生态环境法典生态保护编的编纂理念、目标与制度阐释

  

 

　　作者简介：宋生辉，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副处长。

 

　　文章来源：《法律适用》2026年第5期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、生态保护立法的发展过程及理念变迁

 

　　二、生态保护编的入典定位与价值理念

 

　　三、生态保护编的编章结构与制度创新

 

　　四、推动丰富和发展生态环境法律部门

 

　　五、结语

 

　　摘要：生态环境法典是我国生态环境法治体系化建设的里程碑，其中生态保护编的价值理念与体系构建是法典从要素分割迈向系统治理的重要体现。回顾我国生态保护立法，经历了从以资源利用为主向保护与发展并重、从要素治理向系统治理发展、从单一目标向空间治理跃升的过程。坚持历史思维、辩证思维，践行绿水青山就是金山银山理念，统筹高质量发展和高水平保护的关系，是生态保护编的价值使命。生态保护编从实际出发，着眼长远，以“提炼要旨要则”和“填补立法空白”为主要方法，对生态保护法律规范进行系统整合、编订纂修、集成升华。同时，与生态保护单行法协调并用，不断丰富和发展生态环境法律部门，推动完善中国特色社会主义法律体系。

 

　　关键词：生态保护系统整合保护与发展法律体系

 

　　生态环境法典是完整准确全面贯彻习近平生态文明思想，彰显中国特色生态环境法治理念、主张和成功实践的重大立法成果。生态保护编作为法典的重要组成部分，集中呈现了中华优秀传统生态文化中蕴含的智慧和习近平生态文明思想的标识性概念。在法典编纂过程中，关于“生态保护”入典的必要性及其调整范围、全典编排、内部结构，乃至具体的制度创新都受到广泛讨论。从历史的角度，回顾生态保护立法、解析生态保护立法特点；从发展的角度，站在人与自然和谐共生的高度，统筹高质量发展和高水平保护的关系，阐释生态环境法典生态保护编的理念、目标与制度创新，具有重要意义。

 

　　一、生态保护立法的发展过程及理念变迁

 

　　在不同历史背景、不同领域的立法中，自然要素往往因为不同的政策目标，形成不同的规范体系，出现“资源法”“环境法”和“生态法”的细分领域。1979年，我国制定《环境保护法（试行）》，这部法律中的“环境”包括污染防治、生态保护、资源保护与利用等内容，是一个广义的环境概念。考虑到污染防治相对独立，在法典中已单独成编，本文主要介绍生态保护（包括自然资源）相关立法及其制度。1997年，环境资源法成为独立的二级学科，学术界相关研究聚焦到了环境法或者资源法，对生态法的研究则有待加强。早期，关于制定环境法典的研究，多集中于环境法、资源法的法典化、体系化问题。2005年，时任中国法学会环境资源法学研究会会长的蔡守秋提出制定“环境资源法典”的建议。从相关研究和立法趋势看，“生态法”与“资源法”是紧密捆绑在一起的，“资源”“环境”“生态”的内涵、外延发生着从狭义到广义的变化，三者关系从泾渭分明到交叉重叠，呈现出以生态为中心的“一体三面”。学术上产生“小环境法”与“大环境法”的讨论。按照生态环境法典的逻辑，这里讨论的“生态保护立法”将“资源法”纳入其中。

 

　　（一）生态保护立法的发展脉络

 

　　回望我国生态保护立法的演进轨迹、改革开放40多年特别是党的十八大以来生态文明建设的创新发展，生态保护立法取得历史性成就、发生历史性变革，生态保护法律制度不断完善并实现升级换代，为编纂生态环境法典奠定了实践基础、制度基础和社会基础。大体可划分为四个阶段：

 

　　1.新中国成立之初到改革开放：生态保护法律零星显现

 

　　新中国成立之初，百废待兴，国家的中心任务是发展生产、恢复经济。与之相应，相关立法的核心目的是恢复和促进生产，尚不存在生态环境法治概念，也并未形成关于生态保护的清晰权利义务规范。但是，关于生态保护的思想在立法中已经开始萌芽。

 

　　从立法情况看，《中国人民政治协商会议共同纲领》和“五四宪法”规定了自然资源权属有关内容。1950年，原政务院制定《矿业暂行条例》，规定采用最适当之工程设备与探矿方法，并尽力避免损害矿藏，或减低矿产收获率，同时应顾及矿区之未来发展。1953年，原政务院作出《关于发动群众开展造林、育林、让林工作的指示》，提出“与开展造林、育林工作的同时，必须更加重视保护现有林木”，提出“深入‘吃山必须养山’教育”。1957年，国务院出台《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，提出合理利用水土资源，根治河流水害，开发河流水利。在矿业、林业和水土保持领域率先有了相关规范。

 

　　2.改革开放之始至党的十四大召开：生态保护法律制度初步创建

 

　　党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程。1978年宪法规定，国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。“自然资源”与“环境”并列写入宪法。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话提出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”；明确提出制定森林法、草原法和环境保护法等法律。1979年，我国制定了《环境保护法（试行）》《森林法（试行）》。《环境保护法（试行）》属于生态环境领域的综合性法律，《森林法（试行）》则是代表性的“生态法”。《环境保护法（试行）》《森林法（试行）》开启了我国生态环境保护法律的先河。随后，我国先后制定草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、水土保持法等以自然资源保护与开发利用为主要目的的法律。同时，制定了海洋环境保护法、领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等涉海洋的法律。

 

　　这一时期，改革开放刚刚开启，经济发展产生的生态破坏问题尚不突出，立法强调生态环境保护与经济发展相协调，更多地追求经济社会发展，引导在资源开发利用中保护。同时，生态保护问题逐渐被重视起来。例如，1979年《环境保护法（试行）》第2条明确其任务包括在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境。《森林法（试行）》将“加快造林速度，加强森林保护管理，合理开发利用森林资源”作为立法目的，但同时关注到森林的生态功能，并在1984年出台的森林法立法目的中予以明确。1984年废止《森林法（试行）》，出台森林法的背景之一，即“对控制森林消耗，扭转过量采伐的措施不够有力……为了给工农业建设和人民生活创造一个良好的自然环境，对现有森林资源必须倍加爱惜，实行有计划的采伐利用”。总体上，这一时期的生态保护法律制度以新制定为主，相关规范比较原则。土地管理法、矿产资源法等重要立法在这一阶段很快就迎来了一轮修改。

 

　　3.党的十四大到党的十八大：生态保护法律制度迅速丰富、发展、完善

 

　　党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，提出要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境。1992年，国务院批准的《中国关于环境与发展问题的十大对策》提出，走可持续发展道路，是加速我国经济发展，解决环境问题的正确选择。1995年，党的十四届五中全会提出“可持续发展战略”。2003年，党中央提出坚持“以人为本，全面、协调、可持续”的发展观。2006年，党中央作出建设资源节约型和环境友好型社会的决策部署。在党中央的高度重视下，我国制定了防沙治沙法、海岛保护法、海域使用管理法、煤炭法等法律，修改了水土保持法、野生动物保护法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法等法律。在新理念、新形势、新情况的影响下，生态保护法律制度得到迅速丰富、发展、完善。

 

　　这一时期，因经济发展产生的生态环境问题开始显现，我国开始对早期制定的一些法律进行修改，并制定了新的法律。实践中，森林、矿产等具有代表性的自然要素出现了较为严重的资源、生态破坏情况。基于上述背景，1996年修正矿产资源法，强化矿产资源保护和有偿使用制度。同时，国家进一步加强对矿产资源开采的管理，对一些地区存在的浪费资源、破坏环境等问题进行全面整顿，探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，强化与环境影响评价相关规定的衔接。1998年修正森林法，加强对林权、占用林地的规范管理，并建立了森林生态效益补偿基金制度，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。相关领域立法开始从以自然资源开发利用为主导，向资源开发利用与生态保护并重发展。

 

　　4.党的十八大至今：生态保护法律制度实现质的跃升

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态保护立法。2018年宪法修正案规定了“贯彻新发展理念”“生态文明”“美丽”和“生态文明建设”等有关生态环境保护的内容，制定了深海海底区域资源勘探开发法、长江保护法、湿地保护法、黄河保护法、黑土地保护法、青藏高原生态保护法、国家公园法等法律，修改了海洋环境保护法、防沙治沙法、野生动物保护法、草原法、渔业法、水法、煤炭法、土地管理法、矿产资源法等法律，主要的生态保护法律制度实现了根本性转变，整体实现质的跃升。

 

　　这一时期，社会各方面深刻认识到，因经济发展产生的生态环境问题已经非常突出。同时，随着可持续发展观念深入人心，生态整体论形成共识，更多人开始接受自然资源法应是环境法体系的当然组成部分的观点，这也促使着传统自然资源立法加快转型。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央加强对生态文明建设的全面领导，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，实现了生态环境持续改善、生态系统持续优化、整体功能持续提升，绿水青山就是金山银山理念深入人心。坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体等，成为生态保护立法的核心价值追求，形成了一批代表性立法修法成果。例如，2019年修改森林法，修订草案起草说明中提出林业面临的形势、任务和功能定位已发生根本性变化，要适应森林功能定位发生的根本变化，将经实践检验行之有效的改革措施及时转化为法律规范。修改后的森林法明确将“践行绿水青山就是金山银山理念”作为立法目的，强调国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标，对公益林和商品林实行分类经营管理。森林法的立法理念实现了整体转变，“生态法”的内核更加突出。2020年制定长江保护法，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，推动长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现人与自然和谐共生。这是以特定流域为对象，超越资源、生态、环境，统筹经济社会发展的标志性立法。2021年制定湿地保护法，以坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生为出发点，对湿地生态系统保护作了全面规定，系统推进湿地保护与修复、维护湿地生态功能及生物多样性，这是把生态系统作为保护对象的专门立法。相继制定的黄河保护法、黑土地保护法、青藏高原生态保护法、国家公园法更呈现出整体保护、系统治理的新时代生态保护理念，标志着生态保护立法进入了系统治理、整体保护的新篇章。

 

　　（二）新时代生态保护立法的特点

 

　　生态保护立法历经了深刻的理念跃迁与制度革新。从早期以资源开发利用为主导、保护服从于发展的工具理性阶段，逐步转向保护与发展并重的价值平衡；从侧重资源的管制利用，拓展至对生态系统完整性、稳定性及生物多样性的全方位保护；从针对森林、草原、湿地等单一要素的“分而治之”立法模式，迈向重要流域、重要区域以及自然保护地等重要地理单元的空间治理模式。这一历史进程，不仅反映了生态认知的不断深化，更彰显了在习近平生态文明思想指引下，法治回应时代需求、引领时代发展的实践逻辑。

 

　　1.立法目的由资源导向向保护与发展并重转变

 

　　早期的森林法、草原法、矿产资源法的核心逻辑是“在开发中保护”，即通过对采伐、放牧、勘查开采等行为的许可与限额管理，在利用资源的同时强调“可持续”。党的十八大以来，我国不仅加快推进生态保护立法的步伐，制定了以生态保护为核心的一批代表性法律，同时，对典型的自然资源法也进行了重要变革。例如，2024年修改矿产资源法将“矿区生态修复”专门成章，提出加强绿色矿山建设，对资源、生态、环境三个面向的保护作了全面规定。与森林法形成鲜明对比的是，草原法的最近一次修订是在2002年，当时是适应新形势下生态建设和畜牧业发展的需要进行的修订，完善了改善生态环境、维护生物多样性、促进草原可持续利用的相关内容，但并未改变“资源法”的内核。而2019年修改的森林法，已实现立法目标的根本转变。党的十八大以来的相关立法修法，对生态保护的定位更加清晰、制度更加规范、惩治更有力度。

 

　　2.规制对象由单一要素治理向系统治理发展

 

　　传统的生态环境保护立法往往孤立看待自然要素，无论是污染防治类法律，还是森林、草原、矿产资源、土地等立法，都是对单一要素的规范。党的十八大以来的生态保护立法呈现出不同于传统立法的特点，更加重视系统性、整体性保护。例如，湿地保护法强调维护湿地生态功能和生物多样性，体现对“地球之肾”这一完整生态系统的保护。海洋环境保护法的修订强调陆海统筹、区域联动，从防治污染扩展到保护海洋生态系统完整性。这种转变体现了生态学整体保护、系统治理的规律，要求法律规范要超越自然要素的边界。

 

　　3.调整范围由生态保护的单一目标向重要地理单元的“空间治理”跃升

 

　　党的十八大以来，生态保护的立法对象、调整范围及保护方式出现了从“要素”向“空间”的跃升。以长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法为代表，生态保护立法将特定流域、特定区域作为立法对象，统筹山水林田湖草沙，兼顾产业结构优化、文化遗产保护等丰富的社会经济内容，已经超越了“生态保护”的单一目标，突出了从单一“要素”升华为整体的“自然空间”，将保护对象拓展到复合多元的地理单元。国家公园法的出台又是一个标志性成果，与特定流域、特定区域立法不同，它更聚焦于自然生态系统保护，将管理体制的中心更集中到国家公园管理机构，存在“集中统一”的要求，在这一要求下守护自然生态系统的原真性和完整性，对“系统治理”与“统筹空间、要素、人”提出更高要求。从这些立法看，它们至少已经超越传统的单一生态系统或者自然要素保护的简单叠加。在方法论上，坚持系统整体观，将生态环境作为一个有机整体，基于空间治理范式进行制度安排，成为生态保护的内在要求。

 

　　二、生态保护编的入典定位与价值理念

 

　　从历史维度看，生态保护法律制度的发展与理念变迁已经为生态保护编奠定基础。同时，放眼世界，我国和世界上多数国家的生态环境法律制度，都发端于污染防治法律。但是，实践中出现了环境污染导致生态破坏，甚至污染物排放达标，尽管相关义务已经履行，但是生态环境质量仍下降的情况，如森林破坏、草原退化、土地沙化。分要素治理模式无法充分回应生态环境的系统性保护需求。同时，人类对自然资源的无节制掠夺，是造成生态破坏的重要原因，但传统污染防治法律对此关注不多。这是生态保护编面临的实践问题。无论是顺应生态保护法律制度的发展趋势，还是回应实践问题，都需要在习近平生态文明思想科学指引下，站在人与自然和谐共生的高度，秉持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的理念，转变以往以单一自然要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念，解决生态环境保护法律的分要素治理模式无法解决的整体性、系统性的生态破坏和生态退化等问题。

 

　　（一）贯彻习近平生态文明思想的标识性概念

 

　　生态环境法典是贯彻落实习近平生态文明思想的重大立法成果。“坚持人与自然和谐共生”“坚持绿水青山就是金山银山”“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”……这些标识性概念在生态保护编得到了充分体现。同时，从实践看，这些标识性概念所反映出的重大理念也是生态保护法律发展的内在要求和必然方向。准确理解生态保护编在生态环境法典中的定位，必须始终贯彻好以下几个代表性重大理念：一是着力推进人与自然和谐共生。人与自然的关系是人类社会最基本的关系。习近平总书记强调，“生态环境问题归根到底是发展方式和生活方式问题”“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，保持战略定力，站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。中华优秀传统生态文化的核心是把天地人统一起来，把自然生态同人类文明联系起来，这是中国式现代化与西方发展理念、环境理论的根本不同。在立法上，要求超越传统人类中心主义，体现对自然内在价值的尊重。二是坚持“山水林田湖是一个生命共同体”的系统思想。这是党的十八届三中全会确定的一个重要观点。习近平总书记指出，“生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条”。生态环境保护不能因小失大、顾此失彼，要坚持系统观念这一基础性的思想和工作方法，在多种目标中找到平衡点。这是生态保护编最核心的方法论，尤其是，在过去环境资源立法的单要素、分散式、碎片化特征明显的情况下，山水林田湖草沙一体化保护和系统治理成为法典的核心任务和独特功能。三是践行绿水青山就是金山银山理念。绿水青山就是金山银山，这是重要的发展理念，是实现可持续发展的内在要求。习近平总书记指出，“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展”。这意味着，生态保护编不仅要规定禁止性、限制性措施，还要统筹考虑经济社会发展，将生态优势转化为经济优势。

 

　　（二）统筹高质量发展和高水平保护的关系

 

　　习近平总书记在2023年全国生态环境保护大会上的讲话指出，“继续推进生态文明建设，必须以新时代中国特色社会主义生态文明思想为指导，正确处理几个重大关系。”其中，第一对关系即“高质量发展和高水平保护的关系”。处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，生态保护领域的立法修法无法回避发展和保护的关系问题。在森林法、长江保护法、国家公园法等法律制定、修改过程中，这一问题始终是各方面讨论的焦点。贯彻落实习近平生态文明思想，生态保护不能成为阻碍发展的“枷锁”，恰恰应当成为推动生态发展的“引擎”。这是从长远发展看，生态保护编应当坚持的内在价值，即“在发展中保护、在保护中发展”。一方面，需要在生态环境法典中设定生态保护的“底线”“红线”。另一方面，通过规范自然资源开发利用，明确保护什么、利用什么、怎么利用，确定禁止性、约束性、规范性及激励性措施，探索生态产业化、产业生态化路径，实现保护与发展的协同增效。

 

　　（三）推动生态保护法律制度的体系化发展

 

　　改革开放40多年特别是党的十八大以来，生态环境保护立法逐步明确了生态环境保护地位、目标、理念和原则，建立了生态保护法律制度体系，除污染防治类法律外，仍有20余部相关立法。与此同时，各方面贯彻落实党中央关于生态环境保护重大决策部署，全面实施生态环境领域的各项法律，制定了大量的行政法规、地方性法规、规章和规范性文件。在生态环境法典的宏大架构中，生态保护编承载着将上述法律规范进行体系化整合与升华的使命，这是生态保护编面对的立法难题。在方法论上，编纂工作需以“提炼要旨要则”实现对分散立法的体系化整合，以“填补立法空白”推动关键制度的创新与完善，从而克服现行法律规范存在的重复、冲突与空白问题，形成逻辑自洽、层次分明、覆盖全面的生态保护法律规范体系。

 

　　三、生态保护编的编章结构与制度创新

 

　　在习近平生态文明思想科学指引下，生态保护编努力体现生态保护的整体性、系统性，对现行制度、实践问题、发展需求作了系统安排。

 

　　（一）生态保护编的基本框架设计思路

 

　　从生态环境法典的规定看，生态保护编主要是从生态系统保护、自然资源保护与可持续利用、物种保护、重要地理单元保护、生态退化的预防和治理、生态修复等角度作出规范。在法律规则的适用上，形成“总—分”结构，存在从一般规则到特别规则，再到一般规则的关系。主要分章及考虑如下：

 

　　1.第一章一般规定，对生态保护编的基本原则和主要制度作了规定。这一章包括生态保护的基本理念、基础性制度、通用性规范以及补充性规定，对生态保护的原则理念、空间布局、生态系统的保护、自然资源保护利用、重要区域流域、生物多样性等基础性制度，以及生态保护领域的规划、标准、调查监测、休养生息、防治修复、风险防控、国家督察等通用性规范作出系统规定，构建起链条完整的生态保护一般规定。同时，对尚没有基础单独成章或成节的生物遗传资源、雪山冰川生态系统保护等作出原则规定。有几方面的考虑：一是明确生态保护的一般要求和主要方向，指引生态保护工作；二是坚持生态环境法典的基本原则，体现细分领域相关规范的统筹谋划、系统治理，减少各类规划、标准等的重复或者冲突；三是回应实践需求，填补法律空白，如对城乡绿化提出要因地制宜，科学选择绿化树种草种，加强监测评估，满足健康、安全、宜居的需求。

 

　　2.第二章生态系统保护，这是生态保护的核心。生态系统保护的对象是森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、荒漠等生态系统，包括其空间内由生物群落与无机环境构成的统一整体，目的是维护其生态功能，如净化空气、涵养水源、保持水土、维护生物多样性等。第二章择取森林法、草原法、湿地保护法、海洋环境保护法、海岛保护法中有关生态系统保护的规定，并填补有关江河湖泊和荒漠生态系统保护的法律空白，构建起主要类型生态系统各自的保护规范体系，有利于提升生态系统保护的整体效能。

 

　　3.第三章自然资源保护与可持续利用，这是生态保护的基础。人类社会要发展，就不可避免需要自然资源。生态保护，根本上是要处理好人与自然的关系。生态系统由各种生物（动物、植物、微生物）、非生物（土地、水、空气等）自然要素构成；自然要素中，对人类有用的部分就是自然资源。习近平总书记指出，“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的”；“节约资源是保护生态环境的根本之策”。因此，第三章对土地、矿产、水、渔业和其他自然资源的保护与可持续利用作出规定，统筹处理好高水平保护和高质量发展的关系，有利于推进人与自然和谐共生的现代化。

 

　　4.第四章物种保护，这是生态保护的典型代表。物种减少是当今世界面临的突出问题。维持生态系统功能，依赖数以万计的物种。一个物种的消失，可能引发连锁反应，导致食物链稳定性降低、生态功能退化，甚至整个生态系统崩溃。物种保护成效，对生态保护具有标志性意义，如大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园都以旗舰物种命名。因此，第四章从野生动物保护、野生植物保护、外来入侵物种防控等角度，构建珍稀濒危物种及其栖息地保护、生物遗传资源保护以及生物安全维护的制度体系，有利于保护生态系统完整性和稳定性。

 

　　5.第五章重要地理单元保护，这是生态整体保护的集中体现。三江源国家公园、海南热带雨林国家公园等自然保护地和长江、黄河、青藏高原等重要流域区域，都是对国家具有特殊重要生态、文化价值的地理单元，因此需要予以重点保护。这些重要地理单元往往包含最典型的生态系统、最重要的自然资源、最珍贵的物种，需要统筹谋划、一体保护。这些区域的物质循环、能量流动、物种迁移等，大多是基于整个地理单元发生的，因此需要整体保护。而这些区域往往又是跨行政区域的，在保护目标、要求和手段等方面具有特殊性，需要建立特殊的管理、协调机制。因此，第五章重要地理单元保护，规定对自然保护地和长江、黄河、青藏高原等重要地理单元实行特殊保护，有利于筑牢国家生态安全屏障，为中华民族永续发展奠定根基。

 

　　6.第六章生态退化的预防和治理、第七章生态修复，这是人类主动承担生态保护修复责任的集中体现。对自然因素和人为活动造成的水土流失、土地沙化、生态退化等生态破坏进行预防、治理、修复，是维护生态系统稳定性、实现可持续发展的必然要求。因此，生态保护编整合完善水土保持法、防沙治沙法相关条款形成“生态退化的预防和治理”一章，从中央文件和现行法律法规中总结提炼有关生态修复的一般性规则形成“生态修复”一章，有利于形成涵盖事前、事中、事后不同阶段，指向预防、治理、修复不同内容的系统完整的防治体系。

 

　　生态保护编的七章内容相辅相成，是一个有机整体，不能割裂或者仅择取其中的一部分去理解，它们共同构成了中国特色生态保护法律制度规范的“四梁八柱”。这七章内容形成的整体性制度，是中国特色生态环境法治理念的生动体现。

 

　　（二）“一体多面”的争鸣与制度考虑

 

　　法典编纂并非法律汇编，而是制度升华，尤其是在关键领域实现范式创新。关于如何“编纂”、如何进行章节设计，在生态环境法典编纂过程中，有关讨论和争议较多。

 

　　1.生态系统与自然资源的区分规范

 

　　基于对生态、环境、资源、生态环境这些基础概念的不同理解，有的观点建议编纂一部专门的自然资源法典，有的观点建议将自然资源法全部纳入环境法体系，有的观点建议仅将自然资源保护的规范纳入生态环境法典，有的观点建议将为生态保护而限制自然资源开发利用的规范入典，有的观点提出不宜将自然资源法和能源法纳入生态环境法典。进一步，对自然资源法律规范如何入典，又存在不同观点。有的观点建议自然资源相关的名称与体系不宜单独保留，而应由“生态”吸纳“资源”，有的观点建议将“自然资源法”作为与污染防治、生态保护的并列部分，有的观点建议在生态保护编下，区分生态系统保护和自然资源保护利用。出现不同观点，其根本原因在于不同立法的调整对象共同指向不可拆分的同一自然要素，却又各自追寻不同的法益保护效果。对此，首先需要澄清一个问题：中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，需要统筹高质量发展和高水平保护的关系，把资源消耗控制在生态环境承载能力范围内。因此，自然资源保护与可持续利用是生态保护的重要内容，对其作出规定极为必要。

 

　　关于规定生态系统、自然资源等内容的立法技术需要考虑以下几个方面。首先，在生态学上，任何一个生态系统都是由生物群落和非生物环境构成的，微观上，生态系统是由自然要素构成的，而在自然要素中，对人类有用的、可以被人类开发和利用的物质和能量，被视为自然资源。自然要素通常兼具生态属性、资源属性、环境属性，所以，生态系统保护和自然资源可持续利用往往是相互交织的。但是，两者也存在显著差异，生态系统和自然资源立法有各自的独立性，这种差异性和独立性同样在现行法律中得到体现。例如，森林法规定的公益林和商品林都是森林，但也都有其主导功能，法律及相关规定对两者的保护限度、采伐管理是有根本区别的。若将两者混同，可能导致管理理念和执法实践的困惑。

 

　　其次，生态系统是生物要素和非生物要素的集合，是一个“物物相关”的功能结构系统，包括由此形成的生态服务功能，其内涵和对象远大于各类要素的简单叠加。将自然要素简单叠加还容易陷入还原论的误区，无法穷尽生态系统的功能。概括来讲，自然资源可持续利用更多地侧重于以高质量发展推动高水平保护，生态系统保护则是站在更高层面统筹推动生态全要素保护，更注重自然要素间的有机关系和整体功能保护。对绿水青山的保护，绝不仅仅是对作为自然要素的树木等的保护。割裂系统性和整体性的保护，无法实现生态保护的目标。在上述理念指导下，第三章“自然资源保护与可持续利用”主要规制人类开发利用自然资源的行为，关注的是“过程”，即通过法律手段，约束和引导人的经济活动（如用地、采矿、取水、捕捞等），使其在资源利用过程中最大限度减少对生态系统的扰动和破坏，核心是规范人的资源开发利用行为。其他各章主要是保护作为整体的生态系统及其物种、特定区域，关注的是“状态”，即森林、草原、湿地、江河湖泊、自然保护地等本身的健康、稳定和功能，其核心是维护生态系统平衡及其服务功能。不宜将“自然资源保护与可持续利用”和“生态系统保护”该两章的对比组合视为生态保护法律规范体系的整体，“自然资源保护与可持续利用”与其他各章共同构成“人与自然和谐共生”的生态保护法律规范体系，与西方先破坏后修复、边破坏边治理的模式形成了鲜明对比，体现了中西方生态环境保护实践、理论、法律制度的重要区别。

 

　　再次，现有党中央政策对生态系统与自然资源作了区分部署，提出了不同要求；现行法律对生态系统保护与自然资源可持续利用作了区分规定，两部分内容往往体现在现行法律的不同章节。例如，草原法分“保护”和“利用”两章，黄河保护法分设“生态保护与修复”和“水资源节约集约利用”，湿地保护法也将“合理利用”原则单独列出。同时，从生态环境法典的整体逻辑看，“自然资源保护与可持续利用”这部分内容更明确地指向：首先要遵守生态环境法典总则编关于“资源总量管理和全面节约制度”“自然资源资产产权制度和管理制度体系”“自然资源有偿使用”等自然资源基本制度规定的要求，有其相对独立的逻辑和规则。

 

　　最后，继续沿用现行法分章规定的模式在立法技术上是可行的，且通过分章规定的方式，还可以在生态系统部分充分体现整体保护，突出生态功能、社会功能等多种功能。例如，具有国家代表性的生态符号大熊猫、东北虎豹、古树名木等已经超越经济价值、自然价值，而被赋予了人文、科研等价值，对其的保护可以在生态系统中予以体现。反之，如果生态系统和自然资源不加区分，并以各类要素进行篇章安排，虽然降低了编纂难度，但容易成为“法律汇编”，机械强调要素的差异性，难以从总体上体现系统保护的理念，导致要素的主导功能定位不清晰。回归到生态环境法典关于“生态环境”的定义，同样强调自然空间、自然因素及其相互联系和作用的总体。

 

　　2.“一水三分”的精准治理

 

　　在生态环境法典生态保护编中，水被分为江河湖泊生态系统、水资源、重要流域，放眼整部生态环境法典，还有水污染防治，由此在生态保护编就有“一水三分”。这是生态系统与自然资源分别规范的一个典型，也有其代表性。生态保护编考虑不同的“水”侧面，具有不同的价值目标、管理体制、实践需求，作出相应立法安排。

 

　　首先，在“生态系统保护”一章中设“江河湖泊”一节，提出国家加强对江河湖泊生态系统的严格保护，对江河湖泊的生态流量和生态水位、水生态空间、生态环境承载能力、江河湖泊普查与名录等作出规定。这一节核心是江河湖泊生态系统的保护，包括“水盆”和“水”及其内生的野生动植物等，此前并没有现行的专门法律基础。实践中，相关工作主要由水行政、农业农村等主管部门以及其他有关部门负责保护、管理和相关工作。其次，在“自然资源保护与可持续利用”一章中设“水资源”一节，对保护、开发、利用、节约水资源，实现水资源的可持续利用作出规定，包括水资源综合规划、调水工程、总量控制和定额管理相结合、节水措施等，主要是水法的一般制度。实践中，主要由水行政主管部门负责统一监督和管理，其他有关部门负责相关工作。最后，在“重要地理单元保护”一章中设“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域”一节，对长江流域、黄河流域及其他重要江河湖泊的特别管理制度作出规定，这部分内容大多仅适用于长江、黄河流域。

 

　　上述三部分内容遵循的是生态系统与自然资源分章的基本逻辑。分别规定的三部分内容有不同的价值目标和保护利用规则，尤其是对重要流域的保护要求更高，如将上述内容整合为一章，容易造成理解与适用分歧。特别是，“重要地理单元保护”一章与“生态系统保护”“自然资源保护与可持续利用”是特别规则与一般规则的关系，对长江、黄河等重要流域的保护规则尚不具备推广到所有江河湖泊流域的条件，需要单独予以规定，避免混同规定可能产生的歧义或者在法律条款中反复强调重要流域的“特别”之处。当然，上述内容同属于生态环境法典，且同为生态保护编的重要组成部分，相互支撑、共同构建起了涉水的法治保障体系，是一个法律规范整体。

 

　　3.“一沙二分”的“留存”与“歼灭”

 

　　荒漠、荒漠化同时具有危害和有益的功能或作用，应当辩证处理荒漠、荒漠化综合治理中防治、保护、治理和利用四者之间的关系。新中国成立以来，我国持续推进“三北”工程建设，取得了举世瞩目的成就。为此，生态保护编吸收了防沙治沙法的主要制度规定，并新增关于“三北”工程建设的内容。需要说明的是，并不是所有沙地都要“消灭”。实际上，荒漠是一种重要的生态系统，在大气环流、热能传递、特定动植物物种保护等方面，与森林、草原、湿地等一样具有重要生态价值，荒漠生态系统已成为生态文明建设的重要内容，荒漠的生态保护则是其核心要义。为回应实践与认识的发展，生态保护编在第二章规定了荒漠生态系统保护，在第六章规定了防沙治沙，分处两章的两部分内容有着不同的立法目的和规范措施。荒漠生态系统保护和防沙治沙二者的边界在于：生态环境法典保护的是原生荒漠，是干旱、半干旱地区自然形成的生态系统，要巩固和提升其防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性等生态功能；要预防和治理的是土地沙化，即因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程，要持续推进科学治沙，打好歼灭战、攻坚战、阻击战。因此，分设两节体现了不同的立法目标。

 

　　在编纂过程中，有的观点提出，双轨制架构为这一关系提供了较为合理的体例，但是在概念和规范转化等方面需要优化；有的观点建议，将“生态退化的预防和治理”以及“荒漠生态系统”修改为“水土保持和荒漠综合治理”，进行结构性调整，防止出现荒漠的普遍性保护。不同观点均不否认区分“原生荒漠保护”与“防沙治沙”的必要性及其重要意义，只是提出需合并规定“综合防治”或是以其他方式统一规范。当然，荒漠综合治理的方案也存在争议，比如可能存在理念不清晰、制度规范目标不明确的问题，导致保护和防治的边界不清晰，人为干预的边界不清楚。生态保护编采取了分设两章的方案，有利于明确保护和管理的对象及方法。当然，荒漠生态系统没有现行的专门法律基础，有些工作尚在探索推进中，不宜作出具体的制度安排，所以法典只是作了原则规定。但确定的是，提出荒漠生态系统保护，并非普遍性保护，《生态环境法典》第754条也通过列举的方式作了限定。同时，法典对荒漠生态系统的保护，同野生动物保护法、湿地保护法等生态保护类立法精神一致，需要结合其生态功能确定保护的类型、范围等，进一步确定具体的保护对象及保护方式，而对人类活动造成的退化，则应继续进行人工干预治理。

 

　　4.野生动物保护、利用与损害防控的三层规范

 

　　人与自然是一种共生关系。野生动物与人类共同分享自然环境，也共同影响生态平衡。我国近年来新制定、修改的野生动物保护法、国家公园法等，都着重强调促进人与动物和谐共生。针对社会高度关注的问题，通过总结立法和实践经验，生态保护编从三个维度作了处理：

 

　　首先，加强野生动物保护是方向。长期以来，人类活动范围不断扩张，对资源利用强度不断提高，对生态环境影响不断加大，给野生动物生存繁衍造成较大威胁。因此，加强野生动物保护是生态保护的必然要求。生态保护编不仅单独设置野生动物保护专节，就分类分级保护、调查监测、收容救护等作出全面规定；而且在生态系统保护、自然资源保护与可持续利用中也对野生动物栖息地、遗传资源保护等作出相应规定。如针对实践中野生动物与家畜争草场问题，规定县级以上地方人民政府林业草原主管部门核定草原载畜量时，应当考虑野生动物生存繁衍合理需求。

 

　　其次，在自然资源保护与可持续利用一章中，以一个条文对人工繁育野生动物作了规范，强调要严格保护和科学利用野生动物资源。这一制度安排，体现了紧紧围绕“生态保护”这一核心目标的精神，同时统筹保护和发展，为严格监管、规范利用提供指引。具体规范则适用野生动物保护法等法律法规的规定。

 

　　最后，保护人的生命财产安全是底线。近年来我国生态环境大大改善，一些野生动物数量增加较快，活动范围扩大，虎、熊、狼、野猪等伤人伤家畜、破坏农作物事件频发，迫切需要加强野生动物致害防护、补偿。对此，生态保护编参考野生动物保护法、青藏高原生态保护法等有关规定，规定在野生动物致害严重区域，县级以上地方人民政府应当组织有关单位和个人积极开展野生动物致害综合防控，科学预防野生动物可能造成的危害；因保护野生动物造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，依法给予补偿；在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。这些内容分处不同章节，但共同构成野生动物保护管理的制度，为推进人与自然和谐共生提供了有力法治保障。

 

　　（三）生态保护编对现行法律规范的择取与创新标准

 

　　目前，生态保护单行法律较为分散，相关法律名称出现在生态环境法典生态保护编中的就有21部，相关规范来源还有一些行政法规、规章。有的法律颁行日久、长期未作实质性修改（如防沙治沙法、水土保持法），有的立法位阶较低（如外来入侵物种管理办法），有的存在立法空白（如荒漠生态系统），还有一些制度（如生态产品价值实现机制等）尚在探索实践中。生态环境法典采取“适度法典化”的编纂模式，力求使现行立法从分散变为内部协调一致的有机整体，并保持一定的开放性、兼容性。因此，生态保护编按照平移为主、整合提炼、适当创新的思路，综合运用择其要旨要则、修改过时规范、补足立法空白等方法，推进法律的系统整合、编订纂修、集成升华。

 

　　1.平移：从现行法中择取具备重要性和稳定性的规定

 

　　重要性标准，即主要选择有关基本原则、基础制度的规定，避免选择过于具体的、技术性操作性过强的规定，如野生动植物保护名录制定程序和调整周期的具体规定。稳定性标准，即选择短期内不会发生大的变化的规定，避免选择改革探索、尚未形成普遍共识的规定，如水预算管理、水资源消耗强度控制。同时，对法律未作规定，但有关行政法规、部门规章已有规定，且必不可少、经实践检验基本成熟的内容，也按照择其要旨要则的思路，上升为法律规定，予以补充完善，如野生植物保护、外来入侵物种防控等。

 

　　2.整合：对一般性、通用性规范进行整合提炼

 

　　生态环境法典编纂的一项重要任务是解决环境法律复杂化、碎片化难题。生态保护编统筹现行生态保护法律规范，对一般性、通用性和指引性的规定，在“一般规定”中予以体现，例如规划、标准、监测等，提出原则性要求，减少特定领域的相关工作交叉。整合水土保持法和防沙治沙法，形成生态退化的预防和治理。整合并提炼现行立法和实践经验做法，形成“生态修复”一章，明确生态修复原则、机制、规划编制、动态监测、监督机制、修复项目验收等，并对科学技术研究应用、社会资本参与等作出安排，适用于本编各领域的生态修复活动，同时也在一定意义上填补了立法空白。

 

　　3.创新：采取修改现行规定、补充空白等多种方式创新

 

　　具体坚持三条标准。首先，政治决策已有、规制方向明确。将党中央最新决策部署已经明确但现行法律法规尚未规定的重要制度在生态环境法典中作出原则性规定，如第三章确立耕地数量、质量、生态一体保护制度。其次，规则体系必需、具有普遍意义。主要补足法律规则体系必不可少但暂未规定，存在基本共识和普遍规范意义的内容。例如，在平移现行法律关于森林、草原、湿地、海洋海岛生态系统保护规定的基础上，补充江河湖泊、荒漠生态系统保护规定，但是对主要在青藏高原存在的雪山冰川、高原冻土等生态系统等仅提及但不展开。再次，实践基础扎实、探索经验成熟。对方向明确但规则尚不明确、缺乏实践基础的内容，一般只作原则规定。例如，加强生物遗传资源保护，方向是明确的，但缺乏规范基础，实践经验也不多，不具备单独成节的条件，因此仅作原则规定。对有较大争议的内容，一般不作规定，如大气生态系统、岩溶洞穴资源等。

 

　　四、推动丰富和发展生态环境法律部门

 

　　坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的主要内容之一。但是，目前生态保护单行法律数量较多，内容较为分散，而且有的领域法产权规范、利用规范、行业规范与生态保护规范混杂，无法全部纳入生态环境法典。从可行性角度看，以生态环境法典完全替代现行生态保护单行法律，“毕其功于一役”，并非最优选择。当然，仅简单提炼、整合、平移现有立法的相关内容纳入生态环境法典，也不符合生态环境法典编纂目标，特别是一些现行法由于颁行时间久远、长期未作实质性修改，需要通过生态环境法典编纂这一契机作进一步完善。生态环境法典的颁布，将对以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系产生重要影响，形成以生态环境法典为统领，相关专门法律共同组成的生态环境法律部门；“生态环境法”部门以生态环境法典为统领，包括森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法等20多部现行有效法律。从生态环境法律部门包含的法律数量看，生态保护领域立法的建立健全，对丰富和发展生态环境法律部门具有重要作用。

 

　　（一）形成“基础性法律+单行法”的生态保护法律规范体系

 

　　生态环境法典纳入生态保护规范的模式既不是绝对的“替代”，亦非简单的“并移”，而是根据生态环境保护法治建设的需要，坚持从我国国情和实际出发，既立足当下，又着眼长远，确立“适度法典化”的理念，以法典和单行法互为依托，形成合力，共同为生态保护保驾护航。在这一定位下，生态环境法典并非要取代所有单行法，而是成为“生态环境法”这一独立法律部门下的统领性法律。生态保护编的主要功能在于定框架，搭建起生态环境法律部门中关于生态保护法律规范的“四梁八柱”，确立基本原则、基础制度，同时保持一定的开放性、兼容性，为单行法的立法修法工作引领方向。单行法在与生态环境法典的原则、精神保持一致的基础上，可作出具体的、进一步的规定，以适应实践发展变化，完善生态保护领域法律规范体系，推动丰富和发展生态环境法律部门。

 

　　（二）生态保护编与单行法关系的总体安排

 

　　实现生态保护法律规范的体系化，一项重要工作是处理好生态保护编与单行法的关系。在法典编纂过程中，一是充分体现党中央最新决策部署，对党中央已经明确的推进生态文明建设的决策部署通过法定程序转化为法律制度，明确方向性制度安排。二是吸收融合新制定的有关法律精神与核心制度。如新制定的国家公园法，新修改的渔业法以及正在推进制定和修改的耕地保护与质量提升法、水法等有一些新的理念、制度变化，生态环境法典提前统筹，同步修改完善，保持基本制度一致。三是尽可能确保制度稳定性，发挥法律稳预期的作用。对于现行法中一些较为具体或者今后可能进一步调整、完善的制度，在生态环境法典中不作规定或者只作原则规定，为制定、修改相关法律留出空间。通过上述安排，提升法律规范的体系化水平。

 

　　同时，着眼长远，与时俱进、完善发展中国特色社会主义法律体系，发挥生态环境法典在生态环境法中的统领作用。一方面，在生态环境法典通过后要组织开展配套规定清理，对与生态环境法典不一致的内容，及时进行修改完善，实现精神一致、制度协同、规则衔接。另一方面，强调未来单行法的制定与修改完善应当遵守生态环境法典的基本原则、基本精神和基础性制度。《生态环境法典》第1239条规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其他法律规定。其中之义，包括其他法律不能作出与生态环境法典基本原则、基础性制度相违背的规定，但可以结合改革与实践需要予以细化和完善。

 

　　五、结语

 

　　生态环境法典生态保护编的编纂，深刻把握习近平生态文明思想的核心要义与我国生态文明建设的实践逻辑，站在人与自然和谐共生的高度谋篇布局，统筹保护与利用、要素与系统、防治与修复的关系，构建了覆盖全过程治理、系统治理的规范体系，成为生态保护法律制度的“总纲”。贯彻好、实施好生态环境法典，要正确理解生态保护编的“集成升华”，正确处理生态环境法典与生态保护相关法律的关系，这是发挥部门法整体效益的基础。同时，生态保护编为继续丰富和发展生态环境法部门，推进完善中国特色社会主义法律体系，明确了生态保护立法的方向和原则，需要各方协同发力，共同推进制定、修改相关法律法规并有效实施，为美丽中国建设提供有力法治保障。

 

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