以实践需求为导向完善污染防治制度体系

 

　　作者简介：胡静，中国政法大学教授；李秋榆，中国政法大学环境与资源保护法学博士研究生。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第6期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

   

  

　　山清水秀的贵州省天柱县坌处镇三门塘村新华社记者杨文斌/摄

 

　　2025年12月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案三次审议稿）》（以下简称“草案三审稿”）公布并向社会征求意见。草案三审稿共五编，其中污染防治编保留了经过实践检验行之有效的法律内容，并强调污染防治内容的集成优化，着力解决制约生态环境高水平保护的突出问题。

 

　　污染防治编的内在逻辑

 

　　我国专门生态环境立法从污染防治的“小环境法”起步，逐步扩大为包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展的“大环境法”。就污染防治立法而言，经过四十多年的发展，治理体系实现了质的飞跃，规制对象不断拓宽，已基本形成较为成熟的污染防治法律规范体系。因此，生态环境法典编纂中，污染防治部分的重点在于如何回应实践需求，将已有制度高度体系化和逻辑化，将污染防治的立意、目标加以提升并用新的制度予以落实。

 

　　就草案三审稿的安排来看，污染防治编吸纳了现行有效的各污染防治单行法的主要内容，依照蓝天、碧水、净土三大污染防治攻坚战、与日常生活密切关联的固体废物、噪声、放射性污染物以及化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题形成了九个分编。在制度设计上，紧密围绕“改善生态环境质量”与“保障公众健康”的价值目标，以解决目前存在的实践问题为导向对法律制度和措施进行增设、完善与调整。在编纂体系上，与草案三审稿“总-分”的整体安排相一致，污染防治编亦采用“总-分”逻辑结构，在其中设置“通则分编”与各单行法分编，形成整体“大总分结构”和局部“小总分结构”逐层递进的体系格局。

 

　　一方面，由于总则编承担着弘扬基本精神和价值理念的功能，其中的基础性规范、共通性规范以及综合性规范都对污染防治编发挥引领作用，作为污染防治编“小总则”的通则分编与总则编交相呼应，将总则编概括式的规定予以细化。例如，总则编中规范了生态环评制度的整体框架，污染防治编在此框架下具体规定了针对不同环境介质的、应纳入环评的内容及特殊注意要求。另一方面，在污染防治编内部，通则分编又以“提取公因式”的思路，将原各单行法中存在的共有制度提取出来，构成污染防治编的小总分结构，涵盖将来可能出现的新问题，在尊重现行法规定的基础上增强体系性，实现法典在相对稳定与动态调整间的平衡。

 

　　整体而言，草案三审稿污染防治编在回应实践需求的基础上，填补了原各单行法存在的漏洞。原先各单行法中涉及国家鼓励、支持类的宣示性条文大多被纳入总则编。污染防治编以增设、完善、平移制度和提升制度法律地位的方式完成对管理相对人的监管，是以监管为主旋律的分编。此外，在外部体例衔接上，因污染防治编处于总则编之后、其他编之前的承前启后的关键位置，除贯彻总则编的原则之外，还承担着为后续生态保护编、绿色低碳发展编以及法律责任和附则编提供指引与示范的作用。在具体制度内容的设计上，注重与其他各编衔接的同时，又避免了内容上的重复和逾越。

 

　　污染防治编制度体系的亮点

 

　　草案三审稿保留了经过实践检验行之有效的现行法律核心内容，保持了法律的相对稳定性。污染防治编作为以监管内容为主的生态环境的“守护者”，通过新增制度、提升部分原有制度地位的方式，以制度上的层层保障，把牢污染防治的关口。其亮点可概括为两方面。

 

　　将分散制度提升为通则分编的一般制度。过去的单行法是在不同时间、针对不同领域分别制定的，而不同时期的管理思路、要求不完全一致，从而造成单行法之间内容上的一些矛盾与重复。草案三审稿对现行生态环境法律制度的规范进行了系统的整合，处理了原有的矛盾、重复条款，增强了法律制度的系统性和协调性。例如，草案三审稿单设一章规定“排污许可管理”，对排污许可制度在污染防治中的重要地位予以凸显。又如，草案第185条将原先分散于各单行法中的仅针对重点排污单位的监管规定进行了整合与规制范围扩大，要求实行排污许可管理的全部主体如实公开排污情况，接受社会监督，使其具有高度概括性并在其后的各分编中不再重复。再如，约谈制度原分散规定在《海洋环境保护法》第18条、《噪声污染防治法》第28条、《大气污染防治法》第22条、《土壤污染防治法》第76条和《水污染防治法》第20条，而此次法典编纂，将原先位于各单行法下的约谈制度，以提取公因式的方式，上升为通则分编的一般制度，规定在第159条。同时，还解决了单行法之间约谈对象规定不一致的问题，将约谈对象统一为“县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人”“要求其采取有效措施及时整改”。

 

　　扩展了现有制度的适用范围。污染防治编贯彻“保护公众健康”的立法宗旨，在既有的《环境保护法》和各污染防治单行法制度体系的基础上，扩大各单行法中行之有效、确切保护公众健康的制度的适用范围，更好地服务于绿水青山建设。例如，在第156条扩展了“其他重点污染物排放实行总量控制”的适用范围，将原先仅在《大气污染防治法》《水污染防治法》中明确的制度扩展至所有污染源，实现对污染物的协同规制。再如，扩大了“污染损害评估制度”的适用范围。在法典编纂之前，污染损害评估制度仅在《大气污染防治法》中有简略规定，第28条仅规定“建立和完善大气污染损害评估制度”。此次编纂将污染损害评估制度上升为一般制度第161条规定，“国务院生态环境主管部门会同有关部门，建立健全污染损害评估制度”，消除了“选择性规制”的漏洞，以制度上的重重约束，保障草案三审稿第1条“防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益”的立法宗旨。

   

　　在内蒙古兴安盟中广核科右中旗防沙治沙和风电光伏一体化项目场地拍摄的光伏阵列新华社记者丁赫/摄

 

　　实践需求指引下污染防治制度体系的完善

 

　　污染防治是营造“小环保”以及在生态保护、绿色低碳发展的相互协同下实现人与自然和谐共生“大环保”格局的前提。纵观草案三审稿污染防治编，围绕以人民为中心的立法出发点和以实践为指引的制度设计导向，以所规制的对象为标准，污染防治制度体系的完善可分为针对污染源的制度优化和针对第三方机构的制度完善。

 

　　优化针对污染源的制度体系。由于污染源是造成环境污染的主要因素，污染防治编大部分的制度安排均是以针对不同介质污染源的污染防治进行设计。其制度安排通过直接、间接以及信息规制三种方式组合进行。

 

　　一是完善直接规制型制度。直接规制是对污染源最有效、最直接的管制方式。依照草案三审稿中“完善原有制度”和“‘提取公因式’形成新的共性制度”的思路，建议作出如下完善：首先，完善排污口设置的规定，将现行法中有关排污口设施的要求全部纳入法典。草案三审稿中对于大多数环境范围内排污口的位置限制已有规定，但遗漏了现行法中的部分规范要求，如禁止在海滨风景名胜区、水产种质资源保护区以及红树林、珊瑚礁自然保护区新建排污口等，建议在后续修改中增加。其次，应增加自行监测义务条款，草案三审稿仅在通则“排污许可管理”中提及对自行监测方案的简易规定，但缺乏对自行监测的具体要求，后续可通过在通则分编中明确自行监测义务内涵的方式，指引、约束经营者“保质保量”地完成自行监测义务。此外，建议增设有毒有害物质名录规定以及对填充材料、产品和燃料等过程性物质应符合环境保护要求的义务规定。

 

　　二是完善间接规制型制度。以经济激励、排污权交易和环境资源税费等为中心的柔性制度，是规制污染源的间接型制度。对这类制度的规定，既要避免政府过度干预市场，又要防止“软约束”的失效。在具体完善上，以排污权交易为例，应在现有规范概括式规定的基础上，进一步明确如何健全排污权交易制度，实现其与关联制度的融合。例如，如何进一步强化排污许可证作为排污权的确认凭证和排污权交易管理载体的作用，实现排污许可与排污权在管理对象、污染物指标、排放量核算等方面的深度融合和协同管理等需在后续立法中予以完善。

 

　　三是完善信息规制型制度。除直接和间接地对污染源进行规制外，信息类规制要求污染源实施环境信息公开，是控制污染源的另一主要方式。例如，对于监管企业排污信息较为重要的台账制度，在现行立法如《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《排污许可管理条例》等中已有较为详细的规定，但草案三审稿对其进行了简化，仅固体废物污染防治分编中有所涉及，其他分编中并未提及。即使在通则分编中，也仅有“建立管理台账，并保存原始监测记录和管理台账”的原则性规定，故有必要在通则分编充实台账制度。具体来说，可参照目前各单行法中对于台账制度在各情景下记录的具体内容的规定，将台账记录内容的规定纳入草案。

 

　　完善针对第三方机构的监管制度。第三方机构接受政府或企业的委托，从事生态环境服务活动，通过参与对污染源的环境监管取得报酬，而政府则依托第三方机构的专业技术能力和经验提升规制效能，最终实现多方共赢。第三方机构作为环境监管过程中发挥重要作用的主体，其作用主要是进行事实调查和科学评估，为环境行政机关的行为如行政许可、行政处罚等提供事实基础和建议，对环境行政机关的决定产生直接影响。目前存在的问题是第三方机构于专业性较强的实际工作中暴露出弄虚作假等问题，但立法上缺乏对第三方机构有效的监管制度，导致监管环节存在明显的漏洞。

 

　　对第三方机构的法律监管问题在草案三审稿中已有回应。一方面，草案三审稿细化了对第三方机构的责任要求并强化了监管力度。例如，新增适用于环境监测机构与环评机构的备案制度。另一方面，为保障处罚尺度的统一以及提升执法效率，草案三审稿对多类第三方机构集中规定没收违法所得、罚款、禁止从业等违法后果。整体而言，草案三审稿对第三方机构的监管难题作出了积极回应，但对于第三方机构的事后责任体系仍需进一步完善且事前管制体系尚显薄弱，有必要将对第三方机构的监管提升至与污染源监管同等重要的水平。

 

　　一是针对部分主体的事后责任制度进行补充。目前草案三审稿虽对第三方机构设定了统一的罚则，但对于接受行政机关委托的技术机构的责任并未规定。而技术机构的评估关乎环境公共利益，技术机构的评估结论影响建设项目环境影响报告书（表）的审批是否通过，而审批结果又与建设单位能否开工建设紧密相关，因此，建议将其追加进被规制主体。此外，对于接受建设单位委托的环保设施的验收单位来说，现行立法并没有对验收单位的行政责任做出规定或说明，导致对其行政责任的追究缺乏依据和标准，当验收单位未按标准验收时，行政责任却需由建设单位承担，有违公平原则。基于建设单位委托第三方机构进行环保设施验收的性质与委托第三方机构开展生态环评具有同质性，建议在规范条文中单列验收单位，明确其作为独立行政责任主体的地位。

 

　　二是针对事前管制中资质制度的重新构建。资质制度是衡量服务机构是否具备合法合规运营能力、专业技术水平以及良好商业信誉的关键标尺，目前第三方机构资质制度主要依托市场监管部门对检验检测机构的资质认定。虽然此类认定具有一定监管作用，但其覆盖范围有限，在部分领域，第三方机构无需获得资质即可进入市场，导致第三方机构服务市场鱼龙混杂，而委托方可能出于成本考量选择报价较低的第三方机构，忽视对其履约能力的审慎评估。当出现委托效果不佳或违法违规情形时，委托方与第三方机构的矛盾就会显现，二者推诿扯皮，最终受损的仍是公共利益。建议结合我国既有的资质管理办法和其他法域的经验，设置第三方机构市场准入资质。此外，还可建立资质动态监管机制，对第三方机构资质设立有效期限，定期筛查清退不符合标准的机构，长效发挥第三方机构效能。

 

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