“法律责任和附则编”的结构与内容创新

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》第五编“法律责任和附则编”围绕生态环境法典总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编有关禁止性、义务性规定内容，结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，对现行相关法律责任规定进行平移、择取、归并、提炼，全面、严格、合理设置法律责任。法律责任和附则编草案分为３章、155条，将作为违法后果的法律责任与法典实施的补充性、技术性规定整合于一体，构成整部法典的闭环。这一编排体例是否合理？法律责任和附则编有哪些重大创新？都是值得深入理解和认真回答的问题。

 

　　一、为何将“法律责任”与“附则”置于一编

 

　　“法律责任和附则编”的体例安排，尤其是将“法律责任”与“附则”合并为一编，引发了热烈的讨论，有不少将附则独立出来的意见建议。法典草案为何选择这一编纂方案，这一安排真的有重大问题吗？

 

　　作为立法活动法律依据的《立法法》，规范了立法的权限、程序、效力等级、备案审查等国家立法活动的宏观框架和基本原则，并未涉及一部法律内部如何设计其编、章、节、条的结构体例。法律内部的体系安排属于“立法技术”范畴，由立法机关根据该法律的内容、规模和编纂需要自主决定。目前，提出应将附则独立的观点，主要理由是《民法典》的体例安排以及民法典编纂相关工作规则，鲜有法理逻辑阐释或充分论证。其实，仔细分析，《民法典》与《生态环境法典（草案）》在结构上不同的法理逻辑，恰恰源于《民法典》的“侵权责任编”与《生态环境法典》“法律责任编”的功能定位差异。

 

　　（一）《民法典》将“附则”独立的法理考量

 

　　民法典“侵权责任编”不是民事法律责任制度体系。侵权责任本质上是一种债的发生原因，是民事权利受到侵害后的救济手段。其核心功能是填补损害、预防侵权，而非对违反所有民事义务的法律责任规定。在民法典中，“法律责任”是分散的，如违反合同义务主要适用“合同编”的违约责任；违反婚姻家庭义务，有“婚姻家庭编”的相应后果。因此，“侵权责任”无法、也无需统摄所有民事责任，它不具备“小总则”的统领地位。

 

　　《民法典》附则主要规定法律生效时间、与其他法律的关系、部分术语定义等。这些内容显然具有普遍适用性，总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任都需要适用这些规则。如果将“附则”置于功能特定的“侵权责任编”内，在解释论上确实容易产生混淆：其规定是仅适用于侵权领域，还是适用于整部法典？单独成编，在形式上最清晰地宣告了其普遍适用效力，避免了法律解释上的不必要的争议。

 

　　世界范围内，民法典具有成熟的编纂经验与逻辑，结构的宏大、严谨与各编均衡使其普遍追求。将“附则”独立，与前面的七编平列，是法典在形式逻辑上追求圆满、自成一体的体现，也是一种立法技术的传统与惯例。

 

　　（二）《生态环境法典（草案）》“法律责任编”的逻辑

 

　　生态环境法典编纂的五编制结构，明显采取了“总——分——总”思路，其“法律责任”是对违反法典前述所有实体性规定（污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展等）所设置的法律后果的集中规定，涵盖了前面四编的所有内容，是对前面各编禁止性、义务性规范的保障与落实。因此，生态环境法典中的法律责任编在功能上具有统领和归结前面各编的“小总则”属性，是整个法典的“强制性规范”和“裁判性规范”部分。

 

　　生态环境法典的“附则”内容，涉及法律授权、法律生效、与其他法律衔接等内容，这些内容同样需要适用于整部法典，包括前面的实体编和最后的责任编，“附则”与“法律责任”具有内在统一性。因此，将“附则”与同样具有“总则”特征的“法律责任”予以合并，法理逻辑上是顺畅的：“法律责任”作为保障整部法典实施的最后部分，“附则”自然可以回溯性地适用于法典全部。

 

　　法律责任与附则编的设计体现了一种功能导向的编纂思路，更加追求结构紧凑与适用效能。将程序性、技术性规定（法律责任、附则）集中置于实体性规定之后，符合“行为模式——法律后果”的规范逻辑链条，便于法律工作者查找和适用，既不违背《立法法》的规定，也可以提高法律适用的效能。

 

　　当然，法典的结构编排是立法技术、历史传统、部门法特性、学者观点、审议妥协等多重因素的结果。“功能定位差异”是关键原因，但非全部。客观而言，即便《民法典》将“附则”放入“侵权责任编”也不必然引发适用混乱，通过明确的立法解释，也可以在解释上实现普遍适用。单独成编是立法者为了逻辑清晰和避免任何潜在歧义而选择的“最安全方案”。

 

　　生态环境法典具有明显的“领域法”特性，其“法律责任”以行政责任为主，天然具有集中、统一和强制的色彩，更容易构成“小总则”，也便于在法典化的体例中，将法律责任的实体性规定（罚则）与法典的补充性、技术性规定（附则）合并为一编，有助于保持总则、分则（各实体制度编）逻辑的纯粹性和连贯性。从功能主义角度看，这种安排反映了当代中国法典编纂从注重形式对称到更加注重实用效能与逻辑自洽的演进趋势。

 

　　二、法律责任和附则编的整体框架与“亮点”

 

　　“法律责任和附则编”共分三章：第一章“通则”，主要规定追究法律责任的普遍性规则；第二章“罚则”，针对各类具体违法行为设定行政处罚；第三章“附则”，主要是处理法典与其他法律的关系、授权立法、施行等技术问题，形成了通则、罚则、附则的三重架构，体现了生态环境法律责任的实体法规定与生态环境法律责任追究的特别程序法规定相结合，建构完善的法律保障机制的编纂思路，亮点纷呈。

 

　　（一）第一章“通则”确立生态环境法律责任体系的“公因式”

 

　　草案结合近年来生态环境执法、司法实践经验，将分散在现行生态环境相关立法中的法律责任通过“提取公因式”方式，总结提炼出生态环境责任领域具有普遍适用性的原则、主体与程序规则，具有“小总则”的功能。

 

　　1、第一节“一般规定”奠定生态环境法律责任制度基石

 

　　本节确立生态环境法律责任追究的基本原则，明确污染环境、破坏生态、为违反绿色低碳法定义务行为的行政责任与民事责任归责原则，设定行政处罚追责期限与民事诉讼时效，规定法条竞合从重、从旧兼从轻、责任折抵、免责事由等核心规则，等。值得注意的是，本节针对执法司法实践中法律适用的共性难题进行了规则完善。如，根据执法实践的细化需求，明确按日计罚明确的适用前提和罚款基数确定因素；再如，规定责任折抵制度，明确行政拘留与徒刑、罚款与罚金的折抵规则，解决长期存在的执行争议，为建构绿色职权主义诉讼机制提供法律依据。

 

　　2、第二节“责任主体”构建多元共治型责任体系

 

　　本节明确区分行政主体的违法后果与行政相对人的违法后果。既规定地方人民政府及其负责人在区域环境质量恶化时的责任、政府部门及其工作人员不依法履职的行政处分责任；也规定企业事业单位和其他生产经营者及其相关负责人、个人的法律责任，强调其污染治理与生态修复责任不因主体变更而免除；还明确规定第三方服务机构弄虚作假与委托人承担连带责任，以及委托倾倒、进口固体废物中的委托方、承运人连带责任。同时，与《民法典》《刑法》的相关规定进行衔接。这突破现行立法以违法排污企业为主要追责对象，其他责任主体规定相对原则的局限，构建了与法典总则建立的多元共治体系相适应的法律责任制度体系，也是对实践经验的总结提炼。如，针对中央生态环境保护督察反复揭示的“地方保护主义”、“监管不力”等深层问题，规定地方政府与生态环境保护监管部门的责任，将政治责任转化为明确的法律责任。再如，针对环评文件造假、环境监测数据失真等实践中频发乱象，明确规定第三方服务机构的连带责任，将监管链条延伸至提供技术支持的市场主体。

 

　　3、第三节“责任追究”进行追责程序的立体化整合

 

　　本节全面总结了中国生态环境权益救济的司法与准司法经验，是最具创新性的部分之一。尤其是将生态环境损害赔偿诉讼这一经过多年试点的生态文明体制改革成果正式纳入法典，明确了“磋商前置”及检察机关的监督起诉职能。将生态环境公益诉讼的实践成果法典化，明确检察机关与社会组织的诉讼主体地位及其提起公益诉讼的范围；还对海洋生态环境损害赔偿诉讼作出特别规定，衔接《海洋环境保护法》的特殊授权，完整体现了生态环境司法专门化、专业化的实践成果。本节在确立生态环境损害赔偿行政磋商、生态环境损害赔偿诉讼、生态环境公益诉讼、海洋生态环境损害赔偿诉讼等生态环境专门司法机制的同时，也按照现行的“三大诉讼”并行机制，原则规定了生态环境行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼程序，以立法方式确认了独具中国特色的“多元共治、司法保障”生态环境治理模式。

 

　　（二）第二章“罚则”类型化行为规制与实践经验总结

 

　　第二章“罚则”章是在第一章“通则”原则性规定在具体行为类型上的展开，其结构根据从重点监管行为到特定监管行为设定行政处罚及其相关法律责任，逻辑严密。其编排逻辑与内容设计同样充满了对执法、司法实践经验的提炼。

 

　　1、结构逻辑反映监管重点

 

　　“罚则”内容覆盖了总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编所规定的违反法定义务行为，条文众多。既需要将法典编纂完成后予以废止的现行法律责任进行系统整合、编订纂修，如污染防治类立法；也需要将继续保留现行法律的相关制度按照“择其要旨要则”进行编纂的原则，重新设计法律责任制度，如生态保护类立法；还需要对尚无现行法律或现行法律缺乏法定义务性规范但法典有明确规定的内容，增加规定法律责任，如绿色低碳发展类立法。因此，“罚则”章并非按介质简单罗列，其章节顺序既体现监管重点，也“暗含”监管逻辑。将“违反生态环境监测制度”（第一节）“违反环境影响评价制度”（第二节）置于最前，不仅与“总则编”的生态环境监督管理制度相衔接，体现“源头严防（环评）——过程严控（监测）——后果严惩（行政处罚）”生态环境治理核心思路，也是对实践中“未批先建”“数据造假”等突出违法问题予以重点规制的体现。

 

　　“违反排污许可管理制度”（第三节）紧随其后，彰显排污许可作为固定源监管核心制度的基础地位；同时规定了超标超总量排污、违法设置排污口、未公开信息、违法输入境外废物等的罚则，是对违反污染防治共性法定义务的法律后果规定；此外，还将“其他违法行为”（第十四节）作为兜底条款，规定拒绝阻挠检查、打击报复举报人、其他服务机构弄虚作假、造成污染事故等的罚则。这些都是为适应“适度法典化”需求而进行的专门安排。

 

　　2、罚则内容体系化程度明显提升

 

　　“罚则”第四节至第十三节覆盖大气、水、海洋、土壤、固体废物、噪声、放射性、新化学物质、电磁辐射和光污染等传统与新型污染领域，新增生态保护与绿色低碳发展罚则。生态保护罚则主要通过对《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源法》《野生动物保护法》《湿地保护法》《长江保护法》《黄河保护法》《国家公园法》等特别法进行处理，并对破坏珊瑚礁、非法占用损害岸线、海砂开采、违反生态环境准入清单、非法取用地下水等行为设定罚则。绿色低碳罚则针对未标注产品材料成分、违反清洁生产审核、使用淘汰工艺技术、违反产品回收义务、过度包装、违反“限塑令”、违反碳排放权交易规定等行为进行规制。

 

　　总体上看，各节罚则的设定，呈现出罚款额度更加合理、处罚种类组合运用（罚款、没收、责令改正、限制生产、停产整治、责令停业关闭、吊销许可证、行政拘留等）、情节划分更加精细、并强调与刑事司法的衔接的特点，以回应执法中长期存在的既有“违法成本低”又有“小过重罚”、处罚手段单一、自由裁量空间过大等问题。如针对“暗管渗井”等主观恶性较大的违法行为，对“以逃避监管方式排放污染物”不仅设置高额罚款，还规定可吊销排污许可证并移送公安机关拘留；再如，对“生态环境事故”则设置从一般到特别重大的分级罚则，并允许在情节特别恶劣时处以2-5倍罚款，使处罚更加精细化。

 

　　（三）第三章“附则”明确法典适用与开放衔接

 

　　“附则”章虽仅有4条，但功能关键，通过创新法律实施规则，保证“适度法典化”目标的实现，满足法典的开放性与对未来的适应性，为法律体系的动态整合与平稳过渡提供技术方案。规定其他法律对生态保护、绿色低碳发展有进一步规定的，适用其他法律，以妥善处理“适度法典化”模式下“双法源”之间的关系。授权国家根据实际需要对生态环境监督管理体制作出调整，解决未来因机构改革导致的部门名称、职责变化与法律规定的衔接问题，增强法典的适应性。授权国务院、中央军委制定军队生态环境保护具体管理办法，体现对军队特殊性的尊重。规定法典施行日期，并明确同步废止10部单行法，实现从“多法并存”到“一典统合”的根本转变。

 

　　值得注意的是，附则有关适用其他法律的特别规定以及生态环境监督管理体制调整的特别规定，是在传统法律适用规则基础上，为适应“领域型”法典、“适度法典化”需求而进行的创新设计，突破了传统法律适用规则，通过立法授权方式，构建以“更好体制、更高标准、更严措施”为导向的动态适用机制。

 

　　草案“法律责任和附则编”改变了以往法律责任条款分散附着于各管理制度之后的模式，构建了一个以“通则”为纲领、以“罚则”为主体、以“附则”为补充的，体系严谨、内容全面、惩处严厉、程序严密的生态环境法律责任制度系统。它不仅是过去四十余年我国环境立法责任条款的集大成者，更是针对新时代生态环境治理矛盾与挑战的制度升级，充分彰显了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的坚定决心。

 

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