中国自主国家战略与国际规则接轨

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　全球气候变化是当代人类社会面临的共同挑战，其深远影响已深刻触及能源安全、粮食生产、公共卫生、经济发展乃至地缘政治格局，不是单纯的生态环境问题。为应对这一全球性危机，国际社会于2015年达成的《巴黎协定》确立将全球平均温升控制在工业化前水平2℃以内并努力限制在1.5℃之内的长期目标，并要求各缔约方提交国家自主贡献。中国作为世界上最大的发展中国家和碳排放国，其气候行动对全球治理成效至关重要。2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上郑重宣示，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和。2020年12月12日，习近平总书记在气候雄心峰会上宣布了中国2030年国家自主贡献目标。2025年9月24日，习近平总书记在联合国气候变化峰会上进一步宣布了中国2035年国家自主贡献目标，为全球气候治理注入更大动力和更多确定性，充分展现了中国作为负责任大国的道义与担当。这一承诺不仅彰显了中国作为负责任大国的担当，也对中国经济社会发展的全面绿色转型提出了前所未有的要求。《生态环境法典（草案）》专设“应对气候变化”一章，对我国的应对气候变化法律制度进行了体系性、原则性建构，体现了中国自主国家战略与国际规则接轨的设计思路，为国家气候治理体系和治理能力现代化提供坚实的法律基石。

 

　　一、“应对气候变化”章的框架与主要内容

 

　　“应对气候变化”章作为生态环境法典“绿色低碳发展编”的重要内容，分为四节，系统性地构建实现“双碳”目标的法律制度框架，体现了风险防范和系统应对的前瞻思维。

 

　　第一节“一般规定”。确立应对气候变化法律制度的基础框架与基本原则，包括坚持减缓与适应并重的工作方针，明确了国务院生态环境主管部门的牵头职责、国务院发展改革部门的协调职责以及其他部门的协同职责，并建立了决策协调机制。同时，还规定了监测发布、信息共享、发挥生态系统服务功能、强化科技支撑等基础性制度。

 

　　第二节“碳达峰碳中和与减缓气候变化”。以实现“双碳”目标为引领，具体规定应对气候变化的法律制度。明确将“双碳”目标融入国家发展规划，实施碳排放总量和强度控制制度，并确立了全国统筹、节约优先等基本原则。详细规定了国家行动方案与地方行动方案的编制机制。具体制度包括：建立健全碳排放统计核算制度，并由统计部门负责组织；建立产品碳足迹分级管理、标识认证和信息披露制度；建立全国碳排放权交易市场，明确了重点排放单位的强制减排责任、配额清缴、报告核查等机制；同时，建立了与强制市场并行的全国温室气体自愿减排交易市场。此外，还规定了建立健全生态系统碳汇监测核算体系。

 

　　第三节，“适应气候变化”。聚焦“适应”，构建提升气候韧性的法律制度体系。强调在减缓的同时，必须提升适应能力。规定制定实施国家适应气候变化战略，建设气候适应型社会，要求地方编制相应行动方案。明确强化区域适应行动，并要求在国土空间规划编制中充分考虑气候变化影响和风险。针对水、农业、健康、基础设施、城市等重点领域，提出提升适应能力的要求。此外，建立健全灾害综合风险监测预警评估制度、加强极端天气事件应对和综合治理、开展气候变化健康风险评估与适应行动等内容。

 

　　第四节，“国际合作”。明确中国参与全球气候治理的立场与路径，强调坚持共同但有区别的责任等原则，积极参与和引领全球气候治理。规定根据国情承担国际义务，定期编制国家自主贡献等报告。同时，鼓励开展多边、双边国际交流合作，推动标准规则衔接互认，并加强人才队伍建设和技术合作，重点鼓励在可再生能源、储能、氢能、碳捕集利用与封存等领域开展国际交流。

 

　　二、应对气候变化章的特点

 

　　法典草案中“应对气候变化”专章的制度设计，是重大的制度创新与实践创新。它将国家“双碳”战略和国际气候治理承诺，转化为一个体系完备、工具丰富、兼具刚性约束与市场活力的国内法律框架，不仅规定减缓气候变化的宏伟目标和核心机制，也高度重视适应能力的提升；不仅构建强制性的碳市场，也培育了自愿减排的市场生态；不仅明确国内的行动路径，也衔接了国际的义务与合作，亮点与特点都十分突出。

 

　　1、系统构建确保“双碳”目标实现的法治实施框架。将“双碳目标”通过“碳排放总量和强度控制”等具体制度，转化为对各级政府和社会各界具有普遍约束力的法律义务，确保目标的严肃性和稳定性。明确提出从“能源消耗总量和强度双控”向“碳排放总量和强度双控”转型，打破单纯控制能源消费量的旧思路，转向以碳排放为核心约束，赋予地方和企业更大的灵活性和创新空间，鼓励其通过能源结构优化和技术进步来实现减排，更符合高质量发展要求。确认“全国碳排放权交易市场”与“全国温室气体自愿减排交易市场”并行的“双市场”体系，两者相辅相成，共同发挥市场在资源配置中的决定性作用。构建覆盖事前、事中、事后全过程的治理工具体系，以全程闭环管理确保制度有效落地。明确“减缓与适应并重”的工作方针并专节规定“气候适应”，展现更具韧性的治理理念。

 

　　2、自主性与国际性有机统一

 

　　草案在深刻把握中国国情与发展阶段的基础上，对国际气候治理先进经验和普遍规则的创造性转化与吸收。

 

　　一方面，深度内嵌中国自主国家战略。充分吸收和整合《国家应对气候变化规划》《2030年前碳达峰行动方案》《碳排放权交易管理暂行条例》等国家政策、法规以及实践经验，所有制度安排的核心指向都是“双碳目标”这一自主确立的国家战略目标和自主贡献目标，各项制度都是为实现这一中国式现代化进程中的重大变革量身定制的“中国方案”。明确“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外通畅、防范风险”的原则，“全国统筹”强调在国家层面优化资源配置和任务分工，“节约优先”则契合中国作为人口大国必须着力提升能效的基本国情。

 

　　另一方面，主动对接与引领国际气候治理规则。明确国际环境法上的“共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则”，在国内法中郑重确认参与全球气候治理的基本立场。规定国家碳达峰碳中和行动方案、定期编制国家自主贡献和温室气体清单等内容，是履行《巴黎协定》下国际义务的国内法律程序。设立“国际合作”专节，规定“积极参与和引领全球气候治理”，并鼓励在可再生能源、氢能、碳捕集利用与封存等前沿领域开展技术合作，展现中国作为全球生态文明建设重要参与者、贡献者、引领者的开放姿态和行动意愿。

 

　　3、为未来气候治理预留空间的前瞻性规定。本章不仅着眼于解决当前问题，更通过一系列具有前瞻性的规定，为中长期气候治理指明方向并预留制度接口。明确建立能源“双控”向碳排放“双控”全面转型的新机制，充分体现以“双碳目标为牵引，促进经济社会全面绿色低碳转型”的新要求。规定产品碳足迹管理制度，明确碳足迹核算标准、标识认证体系，助力中国企业未来在国际竞争中占据主动，并引导国内生产和消费模式的深度绿化。要求建立健全生态系统碳汇监测核算体系，建构扎实、可信的碳汇本底数据和监测能力，为参与相关国际规则制定、实现生态产品价值奠定制度与实践基础。专门规定气候变化健康风险评估和适应行动，体现以人为本、生命至上的治理理念，为应对热浪、疾病传播模式改变等健康风险提供法律依据。明确鼓励开展氢能、碳捕集利用与封存等技术的国际交流合作，为这些技术的研发、示范和未来的规模化应用创造良好制度环境。

 

　　4、体系协同：“应对气候变化”与相关章节的内在逻辑

 

　　“应对气候变化”章并非孤立存在，它与“绿色低碳发展编”内的“发展循环经济”、“能源节约与绿色低碳转型”两章共同构成了一个逻辑严密、层次分明、功能互补的有机整体，三者协同支撑绿色低碳发展的总体目标。

 

　　三、协同促进“绿色低碳发展”的制度闭环

 

　　法典草案“应对气候变化”专章并非孤立的存在，而是与“发展循环经济”、“能源节约与绿色低碳转型”等章节构成一个内在逻辑高度自洽、功能上紧密协同的有机整体。三章分别从目标管控、核心路径和源头预防三个维度，共同回答了“为何低碳”（应对气候变化）“如何低碳”（能源转型与循环经济）的问题，形成从宏观目标到中观领域再到微观机制的治理闭环，为经济社会发展全面绿色转型提供了坚实的法治保障。

 

　　1、与“发展循环经济”章共同降低人类活动对生态环境的总体压力。“发展循环经济”章的核心在于推动生产方式和消费模式的变革，遵循“减量化、再利用、资源化”原则。其制度聚焦于清洁生产、废弃物循环利用、绿色设计、绿色包装、绿色消费等。其与“应对气候变化”章首先是源头减排的协同，例如，退役风电和光伏设备的循环利用，可以直接避免新材料生产和废弃处置的碳排放。“应对气候变化”章规定的产品碳足迹管理，与“发展循环经济”章倡导的绿色设计、绿色供应链管理紧密结合，降低产品全生命周期碳足迹，必然要求在产品设计阶段就考虑材料的可再生性、使用的节能性以及报废后的可回收性，两章的制度紧密呼应。两章的最终目标都是推动经济社会发展全面绿色转型，。二者相辅相成，共同降低人类活动对生态环境的总体压力。

 

　　2、与“能源节约与绿色低碳转型”章构成“过程手段”与“目标统领”紧密关系。能源活动是我国温室气体排放的最主要来源。因此，“能源节约与绿色低碳转型”章是直接实现降碳目标最为关键和核心的领域。其与“应对气候变化”章构成内容上的直接支撑，没有能源体系的绿色低碳转型，“双碳”目标的实现无从谈起。“应对气候变化”章在“能源节约与绿色低碳转型”章提供的具体“工具箱”之上，建立了一套以“降碳”为核心的现代化治理体系。两章在法律机制上创新联动，“能源节约与绿色低碳转型”章提出能源消耗“双控”向碳排放“双控”转变，“应对气候变化”章将碳排放“双控”制度化，可以更好促进可再生能源等低碳能源的发展，与优化能源结构的目标形成强力共振。

 

　　3、“发展循环经济”“能源节约与绿色低碳转型”“应对气候变化”这三章共同构成了一个从宏观目标到中观领域再到微观机制的治理闭环。“应对气候变化”设定“双碳”的顶层目标，并构建了以碳排放控制为核心，涵盖统计核算、市场交易、目标考核的宏观管理体系。“能源节约与绿色低碳转型”聚焦碳排放最主要来源——能源系统，提供了节能、发展非化石能源、建设新型电力系统等实现降碳目标最关键、最直接的技术和产业路径。“发展循环经济”通过推动全社会物质循环利用，从更根本的层面减少资源需求和生产过程中的废物产生，从而间接但深远地减少全经济尺度的温室气体排放，并与污染防治直接协同。

 

　　总之，三章环环相扣，相互支撑，共同编织成一张推动绿色低碳发展的严密法网。“应对气候变化”章提供的目标引领和市场激励，会驱动能源转型和循环经济的发展；而后两者的深入推进，又是实现气候变化应对目标的根本保证。这种体系化的制度设计，充分体现了生态环境法典编纂的系统思维和规律性提炼。

 

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