“基础规范+动态衔接”的法律适用新规则

 

　　作者简介：吕忠梅，第十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长。

 

　　目次

 

　　一、《生态环境法典》适用问题面临的挑战

 

　　二、创新《生态环境法典》适用规则

 

　　三、《生态环境法典》创新法律适用模式的价值与时代意义

 

　　《生态环境法典》附则共四条，第1139条、1240条、1241条的规定共同构成了一种特殊的法律适用框架。其中，第1139条确立新的单行立法在特定领域优先适用规则，第1240条为未来的行政管理体制改革预留法律空间，第1241条对军队这一特殊领域的环保工作进行了特别授权，这三条规定分别从“法律适用规则”、“监督管理体制”及“特别领域授权”三个维度，构建了处理法典内外关系、协调法律稳定性与治理灵活性的独特框架，展现出一种更具开放性与弹性的“基础统筹+动态衔接”新型法典化思维，可以更好回应生态环境治理的高度复杂性、技术动态性及政策关联性，也为中国特色社会主义法律体系的发展提供了一种新的立法范式。

 

　　一、《生态环境法典》适用问题面临的挑战

 

　　生态环境问题具有系统性、科技性、跨域性以及与管理体制、国家政策紧密关联等特征，这要求调整该领域的法律必须兼具权威性、前瞻性与足够的灵活性。为了体现这一特征，《生态环境法典》选择了“适度法典化”模式，对于已有法律分别不同情况，采取全部纳入法典、择其要旨要则纳入法典；对于目前尚未立法的重要领域，在法典中进行原则性规定，为未来留下空间。这种“双法源”格局使得《生态环境法典》如何处理法律适用问题，或者说，《生态环境法典》应如何与既存及未来的单行法律、行政体制乃至特殊领域规则共存与互动？成为一个前所未有的新挑战。

 

　　《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这就是通常所说的“特别法优于一般法、新法优于旧法”法律适用两大核心原则。但是，这两大原则不能满足《生态环境法典》的适用需求。

 

　　首先，《生态环境法典》采取“适度法典化”模式，意味着生态环境法典编纂目标并非完全取代所有生态环境单行法，而是旨在构建一个覆盖生态环境各要素、各过程的基础性、综合性法律框架。这一立法模式决定了《生态环境法典》与尚未废止、或者未来新立法律之间的关系，既不是“特别法”与“普通法”的关系，也不是“新法”与“旧法”的关系。

 

　　其次，《生态环境法典》的“双法源”格局下，既不能通过“废止旧法、新法吸收”方式对现行立法中一些与生态环境保护有关、但并非直接体现立法目的的制度完全纳入，如自然资源确权、能源交易等市场行为，否则，《生态环境法典》的内容会变得无比庞杂。也不能简单以通过“新法优于旧法”的模式“开放”关系到生态环境保护与可持续利用的行为对法典的“逃逸”，削弱《生态环境法典》以“最严格制度最严密法治保护生态环境”的核心功能。可以说，如何定义不同法源之间的关系，是确定《生态环境法典》适用规则的前提。

 

　　第三，生态环境问题具有多种社会关系复杂交织、高度科技关联、时间空间大尺度等特殊属性，生态环境治理是复杂的系统工程。国家为履行生态环境保护职责，必须建立系统高效的行政管理体制，通过政策与法律的深度互嵌、高度融合共同实现国家战略目标。这意味着，随着国家战略目标的发展，行政管理体制可能发生变动，《生态环境法典》必须预留法律接口。

 

　　第四，生态安全是国家总体安全观的重要组成部分，《生态环境法典》将保障生态安全作为立法目的加以强调，意义重大。这也使得统筹国家总体安全观中的传统安全与非传统安全，尤其是协调好生态安全与国防安全的关系，成为一个必须充分考虑的重要问题。

 

　　正是在这样的情况下，《生态环境法典》需要根据《立法法》的精神，确立一种新的法律适用规则。

 

　　二、创新《生态环境法典》适用规则

 

　　《立法法》第一条规定的立法目的是：“规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。”生态环境法典编纂作为国家的重大立法活动，根据生态环境法律体系建设的实际需求，从完善中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国的高度，明确界定法典适用边界、协调“双法源”之间的关系、适应未来发展。这是在坚持《立法法》精神与原则基础上的立法创新，通过明确“基础法”定位、预留“体制接口”、授权“特别管理”的方式，建构了一个兼具权威性、开放性与适应性的新的法律适用规则。具体而言，《生态环境法典》附则三个条款虽条文简洁，但各自承载着不同的体系性功能，共同构成一个立体化的法律适用“接口”系统。

 

　　（一）第1239条明确“基础法”定位，构建开放的法律适用规则

 

　　该条是处理《生态环境法典》和予以保留的单行法、以及未来制定新的相关法律之间的关系及其法律适用方式的核心条款。

 

　　首先，它明确了法典自身的“基础法”属性。该条将法典定位为规范生态环境法律关系的“一般”或“基本”内容的法律，意味着其已经提供了覆盖生态环境各要素、各环节的共通性原则、基本制度和框架性规则，但并未事无巨细地规定所有具体内容。

 

　　其次，它主动构建了与单行法律的衔接关系。该条通过“有进一步规定”时“适用其他法律规定”的表述，建立了更为严格或有限的“优先适用”原则。这表明，《生态环境法典》既不寻求取代所有的生态环境单行法，但也明确了法典与单行法之间并不存在一般意义上的“普通法”与“特别法”关系，只是在单行法在特定介质、特定要素或特定议题上对于生态环境保护出现了更具体、更严格或更具技术性的“进一步规定”时，才能优先适用单行法。

 

　　这一设计既体现了“适度法典化”模式所具有的体系开放性特征，也主动为“双法源”模式下潜藏的“解法典化”冲动设置了“防护栏”。它使《生态环境法典》能够成为一个稳固的基础平台，既能与时俱进，也避免削弱甚至消解法典的基础性、稳定性、权威性。

 

　　（二）第1240条预留体制弹性，衔接动态的生态环境保护监督管理体制机制

 

　　该条规定：“国家根据实际需要，对生态环境领域的监督管理体制作出调整的，依照其规定。”直面生态环境治理与监督管理体制机制不可分割的现实，体现立法上的前瞻性和务实性。

 

　　《生态环境法典》的实施与生态环境保护监管体制机制密切关联，而我国的生态文明体制改革还在继续推进，一些工作机制也还处于持续优化和改革的过程中。如果将现阶段的监管体制、机构名称、职权划分等在法典中规定后不能变动，一旦发生体制调整，不仅将损害法典的稳定性，还可能影响法典的实施效能。因此，第1240条就是为未来的体制改革预留了法律空间，以确保法典的稳定性能与体制改革的动态性相协调。

 

　　在这个意义上，第1240条实现了法典稳定性与管理体制灵活性的“解耦”。它将法典的规范核心定位于“行为规则”和“法律制度”，而非“管理机构设置”。条款授权“国家根据实际需要”进行调整，并明确“依照其规定”，这意味着法典自身不固化某一监管模式，而是作为一个中立的规范框架，能够有机衔接经过法定程序确立的新监管体制。体现了立法者的高度智慧和政治远见，使法典能够保持长久的生命力。

 

　　（三）第1241条授权特别规定，兼顾生态环境监管领域的特殊性

 

　　该条规定：“国务院、中央军事委员会可以依照本法规定的原则制定有关军队生态环境保护工作的具体管理办法。”这是是针对特殊管理领域的特别授权条款。

 

　　军队为保障国家安全，负有特殊的国防使命、管理体制和涉密性质，在生态环境保护中存在一定的特殊性，不应该也不可能完全适用一般的生态环境监管制度和程序。然而，军队的生态环境保护同样重要，不能成为法治的“飞地”。因此，必须在法典中协调好国防安全与生态安全、军队国防使命与生态环境保护之间的关系。

 

　　在这个意义上，1241条体现了原则统一性与执行特殊性的平衡。首先，明确军队生态环境保护必须遵循本法规定的原则，确保国家生态法治的统一和尊严，军队不能置身于基本法律原则之外。其次，授权国家最高行政机关和军事领导机关联合制定具体管理办法，既尊重军队管理的特殊性，保证具体措施的可操作性；又通过“依照本法原则”的前提，确保特殊办法不偏离法典的总体目标和价值取向。

 

　　可见，附则第1239、第1240及第1241条虽功能不同，却共同指向如何与既存及未来的单行法律、行政体制乃至特殊领域规则共存与互动问题；虽篇幅短小，却蕴含着立法理念的重大创新。这三条作为一个整体，创造性地构建了一种“基础规范+动态衔接”的法律适用模式，使《生态环境法典》在保持自身体系权威的同时，能够灵活对接其他法律、适应体制变化、覆盖特殊领域，深刻回应了生态环境治理的固有属性——系统性、科技性、动态性与政策性，是重大的力量创新与实践创新。

 

　　三、《生态环境法典》创新法律适用模式的价值与时代意义

 

　　《生态环境法典》在遵循《立法法》原则、贯彻《立法法》精神的基础上，为妥当处理生态环境治理的特殊法律问题，创新和发展了法律适用规则。标志着中国的立法技术从追求形式完备性，向更加注重治理实效性和体系协同性迈出了关键一步，具有重要的理论价值与时代意义。

 

　　首先，增强法律体系的适应性与生命力。面对快速发展的生态环境科学技术、不断出现的生态环境保护新情况新问题以及不断深化的生态文明体制改革，一部僵化、封闭的法典不可能适应这种变革。“基础规范+动态衔接”的法律适用规则，使得法典能够通过单行法及时立改废和体制优化调整来适应新变化，而无需触动法典根基，实现法典的与时俱进。

 

　　其次，提升生态环境治理的整体效能。有利于形成“法典统筹、单行深入、体制保障、社会参与”的协同共治格局。《生态环境法典》作为“基础规则”，确保生态环境治理方向的统一和基本制度的协调，防止“政出多门”和“制度打架”；单行法的“进一步规定”作为“利器”，在相关具体领域纵深推进，实现精准、严格的管控,“体制调整”的灵活接口确保治理结构与任务的匹配，可以更好符合现代环境治理“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求。

 

　　第三，体现统筹发展与安全的治理智慧。第1241条对军队生态环境保护的特别授权，生动体现了统筹“生态环境保护”与“国防安全”的治理智慧。要求在遵守国家生态法治基本原则的前提下，允许采取符合军队特点的管理方式，正是在不同国家重大利益之间寻求平衡与共赢的法治体现。

 

　　第四，为中国特色社会主义法律体系的发展提供了新范式。《生态环境法典》的成功编纂证明，法典化并非只有一种模式，在新的法典化模式下，需要探索和创新能够满足领域型法典实施需求的新规则。这对于那些涉及广泛行政管制、专业技术性强、与政策动态关联的领域在法典化过程中，如何选择法典化模式、如何采用一种更具弹性、更重协同的法律适用路径，提供了宝贵的先行经验。

 

 

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