以排污许可为中心推动污染防治法律规范的完善

 

　　作者简介：刘静，武汉大学环境法研究所教授。

 

　　文章来源：《民主与法制》周刊2026年第6期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（项目编号：24ZDA095）的阶段性成果。

 

　　2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议对生态环境法典（以下简称“法典”）草案三审稿进行了审议。法典编纂致力于通过编订纂修来促进现行环境法律的系统性、整体性和协同性，为我国生态文明建设提供保障。排污许可制度改革被寄予了整合各污染防治制度的重任。随着改革推进，排污许可适用范围不断扩大，涵盖了大气、水、海洋、土壤、固体废物等主要的污染类型。党的二十届三中全会《决定》部署了编纂生态环境法典的任务，强调“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”。这使得以排污许可为中心，推动污染防治制度法律体系化成为法典污染防治编的一项中心内容。

 

　　法典草案共1242条，其中污染防治编有九分编共525条，具有较大规模。在其通则当中，专章规定了排污许可制度，第174条规定“国家建立健全以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度”。此外，法典草案拓展了排污许可的适用范围，设置了其与环境影响评价、排放标准、总量控制等制度的衔接条款，对违反各项污染防治义务的法律责任进行了统合。这使得法典编纂为污染防治法律规范的体系化奠定了良好基础。

 

　　保障公众健康明晰污染防治法律规范的立法目的

 

　　法典草案确立了保障公众健康的立法目的。立法目的明确是法律规范协调的前提，保障公众健康作为环境法，特别是污染控制目的这一定位已成为理论和实践共识。法典草案正反映了这一共识，总则编第1条将“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的定位，并在第48条专门设置了环境健康条款，规定了环境与健康监测、调查和风险评估制度，为其他具体污染防治制度的建立和协调奠定了基础。上述条款是在适度法典化模式下，法典草案对环境健康制度建设进行了提纲挈领式规定，明确了其内容，鼓励开展相关研究。未来可以通过配套规则丰富其内涵，促进制度落实，如进一步明确进行环境健康监测、调查和风险评估的职责分配，以及制度的基本定位、原则，在此基础上细化制度程序、明确评估方法和步骤。

 

　　以保障公众健康推动污染防治法律制度的统合。法典草案在规定具体环境保护制度时，明确了健康保护对其他基本环境法律制度建设的指导意义。例如，法典草案第71条规定生态环境标准、第75条规定生态环境基准时提出保障公众健康。在污染防治编中亦有明确体现，如第247条、第274条对有毒有害大气、水污染物名录的设定，第400条对土壤污染风险管控标准制定时，都将公众健康风险作为重要指标。实现保护公众健康的统合作用，一方面，全面明确其在各项污染防治制度设计中的目的性价值，即除上述条款外，还应明确保障公众健康对于污染物排放总量设定、环境影响评价以及排污许可制度设计的指导意义。另一方面，统合作用的完成，需要建立起一套通过以公众健康为起点向污染源反推，即以保障公众健康为重点设定环境质量改善目标，并通过控制排放总量和污染源排放削减来实现质量目标的具体路径。

 

　　深化排污许可整合效能推动各项制度下实体义务的协调

 

　　法典草案明确了排污许可在污染防治制度中的抓手功能。通过排污许可制度的实施，整合纷繁复杂的污染防治制度，以明确相对人的守法义务和生态环境部门的执法依据，实现各制度下实体义务的协调是污染防治法律制度完善和污染防治编编纂的重点内容。2016年，排污许可改革开启，这一改革成果也将通过法典确立下来，第174条、第179条规定“国家建立健全以排污许可制为核心的固定污染源监督管理制度”“排污许可证是对实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者进行生态环境监管的主要依据”，从而为排污许可制度提供明确法律依据。污染防治编中，排污许可作为唯一单独成章的制度规定在通则中，进一步凸显了其基础性作用。

 

　　如何实现以排污许可为抓手，整合既有污染防治制度一直是改革中的难点问题。排污许可制度的前期实践主要注重全面载明企业应当遵守的污染防治义务，并通过为其他制度的实施提供数据基础和执法手段来奠定制度整合的基础。同时，也存在制度整合广度和深度不足的问题。进一步的制度整合可以从明确排污许可对其他制度的整合路径、完善排污许可分类管理、建立配套规则等方面展开。

 

　　明确排污许可与其他污染控制制度的关系。法典草案第180条将通过环境影响评价、符合污染物排放标准、总量控制指标、国家和地区生态环境质量标准作为取得排污许可条件。复杂多样的环境要求统一反映在排污许可中，为政府执法和企业守法提供了易于理解的指南，也为制度实施的一致性提供保障。

 

　　通过完善排污许可分类管理制度实现各污染控制制度适用范围的调适。法典草案第175条规定了排污许可分类管理制度，这是在吸收实践成果基础上进行平衡的制度选择。值得注意的是，在实践中排污许可制度虽有固定污染源全覆盖之称，但法典草案第186条规定，部分企业不实行排污许可管理。重点管理企业的主要排放口有排放量限制，许可的分类管理以国民经济行业为主要依据，并不必然与环境影响挂钩。这导致排污许可的适用范围并不能完全包容各污染防治制度，尤其是在排放量管理的总量控制、环境保护税、环境统计、排污权交易等，从而影响其制度整合作用的实现。在未来排污许可分类管理制度的优化和管理名录的制定中，应进一步突出排放量、环境风险等因素，使其更好地衔接其他污染防治制度。

 

　　完善配套规定，加强排污许可在协调污染防治实体义务方面的作用。随着排污许可改革的推进，我国污染防治制度的整合已从义务全面载明的形式整合，走向实体义务协调的制度深度融合。实践中，基于不同的统计口径、技术规范和管理平台，总量控制、排污权指标分配、环境影响评价、排放标准和排污许可中规定的排放限值和技术标准并不完全一致。实践中，主要通过对排污许可排放限值方法来协调，并不能解决制度间缺乏协调的问题。未来需根据法典进一步完善配套制度，协调制度的统计口径、技术规范与管理平台。

 

　　立足实践经验体现排污许可的特殊性

 

　　对污染源的全面覆盖和各类污染的综合防控，是排污许可能够承担整合物质型污染防治法律制度的重要原因。我国排污许可颁发和监管工作起源于大气、水污染防治领域，并逐步纳入固体废物、噪声污染防控和海洋工程。此外，《土壤污染源头防控行动计划》将排污许可作为土壤和地下水污染防治工作的主要抓手，排污许可具备有效应对各类型固定源所致的物质型污染的潜能。但也意味着许可制度的设计既需要立足环境的整体性和各要素的联系性，也需要满足各类型污染防治工作的特殊性。

 

　　归纳排污许可的共通性制度，拓展适用范围，进一步体现排污许可的基础性作用。法典草案在通则中专章规定了排污许可制度，通过共通性的程序和实体要求来统合各物质型污染防治领域的许可工作，实现一证化综合管理。在既有立法的基础上，法典草案第176条将排污许可的适用范围拓展到排放放射性废物、运行电磁辐射设施的单位，并为适用范围的进一步拓展提供了依据。

 

　　结合各领域的特殊性，在分编中对排污许可制度进行差异化的设计。在固体废物污染防治分编中，法典草案对第491条排污许可中应载明的固体废物管理相关信息、第534条危险废物管理与排污许可的关系进行了专门规定；在放射性污染防治分编和电磁辐射污染防治中，第631条就排污许可证中应载明的放射性污染相关事项以及第662条电磁辐射相关事项进行了规定。

 

　　进一步强化新兴领域类排污许可与其他制度的协调。随着排污许可管理工作从大气、水污染防治领域向固体废物、土壤污染防治领域拓展，基于新领域污染防治工作的需要对排污许可及其衔接规范进行适应性调整成为当务之急。以工业固体废物管理为例，固体废物污染环境防治法要求不能直接向环境排放。这意味着固体废物的许可管理与对大气、水污染物以排污口为中心的管理存在显著区别。法典草案沿用了固体废物污染环境防治法中第489条规定建立工业固体废物管理台账、第493条规定监测、第492条规定向主管部门报告等义务的条款。这与排污许可下的台账管理与执行报告义务相吻合，从而产生明晰既有义务与排污许可证下义务关系的问题。再者，在危险废物管理过程中，还涉及排污许可与危险废物经营许可的衔接。相较于大气、水和固体废物污染防控，通过排污许可对相应污染物直接管控来实现，土壤污染领域内的防控工作则是通过对前述污染物的管控间接实现。为此，土壤污染防治分编第414条规定了排污许可证中所应记载的土壤污染重点监管单位应当履行的土壤污染防治义务，未来需要在既有制度以及其他分编的污染防控工作中加入土壤污染防治考量。

 

　　着眼各编联系统合违反污染防治义务的法律责任

 

　　污染防治法律制度的整合不仅需要污染防治法律义务之间的协调，也需要体系化的法律责任设计进行保障。由于多项污染防治制度都涉及对污染排放行为和排放绩效的控制，义务类型常有交叉，这就容易导致实践中责任条款的适用混乱，需要法典与配套规则的明确与协调。

 

　　明确超标、超总量排污与超许可排放浓度、超许可排放量排放法律责任的适用。实践中围绕违反排放限值排放污染物的行为，应适用各污染防治法中的超标和超总量排污的法律责任，还是适用《排污许可管理条例》中超许可排放浓度、超许可排放量的法律责任产生了争议。法典草案厘清了这一争议，鉴于进行排污许可登记管理的企业不适用《排污许可管理条例》，但仍需遵守排放标准，以及排污许可下的许可排放量与总量控制下的排放指标不一定重合的事实，法典草案第1106条对超标、超总量排污与第1102条超许可排放浓度、超许可排放量排放的法律责任进行了分别规定，并统一了罚则，避免法律适用的争议。

 

　　在法典中留下接口，适应责任设计精细化的需要。法典草案对违反排污许可的责任设计满足了比例性、稳定性的需要。实践中随着许可在新领域适用的扩张以及危害性多元化的呈现，可能需要更有针对性的精细化责任设计。建议在第1101条、第1102条中增设“法律、行政法规另有规定的，从其规定”。第一，各领域中违反排污许可要求的行为危害性具有差异，应确定相适应的处罚力度。例如在现行法中，工业噪声污染防治等领域，超许可限值排污的处罚力度就轻于其他领域。考虑到法典草案第176条允许其他法律、行政法规增设排污许可管理事项，相应也应允许其设置行政处罚。第二，即使同一领域内违反许可限值的行为，其社会危害性也会存在差异，从而需要调整处罚力度。例如违反未超过排放标准、总量控制指标等一般规定，但违反了特殊时段排放限值的行为相对危害性较小，现行《排污许可管理条例》设定了较低的处罚力度。法典草案第1078条统一处罚额度后，按照行政处罚法规定，行政法规就无权在法定处罚额度以下设置行政处罚。由法典就所有特殊情形下的法律责任都作出特别规定，不符合适度法典化以及法典稳定性的需要，有必要授权其他法律、行政法规就这些特殊事项进行处罚设置。

 

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