生态环境法典中生态保护规范体系的基本逻辑与制度创新

  

　　作者简介：于文轩，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，中国政法大学生态与资源法治研究中心主任。

 

　　文章来源：《国家检察官学院学报》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、生态保护规范的认识论基础

 

　　二、生态保护规范的编章逻辑

 

　　三、生态保护规范的制度创新

 

　　结论

 

　　摘要：《生态环境法典》中的生态保护规范与污染防治规范、绿色低碳发展促进规范共同构成法典的三大规范领域。在“适度法典化”的编纂模式下，生态保护规范以系统整体观为认识论基础，在“生态环境”这一基础范畴之下更加关注生态系统的整体性和动态关联性，贯彻生态优先、整体保护、风险预防等理念，形成逻辑内洽的规范体系。在编章结构方面，生态保护编以维护生态安全为引领，构建了“系统保护—重点规范—危害防治与救济”三条线索递进的逻辑线索，统筹生态系统保护、物种保护、自然资源保护与可持续利用、重要地理单元保护和生态退化防治和生态修复。在制度创新方面，生态保护规范以安全价值为主导，协调安全与效率价值的内在张力，系统性地确立并完善了生态保护红线、生态系统保护和生态修复等制度和措施，通过生物多样性保护与自然保护地体系的整合优化实现制度集成，积极回应社会关切，为维护国家生态安全、推进人与自然和谐共生的现代化提供了坚实的法治基础。

 

　　《生态环境法典》的编纂和实施，是新时代生态文明建设和中国特色社会主义法律体系建设的重大成就。法典颁行后，形成了以《生态环境法典》为统领、由相关领域的立法构成的生态环境法律体系，对于生态文明法治建设的发展将起到巨大的推动作用。在《生态环境法典》中，生态保护规范与污染防治规范、绿色低碳发展促进规范相并列，共同构成法典的三大法律规范领域。在“适度法典化”的编纂模式下，生态保护单行法中的生态保护规范以择取要旨要则的方式纳入或体现到《生态环境法典》之中，体现了法典在规范内容和立法技术上的显著创新。这种规范整合并非简单的汇总，而是在提炼生态保护领域共性规则的基础上，贯彻生态优先、整体保护、风险预防等生态保护新理念，在《生态环境法典》中形成了具有内在逻辑联系的规范体系。习近平总书记深刻指出，“有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”理解生态保护规范体系的基本逻辑与制度安排，是推进《生态环境法典》有效实施的重要前提，对于在生态环境法治领域落实全面依法治国要求具有重要的理论和实践意义。

 

　　一、生态保护规范的认识论基础

 

　　《生态环境法典》中的生态保护规范与其他方面的规范相比的一个显著特点，是其对系统整体观和整体性保护理念的贯彻。这不仅体现在《生态环境法典》对“生态环境”概念的界定中，也体现于法典整体编章结构布局之中。

 

　　（一）以系统整体观为基础的基本范畴

 

　　“生态环境”是《生态环境法典》的基石范畴。《生态环境法典》在现行《环境保护法》规定的“环境”概念的基础上，对“生态环境”的概念作出了更新和完善。在我国，关于“生态环境”的表述可追溯至20世纪50年代。1981年，第五届全国人民代表大会第四次会议关于开展全民义务植树运动的决议中提出“植树造林、绿化祖国是治理山河，维护和改善生态环境的一项重大战略措施”。随后，“生态环境”这一表述写入《宪法》，其后被很多生态环境保护相关立法采用。经过几十年的生态环境法治实践，“生态环境”的内涵和外延逐渐清晰，成为一个具有中国特色的标识性概念，在生态文明法治实践中体现了独特的优势。特别是，这一表述突破了传统“环境”范畴的局限，充分贯彻了系统整体观的内在要求。

 

　　在范畴界定方式上，《生态环境法典》与《环境保护法》一样采用了概括加列举的方式：前半部分对生态环境的一般内涵作出了定义，后半部分以非完全列举的方式明确了法律意义上的生态环境的具体类型，从而明确了这一概念的外延。与《环境保护法》第2条对“环境”的定义相比，《生态环境法典》对“生态环境”的界定主要有如下三个方面的差异。一是增加了有关影响“生态系统功能”的表述。与《环境保护法》仅关注“人类生存和发展”相比，这一表述显著地体现了对生态保护的重视。事实上，生态保护的核心内容之一，就是对生态系统功能的保护。二是从《环境保护法》规定的“自然因素”扩展到自然空间、自然因素及其相互联系与作用，即增加了有关“自然空间”和生态环境要素之间“相互联系与作用”的表述。在此，“自然空间”是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。对生态环境要素之间的联系与作用的强调，体现了从狭义的“环境”向《生态环境法典》规定的“生态环境”的转变。三是定义后半部分的列举内容在《环境保护法》第2条的基础上增加了关于山岭、冰川、高原、荒漠的表述，使列举更加全面，同时也与生态保护编中关于生态系统保护的专编规定相呼应。这里还将《环境保护法》第2条规定的“自然保护区、风景名胜区”修改为“自然保护地”，这主要是回应新时代以来国家在自然保护地体系建设领域的新进展，自然保护区和风景名胜区已被纳入自然保护地体系。

 

　　可见，《生态环境法典》语境下作为基石范畴的“生态环境”，不再局限于静态的环境要素，而是更加全面地纳入各要素相互联动的生态系统的因素，其核心关切是维护生物多样性、生态系统服务和生命支持系统的可持续性，为人类生活提供可持续的生态服务功能和自然资源支撑。因此，“生态环境”的概念具有动态性、关联性、整体性的特征。特别需要注意的是，与《生态环境法典（草案）》三审稿相比，正式稿中纳入了“山岭”这一要素，这不仅与《宪法》规定相呼应，而且充分体现了山水林田湖草沙一体化保护的内在要求。

 

　　（二）以整体性保护为特征的逻辑理路

 

　　《生态环境法典》在编章结构上，除总则编、法律责任和附则编外，按照生态环境保护的历史逻辑、实践逻辑和法治逻辑，分设污染防治、生态保护和绿色低碳发展编。其中，污染防治编与生态保护编在逻辑理路上具有较为显著的差异，呈现出整体性保护的特征。

 

　　《生态环境法典》将污染防治编作为总则编之后位置最靠前的一编，首要的考虑是环境污染与作为个体和群体的人的健康和福祉关系最为密切，最直接地影响社会成员的获得感、幸福感和安全感。从历史逻辑看，环境污染是最早对生态环境和人体健康产生实质性负面影响的环境问题。生态环境保护最基础的要求，是让社会成员免受水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染、放射性污染等要素性污染的侵扰。历史上著名的“八大公害事件”，都是因环境污染所造成的公众健康损害事故。从法治实践逻辑看，污染防治是生态环境法治基本原则和基本制度的发端。在我国经济社会快速发展的过程中，污染防治法在保护环境要素方面发挥了巨大作用，也是我国目前生态环境保护立法中发展最健全的领域。时至今日，污染防治法律规范仍然是生态环境法律规范体系最基本的内容。从《生态环境法典》的体例安排和条文数量来看，污染防治编位于总则编之外的各编之首，唯一设置了分编，占据法典条文总数的近一半，且在法律责任编中，与污染防治规范相对应的法律责任规范也最为全面，是整部法典的核心，体现出适应中国国情的鲜明特征。

 

　　生态保护编主要对在污染防治中形成的分要素治理的模式难以解决的整体性、系统性的生态破坏和生态退化等问题作出回应，特别关注以系统性、整体性的方式实现生态保护的目标，而不仅仅满足于对单一生态环境要素的治理。具体而言，生态系统治理应以生态整体主义为基本立场和方法，以生态系统为基础和单元，以整体系统为保护对象，关注生态系统的要素、空间、结构和功能，因地制宜地开展治理。从历史逻辑来看，文明的发展离不开对自然资源的利用，生态环境是文明发展的重要基础。自然资源的不当开采和利用会导致水土流失、土地荒漠化、生物多样性锐减等生态环境问题，而生态环境的恶化又会影响人类对自然资源的有效利用。从法治实践逻辑看，生态保护编的文本结构和制度安排以生态与资源的“一体两面”关系为基础，不仅强调对生态要素、生态系统、生态功能的保护，而且从生态要素的资源属性侧面关注因其不当利用而导致的生态问题以及如何实现资源的有效保护和可持续利用，以整体性保护理路回应生态系统的本质特征和生态保护的内在需求。

 

　　（三）以风险预防为内核的基本原则

 

　　在我国，生态环境治理理念经历了从事后治理向事前预防的转变，并在一些领域中从损害预防进一步发展为风险预防。其中，生态保护法治是适用风险预防原则的典型领域。《生态环境法典》在现行《环境保护法》规定的基本原则基础上，对生态环境保护法治的原则作了进一步更新和完善。由于《生态环境法典》不仅包括污染防治方面的内容，还包括生态保护、绿色低碳发展方面的内容，因此新增了“生态优先”和“绿色发展”两项基本原则。其中，“生态优先”原则不仅是对《环境保护法》规定的“保护优先”原则在逻辑和法理层面的完善，而且是直接呼应于生态保护规范的一项原则。其直接性在于，生态优先原则与保护生态环境的立法目的存在直接关联，不需要外在的利益衡量和价值判断，就可直接从生态保护规范的目的中分析得来。同时，由于《生态环境法典》将系统整体观作为重要的认识论基础，因此将现行《环境保护法》中的“综合治理”原则优化调整为“系统治理”原则，以推动生态环境系统治理，标志着超越分要素治理方式的传统，确立“将系统本身作为保护对象”的路径。同时，“系统治理”也是适用于生态保护规范的重要原则。对此，法典的生态保护编规定“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，明确了系统治理原则在生态保护规范中的基础性地位。同时，公众参与、损害担责两项原则不仅适用于污染防治、生态保护和绿色低碳发展三大领域，其适用范围也覆盖了生态保护规范。

 

　　在此需要特别关注的是预防原则在生态保护领域的适用。生态环境法上的“预防原则”，是指事前采取措施，以避免、减轻或消除因开发、利用行为而对生态环境、公众健康和社会财富可能产生的损害。预防原则基于生态环境问题的复杂性和后果的严重性而被提出，是生态环境治理经验教训的总结，有利于节约生态环境治理成本，实现法律上的公平与效率兼顾。在生态保护领域，预防原则在很多方面体现为风险预防原则。在此，风险预防原则作为预防原则的一种特殊形态，是指在科学不确定条件下，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，拒绝或延迟采取成本效益的措施防止环境恶化。

 

　　生态环境法治的发展，内在地要求重视风险预防原则的作用。风险预防原则成为生态环境法治原则体系的重要组成部分，推动了生态环境法治原则体系的更新。从价值理念和方法论角度讲，这与系统整体观和整体性保护路径密切关联。对生态环境进行全面完整保护，需要特别重视防范对生态系统整体机能的负面影响。而复杂系统的脆弱性，又是一个不争的事实，并且又与不确定性存在着天然的联系。因此，为了应对环境污染和生态破坏的不确定性，风险预防就成为必然的选择。基于生态环境法治发展的需要，风险预防原则也被确立为《生态环境法典》生态保护规范的基本原则。这首先体现在生态保护编的“一般规定”之中。法典明确规定国家建立健全生态风险防控体系，采取措施提高生态风险防控能力和水平。从体系解释的角度看，这一规定适用于生态保护的全部领域，是承袭了总则编中确立的“预防为主”原则的基本规定。同时，生态保护编中还在关于外来入侵物种防控的内容中明确要求“坚持风险预防、完善外来物种入侵防控体系”，在关于自然保护地监测网络体系建设的规定中要求“及时评估和预警生态风险”，在关于青藏高原保护的部分与《青藏高原生态保护法》相呼应，要求建立健全青藏高原生态风险防控体系，保障青藏高原生态安全。这些规定均表明，在《生态环境法典》中，已将风险预防原则作为生态保护规范的基本原则。

 

　　二、生态保护规范的编章逻辑

 

　　在《生态环境法典》中，生态保护规范不仅仅规定于专门的生态保护编，而是分布在法典各编。总则编采取“提取公因式”的立法技术，规定了《生态环境法典》的立法目的、基本原则和一般性的法律制度，除根据规范性质和调整对象明确排除适用的规范以外，当然地适用于生态保护领域。生态保护编是生态保护规范的主要载体，生态保护规范最为集中。基于《生态环境法典》的体系关联性和制度协同性，污染防治编和绿色低碳发展编的法律规范虽不直接调整生态保护关系，但与生态保护规范存在体系上的内在联系。法律责任编规定的是违反生态保护行为模式的法律效果，与生态保护编的规定共同构成完整的法律规范结构。

 

　　（一）基于生态安全主旨的引领性规范

 

　　目的条款直接体现立法主旨。《生态环境法典》开宗明义，将“保障生态安全”作为立法目的之一。生态安全是生态环境的基本状况良好且不受其他因素威胁的状态，也是总体国家安全体系的重要内容。在总体国家安全体系中，生态安全作为一种超越传统安全范畴的新型安全要素，其重要性不仅体现在自身构成一个独立的安全领域，更在于它与其他各类安全要素紧密相连、不可分割，构成了支撑所有安全要素的不可或缺的自然基础。习近平总书记指出，要贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战，切实维护生态安全。法典关于维护生态安全的规定，是对习近平生态文明思想和总体国家安全观的贯彻和在生态环境法治领域的具体落实。生态安全对《生态环境法典》提出了立法理念与制度体系创新的需求。从法典文本结构上看，这一目的直接体现在《生态环境法典》生态保护编的内容。在一般规定方面，生态保护编第675条将“维护生态安全”作为生态保护编的最终目的，是一切生态保护活动和法律规范的根本遵循；第676条强调生态空间的主旨在于“筑牢生态安全屏障”；第688条将自然资源状况和生态状况调查评价作为“保障生态安全”的依据，凸显了自然资源保护与保障生态安全之间的内在联系。生态保护编的各章节的具体法律规范是实现保障生态安全目标的主要载体，在物种保护、重要地理单元保护、生态退化预防与治理等方面均有体现。例如，第814条将“保障生态安全”作为野生动物种群调控的重要根据之一；第853条、第881条、第882条、第883条分别规定了“维护生态安全”“保障流域生态安全”“建设国家生态安全屏障战略地”“保障青藏高原生态安全”等，体现了重要地理单元对于维护生态安全的重要意义。

 

　　“生态安全是贯穿生态环境法典的核心底线思维。”在“保障生态安全”这一立法目的之下，《生态环境法典》在总则编主要通过生物多样性保护、自然保护地体系建设和生态安全保障体系三个方面进行规范展开。首先，生物多样性保护所包括的生态系统保护、物种保护和遗传资源保护这三个层次，基本上涵盖了生态保护的核心内容。《生态环境法典》在总则部分宣示国家加强生物多样性保护，建立健全生物多样性保护工作协调机制和生物多样性调查、监测、评估和保护制度，合理布局建设生物多样性保护空间体系；同时，又从防止生物多样性破坏的角度出发，吸收现行《环境保护法》的规定，要求对物种引进、现代生物技术研发应用活动加强管理。其次，自然保护地作为需要进行特殊重点保护区域，总则编也对其充分重视，原则性地要求加强自然保护地体系建设，体现了对重要生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性的高度关注。再次，《生态环境法典》总则编也就需要特殊保护的重要区域和流域作出了规定，其中既包括在“双法源”立法技术下关于青藏高原生态保护、长江保护、黄河保护等方面的专门法律规定的区域，也包括新增的关于东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等区域以及淮河、海河、珠江、松花江、辽河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖、洪泽湖、巢湖等重要江河湖泊生态环境保护。这些规定与生态保护编的有关内容相呼应，形成了价值融贯的内在关联体系，体现了保障生态安全的要求。

 

　　（二）“三线”递进的生态保护规范体系构造

 

　　生态保护编站在“人与自然和谐共生”的高度，秉持“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理的理念，转变以往以单一生态要素为保护目标的立法思路，旨在解决环境保护法律的分要素治理模式难以解决的整体性、系统性的生态破坏和生态退化等问题，以整体性保护理路回应生态系统的本质特征和新时代生态保护的内在需求。生态保护编从各个角度对生态保护作出了规定，在编章结构上体现了“系统保护—重点规范—危害防治与救济”的递进式的规范体系构造逻辑，同时也构成了完整的生态治理逻辑。

 

　　《生态环境法典》生态保护规范体系中的“系统保护”线索，主要体现在生态保护编中关于生物多样性保护的章节，这也是生态保护规范体系的核心线索。法典在此方面以生态多样性三层次的线索构建编章结构，主要从生态系统保护、物种保护、生物遗传资源保护这三个方面作出规定，实现从生态系统、物种间到物种内的整体性保护。在生态系统保护方面，法典专设一章，不仅整合了现行法律中生态系统保护的核心内容，回应不同生态系统保护的特殊要求，而且经过充分论证，增加了关于江河湖泊、荒漠生态系统保护等方面的专门规定，弥补以往现行立法中的缺漏，实现对重要生态系统类型的全面覆盖和有效保护。法典将物种保护与生物遗传资源保护方面的内容纳入“物种保护”章，从野生动物、野生植物、外来物种入侵等方面作出规定，从而在“适度法典化”的编纂模式下与相关单行法律实现有效衔接。之所以未专设生物遗传资源专章，主要原因是遗传资源在物理形态上来源并依赖于物种而存在，且这方面的法治实践目前仍处在发展探索之中，因而法典将其纳入“物种保护”章作出原则性规定，为后续相关立法的完善预留空间。

 

　　从《生态环境法典》的文本结构看，在“生态系统保护”章与“物种保护”章之间设置了“自然资源保护与可持续利用”章。如此编章安排的最主要原因在于生态与资源的“一体两面”性特征。“资源”和“生态”都是自然的不同面向，本质上是对同一客观事物的不同观察视角和治理逻辑。在很多情形下，重要的生态系统同时也是相应类型的自然资源。例如，森林生态系统与森林资源就存在这种“一体两面”关系，在物理形态上同构，但在法律属性上相异。同时，由于自然资源的保护和利用方式会实质性地影响生态保护，其本就属于生态保护的重要内容。生态保护规范的重要使命，是建立与生态系统的自然特性和整体保护需求相契合的制度和机制，这就要求统筹生态保护与自然资源保护，实现二者协调统一。《生态环境法典》依照统筹高质量发展与高水平保护的内在要求，对诸自然资源品种的保护与可持续利用作出了规定，从生态要素的“资源”侧面，强调通过科学管理和合理利用，促进生态保护与经济发展的协调统一，从而体现可持续发展理念的本质内涵，回应可持续发展理念的内在要求。

 

　　法典生态保护规范体系中的“重点规范”线索，主要体现在关于重要地理单元保护的专章之中。在“双法源”的立法技术下，《生态环境法典》与各单行法之间不存在“上位法优于下位法”的排斥适用关系。根据《生态环境法典》第1239条，现行关于自然保护地管理的《国家公园法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律和行政法规，以及针对特殊流域、区域的《长江保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》等法律与《生态环境法典》并行适用。法典作为生态环境法律体系的统领，对这些方面的现行法规范进行整合与提炼，既突出其共性管理要求，也兼顾不同类型重要地理单元的特殊管理需求。从编章逻辑看，这一“重点规范”的线索在内容上以前述生物多样性保护为基础，并兼顾这些区域中关于民生保障、文化传承等方面的因素，从而以递进的方式强化对这些方面的规范。

 

　　法典生态保护规范体系中的“危害防治与救济”线索，主要体现在关于生态退化防治和生态修复的章节之中。生态退化防治与生态修复是生态保护领域中既相互关联又彼此区别的生态治理措施，共同构成了生态退化治理的两个方面。生态退化属于典型的生态破坏，其防治贯穿事前、事中、事后全过程；而生态修复则聚焦于损害发生后的功能恢复，是生态退化问题的事后补救手段。两者均着眼于生态系统整体，是“生态系统保护”的重要举措。在制度逻辑上，生态保护编的“生态退化的预防和治理”和“生态修复”专章体现了预防与治理的内在关联性：前者旨在通过监管和预防措施，最大限度地避免生态破坏；后者则规定采取措施进行治理和恢复，是必要的补救方案。这一线索是在顺承前述两条线索的基础上，从补救的角度对生态安全保障作出的规定，与前述两条线索共同构成法典生态保护规范体系的内在逻辑。

 

　　三、生态保护规范的制度创新

 

　　在《生态环境法典》中，生态保护规范体现出很强的开放性和创新性。其开放性主要源于在“适度法典化”的立法模式下，生态保护规范采用“双法源”的立法技术，择其要旨要则纳入或者体现到生态环境法典之中，有关单行法继续保留。法典实施后，相关的单行法律并行实施且可以作出具体规定或者进一步规定。其创新性不仅体现在价值层面上安全与效率的协调，而且在制度创设、制度整合与优化以及制度调适等方面也体现得尤为显著。

 

　　（一）协调安全与效率价值间的内在张力

 

　　从法律名称上看，《生态环境法典》并非“生态环境保护法典”，这在《生态环境法典》的立法目的、基本原则、制度安排和编章结构等层面都有显著的体现。在立法目的层面，《生态环境法典》体现出鲜明的时代性特征。《生态环境法典》将“保护生态环境”作为直接目的，以“保障公众健康和生态环境权益”落实以人民为中心的发展思想，将“推动绿色低碳发展”纳入立法目的，最终落脚于“加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展”。由此可见，《生态环境法典》并非局限于生态环境保护的单一目标，而是构建统筹经济发展和生态保护、协调人与自然关系的多元目标体系。在基本原则层面，《生态环境法典》在确立预防为主、系统治理、生态优先等以保护为主旨的原则的同时，还将“绿色发展”作为基本原则，以人与自然和谐共生的理念为基础，调整环境公共利益与经济社会发展利益的相互关系，其中蕴含着法典的内在价值序列，形成了立体化、层次化的法律原则体系。在制度安排和编章结构方面，如果说污染防治编和生态保护编中有关生态系统保护的内容更多地侧重于保护，那么生态保护编中有关自然资源保护和可持续利用方面的内容，以及绿色低碳发展编的制度整合与创新，则更多地侧重于发展。例如，生态保护编将“绿色发展”作为矿产资源勘查、开采以及矿区生态修复的重要目标，将“绿色低碳转型”作为矿业发展的重要方向。绿色低碳发展编将“加快经济社会发展全面绿色转型”作为主旨，统摄循环经济、能源节约、应对气候变化等领域的具体法律制度和法律规范。如此，《生态环境法典》在安全价值与效率价值之间达至平衡，以实现高水平发展与高质量保护的协同共进。

 

　　立法目标的实现，有赖于制度体系的支撑。在具体制度层面，《生态环境法典》基于生态与资源之间“一体两面”关系的深刻认识，从法律层面规定了一系列旨在协调安全与效率的内在张力的制度与措施。其中，有关生态产品价值实现机制的规定最为典型。法典在总则编明确规定健全生态产品价值实现机制，形成多元化的生态产品价值实现路径。同时，生态保护编就此作出了进一步规定，不仅规定了实现生态产品价值的基本原则和实现渠道，而且在森林生态系统保护、草原生态系统保护方面都强调发挥、增强生态价值。在自然保护地管理方面，《生态环境法典》要求促进社会共享自然保护地生态价值，建立健全政府、企业事业单位、社会组织和公众共同参与保护的长效机制，指导和支持利益相关方提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务。这些制度安排，是对《生态环境法典》“维护生态安全”立法目的的具体落实，与法典的价值理念和基本原则共同构成了内在一致的法律规范整体。平衡安全与效率两大价值需求，深刻地体现了“绿水青山就是金山银山”理念的内在要求。

 

　　（二）彰显实践性与时代性的制度创设

 

　　《生态环境法典》中生态保护规范最突出的亮点之一，是基于新时代以来生态保护的法治需求，以生动的实践探索为基础进行制度创新，既是对生态保护领域法治成果的确认，也是对生态保护法律制度体系的丰富和发展，具有鲜明的时代性、实践性和创新性。概括而言，这些创新主要体现在法典关于生态保护红线、江河湖泊和荒漠等生态系统保护以及生态修复等方面的规定中。

 

　　一是生态保护红线法定化和制度展开。现行《环境保护法》仅就生态保护红线作出了原则性规定。《生态环境法典》总则编就生态保护红线与国土空间规划、生态环境分区管控的关系作出了规定，同时规定了建立健全生态保护红线管理制度的一般要求，明确“开发利用自然资源或者从事影响生态环境的建设活动，应当严守生态保护红线，不得造成生态环境的损害”，并规定了相应的财政支持措施。法典在生态保护编就生态保护红线制度在相应领域的适用要求作出了详细规定，从而形成了贯穿整部法典的生态保护红线制度框架。例如，从制度关系上看，生态保护红线制度与自然保护地体系具有交叉关系。一方面，生态保护红线制度通过实施性的分区管控制度等措施，适用于自然保护地法律体系之中。这些规定实际是划定生态保护红线区域，特别是推动核心保护区的精细化治理。此外，重要地理单元保护章明确规定了禁止在长江、黄河等重要流域的重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业，禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动，这些规定均是对生态保护红线制度在流域这一生态空间尺度上的延伸与强化。

 

　　二是生态系统保护规范更加全面和完整。生态系统保护是《生态环境法典》生态保护规范的重要内容，是系统整体观和整体性保护理念的重要体现。从治理结构上看，生态保护编按照山水林田湖草沙一体化治理的要求，依据生态系统的自然属性进行编排。从制度内容上看，在“适度法典化”的编纂模式下，《生态环境法典》生态保护编提取《森林法》《草原法》《湿地保护法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》等立法的要旨要则，对相应的生态系统设专节作出规定。由于江河湖泊、荒漠都是重要的生态系统，《生态环境法典》的生态保护编专设两节作出相关规定。在“江河湖泊”专节中，一些规范的内容源于《水法》《水污染防治法》《长江保护法》《黄河保护法》《海洋环境保护法》的规定，同时也有一些规定根据水生态保护的实践经验和管理需要，由法典全新创设，譬如关于巩固提升江河湖泊生态系统功能的规定，以及关于水生态空间管理的规定。而关于荒漠生态系统保护的规定，此前相关法律中并无规定，因而基本上是由《生态环境法典》全新创设。从立法技术上讲，更具创新性的方面在于，《生态环境法典》将荒漠生态系统保护与防沙治沙分别规定于生态系统保护和生态治理相关的部分，由此在编章结构上厘清了两者之间的区别，这有助于解决实践中对荒漠生态系统保护与防沙治沙的意义与措施认知不清、实施不力等问题。

 

　　三是生态修复制度的确立。生态修复是生态文明制度体系的重要组成部分，在优化生态环境质量、促进生态系统整体改善等方面发挥重要作用。21世纪以来，生态修复在世界各国生态环境治理中的地位逐渐提升。早在2013年，党的十八届三中全会就提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”在充分总结新时代以来生态修复实践经验的基础上，《生态环境法典》在总则编明确了生态保护与修复的监督管理体制，规定国务院自然资源主管部门统一履行所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责。《生态环境法典》在生态保护编专设一章，明确生态修复的立法理念、基本原则和工作机制等内容，并对各类生态系统的生态修复作出原则性规定，例如关于耕地的生态保护与修复、煤矿企业的生态环境综合治理和生态修复义务、“三北”工程建设区的生态系统保护和修复、沙漠边缘、沙源区和路径区生态修复等。这些规定为生态修复制度的有效实施奠定了法典规范基础。

 

　　（三）点面结合的制度整合与体系优化

 

　　生态保护涉及生态要素、生态系统、生态空间等多个维度，贯穿预防、治理、修复等多个环节，这使得法律制度和规范之间关系复杂，容易产生交叠或者空白，随着生态环境保护实践的发展，变动也较为频繁。《生态环境法典》以习近平生态文明思想为指导，全面贯彻“人与自然是生命共同体”的理念，在生态多样性保护、自然保护地管理等方面进行了制度整合与体系优化，是法典制度创新的一个重要体现。

 

　　我国目前没有制定专门的生物多样性保护法，生态系统保护、物种保护、遗传资源保护等方面的法律规范分散在《森林法》《草原法》《湿地保护法》《野生动物保护法》《生物安全法》《种子法》《畜牧法》等相关立法之中。在此情况下，《生态环境法典》作为生态环境法律体系的统领性、基础性法律，在生物多样性保护方面承担起了制度整合的规范功能，遵循相关内容是否符合法典目的、是否与法典相关制度具有密切关联性、法制基础是否成熟等标准，将生物多样性保护的内容纳入法典。具体而言，法典总则编专门规定了生物多样性调查、监测、评估和保护制度，并从自然保护管理的角度规定了生物多样性保护的一般要求。从规范内容看，生态多样性保护是法典生态保护规范的主要线索，并主要体现在生态保护编部分。在编章结构层面，从生态系统保护到物种保护，再到重要地理单元保护中的有关内容，都贯穿着生物多样性保护的线索，由此形成了点面结合的生物多样性保护制度结构。在具体规范层面，这一编明确规定了对生物多样性的三个层次——生态系统、生物物种、生物遗传资源——实施保护，甚至明确保护生物多样性相关传统知识，从而构建起生物多样性保护的基本架构。在此基础上，有关种质资源保护、生物遗传资源惠益共享、防范外来物种侵害的规定，则分别从不同方面作出了展开规定。法典针对森林、草原、湿地、自然保护地等每一类生态系统和重要地理单元保护的规定，以及针对野生动物保护、野生植物保护的规定，本身就是体现了生物多样性保护的要求。特别是，《生态环境法典》基于其立法目的，对此前更加侧重资源保护的一些法律规范进行了更新，并择其要旨要则纳入相应的章节，使其更加符合生物多样性保护的要求。需要特别关注的是，为回应我国作为《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》缔约方的履约要求，《生态环境法典》还明确规定积极参与国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性养护和可持续利用。

 

　　在新时代生态文明法治建设的过程中，我国在自然保护地法治领域积累了丰富的实践，取得了良好的成效。2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。依照这一要求，我国批准建立了五个国家公园，制定了《国家公园法》，并修订了《自然保护区条例》。《生态环境法典》在此基础上，立足于空间治理和空间立法思维，将政策要求法制化，同时基于“双法源”的立法技术，对自然保护地保护和管理相关的法律规范进行整合优化，从而形成了关于自然保护地管理的法典规范体系。具体而言，法典不仅明确了三类自然保护地的划分标准和基本管理要求，而且规定了自然保护地分类分级管理和整体保护的要求。“重要地理单元保护”部分则在这些基本规定的基础上，将生物多样性保护的要求适用于这些特殊保护的区域。《生态环境法典》充分关注生态系统的整体性特征，实现了在法律层面系统整合自然保护地规范体系。

 

　　（四）回应实践需求与社会关切的制度调适

 

　　《生态环境法典》中的生态保护规范创新，还显著地体现于根据生态环境保护的实践需求和社会关切而进行的制度调适。“以人民为中心”不仅是新时代经济社会发展的根本立场，也是编纂《生态环境法典》的重要指导思想。将生态保护纳入生态环境法典，本身就是满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的客观要求。”法典既包括在宏大尺度上对生态环境保护范围的界定，又包括对新近一些年来生态环境法律实践中凸显的一些问题的回应。

 

　　在保护范围的界定方面，相较于现行《环境保护法》而言，《生态环境法典》将“环境”概念拓展为“生态环境”概念，妥善处理其中蕴含的“环境”“生态”“资源”三个面向，确定了法典的调整范围。具体而言，《生态环境法典》规定的生态环境保护的对象列举中新增了山岭、冰川、高原和荒漠，并且在关于生态保护的一般规定、自然资源状况和生态状况调查评价、监测预警能力提升、森林生态系统保护、青藏高原生态保护等方面均有体现。法典新增关于山岭的内容，以呼应山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的理念，同时回应《宪法》关于自然资源品种列举的规定，实现与《宪法》的有机衔接。法典新增关于高原和冰川的内容，主要是考虑在“适度法典化”编纂模式和“双法源”立法技术的背景下，对青藏高原和西北地区生态保护的关注。关于荒漠生态系统的规定，也使生态系统保护的内容更加完整。从“环境”到“生态环境”这一基础范畴的变化，不仅是要素层面的扩展，更是生态环境法治实践和生态环境法学理论的重要创新，推动生态环境法律体系的转型，满足生态文明法治建设的需要。

 

　　习近平总书记深刻指出，“随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面，广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。”编纂生态环境法典是增进民生福祉的内在要求。作为一部坚持以人民为中心、充分关注民生福祉的法典，《生态环境法典》对社会关注给予积极回应。例如在生态保护规范中，有关野生动物致害预防、特定地区人为活动管理的规定体现得最为突出。近年来，随着生态环境质量不断好转，一些地区的生物多样性显著提升，由此产生野生动物生存空间与人类活动空间交叠的现象。基于以人为本的理念和预防为主的原则，《生态环境法典》规定，在野生动物致害严重区域应当开展野生动物致害综合防控，还详细规定了防控措施，如建设隔离防护设施、设置安全警示标志、强化监测预警、开展防护知识宣传等。而针对备受关注的喜马拉雅山区烟花秀事件，《生态环境法典》也给出了回应，要求加强对青藏高原建设、文化旅游、山地户外运动等活动的监督管理，明确了政府部门的监督管理责任，为维护青藏高原生态安全提供了法典规范依据。

 

　　结论

 

　　以最严格制度最严密法治保护生态环境，是我国生态文明建设取得历史性成就、发生历史性变革的有效方式和重要经验。《生态环境法典》以“适度法典化”的模式形成了高度内洽的生态保护法律规范，构建了生态保护领域“法典+单行法”的“双法源”格局，以《生态环境法典》为引领的生态保护法律体系已基本形成，标志着我国生态保护法治建设从分散立法迈向体系化治理的历史性跨越。这一规范体系以系统整体观为认识论基础，将“生态环境”从静态的环境要素发展为动态关联的生态系统整体，实现了范式层面的方法论超越。在“适度法典化”的编纂模式下，生态保护规范并非既有单行法的简单汇总，而是在提炼要旨要则、贯彻生态优先与风险预防理念基础上的规范整合与重构，形成了以生态安全为引领、“系统保护—重点规范—危害防治与救济”三线递进的逻辑严密的规范体系。法典生态保护规范的制度创新，深刻体现了安全与效率价值的辩证统一。生态保护红线、生态修复、生态系统保护等制度的确立和完善，既回应了山水林田湖草沙一体化保护的系统治理需求，又为生态产品价值实现、自然资源可持续利用开辟了法治路径。生物多样性保护的点面结合、自然保护地体系的整合优化，彰显了法典在规范整合与体系协同方面的立法智慧。法典对社会关切积极回应，将“以人民为中心”的发展思想融入生态保护的具体制度和规范，使其不仅成为生态安全的保障者，更成为民生福祉的守护者。在全面推进依法治国的时代背景下，这一规范体系为协调高质量发展与高水平保护的关系提供了根本遵循，为维护国家生态安全构筑了法治屏障，为全球生态环境治理贡献了中国智慧和中国方案。

 

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