集中统一规定行政罚则

 

　　作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。

 

　　《生态环境法典（草案）》法律责任和附则编第二章名为“法律责任分则”，该章具有“按行为领域分节、集中统一规定行政罚则”的基本结构，具有“体系集成、领域覆盖、责任明确、逻辑周延”的鲜明特征，体现出“统一处罚尺度、提升找法效率、强化体系威慑、便利体系维护”等主要功能，为以国家强制力保障法典实施、推动形成更加统一、高效、权威的环境执法司法体系提供法律依据。

 

　　一、体系化的结构安排

 

　　生态环境法典编纂的基础是现行的30多部法律，这些法律制定的时间跨度长达40多年，制定的时代背景不同，其与之紧密相连的功能定位必然有差异，这使得法典编纂必须面对各单行法中的法律责任条款处罚标准不一、责任竞合、空白遗漏乃至矛盾冲突等问题，从“体例科学、结构严谨、规范协同、便于适用”的角度，通过对既有规范的系统整合、编订纂修，实现体系性再造与升华。《生态环境法典（草案）》法律责任编在第一章提炼“法律责任通则”的基础上，以“法律责任分则”专章将分散于各单行法中的行政处罚条款进行系统整合，构建了一个层次清晰、覆盖全面的行政处罚规则体系。

 

　　1、体现实体义务规范法律后果的立法逻辑

 

　　行政处罚是生态环境监督管理相对人不履行法典规定的义务所应承担的行政法律后果，“法律责任分则”是实体义务规范的必然延伸和逻辑终点。因此，首先需要明确与法典各编义务规范的关系。因此，各节首条使用“违反本法第X编第X分编等规定，适用本节规定予以行政处罚”的表述，明确本节罚则所对应的实体义务来源，以实现与法典总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编等实体内容的无缝衔接。

 

　　2、按生态环境监督管理领域精细分节

 

　　本章将复杂的生态环境违法行为，依据其侵害的主要客体或违反的核心管理制度，科学划分为十四节，形成系统化的行政处罚责任体系。其中，第一、二、三节聚焦总则编和污染防治编规定的生态环境监测、环境影响评价、排污许可三大基础性、源头性制度的行政处罚责任；第四至第十节对应污染防治编的防治大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染，覆盖所有主要环境介质和污染类型，对现行污染防治单行法中的行政处罚规定进行体系化集成；第十一节对应化学物质、电磁辐射和光污染等新型污染管控，为新兴环境污染行为设定行政处罚。第十二节对应生态保护编，集中规定违反国土空间规划、破坏生态系统、非法引进物种等行为的行政处罚。第十三节对应绿色低碳发展编，明确违反清洁生产、循环经济、碳减排等义务的法律后果。第十四节涵盖拒绝监督检查、技术服务机构弄虚作假、事故应急不当等不便归类于上述特定领域但又普遍存在的违法行为，确保责任网络的严密性。

 

　　3、采取列举与概括相结合方法

 

　　“法律责任分则”在各节中，不仅规定典型违法行为，还通过“违反本法规定，有下列情形之一的……”的列举式与概括式相结合的方法，力求全面覆盖。同时，还在一些条文中设置“本节未规定……的，依照有关法律的规定予以处罚”的指引条款，既保持一定的开放性，也维护法律体系的统一性，避免挂一漏万。

 

　　这种编纂思路和结构安排，建构了行政处罚体系“大厦”，每“节”对应一个功能明确的“楼层”或“区域”，便于执法人员根据违法行为的性质，快速定位到相应的区域进行查找，从宏观上提升体系的秩序性和可遍历性。

 

　　二、“法律责任分则”的法典化特征

 

　　“法律责任分则”的逻辑结构与整合集成方式，展现了显著的法典体系化思维特征。

 

　　1、体系集成的法典化思维

 

　　行政处罚是现行生态环境保护立法中规定最多的法律责任形式，在不同单行法中的处罚条件、处罚形式、处罚尺度不一致现象十分突出。“法律责任分则”将原散见于《环境保护法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等众多单行法律，以及《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》等行政法规中的行政处罚条款，进行系统梳理、去重、协调与整合，熔于一炉，形成了统一的“生态环境行政处罚”专章，终结了“一事多法、一法多责”的局面，实现行政处罚责任规定的“大一统”。

 

　　2、明确责任规定增强可操作性

 

　　“法律责任法分则”从已有单项立法的“大气、水、固废、噪声”到尚未立法的“化学物质、电磁辐射、光污染”，从“污染防治”到“生态保护”和“绿色低碳发展”，以全覆盖的设计确保法典各编规定的生态环境违法行为，都能在法典中找到对应的行政处罚依据。与此同时，绝大多数条文采用了“行为模式+法律后果”的明确表述，不仅详细列举具体的违法情形，而且明确执法主体、处罚种类及罚款的数额幅度，尽可能压缩执法的模糊空间，增强法律的可预测性和可操作性。

 

　　3、责任体系的多层次衔接

 

　　“法律责任分则”不仅在结构上注重覆盖全面的体系性，而且在具体条文设计上注重行政充分条款内部与条款之间的衔接与梯度。如在排污许可一节，形成“未取得许可证”、“超过许可排放”、“逃避监管方式排放”违法行为严重性递增，行政处罚也相应加重的梯次设计。同时，普遍采取“责令改正”前置、“拒不改正的”加重处罚、以及“情节严重的”顶格处罚等多层次责任追究方式，并注意与刑事责任（如规定移送公安机关）、民事责任（如“除依法承担赔偿责任外”）的衔接，构成一个轻重有序、层层递进、公私法责任兼备的严密责任网络。

 

　　三、集中统一规定行政法律责任的主要功能

 

　　在生态环境法典编纂过程中，对于如何设计法律责任编有不同的方案，尤其是针对行政处罚责任，有将其置于各分编之后和集中规定两种意见。目前，法典草案采用了将行政法律责任从各编实体规范中剥离，进行集中化、体系化规定的范式，并将对行政机关及其工作人员的行政责任置于第一章中，将对相对人的行政责任集中在“法律责任分则”一章。这样的设计，蕴含着充分发挥生态环境法典的法治功能的多重考虑。

 

　　1、统一处罚尺度，彰显法治公平

 

　　单项立法时期，由于立法时间、背景和侧重点不同，不同单行法对性质类似、危害程度相当的违法行为，设定的罚款幅度、处罚种类可能存在差异。如同样是“未验先投”，在不同单行法中的处罚力度明显不一。法典编纂实际上是提供了一个绝佳的“校准”机会。通过对所有罚则进行横向比较与系统平衡，可以最大限度地消除内部矛盾，确立统一、合理的处罚基准，实现“同过同罚”，维护法律适用的统一性和公平性，这也是社会主义法治原则的内在要求。

 

　　2、提升找法便利，降低适用成本

 

　　对执法者、司法者和法律研究者而言，集中化的“法律责任分则”是一个完整的“工具箱”或“检索目录”。面对一个具体案件时，只需判断其行为属于哪个领域，便可直接进入对应章节，在数十个条文内聚焦查找，无需在各分编甚至各章节中翻检、比对，降低了法律检索的时间成本与出错概率，提升执法司法效率。对于企业和公众，可以通过重点学习和关注这一部分内容，清晰知晓生态环境违法行为的“负面清单”与代价，提升普法效能。

 

　　3、强化体系威慑，引导普遍守法

 

　　集中规定将生态环境领域的所有行政处罚系统整合并体系化，形成了一幅完整、清晰、严厉的“法律责任图谱”。这种直观的呈现方式，可以产生强大的视觉和心理冲击力，更有效地警示所有潜在违法者，形成“莫违法，违法必被究”的普遍预期。传递出国家以最严格制度、最严密法治保护生态环境的明确信号，任何领域的违法行为都将面临体系化的追责，有利于培育全社会的生态环境法治意识，促进形成学法、知法、懂法、用法、崇法的社会风尚。

 

　　不可否认，这种集中规定行政法律责任的方式与过去大家熟悉的“找法”习惯之间存在一定张力。它要求从过去的依赖个人经验“找法”升级为理解法律体系“找法”，需要使用者掌握法典的基本架构以及法律责任编的内在逻辑，将找法过程变为“按图索骥”。这将产生转变思维定式和熟悉新体系所需的学习成本，为使“法律责任编”的优越性从理论转化为实践效能，必须采取积极的配套措施，比如编纂精细化的法律释义与适用指南、开展系统性全员培训、建设职能化的法律信息检索系统、及时发布典型案例和指导性案例等，帮助执法、司法和法律服务群体迅速适应法典适用的现实需求。

 

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