《生态环境法典》新能源废弃物回收利用制度创新研究

  

 

　　作者简介：孙佑海，天津大学中国绿色发展研究院执行院长、教授，全国人大常委会生态环境法典编纂工作专班专家委员会委员，中国法学会环境与资源法学研究会学术委员会主任。

 

　　文章来源：《法治研究》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　基金项目：本文系2023年国家社会科学基金重大项目“新时代预防型环境法治问题研究”(项目编号：23&ZD163)研究成果。

 

　　目次

 

　　一、问题的提出(一)新能源产业“规模退役”与环境治理的制度挑战(二)从分散立法到法典整合：制度变迁与解释论任务凸显

 

　　二、《生态环境法典》新能源废弃物回收利用制度的体系定位

 

　　三、污染防治底线规则的规范解释(一)《生态环境法典》第523条：精细化、无害化拆解、处置义务的规范阐释(二)《生态环境法典》第524条：回收、拆解主体资质管控的规范适用(三)污染防治底线条款的适用边界与举证证明责任

 

　　四、主体责任与资源循环利用义务的规范解释(一)《生态环境法典》第978条：动力电池生产者责任延伸制度的规范解读(二)《生态环境法典》第979条：风电、光伏发电退役设备建设运营者责任的规范适用(三)分类责任体系的法理基础与协同机制

 

　　五、技术工艺与特定产品处置规则的规范解释(一)《生态环境法典》第987条：技术工艺规范与特定产品处置规范的适用(二)与循环经济促进法的体系协调

 

　　六、法律责任的规范解释(一)《生态环境法典》第1223条：法律责任的规范内涵与适用边界(二)法律责任与义务条款的精准对应

 

　　七、新能源废弃物回收利用制度的体系衔接与适用规则(一)内部体系衔接：条款间的协同发力(二)外部体系衔接：与相关法律规范的协同适用(三)适用原则：确保条款适用的准确性与统一性

 

　　八、结语

 

　　摘要：新能源产业爆发式增长与首批退役高峰的叠加，使废旧动力电池、退役光伏组件、退役风电机组叶片等新能源废弃物的环境风险凸显。我国通过编纂生态环境法典，为破解该领域长期存在的“责任模糊、标准缺失、监管乏力”困境提供了系统性法治方案。本文坚持解释论立场，以法典条文为核心，对新能源废弃物回收利用制度进行体系化阐释。研究认为，生态环境法典通过污染防治编、绿色低碳发展编与法律责任和附则编的协同，构建了“污染防治底线—主体责任体系—技术工艺规范—法律责任闭环”的四位一体规制逻辑。文章重点对第523条、第524条的污染防治底线规则，第978条、第979条的分类主体责任，第987条的技术工艺规范，以及第1223条的专属法律责任条款进行了学理解释，厘清了各条款的适用主体、行为模式、规制目标及其体系衔接。通过内部体系与外部的协同解释，旨在为法典相关制度的精准实施提供理论支撑，推动新能源废弃物治理从政策驱动向法治规范转型，最终服务于“双碳”目标的实现与生态环境治理的现代化。

 

　　关键词：生态环境法典新能源废弃物生产者责任延伸循环利用法律解释

 

　　一、问题的提出

 

　　(一)新能源产业“规模退役”与环境治理的制度挑战

 

　　《中华人民共和国生态环境法典》(以下简称《生态环境法典》)于2026年3月12日由第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过，当日公布，自2026年8月15日起施行。这是我国生态环境保护立法上的重要里程碑。编纂生态环境法典，其中的重大法律制度创新之一，就是适应我国生态文明建设的时代呼唤，对新能源废弃物(业界也称之为“新三样”废弃物)的回收和利用作出了创新性法律制度规范，意义十分重大，需要及时进行学理阐释，确保其完整准确贯彻施行。

 

　　在全球应对气候变化与我国碳达峰碳中和战略目标的强力驱动下，以风电、光伏、新能源汽车为代表的新能源产业经历了史无前例的规模化发展。然而，新能源设备的生命周期有限，早期投入市场的产品正迎来规模化发展与规模化退役并行的关键转折点。据预测，到2030年，我国光伏组件废弃量将迎来高峰期，达到18GW左右，约140万吨，废旧风机叶片约50万吨，废旧动力电池将超过100万吨。

 

　　以上新能源废弃物，蕴含着锂、钴、镍、稀土、玻璃纤维等大量可循环利用的贵金属和高价值材料，在具有显著资源属性的同时，也潜藏着不容忽视的环境风险：废旧动力电池电解液泄漏可导致重金属污染；退役光伏组件中的银、铅等若处置不当，易对土壤和水体构成威胁；退役风电机组叶片主要由难以自然降解的复合材料构成，粗放拆解会产生大量粉尘污染。资源性与危害性的双重属性，决定了新能源废弃物治理必须遵循“回收利用最大化”与“环境风险最小化”的双重目标。

 

　　在《生态环境法典》公布之前，我国新能源废弃物治理主要依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》，该法自《生态环境法典》生效之日起废止)的一般性规定。该法由于历史的局限，在实践中引发了治理困境：其一，责任主体模糊。对于风电、光伏等固定设施，其废弃物的处置责任究竟归于建设方、运营方，还是业主方，缺乏明确的法律界定，导致退役设备长期闲置或推诿扯皮。其二，行为标准缺失。过往法律规定对新能源废弃物的回收、拆解和处置行为缺乏配套的技术规范和强制性标准，使得有资质企业因专业化拆解成本过高而缺乏意愿，无资质的“小作坊”以粗放拆解、牺牲环境为代价攫取高额利润。其三，监管与制裁乏力。对于生产者不履行回收义务、违规处置等行为，缺乏明确且刚性的法律责任条款，导致“守法成本高、违法成本低”的逆向调节。上述问题的存在严重制约了新能源产业全生命周期的绿色闭环，成为生态文明建设中一块明显短板。

 

　　(二)从分散立法到法典整合：制度变迁与解释论任务凸显

 

　　《生态环境法典》的公布，标志着我国生态环境法治从分散立法迈向体系化立法的新阶段。《生态环境法典》通过将污染防治、资源循环、绿色发展、法律责任等领域的规范进行系统性整合，为破解新能源废弃物治理的制度瓶颈提供了历史性契机。具体而言，《生态环境法典》第二编“污染防治”中的一般性规定与针对新能源废弃物的条款，第四编“绿色低碳发展”中关于生产者责任延伸和资源循环利用的制度安排，以及第五编“法律责任和附则”中专设的罚则，共同构筑了一个覆盖新能源废弃物“生产—消费—回收一利用一处置”全生命周期的规范体系。然而，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。一部法典的生命力，最终取决于其在实践中的准确适用。解释论的任务并非脱离文本的立法论构建，而在于澄清规范文本中的模糊含义，揭示法律文本固有的规范意旨、厘清其适用的边界、阐明其与其他规范的体系关联。同时，生态环境专业化审判机制建设也离不开对生态环境法典的科学解释。对于新能源废弃物这样一个涉及多元主体、多种行为、多重目标的复杂场域，解释论工作更是实现立法意图、确保法律正确实施、保障纠纷公平解决的必经之路。

 

　　本文坚持“法条原文优先、学理解释适配”的核心原则，对《生态环境法典》中涉及新能源废弃物回收和利用的核心条款进行系统、深入地阐释。特别针对施行中可能存在误读或遗漏的第987条、第1223条，作者将进行原文的完整呈现和精准的规范释义。通过对这些关键条款的庖丁解牛，本文旨在为法典的落地实施提供明确、可靠的理论指引，推动新能源废弃物治理真正实现从政策驱动向法治规范的正确转型。

 

　　二、《生态环境法典》新能源废弃物回收利用制度的体系定位

 

　　《生态环境法典》的编纂采用“适度法典化”的编纂模式，使现行生态环境法律从分离、分散变为内部协调一致。就新能源废弃物回收利用制度而言，《生态环境法典》遵循“系统化、一体化”的立法思路，将其融入生态环境治理整体体系，形成了由“污染防控、主体责任、技术规范、法律责任”四大板块构成的系统性规范体系。这一制度安排的深层逻辑在于将新能源废弃物治理视为一个由多元要素构成的有机整体，而非碎片化规则的简单堆砌。从条款分布与逻辑关联来看，《生态环境法典》中新能源废弃物回收利用制度的核心规制条款并非简单罗列，而是形成了“事前预防—事中管控—事后追责”的完整规制链条，其内在逻辑可通过以下图表清晰呈现(见表1)。

 

　　第一类是污染防治底线条款，即第二编“污染防治”中的第523条、第524条。“防治污染和其他公害”只是手段，防治污染导致的人类健康损害才应是《生态环境法典》污染防治编所追求的核心价值目标。《生态环境法典》污染防治编中新能源废弃物拆解、处置的规定，从拆解、处置行为和主体资质两个维度，为新能源废弃物的回收利用活动划定不可逾越的生态红线，明确了“精细化、无害化”的基本要求。这些条款是所有后续回收、利用、处置行为都必须遵守的底线规范，属于对行为本身的强制性要求。

 

　　第二类是主体责任与资源循环利用条款，即第四编“绿色低碳发展”中的第978条、第979条和第987条。绿色低碳发展在《生态环境法典》中独立成编是我国生态环境法治的一项重大创新，也是全球首创。在绿色低碳发展编中，《生态环境法典》详细规定了新能源废弃物回收利用制度的核心制度框架。其中，第978条确立了针对移动源(动力电池)的生产者责任延伸制度；第979条则针对固定源(风电、光伏发电设备)明确了建设运营者的处置责任；第987条则从技术、工艺、设备角度，为所有回收利用活动设定了统一的技术门槛。这三条共同构建了“责任到人、技术支撑”的合规框架，属于对特定主体的强制性义务。

 

　　第三类是法律责任条款，即第五编“法律责任和附则”中的第1223条及其他相关责任条款。法律责任和附则编作为生态环境法典的“收官”部分，对违反总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编规定义务的法律后果进行了系统规定。就新能源废弃物回收利用制度而言，《生态环境法典》第1223条与第978条生产者回收义务直接对应，明确了违法情形、执法主体与处罚标准，形成了“义务—责任”的精准闭环。同时，若相关主体在履行回收义务时违反了污染防治底线，如未进行无害化处置，还将触发电器电子污染防治责任等其他法律责任条款，实现法律责任叠加。

 

　　综上，新能源废弃物回收利用制度的体系化建构，有关条款相互支撑、层层递进，共同彰显了生态环境法典“系统化治理、全生命周期管控”的立法要求。它既坚守了生态优先的底线思维，又兼顾了资源循环利用的发展需求；既明确了多元主体的权责边界，又通过刚性的法律责任确保了制度实效，从而彰显了新能源废弃物回收利用制度体系“系统化、一体化”的实践价值。这些条款绝非单纯的立法技术安排，而是系统科学思维在生态环境法治领域的具体运用。正是在“系统化、一体化”的立法思路指引下，新能源废弃物回收利用制度得以超越碎片化的单行法模式，融入生态环境治理的整体体系，实现法典引领、多规协同、全程管控的系统化治理格局。

 

　　三、污染防治底线规则的规范解释

 

　　污染防治是新能源废弃物回收利用的前提与底线，是《生态环境法典》第6条中预防为主原则和损害担责原则的直接体现。郧《生态环境法典》第523条、第524条分别从“如何拆”和“谁来拆”两个关键节点，划定了新能源废弃物回收利用不可逾越的行为底线。这两项原则的确立与适用，具有深厚的法理根基。从思想源流上考察，预防为主原则可追溯至20世纪70年代德国法中的“风险预防原则”，强调国家应当设法通过谨慎的前瞻性规划来避免环境损害的发生。在功能定位上，预防为主原则要求充分考虑所采取预防措施和法律保护目的之间的均衡，事先对环境风险与危险采取差异化的预防措施。预防为主原则要求对具有确定因果关系的环境损害采取事先控制措施。损害担责原则的法理基础则植根于经济学与环境法学的交叉地带，目的在于解决生态环境污染破坏行为的负外部性。损害担责原则通过强制义务主体承担法律责任，将外部成本内部化，以提升环境保护的实效，避免出现“违法成本低、守法成本高”的问题。

 

　　(一)《生态环境法典》第523条：精细化、无害化拆解、处置义务的规范阐释

 

　　《生态环境法典》第523条规定：“退役风电机组叶片、退役光伏组件、废旧动力电池等产品的拆解、处置应当加强污染防治，按照规定开展精细化、无害化拆解、处置。”本条是新能源废弃物拆解、处置活动的核心底线条款。其规范内涵可从适用范围、核心要求、规范依据三个层面进行精准解读。

 

　　1.适用范围明确：列举典型，预留空间。本条采用“列举式+兜底式(等)”的立法技术，明确将退役风电机组叶片、退役光伏组件、废旧动力电池纳入规制范围，精准地回应了当前新能源产业退役量最大、污染风险最高的三类废弃物治理需求。这三类废弃物各具特性：废旧动力电池电解液泄漏风险高，退役光伏组件含银、铅等重金属，退役风电机组叶片则因复合材料难以自然降解且拆解过程产生粉尘。“等产品”的兜底条款，能够弥补立法语言的不周延性，以适应社会的发展变迁，为未来可能出现的氢燃料电池、大型储能电站设备等新型新能源废弃物，预留了规制空间，确保了法律的前瞻性和灵活性。

 

　　2.核心要求具体：双重行为底线。“精细化”与“无害化”并非简单的并列，而是共同构成了拆解处置全过程的行为准则。“精细化”侧重于拆解环节，要求拆解过程需根据废弃物的成分、结构特性，采用专业化技术实现各组分的分类拆解、定向分离。这既是提高资源回收利用率的技术前提，也是避免因露天焚烧、锤击破碎等粗放式拆解导致污染物无序泄漏扩散的管理要求。例如，对动力电池的精细化拆解需实现电解液、电极材料、外壳的分离回收，以确保最大程度节约资源、保护环境。“无害化”则贯穿于拆解、处置的全环节，要求所有作业过程必须符合生态环境保护要求，采取必要的污染防控措施，确保最终污染物排放符合国家或地方标准，杜绝二次污染。例如，电解液需进行专门的无害化处理，玻璃纤维粉尘需有效收集，重金属废物需按危险废物进行规范处置。

 

　　3.规范依据清晰：链接原则与标准。本条中“按照规定开展”的表述，是连接法典原则与具体实践的桥梁。“规定”特指基于本条立法精神，由国务院行政法规或者有关部门制定的规章，例如一是国家/行业技术标准，如《车用动力电池回收利用拆解规范》(GB/T33598-2017)、《光伏组件回收再利用通用技术要求》(GB/T39753-2021)等；二是行政管理制度，如拆解企业名录管理、全流程台账管理、信息报送制度等；三是执法监管规范，如违规行为认定标准、处罚裁量基准等。这一设计将“精细化、无害化”原则性要求，转化为可量化、可核查、可追责的具体行为准则，有效破解了“法律简略无具体标准可依”的难题。

 

　　(二)《生态环境法典》第524条：回收、拆解主体资质管控的规范适用

 

　　《生态环境法典》第524条规定：“禁止将报废机动车船等交由不符合规定条件的企业或者个人回收、拆解。”本条聚焦回收、拆解的源头管控，旨在通过资质管理，将不具备环境保护能力的“散乱污”主体排除在市场之外。其规范内涵可从以下四个维度解读。

 

　　1.核心禁止性规则：刚性行为红线。本条是一项强制性禁止性规范，划定了明确的行为红线。此规定具有绝对效力，当事人不得通过合同约定等方式排除其适用。违反该禁止性规定，除需承担相应的法律责任外，还可能影响相关民事行为的效力。其核心指向是主体资质的合规性，是判断相关交付行为是否合法的唯一标准。

 

　　2.适用范围：核心明确，兼顾同类。本条以“报废机动车船”为核心适用对象。“机动车”包括各类汽车、摩托车等，“机动船”涵盖各类机动民用、渔业船舶。结合新能源产业发展，报废新能源机动车作为废弃机动车的重要组成部分，应当纳入本条规制范围。兜底表述“等”的设计，旨在涵盖与报废机动车船性质类似、拆解风险相近的其他大型移动式报废设备，例如报废的工程机械车辆、轨道交通车辆等，以确保规制的周延性。

 

　　3.义务主体：覆盖所有“交由”行为的实施者。本条设定的禁止性义务，其主体并非仅限于生产者，而是覆盖所有实施“将报废机动车船交由他人回收、拆解”行为的任何主体。这包括报废机动车船的所有人、管理人、使用人，以及依法负有强制报废和处置义务的单位(如报废机动车回收企业)。这一设计体现了“谁交付、谁负责”的审慎注意义务原则，要求交付主体在交易前必须核查回收方、拆解方的资质，从源头上切断非法回收拆解渠道。

 

　　4.资质标准：“规定条件”的体系衔接。《生态环境法典》第523条中的“规定”，与本条中的“不符合规定条件”的“规定”，均指由国务院制定的行政法规和国务院相关部门制定的配套规范。这些规范具体明确了回收拆解主体应具备的主体资格，如《报废机动车回收管理办法》规定的资质认定、技术与设施条件、操作流程与环保要求等。这就要求执法机关和司法机关在适用本条时，还应援引并审查相关部门规章和技术标准，实现《生态环境法典》与下位法的衔接适用。

 

　　(三)污染防治底线条款的适用边界与举证证明责任

 

　　在适用《生态环境法典》第523条和第524条时，需注意其适用边界。第523条规制的是拆解、处置行为本身，无论行为主体是谁，只要从事该类活动，就必须遵循“精细化、无害化”的要求。第524条规制交付行为，重点在于审查交付对象是否具备法定资质。在执法实践或诉讼中，对于是否遵守第523条“精细化、无害化”要求，应由被指控违规的主体，如回收企业或者拆解企业承担举证证明责任，证明其排放符合相关标准。对于是否违反第524条，则需由主张违规的一方，如监管机关，举证证明回收、拆解主体“不符合规定条件”，而交付方则需证明其已履行了审慎的资质核查义务。

 

　　综上，《生态环境法典》第523条与第524条的规范意旨，在于将预防为主原则对确定性损害的防范要求，与损害担责原则对治理成本的分配逻辑，具体化为可操作的行为规则。前者以技术规范划定“底线”，后者以责任配置明确“主体”，共同织就新能源废弃物污染防治的制度之网。

 

　　四、主体责任与资源循环利用义务的规范解释

 

　　如果说污染防治底线是“安全阀”，那么主体责任就是明确谁是责任承担者。传统污染防治法聚焦“排放行为”管制，而新能源废弃物的环境风险在产品设计阶段就已内嵌，因此需要预防性法律责任，在损害发生前予以规制。《生态环境法典》第978条、第979条超越末端治理，针对不同新能源废弃物建立分类责任制，破解责任模糊、推诿扯皮等治理难题。

 

　　(一)《生态环境法典》第978条：动力电池生产者责任延伸制度的规范解读

 

　　《生态环境法典》第978条规定：“电器电子、机动车、铅蓄电池、动力电池等产品的生产者应当按照国家规定，以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，履行回收和利用责任。”本条是生产者责任延伸制度在新能源领域，尤其是在动力电池领域的核心体现。它将生产者的责任从传统的生产环节，延伸至产品报废后的回收、利用和处置环节，形成了全生命周期的责任闭环。其规范内涵可拆解为五个核心要点：

 

　　1.责任主体：明确为第一责任人。本条明确责任主体为“电器电子、机动车、铅蓄电池、动力电池等产品的生产者”，具体涵盖新能源汽车整车生产者和动力电池制造商。这一归责原则的法理基础可追溯至瑞典环境经济学家托马斯·林赫斯特(Thomas Lindhqvist)于1990年向瑞典环境局提交的报告。该报告首次提出“生产者责任延伸”(Extended Producer Responsibility，EPR)的概念，进一步明确了生产者责任延伸是指生产者的责任贯穿产品整体生命周期，应当负责对废弃产品进行回收、拆解和处置。按照林赫斯特的观点，生产者责任延伸是一种环境保护手段，由产品的生产者承担产品整个生命周期的环境责任，特别是回收、拆解和产品的最后处置责任，以达到减少来自产品的总的环境影响之目的。从法经济学视角审视，生产者责任延伸制度植根于外部性内部化理论。美国经济学家丹尼尔·史普博将外部性界定为“在两个当事人缺乏任何相关的经济交易情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束”。换言之，外部性往往指向交易中未加考虑而由第三者承受的效果。就废旧动力电池而言，动力电池产品报废后的环境治理成本，在制度缺失时往往外溢由社会承担，形成“负外部性”。生产者责任延伸制度通过强制生产者承担回收、处理责任，将这一外部成本内部化为生产者的自身成本，矫正了市场失灵。

 

　　此外，生产者责任延伸制度亦体现了“受益者负担”的分配正义理念。生产者作为产品的设计者和制造者，不仅最了解产品的物质构成和拆解技术，有能力通过易回收、易拆解等前端生态设计，降低后端处置的环境风险，同时也因销售产品获取了大量经济利益。因此，理应由生产者承担产品报废后的环境治理成本。这一理念在域外立法中已有体现。例如智利国会通过了第20.920号法案，扩大生产者责任和增加废物管理工具，减少废弃物产生并促进其回收及再利用。

 

　　2.回收方式：自建或者委托，责任不转移。《生态环境法典》第978条允许生产者通过“自建或者委托”两种方式履行义务，体现了原则性与灵活性的统一。“自建回收体系”适用于规模大、实力强的企业，有利于其实现回收、拆解、利用的一体化管控和品牌化运营。“委托回收”为中小企业提供了合规路径，可委托有资质的第三方专业回收企业履行义务，降低运营成本。必须强调的是，委托行为并非责任的转移。生产者负有对受托方进行监督的义务，需确保其具备相应资质、遵守环境保护要求。受托方违规操作造成生态环境损害的，生产者作为委托人，仍需承担相应的连带责任或者补充责任。

 

　　3.匹配要求：回收能力与销售规模适配。“建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系”是《生态环境法典》第978条的核心刚性约束。其目的在于杜绝“重生产、轻回收”的现象。“匹配”并非简单的一一对应，而是要求回收体系在规模、地域覆盖和回收能力上，与生产者过往及当前的销售量、未来退役量的预测相适应。回收网点布局需覆盖主要销售区域，拆解处理能力需与预计退役量大致平衡，防止因回收能力不足导致废旧动力电池积压或者流入非法渠道。

 

　　4.公开义务：构建透明可追溯的监督机制。“向社会公开”是保障制度透明运行的关键。生产者需要公开回收网点信息、回收数据以及处置去向等核心信息。这一义务将企业的回收活动置于政府监管、社会监督和同行竞争的多元约束之下，倒逼其规范运营，有效防范暗箱操作和违规处置。

 

　　5.目标导向：履行回收和利用责任。《生态环境法典》第978条将“履行回收和利用责任”作为最终目标。这区别于单纯的回收行为，强调回收的实质效果。即回收来的废旧动力电池，必须通过依法再生利用等方式，实现其中锂、钴、镍等关键资源的循环利用，同时确保整个过程符合《生态环境法典》第523条的无害化要求。这既防止了只回收、不依法循环利用的行为，同时也引导相关产业向高值化、绿色化方向发展。

 

　　(二)《生态环境法典》第979条：风电、光伏发电退役设备建设运营者责任的规范适用

 

　　《生态环境法典》第979条规定：“国家建立健全风电和光伏发电退役设备处理责任制度。从事风电、光伏发电建设运营的企业，应当自行或者委托具备条件的企业对退役风电机组叶片、光伏组件等进行循环利用或者无害化处置。国家推进数据中心、通信基站等新型基础设施领域废弃物循环利用。”

 

　　本条针对风电、光伏等大型基础设施的退役问题，创新性地明确了建设运营者的专属责任，与该法第978条形成了精准的产业和规范互补。其规范内涵可从以下层面解读。

 

　　1.责任主体：建设运营企业。本条明确责任主体为“从事风电、光伏发电建设运营的企业”，即项目的业主单位和运营单位。其法理逻辑是“谁建设运营，谁负责退役”。与动力电池的生命周期由生产者主导不同，风电、光伏设备是附着于土地的固定资产，其建设、安装、运营、技改直至退役的全过程，均由建设运营企业直接掌控。企业最了解设备状况、运行年限和退役计划，因此最有能力也应有义务规划并执行退役处置方案。

 

　　2.处置方式：自行或者委托，监督义务不变。与《生态环境法典》第978条类似，本条也赋予了企业“自行处置或者委托”的灵活性。企业可以依托自身技术力量建设处置能力，也可委托具备条件的第三方专业机构进行处置。同样，委托行为不转移最终的法律责任。建设运营企业在选择受托方时，负有审慎核查其是否“具备条件”的义务，并对处置过程进行监督。若受托方违规操作，委托方应依法承担连带责任或者补充责任。

 

　　3.处置目标：确立“循环利用优先”的递进式要求。这是《生态环境法典》第979条的核心规范创新。“循环利用或者无害化处置”的表述，并非简单的二选一，而是确立了“循环利用优先，无害化处置兜底”的递进式目标。从体系解释和目的解释出发，“或者”在此应理解为一种有顺序的选择。第一顺位：循环利用。企业应当优先制定对退役风电机组叶片和光伏组件进行材料回收、再利用等资源化利用的可行方案。例如，将退役风电机组叶片破碎加工后用作建材填充料，将光伏玻璃提纯后再用于制造新组件。这体现了《生态环境法典》对资源节约和循环利用的倡导。第二顺位：无害化处置。只有在技术上确实无法实现循环利用，或循环利用的成本过高且环境效益不佳，如运输过程碳排放巨大时，才可启动无害化处置程序，采用规范的填埋、焚烧等方式。这确保了资源利用的最大化和环境损害的最小化。

 

　　4.制度基础：依托国家顶层设计。“国家建立健全风电和光伏发电退役设备处理责任制度”，是本条得以施行的前提。它意味着，本条所设定的责任并非凭空而来，而是有赖于国家后续出台的一系列配套制度予以细化、支撑和保障。这包括制定退役设备处理基金制度、发布技术规范与指南、建立信息管理平台、明确监管职责分工等，最终形成政府引导、企业主体、市场驱动的协同治理格局。

 

　　(三)分类责任体系的法理基础与协同机制

 

　　《生态环境法典》第978条和第979条共同构建了新能源废弃物治理的分类责任体系，其法理基础在于对不同废弃物市场结构和责任主体的精准把握。动力电池作为可移动的消费品，由生产者主导其生命周期，故适用生产者责任延伸制度；风电和光伏发电设施作为固定基础设施，由业主或者运营者全程掌控，故适用建设运营者责任。二者并行不悖，共同织密了责任之网。以上两类责任的并行并非制度割裂，而是基于“受益者负担”原则的统一逻辑展开。1995年托马斯教授对生产者责任延伸制度的概念进行了修订，把生产者责任延伸是“一种环境保护战略”更改表述为“一项政策性的原则”，并把生产者的延伸责任承担范围从“产品的整个生命周期”修改为“产品生命周期的各个环节，特别是产品消费后的阶段”，更加强调生产者对物质、经济和生态环境所承担的责任。动力电池生产者通过销售产品获取经济利益，理应承担产品报废后的环境成本；风电和光伏发电设施运营者通过发电运营获取持续收益，同样应对运营过程中产生的废弃物承担治理责任。两类主体虽身份不同，但均符合“受益者负担”的分配正义理念。在实践中，这两类责任也并非完全割裂。例如，一个同时生产新能源汽车并投资建设光伏电站的能源企业，就需要同时履行《生态环境法典》第978条和第979条项下的法定义务。监管机关在执法时，也需区分不同场景，准确援引对应条款，实现精准监管。

 

　　五、技术工艺与特定产品处置规则的规范解释

 

　　技术工艺是连接责任与效果的桥梁。如果说污染防治底线明确了“不能做什么”，主体责任明确了“谁来做”，那么技术规范则明确了“该如何做”。《生态环境法典》第987条从技术、工艺和设备层面，为废弃物回收利用活动设定了统一的准入门槛，充分体现了技术正义理论。技术正义理论是对技术中立理论的超越。技术中立理论主张技术行为的责任中立，提出要把技术功能与实践后果相分离，即技术使用者和实施者在主观上没有故意的情况下不能对技术作用于社会的负面效果承担责任。与技术中立理论不同，技术正义理论认为，技术本身可能无所谓善恶，但技术的开发和应用行为总是嵌入特定的社会关系和价值取向之中，进而主张将“权责对等”作为评判技术主体正义性的重要尺度。技术正义理论认为，技术的应用不得以牺牲公共利益为代价，不得加剧环境不公，不得将环境风险转嫁给弱势群体和后代。如果过度追求技术的工具性效用，就会消解和遗忘人的发展的终极价值，导致技术不正义，最终给人类生存发展带来巨大风险。在新能源废弃物回收利用领域，技术正义的拷问尤为尖锐：粗放拆解产生的粉尘、废液、重金属污染，往往由拆解地周边的低收入社区、农村地区承受，导致出现“技术不正义”。按照技术正义理论的要求，技术的选择不能仅考虑经济效益，还必须考量其正义维度。与技术正义理论相一致，《生态环境法典》第987条从技术、工艺和设备层面，为废弃物回收利用设定了统一的准入门槛。

 

　　(一)《生态环境法典》第987条：技术工艺规范与特定产品处置规范的适用

 

　　依据《生态环境法典》第987条规定，其规范内涵可拆解为以下两个核心要点。

 

　　1.技术工艺规范的一般义务与特别规制。本条采用“一般义务+特别规制”的递进式立法结构。第一款面向“利用废弃物和从废弃物中回收原料生产产品”的企业，设定了普遍性的技术工艺义务。核心要求有二：一是要求采用“先进适用的技术、工艺和设备”。“先进”指符合行业发展方向、能效高、污染少；“适用”则强调必须与企业自身的处理规模、废弃物特性相匹配，防止不切实际的“技术炫耀”。二是要求提高“回收利用率”和“加工利用水平”。前者是量的要求，旨在最大限度地提取废弃物中的有价资源；后者是质的要求，旨在提升再生资源或再生产品的品质，避免低值化、降级利用。二者共同指向高质效循环的目标。

 

　　2.特别规制(第2款):对“特定产品”的严格管控。第2款将新能源废弃物的核心品类——“废旧动力电池”以及报废新能源机动车船列为“特定产品”，施以更严格的规制。其内容包含两个层次：一是要符合多法规定。对这类高风险废弃物的处置，不仅要遵守生态环境法典，还必须符合《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称《循环经济促进法》)等其他法律法规的要求。这要求企业必须建立起复合型的合规意识。二是禁止使用落后技术与设备。这是本款的刚性红线，也是技术准入的负面清单。“国家明令淘汰”指列入工业和信息化部等部门发布的落后产能淘汰目录的技术工艺；“不符合生态环境保护要求”则是一个更广泛的兜底性规定，指那些虽未被明令淘汰，但污染物排放高、资源回收率低的落后工艺。这一禁止性规定从根源上切断了低水平、高污染拆解方式的生存空间。

 

　　(二)与循环经济促进法的体系协调

 

　　《生态环境法典》第987条第2款特别提及《循环经济促进法》，具有重要的体系解释意义。《循环经济促进法》对可持续发展这一循环经济发展的目标予以立法确认，从正向激励和产业促进角度，规定了减量化、再利用、资源化的循环利用机制，为美丽中国建设等宏大目标的实现，提供了重要的制度抓手。在适度法典化的编纂原则下，现行《循环经济促进法》予以保留。因此，《生态环境法典》与《循环经济促进法》在新能源废弃物回收利用中协同适用，意味着一个合规的新能源废弃物回收和利用企业，既要从产业发展角度追求资源的高效利用，也要从生态环境保护角度确保整个工艺过程的清洁、安全。这体现了我国立法从单一目标向“经济—环境”协同治理的演进。

 

　　从上述条款的梳理可以看出，技术规范条款绝非可有可无的“技术性规定”，而是整个规制体系中不可或缺的关键环节。技术规范是确保责任履行的“质量保证”，破解了“信息不对称”的监管困境。在废弃物回收利用领域，监管部门难以全程跟踪企业的具体操作，技术规范的存在使监管从“过程监管”转向“结果导向”，即只要企业采用的技术工艺符合规范要求，就可推定其履行了法定义务。立法通过设定技术门槛，将不具备环保能力的“散乱污”主体挡在市场门外，为合规企业创造公平竞争的市场环境，实现“良币驱逐劣币”。《生态环境法典》引导企业朝着“提高回收利用率和加工利用水平”的方向发展，推动整个产业从低水平粗放拆解向高值化精细利用转型升级。

 

　　六、法律责任的规范解释

 

　　习近平总书记在《推动形成绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命》中指出：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”法律实施的后盾在于追责，没有刚性的法律责任，义务条款将形同虚设。《生态环境法典》第1223条是与第978条生产者回收义务直接对应的责任条款，体现了国家对不履行环保义务行为的否定性评价和强制矫正。

 

　　(一)《生态环境法典》第1223条：法律责任的规范内涵与适用边界

 

　　《生态环境法典》第1223条规定：“违反本法规定，电器电子、机动车、铅蓄电池、动力电池等产品的生产者未按照规定建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系并向社会公开的，由工业和信息化、商务等部门按照职责分工责令改正；拒不改正的，处五万元以上五十万元以下的罚款。”本条是《生态环境法典》第978条的配套规定，其规范意旨在于确保第978条所设定的生产者义务能够落到实处。

 

　　1.规范定位：专属责任条款。本条是专门针对第978条生产者回收义务的专属责任条款。它与第978条构成一一对应的“义务—责任”关系。这意味着，对于生产者违反第978条核心义务的行为，原则上均应适用本条进行追责，这是“特别规定优于一般规定”原则的体现，这避免了在追责时因责任条款不明确而导致的适用混乱。

 

　　2.适用主体：与义务主体严格对应。本条适用的主体与第978条完全一致，即“电器电子、机动车、铅蓄电池，动力电池等产品的生产者”，具体涵盖新能源汽车整车生产者和动力电池制造商。这确保了责任主体就是义务主体，实现了权责的精准配置，杜绝了责任错位或转嫁。

 

　　3.违法情形：严格对应第978条核心义务。本条所明确的违法行为，是对第978条核心义务的违反，具体包括：一是未按照规定建立回收体系，即未启动回收体系的建设工作；二是回收体系与销售量不匹配，即虽有回收之名，但规模、能力、效果远不足以覆盖其销售量产生的废旧产品，属于“形式合规，实质违规”；三是未向社会公开回收体系信息，即虽建有回收体系，但未依法履行公开义务，使公众和监管部门无从监督。

 

　　上述违法行为一经查实，即构成本条的适用前提，无需以实际造成生态环境损害或资源浪费为要件。这鲜明地体现了生态环境法典的预防为主原则，是确保生态环境保护工作前置、主动、高效的关键所在，将推动形成完备周延的生态环境风险规制能力，让良好生态环境持续为人类增添福祉。

 

　　4.执法主体：明确为工业和信息化等主管部门。本条明确由“工业和信息化、商务等主管部门”负责执法。这体现了对不同领域监管职责的精准划分。工业和信息化部门作为产业主管部门，负责回收体系建设的产业政策指导和落实情况的监管；商务部门是再生资源回收的主管部门，其职责包括制定全国再生资源回收的产业政策、回收标准和行业发展规划并监督实施等；生态环境部门负责回收利用过程中污染防治的监管；市场监管部门负责企业资质和产品质量的监管。这种“按职责分工”的协同监管模式，能够有效整合各部门的专业优势，形成监管合力。

 

　　5.处罚阶梯：教育与惩戒相结合。环境法律责任应当超越重罚主义，在秩序维护和利益保护的目标下合理配置具体规则，全面发挥其预防、补偿和惩罚功能。因此，本条设定了“责令改正”与“罚款”两阶梯的处罚方式，充分体现了过罚相当原则。第一阶梯是责令改正。监管部门发现违法行为后，应首先责令生产者限期改正，给予其自我纠错、履行义务的机会。这体现了教育为主、惩戒为辅的执法理念。第二阶梯是罚款处罚。若生产者“拒不改正”，即在收到责令改正通知后，无正当理由逾期不改正，则应启动罚款程序，处5万元以上50万元以下的罚款。罚款幅度的设定，既考虑了对中小企业的威慑力，也保留了对大型企业足够的惩戒空间，确保处罚能够真正起到倒逼履责的效果。

 

　　(二)法律责任与义务条款的精准对应

 

　　理解《生态环境法典》第1223条的关键，在于精准把握其与《生态环境法典》第978条的对应关系。第978条设定了建立匹配的回收体系+向社会公开的行为模式，而第1223条则对违反该行为模式的行为规定了明确的制裁后果。这种精准的“义务—责任”对应关系，是法典立法技术成熟的重要标志。该条设定5万元以上50万元以下的罚款，其正当性不仅在于对违法行为的报应，更在于通过威慑作用预防未来的违法行为，体现的是“惩罚、预防、恢复”三位一体的制裁理念。它使得法律规范由完整的“行为模式”和“法律后果”两部分构成，为生产者提供了清晰的行为预期，也为执法者提供了明确的裁量依据，极大地增强了制度的可操作性和刚性约束力。

 

　　七、新能源废弃物回收利用制度的体系衔接与适用规则

 

　　新能源废弃物回收利用制度的有效实施，不仅依赖于单个条款的准确解读，更有赖于其与内部条款、外部法律规范之间的顺畅衔接与协同适用，从而避免法律冲突、填补规制空白，构建起法典引领、多规协同、全程管控的系统化治理格局。从法理层面审视，内部条款与外部条款的关系，本质上关涉法律体系的统一性与协调性问题。奥地利规范法学派创始人汉斯·凯尔森在其代表作《法与国家的一般理论》中系统阐述了法律位阶理论，指出“法律秩序，尤其是国家作为它的人格化的法律秩序，因而就不是一个相互对等的、如同在同一平面上并立的诸规范的体系，而是一个不同级的诸规范的等级体系。”这一理论为理解新能源废弃物回收利用制度中的法律规范体系提供了分析工具。《生态环境法典》作为上位法，是国务院行政法规、部门规章以及地方性法规的制定依据，由此形成层层递进、相互支撑的规范链条。

 

　　从系统科学的视角审视，钱学森先生提出的系统工程理论具有重要指导意义。他指出，“系统”即由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的具有特定功能的有机整体，而且这个“系统”本身又是它所从属的一个更大系统的组成部分。新能源废弃物回收利用制度既是《生态环境法典》的组成部分即内部子系统，又嵌入了国家固体废物治理的整体法律框架之中即外部大系统，其有效运行依赖于系统内部各要素，比如生产者责任条款、运营者责任条款、监管规范的协同一致，以及系统与外部环境，比如相关法律法规、政策文件、技术标准的良性互动。这就要求在制度设计上，既要保持内部条款的自洽性，又要打通与外部规范的衔接通道，使不同层级的法律规范在相互作用中产生整体效应。

 

　　(一)内部体系衔接：条款间的协同发力

 

　　《生态环境法典》内部的体系衔接，是实现“四位一体”规制逻辑的关键。各编条款之间环环相扣，形成有机整体。

 

　　1.污染防治底线与主体责任的衔接。《生态环境法典》第523条和第524条是第978条和第979条义务履行的前提。生产者在建立废弃物回收体系时，必须确保其自建或委托的拆解点符合“精细化、无害化”要求；建设运营者在委托处置时，必须核查受托方是否具备合规资质。若在履行回收义务的过程中违反了污染防治底线，则将同时触发主体责任和污染防治责任，面临多重法律后果。

 

　　2.主体责任与技术规范的衔接。《生态环境法典》第978条是第978条和第979条义务履行的技术支撑。无论是生产者自行拆解动力电池，还是建设运营者委托处置光伏组件，都必须采用“先进适用”的技术工艺，并严格遵守针对特定产品的禁止性规定。采用落后工艺进行回收利用，不仅意味着回收效果不达标，其行为本身也构成了对第987条的违反，属于未完全履行法定义务。

 

　　3.主体责任与法律责任的衔接。如前所述，《生态环境法典》第987条与第1223条构成了“义务—责任”的直接对应。若生产者的行为同时违反了其他条款，如将废旧动力电池交由无资质个体户拆解，同时触犯了第524条，则还应依据第五编中关于固体废物污染环境责任等其他条款追究法律责任。

 

　　(二)外部体系衔接：与相关法律规范的协同适用

 

　　《生态环境法典》的施行，并非要取代所有既有法律，而是要在一个更宏观的法律体系中发挥统领和协调作用。

 

　　1.与《循环经济促进法》的衔接。二者构成“硬约束与软激励”的协同。《循环经济促进法》主要通过规划、财税、金融等激励性措施，引导企业发展循环经济。而《生态环境法典》则通过设定强制性义务尤其是法律责任，为循环经济的发展划定环保底线。例如，《生态环境法典》第987条对技术工艺的禁止性规定，为《循环经济促进法》所鼓励的再利用技术提供了环境准入标准。

 

　　2.与新能源产业专项法的衔接。二者构成“前端生产与后端退役”的全链条协同。《中华人民共和国可再生能源法》主要规制风电、光伏等新能源的生产和并网，侧重于能源结构的优化。而《生态环境法典》则补上了“最后一环”，要求前端产业的发展必须为其后端的绿色退出预留空间并明确法律责任，倒逼产业在设计、建设阶段就考虑未来的退役处置问题。

 

　　(三)适用原则：确保条款适用的准确性与统一性

 

　　为确保新能源废弃物回收利用相关条款的准确适用，在执法、司法和守法层面，应遵循以下三项核心适用原则：

 

　　1.文义解释优先原则。在法律解释方法的位序中，争议最小的是文义解释方法的优先性。对所有条款的解读，必须严格以条文的通常字面含义为起点和边界，不得随意进行扩张或限缩解释，更不能篡改条文内容，而只能为接下来其他解释方法的介入提供可能。例如，对《生态环境法典》第979条“循环利用或者无害化处置”的解释，必须先从其字面含义出发，再通过体系解释确立其优先顺序。

 

　　2.体系解释贯通原则。在规范结构上，法律条文内在组成概念、语词、语言形式，及其条款项目遵循语义安排及特定逻辑关系。因此，解读单个条款时，必须将其置于法典的整体逻辑和外部法律体系中进行考量。解读《生态环境法典》第978条时，必须联系其第523条和第987条；解读《生态环境法典》第1223条时，必须联系其第978条。唯有上下贯通，才能避免片面和错误的解读。

 

　　3.目的解释导向原则。当文义存在多种解释可能时，应围绕《生态环境法典》保护生态环境、维护生态安全、建设生态文明、加快推进人与自然和谐共生的现代化等立法目的，选择最有利于实现生态环境保护与资源循环利用协同目标的解释。这要求解释者既要严守法律文本，又要具备回应现实关切、推动制度进步的时代眼光。

 

　　基于上述学理分析，理解新能源废弃物回收利用制度的体系衔接，还应遵循目的解释原则，在适用具体条款时，应将其置于《生态环境法典》编纂的目的中理解，以确保其内部条款之间评价一致、逻辑自洽。唯有如此，方能织密“法典引领、多规协同”的制度之网，实现新能源废弃物治理的法治化、系统化、规范化，达到保护生态环境、维护生态安全、建设生态文明、加快推进人与自然和谐共生的现代化等立法目的。

 

　　八、结语

 

　　《生态环境法典》将新能源废弃物回收利用制度纳入其规范体系，是我国生态环境法治建设进程中具有里程碑意义的重要举措。它标志着对这一新兴生态环境问题的回应，已从零散的政策应对升级为系统化的法典治理。本文立足解释论立场，以法典条文为核心，对这一制度进行了体系化的阐释，揭示了其“污染防治底线—主体责任体系—技术工艺规范—法律责任闭环”的四位一体规制逻辑。

 

　　通过解释论的研究，我们可以看到这一制度的核心要义在于：其不是单纯的环境管制，也不是纯粹的产业促进，而是将环境保护的底线思维与绿色发展的价值追求深度融合，构建起一个能够牵引新能源产业全生命周期绿色转型的法律框架。其中，《生态环境法典》第523条和第524条筑牢生态安全红线，确保回收利用不以牺牲环境为代价；《生态环境法典》第978条和第979条精准锁定责任主体，破解了长期以来“公地悲剧”式的治理困局；《生态环境法典》第987条设定技术与工艺门槛，推动行业向高值化、绿色化方向升级；而《生态环境法典》第1223条则以刚性的法律责任，为整个制度体系提供了实施的保障。与此同时，还必须加快配套法规的制定与完善。《生态环境法典》中的诸多“按照规定”，是连接法律原则与实际操作的桥梁。国务院相关主管部门应当依据法典授权，加快制定和修订新能源废弃物回收、拆解和处置的技术标准、回收体系建设规范、企业资质认定条件等配套规章及标准。相关高等院校和法学理论界要胸怀全局、立足本职，开展富有针对性的研究，充分发挥智库作用，为新能源废弃物回收和循环利用法规规章以及技术标准的制定修订提供智力支撑。通过各方力量的合成，确保《生态环境法典》的制度设计真正落地生根，成为我国生态文明建设的法律支撑和有力保障。

 

　　声明

   本网站刊载的部分文字、图片、音频、视频以及网页版式设计等来源于网络。

   原作者如不愿意在本网站刊登其内容，请及时通知本站，本站将予以删除。在此，特向原作者和机构致谢！