生态环境司法实践经验的法典升华

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》在对中国环境资源司法实践探索进行系统梳理的基础上，将那些经过充分实践检验、形成基本共识、且属于实体权利义务或基本制度框架范畴的司法经验体系化，将其上升为具有普遍约束力、内在逻辑统一的法典制度。既是对过去十多年生态环境司法改革成果的权威性确认，也是为未来生态环境司法工作的深化与发展提供了坚实、统一、完备的法律依据，建立健全了生态环境治理的司法保障体系。

 

　　一、生态环境司法领域生态探索成果丰富

 

　　通过妥善处理生态环境纠纷，以司法方式维护社会公平正义，是在法治轨道上推进美丽中国建设的重大问题。但由于种种原因，现行的生态环境立法总体偏重于行政机制建设，对司法机制的关注不够。特别是在早期的生态环境立法中，法律责任的刚性不够，加以裁判规则的供给严重不足，使得法律被称之为“没有牙齿的老虎”。

 

　　为了发挥司法在生态环境保护中的功能作用，一些地方开始设立环保法庭、集中管辖相关案件等环境司法专门化改革探索。2007年，贵州省高级人民法院在贵阳市清镇设立专门环保法庭，受理中国环境公益诉讼首案；其后，江苏、云南、福建等地方也根据实际情况设立了专门环保法庭或环保合议庭，通过个案探索生态环境审判规律。

 

　　党的十八大以来，在生态文明体制改革和司法体制改革方案中，多次强调完善生态环境公益诉讼制度，落实生态环境损害赔偿制度；强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办、加大对破坏生态环境案件起诉力度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。着力解决生态环境权益保护“立案难、审判难、裁判难、执行难”的问题，维护人民群众合法的生态环境权益；破除企业“违法成本低、守法成本高”的怪圈，以司法手段严惩违法者，严厉打击生态环境犯罪行为，维护生态环境公共利益。

 

　　2014年，最高人民法院设立环境资源审判庭并积极推动环境司法专门化、专业化建设；2017年，最高人民检察院开始进行公益诉讼检察工作试点，两年后在全国全面推行。经过十多年的积极探索，环境审判专门化专业化建设取得显著成效、生态环境公益诉讼检察工作机制不断完善，生态环境司法的专业化内涵不断拓展，生态环境案件更加凸显“山水林田湖草沙系统”“统筹高质量发展与高水平保护”特性，生态环境司法保护水平和能力不断增强，积累了丰富的实践经验，建成了全球唯一的覆盖全国各级法院的生态环境审判体系。

 

　　到2025年年底，全国法院系统已经建立了2400多个生态环境专门审判机构，各级检察机关也根据需要和可能建立了全覆盖的公益检察机构，公安部也设立有生态环境犯罪侦查专门机构。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、生态环境部单独或联合发布20多件司法解释，规范生态环境案件司法裁判，建构生态环境司法制度；最高人民法院、最高人民检察院还发布了多批指导性案例、典型案例，鼓励、引导地方进行实践探索，提炼归纳司法裁判规则，积累司法经验。不仅为中国的生态文明建设提供了有力的司法保障，而且为全球生态环境治理提供了中国的司法方案，得到国际社会的高度关注和充分肯定。联合国环境规划署环境法数据库和联合国多边环境协定信息门户网站，专门设立中国生态环境司法栏目，推送“中国环境资源审判报告”和典型案例，向世界积极推广中国的生态环境司法探索。

 

　　新时代生态环境司法实践的成功探索，是生态文明体制改革的重要组成部分，也是生态环境法治建设的重要内容。生态环境法典编纂，必须高度重视这些实践经验，通过系统整理、归纳提炼，将由实践检验已经成熟、体现生态环境司法规律的成功经验纳入法典，建构中国特色的生态环境司法体系。

 

　　二、生态环境法典对司法经验并非“照单全收”

 

　　如前所述，中国在现行生态环境立法几乎没有提供裁判规则的情况下，通过积极的实践探索，走出了一条具有中国特色的生态环境司法保护道路，创造了许多“人无我有”的司法经验，得到国际社会的高度认可和广泛赞誉。但是，法典的性质定位和立法的严苛条件决定了不可能将所有的司法探索都纳入，这就需要对已有的司法实践探索进行分析判断，根据不同情况加以妥善处理。

 

　　（一）将稳定、成熟与适合法典规范的内容纳入法典

 

　　生态环境司法实践经验是否可以纳入法典，主要从三个方面加以考量。

 

　　首先，需要考量实践经验的成熟性与共识性。将哪些经过较长时间的实践检验证明其有效而且必要并能够从理论上加以规律性总结、实践中得到广泛运用的成熟经验纳入法典。如生态环境公益诉讼制度，由学者从国外引入并进行中国化改造，司法实践经过十多年不断探索，其维护公共利益的制度价值、原告主体资格等核心问题已无争议，故法典予以确认。

 

　　其次，需要考量规范内容的确定性与可法典化，将哪些能够被提炼为具有普遍适用性、相对明确的权利义务规范内容法典。例如，生态环境损害赔偿制度，在改革试点和全面推广过程中，不断总结，由多项政策措施形成了明确的索赔主体、索赔程序、行政磋商与诉讼机制、生态环境损害赔偿金管理使用机制，加之《民法典》侵权责任编对生态环境侵权责任承担方式、范围也有明确规定，使得这项制度具备了纳入法典的条件。

 

　　再次，需要考虑与法典体例和功能的契合性。生态环境法典的领域型法典属性，决定了其核心功能是设定生态环境司法的基础性法律关系，重在构建基本制度和原则，形成体现生态环境司法特殊性的制度体系。具体的程序性规则和司法裁判规则，仍应在相关诉讼法中加以规定，或通过司法政策、司法解释加以细化。生态环境法典不可能，也无必要规定所有的生态环境司法实践内容。因此，即便是生态环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿诉讼制度，在法典中也没有进行事无巨细的规定，只是确认了生态环境损害赔偿诉讼和生态环境公益诉讼的法律地位与基本框架，理顺这两项制度之间的关系，为具有鲜明中国特色的生态环境诉讼制度更好运行提供基本法律依据。

 

　　（二）对已有司法实践经验进行甄别

 

　　生态环境法典草案在总则编用三个条文，规定了生态环境司法体制；在法律责任和附则编用十二个条文规定了生态环境诉讼制度及其相关程序。体现了法典化立法的体系化思路。

 

　　1、法典草案充分肯定生态环境司法体制改革成果

 

　　生态环境法典草案总则编明确规定：“国家加强生态环境司法保障建设。人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设。人民检察院应当加强生态环境检察工作，提升检察监督效能。”“国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度，维护国家利益、社会公共利益。”“行政机关、监察机关、审判机关和检察机关应当加强协同配合，对污染环境、破坏生态等违法行为依法追究法律责任。”将经过实践探索形成的最重要、最成熟的体制改革成果在总则中加以宣示，建构完整的生态环境司法保障体系，完善了生态环境治理体系与治理能力；也为生态环境法典法律责任编对相关制度的规定以及未来生态环境司法制度的进一步发展和规则细化，提供了价值判断标准和原则指引。

 

　　2、对司法实践的具体成果进行分析研判

 

　　生态环境法典在编纂过程中反复进行生态环境司法实践调研，认真分析研究司法改革实践成果，以稳定度、成熟性以及是否适合法典规范属性等为标准做出判、进行立法选择。

 

　　生态环境司法体制改革的一个重要内容是专门法庭建设与案件集中管辖，在最高人民法院的积极推进下，取得了丰富的成果，但其具体组织形式（如法庭还是合议庭）、管辖范围（跨行政区划的广度）仍在调整和优化中，并未完全定型，相关程序性规则还不足以上升为法典规范。因此，生态环境法典草案在总则中做出“推进生态环境专业化审判机制建设”的原则性规定，为制度发展预留空间并提供法律依据，而非固化某一具体模式。

 

　　预防性公益诉讼与生态修复责任承担方式，是生态环境司法实践中对司法裁判规则和法律责任充分方式的实践创新，具有十分重要的意义。从实际情况看，预防性公益诉讼实践中已有不少成功案例，这一探索因高度契合“预防为主”原则而受到各方面的高度赞许与推崇，但目前其受理条件、审查标准、裁判尺度尚未形成具有法典规范意义的规则体系。生态修复责任承担方式（如“补种复绿”“增殖放流”“劳务代偿”“碳汇补偿”等）极具创新性，但也具有显著的地域性和个案差异性，将其上升为普适性、强制性法律规范的条件尚不完全成熟。因此，法典草案通过规定“禁止令”体现预防性司法理念，并原则性规定“应当依法承担生态环境修复责任”，将实践经验中的核心理念和原则进行吸收，而将具体操作规则留给司法解释、指导性案例乃至未来的司法实践继续探索和总结。

 

　　检察公益诉讼制度是适应国情与司法体制而探索的“人无我有”的中国特色社会主义司法制度，但生态环境检察公益诉讼仅仅是检察公益诉讼制度中的一个类型，且许多程序性规则尚未定型。尤其是全国人大常委会正在制定《检察公益诉讼法》的背景下，生态环境法典草案仅对生态环境公益诉讼做出原则性规定，既有利于与《检察公益诉讼法》的衔接，也为未来生态环境检察公益诉讼制度发展留下空间。

 

　　生态环境法典没有将环境司法实践的所有探索“照单全收”，并非忽视这些经验的价值，恰恰体现了法典编纂中的审慎与智慧。它区分了需要由法典固化的稳定、核心原则，与适合由下位法、司法政策乃至个案探索去发展的具体规则，既保证法典的权威性、稳定性和系统性，又保持生态环境司法制度与时俱进、创新发展的活力，是处理“成熟经验法典化”与“持续探索留空间”之间关系的理性选择。

 

　　三、生态环境司法实践成果的法典升华

 

　　《生态环境法典（草案）》第五编第一章“法律责任通则”，在充分总结执法司法实践检验的基础上，通过整合行政责任、民事责任、刑事责任和生态环境损害赔偿责任，完成了责任主体、责任形式的体系化和责任要件的明晰化，并通过与《民法典》以及相关法律的有机衔接，为司法裁判提供了统一、明确的实体法准则。与此同时，还通过完善程序规则，构建了行政、司法、社会多元驱动的生态环境法律责任追究机制，与总则编建构的生态环境司法体制相呼应，提升固化了生态环境执法、司法机制改革的成果。

 

　　（一）搭建生态环境司法的基本框架

 

　　法典草案法律责任编构建了一个层次清晰、功能互补的多元环境诉讼体系，对中国生态环境司法最具特色的实践探索成果进行了认真总结提炼和归纳创新。

 

　　1、确立生态环境损害赔偿诉讼制度

 

　　2015年国家启动生态环境损害赔偿制度改革，是保护国家利益，贯彻落实“损害担责”原则，实现生态环境监管机制“闭环”的重大举措，实践中也探索了许多好的经验与做法，但缺乏充分的法律依据。法典草案将法典将这项改革成果予以全面总结与提升，明确了代表国家利益进行生态环境损害赔偿的索赔主体（设区的市级以上政府或其指定部门）、前置磋商程序、以及检察院在政府不履职时的起诉权，使得这一重大改革成果获得了明确且更具可操作性的法律支撑。

 

　　与此同时，还根据海洋生态环境损害赔偿的特别规定，明确海洋监督管理部门的诉讼主体地位，并完善设置检察机关提起公益诉讼机制，体现对已有成熟司法保护模式的尊重与吸纳。

 

　　2、完善生态环境公益诉讼制度

 

　　法典草案进一步明确了生态环境民事公益诉讼和生态环境行政公益诉讼的起诉主体与适用范围，将其与生态环境损害赔偿诉讼并列的位置，明确了其保护“社会公共利益”的定位。既是对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相关制度的衔接，也是在法律上首次系统整合生态环境公益诉讼制度，进一步明确生态环境公益诉讼的地位和功能及其与相关诉讼的关系，为生态环境公益诉讼的效能发挥提供更加坚实的法律基础。

 

　　3、建构生态环境多元解纷机制

 

　　法典草案注重私益救济与多元解纷机制的同步建设，在完善生态环境损害赔偿诉讼、生态环境公益诉讼制度的同时，与《民法典》侵权责任编的有关规定相衔接，进一步畅通生态环境侵权私益诉讼渠道，并特别鼓励通过协商、调解、保险等非诉方式解决噪声、油烟等生态环境纠纷，救济人兽冲突导致的人身财产损害等生态环境权益解纷。

 

　　在行政机制方面，在赋予行政机关行政处罚权的同时，通过规定“上级部门直接处罚”“案件移送”“上级监督”等制度，既强化对执法权的监督与制约，也为通过行政复议渠道解决生态环境行政争议提供了更加明晰的法律依据。

 

　　（二）规定关键程序规则与配套保障机制

 

　　法典草案在建构生态环境损害赔偿（海洋生态环境损害赔偿）国益诉讼、生态环境公益诉讼、生态环境侵权诉讼等诉讼类型的基础上，从司法实践中提炼了适应生态环境诉讼特殊性需要的程序规则和保障机制，为诉讼目的实现奠定基础，主要有如下制度安排。

 

　　1、举证责任倒置的再明确。总结生态环境公益诉讼中证明责任分配经验，将《民法典》确立的环境侵权举证责任倒置规则，在生态环境法典中予以重申和强调，为所有生态环境诉讼（特别是公益诉讼）中处于信息弱势的原告方提供有力的程序保障。

 

　　2、禁止令制度的衔接适用。体现预防性公益诉讼的核心要素，明确规定可依照《民事诉讼法》申请禁止令，以及时制止正在或即将发生的生态环境侵害。针对生态环境损害不可逆转、修复困难的特点，对民事诉讼中行为保全制度的特别强调和衔接，为防止生态环境损害扩大而采取紧急司法措施。

 

　　3、支持起诉与法律援助的鼓励。吸收实践中检察机关支持起诉、司法行政部门提供法援以降低诉讼门槛、保障弱势群体权益的成功经验，规定行政机关、检察院等可以支持因污染、破坏行为受损的当事人提起诉讼，并鼓励提供法律援助。

 

　　4、行刑衔接与协同监督的强化。为解决实践中存在的“以罚代刑”、“监管缝隙”和“地方保护”等问题，将“行政执法与刑事司法衔接”工作机制和强化垂直监督的实践要求，转化为刚性的法律义务，明确行政执法与刑事司法之间、以及不同监管部门之间的案件移送机制，并规定上级机关对下级的监督职责。

 

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