开。

 

　　两者的核心工具关联，“能源节约与绿色低碳转型”章中建立的碳排放统计核算、碳市场交易制度、绿色电力证书等，既是能源绿色转型的调控工具，也是“应对气候变化”章中的碳达峰碳中和、碳市场交易、温室气体自愿减排等制度在能源领域的具体体现。两章共同构建了从能源生产消费到温室气体排放管控的完整政策工具链。

 

　　因此，本章通过将各单行法中的基本原则进行融合升华、将分散在不同法律中的类似制度进行归并与协调、针对新兴领域和交叉领域进行前瞻性的规定弥补法律空白，为建构现代能源体系提供法律原则与制度规范。其中，节约是转型的效能保障，转型是节约的终极方向，两者统一于“能源绿色低碳发展”这一总体目标之下，共同致力于构建“清洁低碳、安全高效”的现代能源体系。与此同时，基于能源转型本身是最重要的气候变化减缓行动的认识，将能源转型置于应对气候变化之前，清晰地表明：应对气候变化的国家战略，其主战场和关键路径在于推动能源体系的深刻革命。

 

　　二、理念与制度的重大创新与前瞻性安排

 

　　法典草案“能源节约与绿色低碳转型”一章，反映能源治理理念与实践的最新发展，进行了许多重大创新。

 

　　（一）理念创新：从能源消费控制到碳排放控制的核心转变

 

　　本章明确规定“建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制”，实现了根本性的理念跃迁。之前的“能耗双控”，关注的是能源投入端的总量和效率，而现在的“碳排放双控”则直接瞄准了能源活动的环境影响输出端。确立这一理念，可以更加精准地服务于应对气候变化这一终极目标，避免单纯节能可能忽视的能源结构问题；为可再生能源等零碳能源的发展扫清总量限制的障碍，只要碳排放不超标，能源消费可以更有弹性，更有利于经济高质量发展；更好引导能源投资和技术研发从单纯的“节能”转向“减碳”和“零碳”的战略方向。

 

　　（二）制度创新：构建支撑能源革命的新型治理工具箱

 

　　本章贯彻依靠科技创新和制度创新驱动绿色转型的战略部署，强化科技创新与制度创新的“双轮驱动”，通过市场化、法治化手段，重塑能源生产和消费的激励约束机制，为技术创新创造市场空间和应用场景。

 

　　1、建立创新驱动机制。法典草案不仅鼓励传统能源技术升级，更将“储能、节约能源等能源绿色低碳发展相关领域基础性、关键性和前沿性重大技术、装备及相关新材料的研究、开发、示范和推广应用”纳入重点支持领域，并强调先进信息技术应用，推动能源数字化、智能化。这为能源系统颠覆性技术创新提供了法律保障。

 

　　2、引入现代化市场机制。法典草案在完善阶梯价格、分时价格等传统价格工具基础上，引入了更为现代的市场化机制。如明确供电企业、售电企业、电力用户等市场主体消纳可再生能源电力的法定义务，创造稳定的绿色电力需求，建立可再生能源电力消纳保障机制；规定绿色电力证书制度，建立绿色能源消费促进机制，为消费者自愿选择绿色电力、企业履行社会责任提供了可交易、可认证的凭证，培育绿色消费市场。

 

　　3、进行制度的系统协同优化。法典草案根据能源绿色低碳转型发展需要，注重为实现新旧能源体系“有序转型”进行制度协同。一方面，规定新型电力系统构建，明确要求提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力，推进智能化改造和智能微电网建设，抓住实现高比例可再生能源并网的关键基础设施和运行体系保障；同时鼓励抽水蓄能和新型储能，发挥其在电力系统中的调节作用，为解决可再生能源间歇性、波动性问题提供系统性解决方案。另一方面，明确化石能源转型路径，对煤炭、油气等传统能源，明确“清洁高效利用”、“绿色智能开采”、“与可再生能源融合发展”等转型路径，体现“先立后破”、稳妥有序的转型战略，增强了法律的可操作性和指导性。

 

　　（三）前瞻性安排：建构面向未来的能源治理体系框架

 

　　本章的内容安排，不仅着眼于解决当前问题，更在多个关键领域作出了面向碳中和目标的前瞻性布局。

 

　　1、建立“碳排放总量和强度双控”的法律评价标准。从控制“能源消耗”转向控制“碳排放”，为可再生能源的无限增长（因其碳排放为零或近零）扫清了制度障碍，也为碳捕集利用与封存（CCUS）等负排放技术的价值实现提供了法律接口。确保了未来的能源活动都以“碳”为标尺进行衡量，引导所有投资和技术研发向“低碳”、“零碳”聚焦。

 

　　2、系统规划“新型电力系统”的构建路径。实现高比例可再生能源并网是“双碳”目标下能源系统的必然形态。法典草案不仅提出“加快构建新型电力系统”的目标，更具体部署了“电网基础设施智能化改造”、“智能微电网建设”、“抽水蓄能”和“新型储能”等一系列关键支撑技术和发展方向。为未来以新能源为主体的电力系统安全、稳定、经济运行提前绘制了“技术-产业-制度”协同发展的路线图，展现了立法的预见性。

 

　　3、布局氢能等战略性前沿产业。明确提出“积极有序推进氢能开发利用，促进氢能产业高质量发展”。在法典中确立氢能的战略地位，是对其作为未来二次能源和储能介质重要潜能的认可。这为氢能产业链（制、储、运、用）的技术研发、标准制定、市场培育和基础设施建设提供了法律依据，有助于抢占未来能源科技竞争制高点。

 

　　4、推动能源数字化、智能化深度融合。明确支持先进信息技术在能源领域的应用，推动数字化、智能化发展。这预示了未来能源系统将与数字技术深度融合，形成“能源互联网”，实现源、网、荷、储的实时互动与智能优化。为未来虚拟电厂、需求侧响应、能源大数据等新业态、新模式的发展预留了法律空间。

 

　　三、体现中国式现代化治理智慧的制度设计

 

　　法典草案中，“能源节约与绿色低碳转型”一章的制度设计，是中国在全球气候治理背景下，推进中国式现代化、践行生态文明理念的关键法治举措，呈现出鲜明的中国特色和治理智慧。

 

　　首先，充分体现“全国一盘棋”与“因地制宜”相结合。在宏观层面，明确了从中央到地方统一的节能监督管理体制，确保政令统一。在具体实施上，对可再生能源发展提出“集中式与分布式并举”、“因地制宜”等原则，强调农业农村地区“因地制宜”推广应用可再生能源。体现了避免“一刀切”，兼顾整体效率和地方实际的统筹协同设计思路。

 

　　其次，本章制度设计既注重发挥政府的规划、监管和标准引领作用（如节能审查、标准制定、目标监测），又高度重视利用市场机制激发内生动力。阶梯/分时价格、绿电交易、绿证以及与气候变化章的碳排放权交易制度相衔接等经济手段的运用，旨在通过价格信号引导企业和个人自觉选择绿色低碳行为，实现更低社会成本的转型，体现了促进市场与政府双向发力的设计思路。

 

　　第三，本章设计了完整的治理体系，环节覆盖能源活动的全生命周期和全链条。从上游的绿色智能开采（煤炭、油气），到中游的清洁高效转换与输送（清洁发电、新型电力系统），再到下游的节约使用与绿色消费（能效标识、需求侧管理），以及废弃物的循环利用（煤矸石、关闭煤矿空间利用），形成了从源头预防、过程控制到末端治理的完整法律约束和激励链条。

 

　　第四，虽然本章条款多指向政府和市场主体，但其建立的制度框架为全社会参与搭建了平台。重点用能单位报告制度、能效标识制度、绿色电力消费机制等，都在不同程度上将企业、消费者纳入治理网络，明确了其权利、责任与义务，推动了从“政府主导”向“政府、市场、社会多元共治”模式的转变。

 

　　因此，“能源节约与绿色低碳转型”章是以二十届四中全会精神为指引，紧紧围绕“双碳”战略目标，系统重构了中国能源治理体系。通过确立“碳排放双控”新范式，布局新型电力系统、氢能等未来产业，构建了政府、市场、技术、社会协同发力的制度体系，为中国以能源体系革命支撑经济社会全面绿色转型、稳妥有序地实现“双碳”目标，奠定了的法治基础。

 

　　声明

  本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

  原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢！