法典化背景下生态环境损害行政救济制度完善

  

 

　　作者简介：刘静，武汉大学环境法研究所教授。

 

　　文章来源：《国家检察官学院学报》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　引言

 

　　一、生态环境损害行政救济制度之现状

 

　　二、生态环境法典下完善生态环境损害行政救济制度的尝试

 

　　三、制度完善的基础性问题：生态环境损害行政救济制度与司法救济制度适用界限的澄清

 

　　四、生态环境法典通过后生态环境损害行政救济制度的进一步完善

 

　　结论

 

　　摘要：经过多年的发展，我国已形成了由多元行政、司法救济制度共同组成的生态环境损害救济体系，但也产生了制度选择与协调的理论及实践困惑。一方面，尽管学界普遍提倡“行政优位说”，但行政救济规范仍然零散规定，尚不成熟；另一方面，行政与司法救济制度的并行也带来了制度适用的选择问题。生态环境法典的编纂为制度的体系化提供了契机。法典通过搭建生态环境损害赔偿制度的整体框架、提炼行政救济制度的共通性规范，并集合单行法下的特别行政救济制度，为救济体系的完善做出了重要贡献。但其规定主要还是对既有单行法规范的平移，一般性救济制度的规定仍十分原则；也未对行政与司法救济制度的适用关系给予清晰的指导。要进一步完善生态环境损害行政救济制度，应先明确一般性行政救济制度、特别法下行政救济制度的适用范围，及其与司法救济制度的适用关系。在此基础上，通过对法典条款的解释为一般性行政救济制度的建立创造空间；修改生态保护类单行法以协调一般性与特别行政救济制度的关系；并通过配套性规则来完成一般性行政救济制度的具体构造。

 

　　引言

 

　　生态环境损害救济是生态文明制度体系的关键组成部分，也是实现人与自然和谐共生的现代化的重要保障。经过十余年的发展，我国已形成了由以环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼为代表的司法救济制度和由“责令修复+代履行”类规范为代表的行政救济制度共同构成的生态环境损害救济体系。这一体系在修复环境、震慑违法方面发挥着重要作用。学界普遍认为行政救济制度应当在生态环境损害的救济中占据主导地位，但如何构建这一制度，并协调其与司法救济制度的关系仍是困扰我国生态环境损害救济理论与实践的核心问题。

 

　　具体来看，过去十余年中，立法重点对生态环境损害的司法救济手段进行了全面创制。而在行政法领域，统一的救济制度仍然缺位；分散立法的模式难免存在适用范围挂一漏万，修复目标和标准模糊，保护力度不足等问题。与此同时，在发起主体、修复程度、执行方式各异的多种救济手段间，协同方式并不明晰，导致了实践中的困惑和争议。部分环境保护单行法甚至在着力构建行政执法制度的同时，又认可了公益诉讼的可适用性，从而进一步增加了救济手段选择的复杂性。

 

　　如何构建生态环境损害行政救济制度，并协调其与司法救济制度的关系也受到了学界的广泛关注。第一，学界开始区分生态环境损害赔偿责任本身与其实施机制。围绕着其法律属性，学者提出了民事责任说、公法责任说和特别责任说等不同观点；其中公法责任说逐渐成为主流。就其实施机制，学者们普遍认可其多元性，即包含行政执法制度和司法救济制度两大类。对其中的司法救济制度，学者们多认为是一种“公法属性、私法操作”的责任承担方式；但也有学者认为应区分责任确认和责任实现两个阶段来认识其法律属性。

 

　　第二，就两类实施机制的关系，学界提出了“并行说”“适用范围区分说”和“优位说”等不同观点。“并行说”认为行政机关有选择行政手段或磋商、诉讼的自由裁量权；“适用范围区分说”则认为两类实施机制的适用范围相异，多主张行政救济制度主要适用于“违法行为导致的分散、小型污染场地和生态破坏场地的修复”或应急反应，而诉讼手段适用于更为广泛全面的赔偿和修复。也有学者提出，应根据案件线索来源来区分两类救济措施的适用。出于对司法主导的实践中种种弊端的反思，越来越多的学者认为行政救济制度应在生态环境损害的救济中处于主导地位，司法救济制度仅应发挥补充和辅助作用。

 

　　这些关于生态环境损害救济制度关系的不同理论指向了迥异的制度设计和实践选择，且其在运行中各具挑战：由于两类救济制度在救济程度和方法上存在较大差异，“并行说”容易带来选择的武断性质疑；“适用范围区分说”下区分标准的合理性有待进一步论证。按照受损场地的范围和紧急程度区分行政与司法机制的适用范围有重要参考意义；但未能全面涵盖各类型的原因行为和损害。按照案件线索来源适用救济措施考虑到了救济的效率要求，但可能导致制度适用随机性和责任追究公平性的质疑。即使是占据主导地位的“优位说”也面临着由谁，以及如何判断行政救济制度的不足，从而需要适用司法救济制度的问题。

 

　　第三，尽管生态环境损害行政救济制度的重要性日益得到认可，但就如何构建这一制度的研究尚不多见。有学者认为，法典编纂中平移现行法中的责令修复内容即可，无需另行制度构造。但现行法根据依据要素来分散规定救济措施的模式也因在保护范围、目标和力度设置上的不足受到诟病。针对现行规范的不足，更多学者认为，应结合生态环境损害赔偿制度的经验，建立适用广泛，指向整体环境的一般性行政救济制度。但应当如何构建这一制度，仅有少量文献从程序角度就行政命令的发布、实施、异议和成本收回进行了一定探索；但实体上的制度适用范围和启动条件，以及主管机关、义务承担形式等问题仍有待进一研究。如何处理这一新建立的制度与现有的特别行政救济制度，以及司法救济制度的关系仍是研究的难点问题。

 

　　有鉴于此，厘清行政救济制度的适用范围，构建完整的行政救济制度，并协调好其与司法救济制度的关系具有重要理论和实践意义。生态环境法典的编纂也为整合零散的行政救济制度，构建公私协同的救济体系提供了契机。生态环境法典一方面集合了各单行法生态环境损害行政救济规范；另一方面也在共通性规范的提炼上进行了一定的尝试。但在适度法典化的编纂指导原则下，法典的相关规定仍较为原则；生态保护领域双法源的存在也增加了法典与单行法协调的问题。在法典通过的背景下，如何从法典条款的解释、生态保护单行法的修订以及配套规则的构建等层面进一步推动生态环境损害行政救济制度的完善将是一个重要命题。

 

　　为实现这一研究目的，在引言之后，文章将首先对现行立法中的生态环境损害行政救济规范进行梳理，指出进行体系化制度构造的必要性。在此基础上，分析生态环境法典下统筹设计生态环境损害行政救济制度的尝试及其不足。第三部分就制度完善的基础性问题：如何厘清生态环境损害行政、司法救济制度的适用界限进行探讨。第四部分研究如何在法典颁布背景下，进一步推动生态环境损害行政救济制度的发展。

 

　　一、生态环境损害行政救济制度之现状

 

　　我国生态环境损害赔偿救济制度的建立起始于司法领域的探索，着眼受损环境要素和服务功能的全面“填平”。能发挥恢复效应的行政救济规范则散布在各单行环境法律法规中。尽管已有文献对我国现行法下的行政救济制度进行过梳理，但其分类或基于法律效果，或基于行政命令与行政处罚的适用关系；或基于文本中对命令形式的描述。本文重在探讨现行法下的救济制度与指向全面救济的一般性救济制度及司法救济制度的关系问题，上述分类方式难以充分展现其差别。故有基于目的和救济程度对现行法下规范进行重新分类梳理之必要。

 

　　（一）现行法下的生态环境损害行政救济措施

 

　　现行法针对环境污染和生态破坏分别建立了一系列行政救济制度。

 

　　就污染而言，2008年《水污染防治法》的修改首次以“责令恢复+代履行”的方式引入了针对污染事件的行政恢复条款。其指向单一污染行为的应急处置，重在将污染物从环境媒介中去除、防止损害进一步扩大，并无全面恢复环境及其生态服务功能之意。《土壤污染防治法》则就受污染土地建立了更全面的行政修复制度。其第45、46和64条之规定突破了污染应急之限制，指向人体健康和环境安全的保障，与司法救济制度更为类似。

 

　　立法针对生态破坏规定的修复措施更为多元。其一，《土地管理法》《森林法》《水土保持法》下规定了如限期拆除、恢复土地原状、限期补种树木、恢复草原植被、更新造林等恢复性措施。这些规定指向违法建设、砍伐树木、开垦、采土、采石、采砂等行为，重在对单一资源及其具有的核心生态服务功能进行恢复。其二，自然保护类法律法规更为关注生态空间的整体保护，出现了如《湿地保护法》下的责令修复、重建湿地（第52-54条、第59条），《国家公园法》（第55、56、58条）和《自然保护区条例》（第40、41、43条）下的责令限期修复等规定。但由于缺乏配套技术规范，其修复目的、技术选择和具体内涵仍然模糊。其三，部分立法还就合法行为附随的修复义务进行了规定。如《矿产资源法》下矿业权人应承担相应的生态修复义务。并实现了从早期强调土地复垦到关注生态整体价值的转变，更贴近生态环境损害救济所需的全面修复。

 

　　（二）生态环境损害行政与司法救济制度之差异

 

　　由于我国现行立法中司法救济措施适用范围的广泛性，导致了行政与司法救济制度并用的可能。但两类救济制度是否指向、目的一致，能否广泛并用则值得进一步分析。

 

　　从上述对制度现状的梳理可见，生态环境损害救济制度的核心差异在于救济目标的设置。司法制度意在全面救济，方式上既包括修复，也包括货币赔偿；修复措施涵盖范围广泛，延伸至替代性、补偿性修复等方面。而行政救济制度则旨在进行实际修复，不包含货币赔偿。在修复目标的选择上，不同单行法下的要求差异显著：既有重在污染的紧急处置以防止损害扩大，而不包含环境及其服务功能的恢复者；也有仅着眼于单一类型的资源及服务功能的恢复，缺乏环境整体考量者。这都与司法救济制度中的生态修复具有较大差异。环境保护单行法中也有提供较为全面的行政救济者，其中规定相对完善，修复目标较为明晰者当属《土壤污染防治法》和《矿产资源法》。下文将就这两个领域内，行政与司法救济制度之规范和实践进行梳理，并分析其差异。

 

　　1.土壤污染行政与司法救济制度之关系

 

　　《土壤污染防治法》下的行政修复不包括生态服务功能损失，亦不涵盖未采取修复措施时的货币赔偿，在救济范围方面窄于司法制度。立法本身虽并未明确修复目标，但根据配套技术规范来看，修复应使目标污染物对人体健康和生态受体不产生直接或潜在危害，并依用地方式、暴露情境以及人体对污染物的可接受风险水平等因素确定修复目标值。而为支撑司法救济制度制定的生态环境损害评估的技术指南则将修复目标被界定为污染破坏发生前的理化水平和生态状况。由此可见，不同于行政救济重在目标污染物的清除，司法救济还要恢复有关生物种群和生态服务功能，救济程度更高。

 

　　值得注意的是，尽管理论上司法救济以全面修复或赔偿为原则，但实践中，法官判决的责任承担形式具有多样性：部分案件仅要求清除、处置污染物或承担相应费用；有的则要求恢复受损环境；还有案件在修复之外，要求赔偿服务功能的流失。在要求采取修复措施的案件中，恢复目标和方式的选择也颇有不同：有的仅要求恢复土地耕种能力，种植苗木；有的要求恢复到损害之前的状态；有的则依环境质量标准确定修复目标。这使得事实上的修复游移在行政与司法救济制度的规范要求之间。另外，救济手段的并存也导致了实践中救济路径选择的难题。如常州毒地案所示，一方面政府依职权采取了土地修复措施；另一方面，对政府主导修复不满的社会组织也可能借由公益诉讼要求原污染者承担责任，从而产生两类措施兼容性的疑问。

 

　　2.采矿所致损害的行政与司法救济制度之关系

 

　　原《矿产资源法》要求采矿权人履行矿山地质环境保护和土地复垦的义务，重在恢复土地生产力和经济价值，并不关注对生态环境的整体影响。修订后的《矿产资源法》代之以“矿区生态修复”的表述，并以专章规定，更注重整体环境改善。技术规范在界定修复目标时也纳入了恢复和改善生态系统功能的要求。但这并不必然意味着恢复到开采前的状态。此外，修复期间的服务功能流失以及货币化赔偿也不在《矿产资源法》下的矿区生态修复范畴之内。

 

　　在实践层面，作为行政措施的常见的矿山修复模式包括景观相似性恢复、土地复垦再利用、自然公园营造、生态环境导向的开发等。其旨在尽可能地促进地区生态、经济和社会效益的可持续发展，修复效果依具体矿区而定，一般并不要求全面恢复之前的生态状况。司法实践中的法官判决的救济形式也十分多样。部分案件以赔偿矿产资源经济损失为救济方式。多数案件着眼于非法开采对地质环境、土地和林木的损害，要求就这些重点问题、资源要素进行修复。这使其与公法下的修复措施有异曲同工之妙：有的判决直接以公法下的技术规范为依据确定修复标准，亦有判决将执行交由自然资源和林业部门进行。还有案件将修复对象从核心资源要素拓展到生态系统整体；甚至要求对服务功能损失进行赔偿，乃至课以惩罚性赔偿金。

 

　　由是观之，即使是在采取综合救济视野的《土壤污染防治法》和《矿产资源法》下，在理论层面，司法制度往往能较行政制度提供更为全面的救济。而在这两部立法着力规定行政救济制度的同时，也认可民事公益诉讼的可适用性。这也导致实践层面，行政机关和法院在修复目标、方法的选择上具有一定的随意性。

 

　　二、生态环境法典下完善生态环境损害行政救济制度的尝试

 

　　鉴于现行法的局限性，生态环境法典被寄予了整合既有生态环境损害救济制度，构建完整救济体系的期待。学者们普遍认为生态环境损害救济是一项涵盖了行政和司法实施机制的通用型制度；应当在法典总则编或法律责任编中展开规定。最终通过的生态环境法典并未如学者建言，以专节形式规定生态环境损害赔偿制度，而是在法律责任编以三个条款专门规定了司法救济制度；对行政救济制度及其与司法救济制度的关系则未充分展开。尽管如此，法典仍初步构建了生态环境损害救济制度的整体框架；部分条款可为一般性行政救济制度的建立提供依据；对现行法中特别救济制度的集合也可为进一步的制度整合奠定基础。

 

　　（一）生态环境损害救济制度的整体构架

 

　　法典总则编中的部分条文为生态环境损害救济制度体系的建立提供了基础。

 

　　第一，总则编第6条规定了“损害担责原则”。其作为一项环境法的基本原则，不仅可指引司法救济制度的构建，也是行为人在公法下负担救济义务的基础。为贯彻这一原则，一方面，企业事业单位和其他生产经营者应对所造成的损害依法承担责任（第9条）；另一方面行政机关、监察机关、审判机关和检察机关也应相互配合，对污染破坏行为依法追究法律责任（第33条）。但值得注意的是，法典第9条和第33条本身并未明确何为“法律责任”，是仅包含通过司法机制追究的民事责任，还是也涵盖包括责令修复类行政执法措施在内的行政法律责任。

 

　　第二，总则编第35条规定了生态修复制度，并确立了自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的修复原则。这一规定将生态修复从一项政策措施和司法理念正式确立为环境法的基本制度，可涵盖污染防治、生态保护和绿色低碳发展编中的修复措施。同时，生态修复是生态环境损害救济的主要形式，也是构建生态环境法律责任的理论基础，对各类救济制度的建设有着统摄和指引意义。

 

　　第三，法典并未直接触及行政救济制度与司法救济制度的关系。其并未保留《土壤污染防治法》和《矿产资源法》可对污染责任人或采矿权人提起公益诉讼的规定。但“法律责任编”第1073、1074条在规定生态环境损害赔偿制度和公益诉讼时，并未限制其适用领域。从字面含义来讲，这意味着在前述建立了一般性或特别行政救济制度的领域范围内，如果造成国家损失或社会公共利益损失，相应主体依然可以通过司法渠道寻求救济。

 

　　（二）一般性行政救济规范的提炼

 

　　在一般性行政救济制度的构建上，法典虽未明文规定，但部分条款可为制度发展提供基础，主要表现在以下方面：

 

　　第一，总则编未明文规定一般性行政义务；法典中最接近一般性行政救济义务的规范当属作为“小总则”的法律责任编第1065条：“企业事业单位、其他生产经营者和个人造成环境污染、生态破坏的，应当依法承担消除污染、修复受损生态环境的责任；无法消除或者修复的，实施替代性治理或者修复措施”。但条文采用了“责任”而非“义务”的表述；且规定在法律责任编而非总则编中。该条到底指向针对生态环境损害的一般性行政救济，还是民事法律责任尚不明确。

 

　　在行政机关救济生态环境损害的法定职权方面，法典的规定主要集中在对环境事件的应急处理。例如，总则编第七章专章规定了突发生态环境事件应对，既包括了企事业单位的义务性规定（第121条）；也涵盖了相关部门的职责规定（第122-125条）。法典第126条还规定了人民政府组织评估事件生态环境影响和损失的职责，并作为“事件调查处理、损害赔偿、生态修复”的依据。与之类似，污染防治编中规定的“污染损害评估制度”（第161条），生态保护编中规定的“生态修复成效评估机制（第937条）”具体内涵为何，这些制度是否成为行政救济制度的组成部分尚不明确。此外，法律责任编第1236条还规定了发生环境污染、生态破坏事故时，相关机关应“责令限制采取治理措施”和通过代履行方式进行救济等。只是“治理”一词是仅包括环境事故的应急措施，还是也包含修复措施仍不清晰。

 

　　第二，除了以上与一般性行政救济制度相关的规定外，法典还对部分生态环境损害救济的共通性规范进行了规定。例如，法典明确规定了生态修复制度，并明确其实施应遵循“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”的原则（第35条）。在生态保护编中也专章规定了“生态修复”，为政府部门开展的生态修复活动和承担修复责任的单位、个人修复活动的展开确定了基本准则。

 

　　（三）单行法下生态环境损害行政救济规范的集合

 

　　在上述生态环境损害行政救济的一般性规定和共通性规定之外，法典还集合了单行法下针对特定环境资源损害的救济性规范。

 

　　第一，污染防治编对总则编规定的突发环境应急处置进行了细化，对水污染（第78、79条）、海洋污染（第336、344、346、392、393条）、固体废物污染（第540、541条）等事故下企事业单位采取措施消除或减轻污染危害，以及行政机关采取相应措施的职权进行了规定。同时，在法律责任编也规定了当企事业单位进行了污染行为的情形下，主管部门责令停止违法行为，采取治理措施，消除污染以及以代履行和行政处罚保障执行的职责。在土壤污染防治专章，法典还规定了土壤污染责任人、土地使用权人实施更为全面修复行为的义务和主管机关的职权（第434、439-443条）。

 

　　第二，在生态保护编，法典也平移了原自然资源和生态保护相关单行法下对于当事人恢复义务的条文，如湿地保护中恢复或重建湿地、开垦草原者的限期治理、探矿权人恢复地表植被、采伐林木者更新造林、占用土地者植树种草、恢复植被的义务等。也有部分条款对原单行法下的规定进行了微调，从过去对单一资源的恢复更强调系统的生态修复。此外，生态保护编还吸纳了实践中的部分成果，增设了部分生态修复相关的义务条款，如临时用地占用耕地者“恢复种植条件”的义务（第769条）、煤矿企业“履行环境污染治理和生态修复”的义务等（第777条）。

 

　　如上所述，法典对现行单行法中零散规定的生态环境损害行政救济措施进行了集合，但主要以平移的方式实现，仅部分条款进行了微调。这种方法无法改变现行法下各制度规定适用对象、救济程度、启动程序各异的问题。更为重要的是，在法典总则编和法律责任编可能留下建立一般性行政救济制度空间的情形下，如何划分这两者之间界限仍不明晰。

 

　　三、制度完善的基础性问题：生态环境损害行政救济制度与司法救济制度适用界限的澄清

 

　　法典在生态环境行政救济制度的完善及体系化方面做出了重要努力，但也遗留了不少问题。尽管法典设置了建立一般性行政救济制度的接口，但并未回答如何进行具体制度构建的问题。同时，法典中对特别行政救济制度和司法救济制度皆有规定，但未划清各类制度的适用界限。若要形成制度合力，构建有效的生态环境损害救济体系，以下问题仍无法回避：一般性行政救济制度建立后，现有零散的特别行政救济制度，以及司法救济制度是否仍有必要？如果必要，如何划定这三类救济制度的适用范围？

 

　　（一）“行政优位说”之修正：生态环境损害行政、司法救济制度的可兼容性分析

 

　　学界已经认识到行政、司法救济制度并用涉嫌违反禁止重复评价原则，并指出司法制度应处于补充地位。然而，在两制度救济程度不一的背景下，补充适用规则似乎意味着司法制度会普遍获得补充救济的空间。这就需要对两类制度的可兼容性进行深入分析。

 

　　如上所述，单行法下的生态环境损害行政救济制度具有多样性：以《水污染防治法》为代表的“责令限期治理，消除污染”是一种应急措施，与意在全面恢复的司法救济机制有时序上的承接和内涵上之互补。这与美国《综合环境反应、责任与赔偿法》下反应行动与自然资源损害赔偿制度的划分类似。另两类行政救济制度：着眼于单要素和旨在系统修复的行政救济制度与司法制度则无适用时序上的划分，从而导致不同路径下迥异的赔偿范围。两类不同构造的根由值得细致分析。

 

　　首先，责令复垦土地、补种树木、恢复植被等措施所涉行为类型明确、影响的核心资源单一。行政救济措施的高效性可使受到破坏的核心资源要素和生态功能得到迅速弥补。如果针对所有情形都要进行司法制度下的全面评估和救济，意味着极大的实施成本和冗长的执行程序，反而难以提供及时、广泛的救济。

 

　　其次，部分行政救济制度也要求对生态环境进行系统修复，但其程度、范围的选择仍有特殊考量。由于土壤污染的隐蔽性，立法活动开始时，我国污染状况已经十分严重。全面的污染清除与生态修复固然更符合保障人体健康和生态安全的要求，但也意味着高昂的成本。正因如此，从全面恢复污染场地转变为基于土地用途和健康风险来确定修复目标成为各国的普遍选择。行政法下修复范围的限制并不是立法疏漏，而是基于对经济、环境效益平衡后的现实选择。尽管相对于污染场地修复，矿山修复法律制度尚不成熟。但从其立法目的来看，矿山修复不仅要维护生态系统平衡，更要促进区域经济社会的可持续发展。这就需要因地制宜地设置修复目标、选择修复模式，而非单一地寻求生态环境及其服务功能的复原。

 

　　由此可见，当受损生态系统需要全面修复时，拟构建的一般性行政救济措施和司法救济措施都可以提供全面救济。因行政措施运行的便利性，可遵从“行政优先、司法补充”的协调原则。但在部分现行法建立起特别修复制度的领域，救济范围的限缩，是立法者在平衡环境与经济、社会利益后的有意选择。在这些领域内，特别行政修复措施与指向全面救济的一般性行政救济措施和司法救济措施的适用存在兼容性问题。

 

　　（二）行政救济制度的适用范围

 

　　界定生态环境损害行政救济制度适用范围的关键是划清旨在全面救济的一般性行政救济制度与特别行政救济制度适用范围的边界。

 

　　1.指向全面救济的一般性行政和司法救济制度适用范围限定之模式参考

 

　　出于对全面救济的追求，我国生态环境损害司法救济制度在适用范围上极为广泛，导致司法实践中出现不少针对轻微违法行为的责任追究，并进一步引发了对制度适用随意性和合理性的质疑。从国外经验来看，生态环境损害救济制度的适用范围具有有限性。欧盟《环境责任指令》（以下简称《指令》）从损害对象（受保护物种和自然栖息地、水、土地）及原因行为（是否为职业行为）两个方面对适用范围进行了限制。严格的范围限制导致实践中《指令》的适用并不多见。美国的自然资源损害赔偿制度则限制在联邦制定法规定的范围内。而制定法又往往通过污染物类别或地理范围对其适用进行限制。此外，美国在专门的损害评估规则中，还通过筛选程序将通过价值判断的“可赔偿损害”与事实层面的“资源损伤”区分开来，仅将“那些使公众受到实际损失、有回复可能的重要资源的特定状态变化”才成为填补对象。

 

　　由是观之，作为制度先驱的欧美对生态环境损害救济的适用范围都进行了严格限制。这主要出于以下考虑：

 

　　第一，各国制度的建立都出于弥补既有救济措施不足的需要：欧盟成员国内对于纯生态损害的规定相对较少；美国普通法由于主体资格限制、评估方法和因果关系认定的要求在应对自然资源损害救济方面也存在不足。这决定了生态环境损害救济制度是补缺性质的，而非全面创制；且根据原有法律的缺失而范围各异。

 

　　第二，即使定位为补缺，生态环境损害救济制度的引入还是带来了与原有制度的协调问题。在欧盟《指令》颁布前，不少成员国已对土壤污染修复责任进行了规范；且其在损害的定义、修复程度的要求、责任主体、归责原则方面的设定上各具特色，显著有别于《指令》下的规范。这使得更被熟识的国内法成为成员国的适用首选。美国法下，行政执法与自然资源损害赔偿规定在同一部法律中，减轻了协调难度。但二者主管机关相异、界限模糊，使得体现为清除行动与救助行动的行政义务之间，以及其与自然资源损害评估的衔接仍为法律的实施带来了困扰。

 

　　第三，由于损害界定、评估及修复方案确定、执行的专业性，这一制度的执行对行政机关的执法能力具有很高要求，并往往带来高昂的制度实施成本。正因如此，各国都对生态环境损害救济制度的适用范围做出了限制。

 

　　2.一般性行政救济制度的适用范围界定

 

　　对于一般性行政救济制度适用范围的限定可从两个方面着手：首先，制度的适用应限缩在值得启动全面修复程序的范围，具体而言，可从损害重大性和原因行为两个方面着手；第二，作为补缺型制度，其适用范围应受到现有制度的制约。即需要明确现有特别行政救济制度哪些需要保留，哪些可被所取代。

 

　　满足重大性是对生态环境损害进行全面救济的应有之意。现行法对损害重大性限定的缺失导致实践中大量损害轻微的案件也纳入了民事公益诉讼的范畴；甚至出现不少不关注损害证据和修复要求，直接通过行为违法性推定生态环境损害的案例。立法完善中应明确将损害重大性作为适用一般性行政救济制度和司法救济制度的前提，辅以评估规范的进一步完善，防范制度适用的无限扩张。

 

　　就原因行为而言，部分行为本身对环境影响较大，已经受到环境法律的严格规制，如受许可规制的排污行为、固体废物和危险废物的处置行为、采矿行为等；其有造成严重损害的可能，且对环境媒介及生态系统的影响往往是综合性的，更适合通过较为完整的一般性行政救济制度来进行修复。而对于一些主要指向单一资源和服务功能损害的自然资源开发利用行为，特别是非职业性的行为，通过现行法下的行政命令制度予以规制更为经济：一方面，行政命令程序简洁，成本较低；另一方面，由于行为影响的核心资源和服务功能是明确的，现有制度也可使损害的主体部分得到修复。但值得注意的是，部分类型的损害，如受保护物种及其栖息地，因其珍稀性和难以替代性，需要额外关注，尽可能予以恢复。此时，一般性行政救济制度的适用可不受原因行为的限制。

 

　　3.特别救济制度的取舍及完善

 

　　特别救济措施保留范围的确定也反向界定了一般性行政救济措施的适用范围。就污染行为的致害而言，应急措施能促进污染物被尽快清除，防止损害扩大。若等待生态环境损害评估完成后一并补救可能放任损害扩大，故应急措施之保留仍为必要。《土壤污染防治法》下的修复制度的设计是经济、社会和环境效益权衡下的必要选择，也应予以保留，而非为指向全面修复的一般性行政救济制度架空。当然，《土壤污染防治法》下的修复有其限制，更多指向污染物的清除，对环境及其服务功能的损害关注不足。在涉及受保护物种及其栖息地等亟需修复的损害类型时，可以通过一般性行政救济制度予以补充。

 

　　就破坏行为的致害而言，现行法包含了对单要素的救济与生态系统综合救济两类。如前所述，前者虽然在救济的完整性上有所不足，但具有及时和低成本优势，宜予以保留。现行法下的生态系统综合救济措施则因修复目的的契合可被一般性行政救济制度取代。如《自然保护区管理条例》《湿地保护法》的保护对象都是以提供生态服务功能为主，功能的维持离不开生态环境的系统性保护；此时综合性的全面修复更符合其立法目的。但部分单行法的特别安排仍应保留。如《矿产资源法》虽转向了综合型修复，但仍需要因地制宜地设置修复目标、选择修复模式，而非如一般行政救济措施寻求生态环境及其服务功能的全面恢复。

 

　　（三）司法救济制度的适用范围

 

　　建立一般性行政救济制度带来的另一个问题是，既然行政机关可以通过行使行政权对生态环境损害进行救济，政府提起的生态环境损害赔偿诉讼以及检察机关、环保组织提起的环境民事公益诉讼是否仍有适用空间？或者说，如何界定行政制度的“不足”以启动司法程序？

 

　　一般性行政救济制度应当遵从行政法的基本原则和逻辑，从而在适用范围上受到一定的限制。例如，行政主体行使行政权必须要法律的明确授权，包括事务、级别和地域方面的要求。这就使得部分涉外事项的管理上存在困难。对于域外主体的行为导致我国生态环境受到损害的，由于行为人、住所地或财产在境外，难以通过一般的行政措施要求其履行生态修复的义务。此时，基于侵权规则建立的司法制度则为行政机关寻求救济提供了可能。

 

　　除涉外因素外，跨行政区域、跨流域环境污染也是司法救济制度适用的重点领域。由于致害区域与受害区域的分离对以行政区划为基础的环境规制体系产生了挑战：施害地区的主管机关没有严格管制的动力；而受害地区的行政机关又没有管辖权。与此相反，司法救济制度下，只要致害关系确定，相关主体就可以提起诉讼。

 

　　四、生态环境法典通过后生态环境损害行政救济制度的进一步完善

 

　　生态环境法典作为生态环境保护领域的基本法，将对包括生态环境损害救济制度在内的环境法律制度的运行产生深远影响。首先，法典是否建立或允许一般性行政救济制度，如何处理其与特别行政救济制度及司法救济制度的关系，将成为整个生态环境损害救济制度运行的基础。而如前所述，法典中部分条款的含义有争议，有待立法和司法机关通过解释来进一步明晰。第二，生态环境损害救济指向了环境污染和生态破坏两类不同的损害。法典通过后，现有的污染防治法律将被完全取代；但生态保护类法律仍将存在。“双法源”的格局将带来法律适用的问题。有必要对相关单行法进行修订，并确定法律适用的标准。第三，由于法典和现行法都未就一般性行政救济制度进行详细的构造，未来还需通过配套规定对这一重要制度进行具体规范。

 

　　（一）法典条款的解释

 

　　如前所述，总则编中责任条款及生态修复条款对整个生态损害救济制度的建设有着统摄意义。虽然法典第9条和第23条本身并未明确其规定的“法律责任”是否涵盖了生态环境损害行政救济措施，但条文在总则编中的定位，以及“依法承担/追究责任”的引致性规定仍创造了宽泛解释，以同时容纳生态环境损害行政、司法救济制度的空间。同时，总则编第35条“国家加强生态的保护与修复”的规定亦可做广义解释：既包含政府组织的修复，也包含企事业单位修复；既有基于政府环境保护义务的第一性责任，也包含相对人由于违反法定义务承担的第二性责任，从而涵盖生态环境损害的行政救济制度。

 

　　而具体到生态环境损害一般性行政救济制度，最可能成为其基础的是法律责任编第1065条。但其指向当事人承担的公法义务还是民事责任尚有争议。从条文用语及其所属编来看，当属“责任”。在规定行政救济制度时，更为常见的方式应该是先强调特定主体修复受损生态环境的“义务”，再描述行政机关的执法权。但值得注意的是，第一，对于责令改正/修复类的行政救济制度，到底应定位于法律责任，还是新型行政行为模式——行政命令，在学界尚有争议。从国外立法例来看，欧盟在其规范环境损害的预防和救济手段的《环境责任指令》中，也使用了“责任”一词。第二，从第1065条首句后半段来看，将“替代性治理或修复措施”作为与“消除污染、修复受损生态环境”相并列的方式，似与“民事责任”的定位不符。从《民法典》第1235条规定来看，替代性修复措施应当属于生态修复的一种表现形式，而非与之并列的独立责任形态。第三，法律责任编第1052、1072-1074条为司法手段救济生态环境损害提供了规范基础，没有必要在第1065条中重复规定。如果将法典第1065条也解释为司法救济制度，反而有与《民法典》规定重复乃至冲突的风险。因此，宜将法律责任编第1065条解释为生态环境损害的一般性行政救济制度。

 

　　在此基础上，可以进一步对法典中其他涉及生态环境损害一般性救济的规定进行体系化解释。首先，第1065条规定了相关主体消除污染、修复生态环境两类义务，分别指向应急措施和环境及其服务功能的全面恢复。对于前者，法典规定更为充分：总则编第七章规定了企事业单位进行应急处置的基本义务，并在污染防治各分编中进行了具体化。而法律责任编第1135、1136、1169、1194条则明确行政机关可以通过责令停止违法行为，采取治理措施等行政手段确保当事人应急清污义务的履行。

 

　　其次，法典第126条规定的政府组织评估事件造成的生态环境影响和损失、第161条规定的污染损害评估制度、第937条规定的生态修复成效评估机制也应被解释为一般性行政救济制度的组成部分。即政府主导生态环境损害评估，并组织修复后的成效评估，为一般性行政救济制度建立起基本的程序链条。

 

　　再者，法典本身虽未对行政救济制度与司法救济制度的关系进行明确规定，但值得注意的是，其第1072-1074条在规定生态环境损害赔偿、海洋生态环境损害赔偿和民事公益诉讼时都采用了“可以”而非“应当”的规定。换言之，在发生相应损害时，相关主体也可以不通过诉讼方式来进行救济。相对而言第1065条规定企事业单位、其他生产经营者和个人消除污染、修复环境义务时，使用的是“应当”一词；法律责任编第1135、1136、1169、1194条规定行政机关的职权时也直接表述为“由”其“责令停止违法行为，采取治理措施”；而不依法查处污染破坏事故的公职人员还可能承担处分责任（第1062条）。由此可推知，生态环境损害救济的常态应当是行政手段；司法救济只是一种可能。未来可进一步通过法律解释来将司法救济制度的适用限缩在无法通过行政手段获得救济的范围内。

 

　　（二）环境保护单行法的修订

 

　　生态环境法典通过后，生态保护和绿色低碳发展领域的双法源结构将带来法律适用的问题。就此，法典第1239条规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。”这为其他法律进一步规范生态环境损害救济制度留下了空间。而如何理解第1239条的“进一步”规定，并确定当其他法律与法典规定不一致时的适用，则有待解释进一步明确。但为强化法典在双法源领域的体系强制效力，避免法律适用的恣意性，应以法典的基本原则或一般规定对法律适用进行指引。

 

　　如前所述，法典生态保护编平移了现行法中大量关于相对人修复类义务的规定。但同时，法典法律责任编第1212-1216条规定，违反法典规定的行为应依照《森林法》《草原法》《国家公园法》《土地管理法》等相关法律进行行政处罚。这意味着相关立法中的法律责任条款仍应保留。除此之外，根据前文分析，单行法下的行政救济措施分为两类：一类因行为指向资源类型的明确性，或平衡环境经济社会利益的考虑，仍应作为特别行政救济措施予以保留，并优先适用；另一类指向生态空间系统修复的措施可为法典建立的一般性救济措施所涵盖。这意味着未来两类制度的修订应采取不同策略。

 

　　第一，《森林法》《草原法》《土地管理法》《水土保持法》《矿产资源法》等法律中规定的行政救济措施及其法律责任可予以保留。并可以在法律中明确其适用顺序，即特别救济措施优先适用；仅在该措施不具备适用可能时，通过司法措施进行救济。即应当修改《矿产资源法》中的公益诉讼条款，将其适用范围限缩在无法通过行政手段救济的范围内。

 

　　第二，《湿地保护法》《国家公园法》《自然保护区条例》里的修复措施指向整个生态系统功能的系统恢复，与法典中一般性行政救济措施的目的一致，可以为后者所涵盖。在这些单行法中通常也采取了“修复”的描述，而非其他自然资源类法律中规定的复垦、补种、恢复植被等指向单一资源类型的用语。因此，这三部法律法规中的生态环境损害救济措施应在法典一般性救济措施的统摄下进行解释和完善。一方面，可以在这些法律中明确说明，以法典为依据来进行救济；另一方面也可以对湿地和自然保护地损害的救济程序和标准进行细化。值得注意的是，这三部法律中也有公益诉讼、民事责任条款。也应对这些条款进行修订，确定行政救济优先适用的原则。

 

　　（三）配套规则的完善

 

　　法典虽然为一般性行政救济措施的建立奠定了基础，但并未就其具体的适用范围、启动条件、实施程序等进行规定。这些内容在法典通过后，仍需以配套规则的形式来进行构建。虽然同以全面修复为目的，但一般性行政救济制度应适应行政权运行的需要，而非现行司法救济制度在行政法领域的简单复刻。

 

　　第一，应明确一般性行政救济措施的适用范围。如前所述，可从损害重大性、原因行为和损害对象的角度来对其适用范围进行限缩。本身对环境影响较大，已受法律严格规制的行为，在满足损害重大性时，应通过一般性行政救济制度来修复和赔偿。对受保护物种及其栖息地可不受原因行为之限制。

 

　　第二，诚然修复是行政救济制度的主要目的，但在有生态环境损害之虞时采取应急措施，防止损害的发生或扩大也具有重要意义。应急和救济程序具有承接性和兼容性，以统一的流程规范更有益于公益的保护。故修复和应急程序的启动宜界定为发生了重大生态环境损害或有重大损害之虞的情形。对于污染致损，评估与修复程序，应在清污措施完成后，仍有重要环境要素或服务功能未能得到填补时启动。法典已经就应急措施做出规定，配套规则可聚焦在救济程序及其与应急措施的衔接方面。

 

　　第三，在主管机关的设置上，应根据环境危害行为的种类、受损资源的类型和行政机关的环境监督管理职责来确定。作为一项司法救济制度，生态环境损害赔偿诉讼是以自然资源国家所有权为基础建立起来的。固其将索赔权利人界定为所有者的代表：人民政府，以及省级、市地级政府指定的机构。在指定机构的选择上，《改革方案》进一步明确，可结合自然资源资产管理体制改革，将行使或受委托行使所有权的部门指定为赔偿权利人。但在近来的自然资源资产改革中，国家所有权与监管权的分离成为导向。在此情形下，依托自然资源所有权和监管权确认的主体势必产生差异。尽管将所有权的代表、代理主体确认为生态环境损害赔偿制度的索赔主体更符合制度设计的原理，但实践中，生态环境行政主管部门是更常见的被指定对象。这主要源于后者作为我国环保工作的统管部门，在主持评估、修复工作方面具有的信息和专业优势。在行政救济制度的运行中，监管权行使主体的这一优势将更为明显。不同于诉讼制度，此时主管机关通过行政权的行使来修复受损的生态环境损害：在发生损害或损害之虞时，主管机关通过采取应急措施、发布行政命令、采取强制措施、课以行政处罚等方式的综合运用来保护环境公共利益。故而环境资源监督管理权限应当成为确认生态环境损害行政救济制度的基础。对于污染所致损害而言，随着国务院机构改革，污染防治职能进一步向生态环境主管机关集中；且其同时承担着损害发生后采取应急措施的职能。如果采用美国模式，反应行动与自然资源损害评估程序完全分离，分别由环保部门和自然资源托管者来负责，将增加协调成本。在我国一般性行政救济制度的构建中，由生态环境部门统一负责污染事件导致的应急措施与生态环境损害救济更为妥当。在由生态破坏行为所致的损害中，则应识别受害的主要资源类型，将对之行使监督管理职权的机构认定为生态环境损害救济的主管机关。此外，同一原因行为可能导致多种资源的损害，此时应建立主管机关间的协调机制；将主要受损类型资源的主管机关认定为牵头机构，进行环境资源的整体化修复。

 

　　第四，在修复义务的承担方式层面，可分为义务人的主动承担和主管机关通过行政命令要求义务人承担两种形式；且两种形式中，行政机关都应处于主导地位。首先，应当确认损害人在产生生态环境损害之虞或造成实际损害情形下采取预防和修复措施的义务。这一义务不以行政机关做出通知和命令为发生条件。在损害或损害之虞发生时，义务人应通知行政机关发生损害的事实，并采取相应的预防或修复措施。第二，在义务人未主动采取措施的情形下，主管机关可发布行政命令，责令义务人采取预防和修复措施。第三，在义务人拒绝履行义务、暂时无法识别义务人以及环境保护的紧迫需求下，行政机关可通过代履行来保障义务履行。不过我国行政代履行制度在胜任环境修复任务方面还存在着法律规定不完备、缺少与其他制度衔接、费用求偿困难等不足，需要进一步完善。《行政强制法》第50条规定，在造成环境污染或者破坏自然资源情形下，可适用代履行。法典中对于代履行的规定也多集中在污染事故的应急治理中，不能完全覆盖生态环境修复的内容，需要立法的明确授权。再者，现行法下的代履行以义务人明确，且经催告不履行义务为适用前提。而环境修复也可能存在问题紧迫性需要立即采取措施，也可能存在义务人暂时难以确定等情形。此时行政机关采取修复措施的，难以通过代履行来实现费用求偿。在费用追偿方面，由于《行政强制法》和环境保护单行法都未规定费用求偿的具体模式，实践中形成了行政追偿和民事追偿两种类型。前一模式下，基于对费用缴纳义务能否独立存在的不同认识，又形成了从属于行政命令或代履行的追偿和单独做出代履行费用缴纳决定等不同的追偿做法。在未来立法中，应对费用追缴方式予以明确，保障环境修复代履行的顺利进行。

 

　　第五，在修复义务的履行程序方面，不论是义务人的主动履行，还是在主管机关命令下的履行，都应包含损害评估、修复方案的拟定和修复实施阶段。义务人可以委托有专业能力的第三方进行评估和修复，评估报告、修复方案应当获得主管机关的批准；也可以与主管机关合作，共同进行评估，拟定修复方案。修复活动完成后，应通过主管机关的验收。

 

　　结论

 

　　十余年来，生态环境损害赔偿制度在我国生态文明建设中发挥着重要作用。但实践的迅速发展也日益暴露出多元救济制度间的协调问题，并引发了重大的理论困惑。生态环境法典的编纂和颁布为各制度关系的厘清和体系化提供了契机。在长期的研究深化和理论论争过程中，行政救济模式在生态损害救济中的优先性逐渐成为理论共识。但行政法在这一制度体系中的重要性不仅体现在对生态环境损害修复责任公法属性的确认上，更应体现在对以行政职权运行为核心的行政救济制度的建设上。一般性行政救济制度既不能全面替代现行法下行政命令，也不是司法救济制度在公法领域的简单复刻。这三类救济制度的清晰定位和有效衔接是完善我国生态环境损害救济体系的关键所在，也是我国环境立法步入法典化时代的必然要求。

 

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