我国碳市场自愿减排制度的法典化融入与实践展开

  

 

　　作者简介：邓海峰，清华大学法学院教授，法学博士。

 

　　文章来源：《法律适用》2026年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系国家社科基金重大研究专项（项目编号：25VHQ003）的阶段性成果。

 

　　目次

 

　　一、问题的提出

 

　　二、我国自愿减排市场的发展背景

 

　　三、法典化时代碳市场自愿减排制度的体系衔接与制度补正

 

　　四、结语

 

　　摘要：生态环境法典的颁布标志着我国的气候变化治理与“双碳”目标推进全面进入了法典规制时代。作为气候变化减缓制度群的重要组成部分，自愿减排交易与全国碳市场共同构成我国的碳排放权交易体系。如何在法典化时代的双法源结构中为碳市场自愿减排制度建构既承接《生态环境法典》第1038条之目标，又衔接单行法实施机制的适法环境，便成为完善我国碳排放权交易体系的重大问题。本文认为，法典化时代的碳排放权交易体系应将生态环境法典绿色低碳发展编的基本原则和第1038条的基础性规范作为其制度适法依据，以生态环境部《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等下位规范作为实践路径，在全国碳排放权交易体系的基础上型构自愿减排交易秩序。在制度设计中应肯认自然人的登记主体地位，明确核证减排量的准物权属性，制定全面有效的链接机制以实现与国际碳减排交易机制的对接互认，并及时补正自愿减排交易规则的裁判功能。

 

　　关键词：生态环境法典双法源结构自愿减排交易法典化融入碳普惠实践

 

　　一、问题的提出

 

　　自愿减排，是指自然人、法人、其他组织在未受外部强制性约束的情况下，主动减少碳排放或通过自行购买碳信用抵销自身碳排放的行为。温室气体自愿减排市场（以下简称“自愿减排市场”）便是这种基于自主意愿开展减排量交易的机制。自愿减排市场与全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）的核心区别体现在强制性的迥异：碳排放权交易为强制减排机制，市场主体受法律约束、负有法定减排义务，未履行或未全面履行减排义务的主体将被课以处罚；而自愿减排交易则完全基于自主意愿，法律对其持鼓励态度而非强制要求。作为强制性碳市场的重要补充，自愿减排市场覆盖了更多无强制减排义务的法人、其他组织和自然人，这对碳减排目标的实现、全国碳市场平稳运行以及低碳生活理念的培育都发挥了重要作用。

 

　　为推动绿色低碳转型，实现中华民族永续发展，我国制定并颁布了具有划时代意义的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）。生态环境法典绿色低碳发展编设置专章对气候变化相关问题进行了宏观规制。而在此前的2023年10月19日，生态环境部和国家市场监督管理总局也公布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。据此，在形式意义上，我国碳市场自愿减排交易制度具有了坚实的法律与规范依据。但是自愿减排市场从暂停到重启已8年有余，生态环境法典绿色低碳发展编的基本原则、第1038条的条旨如何实现对自愿减排制度及全国碳市场总体体系的上位规制、新修订的《办法》如何实现与生态环境法典规范的有效衔接并适应新时期国内外碳减排机制的发展趋势，尚需进一步研究。为探寻以上问题的答案，我们有必要对法典化时代碳市场自愿减排制度的构建进行深入检视。

 

　　二、我国自愿减排市场的发展背景

 

　　为应对气候变化对人类生存与生物多样性的威胁，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会于1997年在日本召开，大会通过了旨在限制发达国家碳排放及抑制全球变暖的《京都议定书》（以下简称《议定书》）。《议定书》旨在将全球碳排放及其他温室气体排放量降至1990年之前的水平。《议定书》将缔约方划分为附件I国家（以发达国家为主）和非附件I国家（以发展中国家为主），并要求附件一所列缔约方在第一承诺期（2008年至2012年）结束前将温室气体排放量在1990年的基础上至少降低5%。《议定书》未对非附件一缔约方引入新的减排承诺，但规定其可通过清洁发展机制（CDM）参与应对气候变化的国际行动。作为《议定书》确立的国际自愿合作机制，清洁发展机制允许附件一国家的政府或私主体在发展中国家开展减排项目并据此获得核证减排量（certified emission reductions,CERs），且允许其将核证减排量折抵本国的减排义务；非附件一所列缔约方（发展中国家）也可投资清洁发展机制项目，附件一国家可向其购买核证减排量完成减排目标。清洁发展机制充分彰显了共同但有区别的减排责任，并将可持续发展理念贯穿始终。但由于附件一国家对国际碳减排义务的分配产生较大分歧，《议定书》未能在第一承诺期结束后如期延续，清洁发展机制也逐渐停摆。

 

　　随着国际碳减排合作机制以及发展中国家碳排放量的快速变化，自主减排承诺逐渐取代《议定书》项下的减排责任分配，并成为后京都时代应对气候变化的国际法新趋势。例如，为推动哥本哈根气候大会的进程，我国于2009年11月承诺：“到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40—45%，作为约束性指标纳入‘十二五’及其后的国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法加以落实。”我国自愿减排机制肇始于2012年，彼时《议定书》第一承诺期已结束，而我国尚有大量清洁发展机制项目申请注册，其项下遗留的核证减排量在后京都时代前景黯淡。为解决这一问题，我国于2012年颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），开启自愿减排市场的建设。我国的自愿减排机制总体上延续了清洁发展机制的规则和程序。在性质方面，二者均为碳排放抵销机制，产生的减排量均可用于抵减碳减排义务；在项目流程管理方面，二者均包含项目设计、项目审定、项目审批、项目监测、项目核证、交易转让等环节。但由于自愿减排市场发展初期面临交易量小、项目管理不规范等问题，国家发展和改革委员会于2017年3月暂缓受理自愿减排项目的备案申请，同时对《暂行办法》进行修订。

 

　　2020年9月，我国提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。“双碳”目标的实现需通过建立完善的碳定价机制内化碳排放诱发的外部成本，以约束性手段驱动碳排放效率的提升与生产结构的调整，最终实现绿色低碳转型。基于此，为实现减排成本与减排效果的平衡，我国于2021年上线全国碳市场，同时《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》同样要求依托公共资源交易平台、培育发展全国统一的生态环境市场和碳市场。以上这些因素均加速了我国自愿减排市场重启的步伐，并直接促成了生态环境部与国家市场监督管理总局制定并发布《办法》。以《办法》为依据，我国自愿减排市场线上交易于2024年1月22日在北京重启。2025年9月24日，中共中央总书记、国家主席习近平在联合国气候变化峰会上代表中国政府宣布中国新一轮国家自主贡献：“到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%……全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业，气候适应型社会基本建成。”新一期国家自主贡献目标的确定和生态环境法典的颁行对推动进一步强化自愿减排市场的法治建设提出了更高要求。

 

　　三、法典化时代碳市场自愿减排制度的体系衔接与制度补正

 

　　由于我国生态环境法典采用了“适度法典化”的编纂路线，在法典颁布后，生态环境法律体系将会出现生态环境法典与部分单行法并行适用的“双法源”格局。其中，生态环境法典作为“根本法源”，需要承担践行生态文明法治原则、确立生态保护基本规范与统一专属程序规则的功能，须保持形式上的相对稳定性；而单行法作为“功能法源”，则侧重对资源利用与生态保护规范、绿色低碳发展规律的具体探索，须维持体系上的适度灵活性。这一双法源结构具体到碳市场自愿减排交易制度建设中，即转化为生态环境法典通过根本法源定位为自愿减排交易制度提供宏观法源基础与制度目标指引，在“应对气候变化法”出台前，以国务院《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和生态环境部《办法》为代表的广义单行法规、规章则为自愿减排交易制度提供微观制度供给与具体实践指引。这就使得在宏观上对《生态环境法典》第1038条的原意进行准确解读，并将其条旨目标贯彻到下位的各单行法规、规章中，成为当前推进生态环境法典体系化调整功能的当务之急。

 

　　《生态环境法典》关于调整自愿减排市场的第1038条主要包括3款。第1款通过明确“国家建立全国温室气体自愿减排市场，鼓励温室气体自愿减排交易”为全国温室气体自愿减排市场的建立提供了法律依据并阐明了国家对其发展前景的“鼓励”定位。第2款通过明确“单位和个人可以按照国家规定，参与温室气体自愿减排交易”为市场主体结构指明了方向，特别强化了国家对作为“自然人”主体身份的“个人”参与市场培育与发展的提倡和支持。第3款通过明确“申请温室气体自愿减排交易的项目应当有利于降碳增汇，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除”为市场项目来源的类型及其合规性设定了规则。

 

　　为适应新时期自愿减排市场的发展需要，生态环境部和国家市场监督管理总局在生态环境法典制定的同时也对此前的《暂行办法》同步进行了多处修改，包括增加自愿减排项目的种类、修改市场主体范围、将方法由“备案制”改为生态环境部组织制定、明确核证自愿减排量实行统一集中交易等。新修订的《办法》存在诸多亮点与进步，但在生态环境法典颁行后，以下几点还有待进一步完善：第一，《办法》排除自然人作为自愿减排项目的申请主体，此项规定显然与前述《生态环境法典》第1038条第2款的规定不相一致。第二，《办法》未对核证自愿减排量的法律属性予以明确，实现《生态环境法典》第1038条第1款的目标设定存在困难。第三，《办法》未就核证自愿减排量参与国际碳减排合作作出制度安排，可能导致应对碳关税等挑战的能力有限，无法实现《生态环境法典》第1038条的条旨总体目标。此外《办法》还存在无法为司法裁判功能起到支撑作用等有待完善之处。由此可见，现行《办法》因修订的启动早于生态环境法典的制定，在对生态环境法典相关条文的原意承接与机制实践方面存在一定程度的不适配问题，无法发挥法典化时代双法源结构对单行法功能的需求，需要在生态环境法典颁行后予以回应。

 

　　（一）自然人作为法律主体参与自愿减排项目受限

 

　　“双碳”目标的实现有赖于“减碳增汇”，即减少碳源与增加碳汇双措并举。根据国际社会和我国此前的实践经验，自愿减排市场的减排项目多来自可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域。其中林业碳汇既是核证自愿减排量的重要来源，也是自然人参与自愿减排市场最主要的途径。而包括林业碳汇在内的自愿减排项目参与碳抵销，在本质上是基于市场化运作的一种生态补偿机制，即负有碳市场履约义务的控排实体向林业碳汇权益人支付对价取得核证自愿减排量，前者通过完成履约成为温室气体超额排放的受益方，后者则通过获取经济收益得到生态补偿。自然人参与自愿减排项目与我国生态补偿机制的总体要求和改革方向是一致的。《生态文明体制改革总体方案》提出要“构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题”，要“探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付”。基于生态补偿机制的总体要求，允许自然人参与自愿减排项目不仅能充分彰显碳普惠的理念，还使得自愿减排市场兼具经济属性、生态属性和社会属性。其中经济属性通过核证自愿减排量的交易实现，生态属性则表现为自愿减排项目对温室气体的清除或固定，得以在更广阔的地理空间内实现生态效益。此外，自愿减排项目在实现温室气体超额排放的外部成本内部化的同时，还能发挥帮助低收入群体改善经济条件的作用，生动诠释了新时代生态文明理论，此为自愿减排市场的社会属性。从生态环境法典条文的原意分析可知，其对自然人作为自愿减排主体持支持态度。前文已经述及，《生态环境法典》第1038条第2款明示支持个人“可以按照国家规定，参与温室气体自愿减排交易”。因此，否定自然人的自愿减排项目主体地位与上位法对于自愿减排市场功能的定位及市场结构的期待不符。

 

　　实际上，国内外早已开启对个人参与碳交易的探索。个人碳交易（PCT）的概念最早由Fleming于1997年提出，并由英国政府从2008年起付诸实践。个人碳交易政策旨在将碳排放权交易体系由国家、企业（行业）延伸至居民层面，要求所有成年人获得平等的、可交易的碳配额，以支付家庭能源或个人出行所产生的排放。随后澳大利亚也于2010年在诺福克岛开展个人碳交易计划。澳大利亚研究会联合当地政府为居民创建“碳信用卡”账户，并为其发放一定数量的可交易能源单位（个人碳配额）。碳信用卡能够帮助居民追踪其与化石能源消费有关的碳足迹，并使其获取能源消费量、国家标准和自身额度等反馈。居民购买化石能源时需用碳信用卡抵扣额度，碳信用额度有盈余的居民可将其出售以获得经济收益，超出碳信用额度的居民则需为超额使用能源支付溢价。芬兰的拉赫蒂市也已于2019年通过CitiCAP应用程序推出个人碳交易机制。CitiCAP通过判断使用者的交通方式统计并折算实际碳排放额，排放总额低于碳排放配额的使用者将获得额外激励。国内也已开展自然人参与碳普惠、碳抵销机制的试点。2015年7月，广东省发展和改革委员会印发《广东省碳普惠制试点工作实施方案》和《广东省碳普惠制试点建设指南》，正式开启碳普惠制的探索。碳普惠是指“运用相关商业激励、政策鼓励和交易机制，带动社会广泛参与碳减排工作，促使控制温室气体排放及增加碳汇的行为。”2017年起，广东省将碳普惠核证自愿减排量（PHCER）纳入碳排放权交易市场补充机制，发挥与核证自愿减排量类似的碳抵销角色。此外，航空业的自然人参与自愿碳抵销试点也在进行。国内部分航空公司（如中国国际航空公司和中国南方航空公司）推出了自愿碳抵销服务，自然人（乘客）可通过购买经备案的碳减排项目生成的减排量来抵销其飞行产生的碳排放量等。综上，碳普惠制运用市场机制和经济激励手段，对自然人参与绿色低碳生活提供普惠性奖励，其既是对碳排放权交易体系的创新，也是对该体系的重要补充。无论个人设立自愿减排项目、参与碳交易和碳普惠还是自愿碳抵销机制，均要求自然人作为主体参与自愿减排项目开发、申报和交易的全过程，而非仅局限于投资意义上的“市场交易”阶段。

 

　　相较于实践的发展，我国自愿减排市场的立法有待进一步推进。虽然我国集体林权改革明确了林地使用权，集体林权制度的设立使得核证自愿减排量归属于以户为单位的自然人成为可能，但《办法》规定的自愿减排项目及减排量的适格申请主体却仅限法人和其他组织，并未给自然人参与自愿减排项目提供充分的制度空间。由此就产生体系上的张力：现行法允许自然人承包林地开展林业碳汇经营活动，实践中林业碳汇也确实是自愿减排市场核证自愿减排量的主要来源，但相关立法却并未给自然人作为林业碳汇项目业主提供合法性依据。若在立法层面难以突破，实践层面唯一可行的解决路径便是自然人通过自主创设企业或挂靠的方式申请成为《民法典》第102条所规定的非法人组织，取得个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等法律地位，以便满足参与自愿减排市场的资格。但此方式将增加承包者的生产经营成本，既不符合《生态文明体制改革方案》的总体要求，也与生态环境法典推进自愿减排市场结构升级和碳普惠的理念不相契合。因此，《办法》应肯认自然人作为法律主体全面参与自愿减排市场各环节活动的资格，确立“自然人—法人—其他组织”的主体结构，如自然人可作为独立主体参与自愿减排项目的申请、核证自愿减排量的上市交易，并有权依据相关规定行使权利、履行相应的义务，从而与《生态环境法典》第1038条的规定一起共同构成我国自愿减排市场的法律规范基础。

 

　　（二）核证自愿减排量的权利属性留白

 

　　核证自愿减排量的权利属性直接关系自愿减排市场主体的权利义务以及自愿减排交易制度设计，尽管生态环境法典和《暂行条例》都涉及这个问题，但是均采用了回避核证自愿减排量属性的立法策略。《办法》作为自愿减排市场目前规定最为具体的规范，其应明晰核证自愿减排量的法律属性，通过发挥裁量参考的法律功能为生态环境法典与《暂行条例》未来的立法选择先行先试。但遗憾的是，《办法》虽通过大量条文对减排量的核查、登记和交易作出规定，但并未就核证自愿减排量的确权和交易基础——法律属性作进一步说明。

 

　　作为核证自愿减排量权利客体的大气温室气体环境容量在概念上有广义和狭义之分。狭义的概念仅指自然界固有的固定温室气体的能力，而广义的概念还进一步指向因人类有意识的积极活动使大气温室气体环境容量扩大的部分，如我国此前在清洁发展机制项目推广和自愿减排项目实践中积极推进的可再生能源、林业碳汇、甲烷减排以及节能增效等四类减排项目。大气温室气体环境容量具备可感知性、可确定性和稀缺性的客观特征，满足准物权的形式化特征。

 

　　首先，大气温室气体环境容量的可感知性直接体现为气温的变化。环境容量的数值直接影响其对温室气体的容纳能力，即环境容量的扩充意味着对温室气体容纳能力的提升，温室气体排放对气温变化的影响不明显。反之，对大气温室气体环境容量的过度消耗则将导致其难以容纳和消解更多的温室气体，进而导致全球气温升高，强化温室效应。大气温室气体环境容量的变化直接影响全球气温，间接影响人类生存环境与全球生物多样性，此种影响可被包括人类在内的生物圈内物种所感知。

 

　　其次，测量技术的进步使得无形的、不易直接通过感官触碰的大气温室气体环境容量得以精确化度量。实践证明，通过科学的测量手段，核证自愿减排量的权利客体可被精确测算，大气温室气体环境容量便可以确定化，这也是能够开展核证自愿减排量交易的基本物理前提。此点无论是在早已确立排污权交易的美国、欧盟，还是在我国，都已是不争的事实。《办法》一方面承认开展核证自愿减排量交易的物理前提，另一方面又回避对其法律属性予以明确，难以满足实践要求。

 

　　最后，大气温室气体环境容量具有稀缺性。此处所涉“稀缺性”并非绝对意义上资源的消耗性与不可再生性，而是指在包括人类在内的生态系统可适应的范围内，大气温室气体环境容量所具备的相对稀缺性。由于包括自愿减排交易在内的广义排污权交易的理论基础均建立在科斯的环境产权理论之上，所以全球各类排污权市场在本质上均具有法律拟制的特征。在拟制市场中，交易客体的稀缺性在本质上取决于环境保护质量控制目标的设定，也就是基于环境政策的价值判断。因此，不同的目标定位决定了市场交易客体的稀缺程度。申言之，各类排污权交易场景的稀缺性都是一个相对的概念，是生态学的科学理性与环境政策的价值判断共同作用的产物。

 

　　除满足准物权的形式化特征外，核证自愿减排量的准物权路径同样符合自愿减排市场的发展方向。核证自愿减排量与碳排放权的权利客体相同，但两种权利产生的实际效果却截然相反：碳排放权系权利人依许可得以排放温室气体（主要指含碳元素气体）的权利，基于大气温室气体环境容量的稀缺性事实，碳排放权的行使必然消耗有限的环境容量；而核证自愿减排量的生成本质上是对大气温室气体环境容量的扩容，客观上是一种环境容量的增益行为。核证自愿减排量产生于自愿减排项目，无论是通过节能减排取得的碳消除量还是通过碳汇等形式获得的碳吸收量，核证自愿减排量生成之时就已实现对大气温室气体环境容量的扩容，因而兼具生态效益与经济价值。此外，若认为碳排放权因源于行政创设而在权利属性层面存在争议，那么核证自愿减排量的生成与取得并不依赖于行政手段，其准物权属性的证成不应存在理论上的障碍。

 

　　应该看到，对核证自愿减排量的法律属性进行界定具有突出的法律意义与市场效果。在法律层面，核证自愿减排量的权属确认需要以权利属性明晰作为基本前提。如果立法明确其所具有的准物权属性，那么此种权利即可明确为财产权，未来的确认、登记、交易和权属争议便可准用民法典及相关特别法、司法解释有关财产权的规则加以应对。反之，如果立法将其法律属性确定为基于行政许可而产生的公法凭证，即其仅是法律确认许可持有人具有占有或利用大气温室气体环境容量的资格，那么它为何具有区别于一般行政许可的可交易性就需要行政法作出特别规定，以使占有和利用核证自愿减排量的行为具有合法性。

 

　　在市场层面，交易行为合法性的基础是交易标的物合法、买卖双方具有法律所规定的交易资质。在这种法律关系中，确保交易标的物合法的前提便是标的物在法律上具有可交易性。为维护正常的社会管理秩序，作为基本原则，我国行政许可法禁止一般性的许可交易，也就是说在公法层面，许可证并不是不经法律特别授权即具有可交易性的一般性交易客体。如果行政许可及作为其外在表现形式的许可证想要取得可交易性，必须有法律法规的特别规定。而在我国，无论是碳排放权交易还是更具一般意义的排污权交易，都并未在所有省份无差别开展，这也就意味着排污权交易、碳排放权交易以及核证自愿减排量交易均存在交易市场的特别认许事宜。如果坚持核证自愿减排量具有许可证的公法性质，如何解释具有相同属性的许可证，在开展排污权交易、核证自愿减排量交易试点省份便具有可交易性而在非试点省份便不具有可交易性呢？这在法制统一原则下是个不可回避的重大挑战。此外，碳排放权交易和核证自愿减排量交易均具有全球治理层面的价值。由于全球大气环境具有物理上的连通性，因此只要标准一致，那么碳排放权和核证自愿减排量就都具备进行跨国交易的可能性。如果我国不对作为交易客体的核证自愿减排量的性质进行界定，在市场交易层面就很难与国外碳市场进行有效对接，这既影响我国核证自愿减排量持有人实现权利的潜力，又损害生态环境法典所期待的我国基于全球气候治理应取得的正当发展利益，这一情况有待优化。

 

　　综上，大气温室气体环境容量具备可感知性、可确定性和稀缺性特征，基于解释论的立场，核证自愿减排量符合准物权的形式要件；基于功能主义的立场，明确核证自愿减排量的准物权属性能充分发挥自愿减排市场的减排功能。因此，将核证自愿减排量定性为准物权既能兼容我国物权法体系的理论周延性，也能最大程度地发挥其“物”之效能，在充分挖掘自愿减排市场作用的同时，提升生态环境法典统领的碳市场自愿减排交易制度群维护国家气候利益的整体效能。

 

　　（三）自愿减排市场的制度设计应契合成本效益原则

 

　　自愿减排市场作为全国碳市场的辅助市场，其制度设计应有效衔接《生态环境法典》第1037条所创设的全国碳排放权交易市场整体制度架构，在不增加非必要制度成本的前提下实现减排温室气体、平抑碳市场波动、践行碳普惠理念的功能。为此，自愿减排市场的建设应首先将立法成本、制度成本纳入考虑范围。依据法经济学的观点，法律市场同经济市场并无二异，法律市场同样存在“理性人对收益最大化的追求……存在资源分配、交换关系、交易成本，存在供给与需求、成本与效益的关系，存在效率价值目标取向”。由于自愿减排市场的构建与运行存在制度成本，其不仅会在立法层面消耗社会资源，在执法环节同样会增加社会成本。按照波斯纳的论述，任何法律条款的正当性都必须以经济上的合理性为基础，在一个资源稀缺的社会里，浪费资源不可能获得正当性评价。因此，为降低立法成本与执法成本，自愿减排市场的构建也应当进行成本效益分析，“如无必要，勿增实体”，在制度成本可控的前提下开展自愿减排交易。结合我国碳减排市场的发展现状，依托现有碳排放权交易体系开展核证自愿减排量交易应是最有利于降低制度建设、运行成本和行政执法成本的路径。

 

　　首先，我国碳市场已基本完成法律体系、监管框架和交易场所的建设，依托全国碳市场开展自愿减排交易具备“硬件”层面的可能性。我国碳市场的发展经历了地方试点与全国碳市场建设两个阶段。2011年10月，国家发展和改革委员会出台《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，选择北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳7省市作为试点地区首先开展碳市场试点。在此期间，各试点地区依据国家发展和改革委员会的授权，相继出台指导地方碳市场发展的地方性法规，并先后组建碳排放权交易所。随着“双碳”目标的提出，全国碳市场的发展进入快车道。2020年底，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），并印发配额分配方案和重点排放单位名单。为配合《管理办法》的实施及全国统一碳市场的登记、管理和结算，生态环境部又于2021年5月发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，进一步规范全国碳排放权登记、交易、结算活动等。2021年7月，全国碳市场正式上线。全国碳市场依托上海环境能源交易所、湖北碳排放权交易中心分别组建了全国碳排放权交易市场交易中心和全国碳排放权交易市场登记结算中心。国务院在总结上述实践的基础上于2024年1月颁布了前述《暂行条例》。基于此，依托全国碳市场开展核证自愿减排量的登记、结算和交易完全具备硬件基础。

 

　　其次，依托全国碳市场开展自愿减排交易具备“软件”层面的兼容性。我国温室气体减排市场机制先后经历了清洁发展项目、自愿减排项目以及总量控制与交易（CAT）三个阶段，并逐渐发展成“双轨制碳排放交易政策法律体系”。然而全国碳市场与自愿减排市场的核心区别仅在于履约的强制力不同，前者系基于排放总量控制的交易市场，市场主体负有强制减排义务和碳市场履约义务，而后者则完全基于自主意愿。尽管二者强制力不同，但就价值目标而言，自愿减排市场与全国碳市场设立的初衷均是通过市场手段实现碳减排目标。就功能定位而言，自愿减排市场与全国碳市场具有一致性，二者间主辅相容而非并行互斥。此外，自愿减排市场和全国碳市场的运行机制存在互洽性。全国碳市场运行的核心环节包括碳排放数据的核算、报告与核查，碳排放配额的分配、碳排放配额交易、碳配额的清缴与履约。自愿减排交易主要涉及减排项目的审定与登记、减排量的核查与登记、核证自愿减排量交易等三个主要环节，其中减排项目的审定与登记是自愿减排交易的前置程序性环节，项目主体依法依规向生态环境主管部门进行申请登记即可。而减排量的核查与登记指的是项目业主按照项目方法学要求编制减排量核算报告，并委托第三方审定与核查机构进行核查。由《生态环境法典》第1035条第3款有关制定重点行业的企业碳排放统计核算标准和技术规范的规定可以推知，全国碳市场重点排放单位同样涉及温室气体的核算与报告，并由省级生态环境主管部门对重点排放单位的温室气体排放报告进行核查。相较之下，全国碳市场的核查程序和标准更为严格，自愿减排市场在核证自愿减排量的核查与登记环节可完全实现与全国碳市场的兼容。至于碳排放权及核证自愿减排量的交易，全国碳市场与自愿减排市场均禁止场外交易，都要求交易通过系统进行（包括协议转让、单向竞价等交易方式）。这便为将两者统一于一体创造了条件，因此不应再设置市场区隔，以免增加制度成本和监管负担。

 

　　（四）应强化自愿减排市场的国际合作机制

 

　　我国自愿减排市场的重启一方面是基于“双碳”目标的要求以及全国碳市场发展的需要，另一方面也是践行《生态环境法典》第1048条“积极参与和引领全球气候治理”的要求，因此具有国际碳减排合作的深远发展背景。2023年5月，欧盟碳边境调节机制（CBAM）生效，过渡期结束后，欧盟已从2026年1月1日起正式对钢铁、水泥、铝、化肥、电力、化工（氢）6大行业征收碳边境税（俗称“碳关税”）。实际上，碳关税与18世纪晚期开始兴起的边境税收调整并无二异，碳关税的兴起既出于欧洲为解决碳泄漏、平衡减排压力的环境实体性考量，也基于其增强全球气候治理领导力的政治考虑，更是为对冲碳中和政策改革的不利影响、保证欧盟产业竞争力而筑起的绿色贸易壁垒。碳关税的实施将对高排放国家的产业带来较大冲击，但抛开欧盟的主观意图，仅就维护我国气候发展利益和扩大企业应对碳关税的工具箱角度而言，我国自愿减排市场在法律制定与制度设计层面作出回应也是必要的。

 

　　现行国际温室气体减排自愿合作机制也为我国自愿减排市场参与全球碳排放权交易提供了坚实的国际法基础与广阔的制度空间。《巴黎协定》（以下简称《协定》）作为“后京都时代”规范全球气候治理秩序的新宪章，其遵循的“自下而上”的合作模式更注重气候治理的全球参与性与温室气体减排的可持续发展性，各缔约方在《协定》框架下均负有降低碳排放的国际法义务。同时《协定》旨在通过第6.2条确立的国际转让减缓成果（ITMO）合作机制和第6.4条确立的可持续发展机制（SDM）构建覆盖全体缔约方的温室气体减排自愿合作框架，这对中国参加全球碳排放权交易提出了更高的期待和要求。无独有偶，国际民航组织（ICAO）主导的国际航空碳抵销和减排计划（CORSIA）也已将我国核证自愿减排量纳入合格抵销指标体系并已在2021—2023年履约期内（试点阶段）用于排放抵销。这也是在清洁发展机制不再适用的“后京都时代”，我国自愿减排市场首次实现与国际自愿减排交易体系的间接链接。因此，由《办法》对我国自愿减排市场参与国际碳减排合作的制度接口加以明确，既有利于强化我国在全球气候治理中的规则定义权，又有助于实现对《生态环境法典》第1048条之条旨的具体转化，可谓意义重大。

 

　　目前，《办法》并未明确自愿减排市场的国际合作方式。虽然《办法》第29条对核证自愿减排量的跨境交易和使用有所提及，但该条规定系委任性规范，条文本身并未就我国自愿减排市场的跨境交易与国际合作进行实质性安排。此外，《办法》也未提及跨境投资与贸易环节的碳泄漏问题以及欧盟CBAM的应对措施。当然，对此最有效的应对手段应是全国碳市场逐步将钢铁、水泥、铝、化肥、氢以及电力行业整体纳入强制碳减排交易以便提供对冲工具，但是作为重要补充，也需要《办法》尽快推动我国碳市场自愿减排交易制度与全球减排交易机制的对接互认。

 

　　需要特别指出的是，基于生态环境法典采用的“适度法典化”立法策略，生态环境法典颁布之后，我国生态环境法域已经呈现出“双法源”的基本格局。在“应对气候变化法”或者“碳中和促进法”这些处于承上启下定位的法律草案审议通过并颁行之前，通过在《办法》中明确全面有效的自愿减排市场链接机制，锚定全球碳排放权交易定价体系，是短期内有效解决碳泄漏问题的有效举措，也将为我国进一步掌握国际碳排放权交易规则的制定权与碳资产定价的话语权预留制度空间。因此《办法》本应具有的、满足双法源结构中法律体系衔接需求的价值，不应被忽略。

 

　　（五）自愿减排规则的裁判功能应予补强

 

　　环境司法是推动生态环境治理向好，保障生态环境权益有序实现，助力“十五五”时期经济社会发展全面绿色转型的加速器。为强化司法服务“双碳”目标、助力美丽中国建设的职能，最高人民法院近年来发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等一系列司法解释。其中，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第1款规定了替代性修复的适用条件，强调生态环境损害无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式；后两者则从规范层面确认“认购碳汇”作为生态环境损害的替代性修复措施由地方的经验探索上升为国家制度。这些司法解释创造性地对民事主体履行涉碳法律责任的形式、强度和衔接机制作出了规定，使碳汇作为可执行的责任客体进入了民事主体责任财产的范围。但上述规定的落地需要以行政法规对涉碳主体实体权利义务的规定作为基本前提。在生态环境法典已经颁布而新的司法解释尚未出台这一特殊时空阶段，实现我国涉环境司法效能的良好发挥的目标，客观上也对《办法》进一步明晰自愿减排交易规则提出了前置性要求。

 

　　四、结语

 

　　生态环境法典的颁行是我国将“人与自然和谐共生”这一生态文明价值理念纳入全面依法治国实施进程的重大战略行动。其颁行在法律体系上的客观效果是使我国的生态环境法治进入了以生态环境法典为统领、单行法律法规细化落实、地方性法规与部门规章协同共治的新格局。为适应国内碳排放权交易实践与国际碳减排合作的发展新趋势，提升涉碳行政法规规章在生态环境治理规范体系中的体系衔接作用，我国自愿减排市场交易制度有必要在全面承接《生态环境法典》第1037条、第1038条和第1048条之条旨的基础上，对以《办法》为代表的下位规范进行完善，以发挥其具象化生态环境法典规制目标的体系功能。具体而言，首先，为充分发挥自愿减排市场的碳普惠功能，《办法》应肯认自然人的法律主体地位，确立“自然人—法人—其他组织”的自愿减排市场法律主体框架。其次，核证自愿减排量的权利客体在形式上符合准物权的构成要件，准物权的定位又能在实质上发挥核证自愿减排量的“物”之效能，因此《办法》应当明确核证自愿减排量的准物权属性。复次，自愿减排市场的制度设计应遵循成本效益原则，结合我国碳减排市场的发展现状，依托现有碳排放权交易体系开展核证自愿减排量交易。再次，为有效解决碳泄漏问题与强化国际碳减排合作，《办法》应尽快推动自愿减排市场与全球减排交易机制的对接互认，通过制定全面有效的链接机制锚定全球碳排放权交易定价体系。最后，为提升行政法律法规与相关司法解释的体系衔接与协同治理效能，《办法》应尽快提升自愿减排市场规则的成熟度与覆盖面，在“应对气候变化法”“碳中和促进法”制定之前，代为履行上述两法的涉碳规制功能，完整型构出生态环境法典统领下的碳市场自愿减排交易制度格局。

 

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