2018年3月24日，由中国法学会指导，中国环境资源法治研究方阵、中国法学会环境资源法学研究会主办，中山大学法学院承办的2018年度中国环境资源法治高端论坛，于广州市中山大学学人馆召开。本次论坛以“生态环境损害赔偿与生态环境修复制度”为主题，分五个专题对“生态环境损害赔偿从理论到实践的热点难点”、“生态环境修复责任的法律定位”、“生态环境修复活动的法律规制”等学术前沿问题展开了一系列的研究与探讨。

  一、开幕式

  上午9时，论坛正式开始。开幕式由中山大学法学院李挚萍教授担任主持人。全国政协社会与法制委员会副主任、中国法学会环境资源法学研究会研究会负责人吕忠梅教授、中山大学副校长王雪华教授、中山大学法学院院长黄瑶教授等领导在主席台上就座。中山大学副校长王雪华教授代表承办方中山大学进行开幕致辞。王副校长首先向各位来宾简要介绍了中山大学的历史沿革与办学情况，并代表中山大学向出席本届论坛的各位代表与朋友们表示热烈的欢迎。他认为本届论坛所探讨的“生态环境损害赔偿与生态环境修复”对我国的生态文明建设具有重要意义。王副校长表示，中山大学一贯重视智库建设，对环境资源法治研究方阵与本次会议都给予了大力支持。作为本届论坛的承办单位，中山大学将尽全力为会议做好服务工作，并借此难得的学习机会加强与其他高校或科研单位的协作和交流。

  研究会负责人吕忠梅教授致辞。吕忠梅教授表示，2018年，“生态文明”写入宪法是环境法学界的大事，而近期的社会热点“国家机构体制改革”也是学界应该重点关注的事件。应注意到，职能整合、统一监管是本次国家机构体制改革的核心，而新组建的生态环境部职能“只进不出”则体现出国家对环境保护问题的重视。这个时代给环境法研究提供了许多机会，环境法学者应重视提升自我能力，将社会实践提炼为学术命题，然后用法学方法论证相关命题，回答环境法体系问题。吕教授希望与会代表能谨记方阵论坛的智库性质，致力于服务实务、服务时代，力争本届论坛能为相关司法建议提供助力。

  第一专题

  论坛第一专题由重庆大学法学院陈德敏教授担任主持人，重庆大学法学院黄锡生教授担任评议人。

  吕忠梅教授首先作了题为《生态损害赔偿诉讼中的问题与对策》的主题发言。吕忠梅教授认为，生态环境损害赔偿改革方案的出台为我们提出了许多的研究命题，如生态损害赔偿责任的性质、相关诉讼的性质、损害范围的界定等。生态环境损害赔偿诉讼是一种区别于公益诉讼和私益诉讼的国益诉讼，应具有优先性，并弥补公益诉讼、私益诉讼在支撑生态损害赔偿诉求时的不足。生态环境损害是“侵害”与“权益”的组合，其公益性可以从“整体性、非排他性、主体不特定、生存利益”四个方面认识。生态环境损害赔偿责任是防御责任，而非填补责任，不同的环境要素所面对的环境风险不同，其防御责任的承担形式也应不同。修复生态环境损害的费用，与损害赔偿和恢复原状不同，是一种独立的环境侵害责任承担方式。针对生态环境损害赔偿诉讼的对策建议：一是出台专门司法解释；二是开展实务研究，探索司法规则；三是推进环境立法适度法典化。

  随后，武汉大学、上海财经大学法学院的蔡守秋教授进行了题为《从综合生态系统到综合调整机制——构建生态文明法治基础理论的一条路径》的发言。蔡教授认为，应当从"山水林田湖是一个生命共同体的理念"即综合生态系统的观念出发，综合考虑社会、经济、自然的需要和价值，采用多学科知识和方法，运用行政、市场和社会调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题。从综合生态系统的方法和理论理解，财产可分为排他性和非排他性两类，自然资源也依此细分为国家所有财产、集体所有财产、私人所有财产、公共共用财产（Commons）；而财产权也应从“一物一权”转变为“一物多权”的权利束，以实现对综合生态系统的保护。财产权界定的扩张性应该可以一定程度解决我们目前环境权缺如的问题。

  上海财经大学法学院的郑少华教授以《生态环境损害赔偿的请求权基础》为发言主题，从请求权的视角对生态环境损害赔偿制度进行研究，认为生态环境损害赔偿诉讼的原告主体应当包括地方政府、中央政府、检察机关、非政府组织以及公民，通过原告主体的竞争性行为促进生态环境损害赔偿诉讼的发展。生态环境损害赔偿包括生态修复、生态修复费用、生态修复过渡期间费用、生态修复评估费用，其中生态修复应当是请求权指向的主要主张，其他三项费用则以生态修复为基础和前提。生态环境损害赔偿诉讼的实体法依据，是法律政策的选择；而诉讼法依据，则可以采用公益诉讼的机制。立法策略上，郑教授建议用“环境侵权扩张解释”来覆盖“生态环境损害赔偿”。

  中山大学法学院的李挚萍教授进行了题为《生态环境修复责任性质辨析》的发言。李挚萍教授认为，生态环境损害赔偿责任与生态环境修复责任是表与里、形式与实质、手段与目的的关系，两者在性质和内涵方面具有同质性。生态环境修复法律责任不是与恢复原状对应的单一责任形式，而是以救济公共生态环境利益损害为目的的民事责任体系，包括排除环境污染和生态破坏危害、消除环境中的不良影响，控制环境风险，恢复环境质量状况、赔偿生态环境损害等内容。其特征主要有：价值指向公共生态环境利益；责任体系构造体现生态环境利益保护的整体性和相互关联性；责任内容构造体现生态环境损害的修复性、补偿性；救济目标追求环境质量的改善以及环境权的保护；责任的内容与边界与环境修复的法律制度和义务相一致。

  本环节评议人重庆大学法学院黄锡生教授认为，吕忠梅教授提出的国益诉讼是一个新概念，其概念内核与环境利益既有联系又有所区别，值得进一步探讨。蔡守秋教授提出的公共共用财产在环境法学界也是一个比较新的概念，具体到环境财产的评估环节，具有很高的技术要求，是值得立法机构和环境法学界关注的问题。郑少华教授以请求权为研究方法，对环境侵权进行扩张解释以覆盖生态环境损害赔偿，可以解决生态环境损害赔偿诉讼于法无据的问题。李挚萍教授将“生态环境修复”与“生态环境赔偿”的概念进行了全面比较，并提出生态环境修复是民事责任体系中的一种。对此，黄教授认为通过生态环境赔偿将其他责任纳入进来也是一种可行的方式，其中存在包含与被包含的逻辑关系。此外，黄教授认为目前主流的损害担责原则对社会存在误导，从法理上分析应该是违法担责，即使没有损害也应该担责。

  第二专题

  第二专题由武汉大学法学院王树义教授主持，广东省高级人民法院环资庭羊琴庭长评议。本专题主要从实务角度出发，对生态环境损害赔偿诉讼中存在的问题进行讨论，

  江苏省高级人民法院环资庭陈迎副庭长，从江苏省的实践出发，作了题为《生态环境损害赔偿案件受理审理中的若干问题》的报告。他认为自试点以来江苏省案件受理数量很少，同时这些案件也暴露出许多问题，包括：政府作为权利人诉讼的角色定位冲突、诉讼功能定位模糊、程序规则缺乏、规则原则混乱、利益归属不明、衔接机制缺失。上述问题引发的后果是权利人起诉意愿不强、原告请求不足难以应对、赔偿协议确认标准不明、污染事实认定更为困难、修复效率不高问题依然存在和明显限制公益诉讼发展空间。鉴于上述问题及引起的消极后果，建议明确起诉责任、参照环境民事公益诉讼审判规则进行审理、以及制度设计应当立足于生态环境利益最大化。

  来自约法研究院的原广东省高级人民法院环资庭副庭长王恒女士做了题为《生态环境损害赔偿诉讼委托鉴定的若干问题》的发言。生态环境损害赔偿诉讼具有极强复杂性及专业性，这些特性在使得该类诉讼的审理难度远远超过了法官的能力范围。因此，委托鉴定和评估成为了该类案件审理过程中主要采取的手段，然而在实践过程中，委托鉴定暴露出许多问题。第一，委托鉴定和评估范围十分笼统，难以处理多元环境要素被侵害的案件。由于委托鉴定或评估范围的不确定，鉴定或评估容易发生偏移，导致判决的瑕疵。第二，已有委托鉴定的标准与方法与案件事实脱节，导致鉴定和评估报告缺乏证明效力，法官很难采用该鉴定作为证据，造成审理的困惑。第三，当事人自行修复的费用是否纳入委托鉴定范围不明确。建议明确委托鉴定和评估的范围，法官应结合案件事实进行委托鉴定。

  广州市人民检察院民事行政处副处长陈达源作了题为《检察机关提起环境民事公益诉讼实务探讨》的发言。陈达源检察官表示，自试点以来，为稳步推进公益诉讼制度，广州市检察机关进行了积极谨慎的探索，形成了聚焦生态环境和资源保护、协作形成公益诉讼合力、提升监督能力的工作特点，并获得了初步成效。但是，广州市检察机关在全面推进环境民事公益诉讼工作中，也存在着环境损害鉴定评估体系不健全和社会公众参与度不高的问题。因此，建议尽快形成完善的生态环境污染损害鉴定评估体系。此外，应充分利用控告举报职能，鼓励群众举报公益案件线索。

  中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩教授的发言主题为《我国生态损害赔偿金的法律制度构建》。于文轩教授认为，生态损害主要关注人类行为对生态环境本身造成的负面影响，生态损害赔偿金是救济生态损害的货币化表现形式。目前，各地已在生态损害赔偿金来源、管理和监督、使用和审核等方面开展了有益的实践探索，但各地试点存在较大差异，也存在不少问题。为此，理论界和实务界不断探索，提出了财政专户模式、基金会模式和第三方监管模式，但不同模式的都面临着不同的挑战。为完善我国生态损害赔偿金法律制度，应由环境保护部门作为资金管理机构，明确资金的来源和用途，完善资金使用与审核程序，同时重视资金使用的社会监督。

  评议人广东省高院环资庭羊琴庭长认为陈迎法官所在的地区江苏省在环境资源审判方面走在全国的前列，提供了宝贵的经验。王恒前法官具有丰富的实践经验，她所提出的鉴定问题值得实务部门和学者们深入研究。陈达源副处长介绍的广州市检察机关推进公益诉讼所付出的努力和取得的成效大家是有目共睹。于文轩教授的演讲虽然简短但观点非常明确，他赞同于文轩教授关于应由环境保护部门作为资金管理机构的观点。此外，羊法官也提出一个问题，即判决执行部门的确定。他认为，法院不应作为执行部门，应当交付给相关职能部门，如环保部门。

  第三专题

  本专题的主持人是重庆大学法学院秦鹏教授，中山大学法学院苗波副教授为评议人。

  中国人民大学法学院的竺效教授进行了题为《生态(环境)损害可否借壳侵权法救济——基于欧洲经验的考察》的主题发言。发言中，竺效教授从立法论出发，探讨通过修改现有的侵权法能否解决生态(环境)本身损害的救济问题。首先，以“塔斯曼海”轮油污案为例，说明生态损害是区别于传统环境侵权损害这类典型私益损害而独立存在的一类环境公益损害，会造成环境公共利益的重大损失。其次，分析适用“侵权法”救济生态损害必定是既不充分也不稳定的，仅为权宜之计，可以借鉴欧洲的立法经验。最后，他提出长远之计为制定“生态（环境）损害综合预防和救济法”，而近期可修改《环境保护法》增加一条有关“生态（环境）损害救济责任”的专条，或通过单行法进行逐个规定。

  广东省委党校法学部的程雨燕教授以《生态环境损害赔偿制度之建构方向及其路径》为主题发言。程雨燕教授首先回顾了美国自然资源损害制度的演进历程，其经历了萌芽、扩展和细化三个阶段，在第三个阶段才因公众理念转变、指导案例出台、重大案件激活等推动要素出现井喷式发展。其次，分析了我国现状，认为中国生态环境损害赔偿制度是一种压缩式的建构，目前已经提前具备了环境意识觉醒、专门立法先行以及实践紧密跟进等要素。根据两国制度的可比性和发展规律的相似性，中国生态环境损害赔偿制度的方向应该为地方政府发起、形成合作评估、引入早期恢复。最后，程教授提出三大发展方向都具备一个共同点——居于生态环境损害赔偿制度的源头，而这个最初阶段就是赔偿磋商机制，建议以磋商为先机。

  中山大学法学院的阙占文副教授从国际法的角度切入，进行了题为《环境损害赔偿国际条约：文本与实践》的主题发言。首先，阙占文副教授梳理了环境损害赔偿国际条约的产生背景，阐明环境损害赔偿的三种责任形式：国家责任、国际赔偿责任以及民事责任。其次，逐一介绍了具体领域的环境损害赔偿国际条约，包括核损害、海上事故责任、危险废物转移、工业事故造成的环境损害赔偿、环境危险活动、南极、生物安全等领域，并罗列了各个条约的相关信息。在核损害、海上污染等领域，环境损害赔偿民事责任公约大多已经生效，在其他领域条约虽然已经签署，但大部分都没有生效。最后，阙占文副教授分析了条约没有生效的原因，提出民事责任并非解决环境损害赔偿的有效路径，在国家取得共识的情况下缔结民事责任条约才能获得认可。

  贵州大学法学院的李一丁副教授进行了题为《生态环境损害赔偿机制的实施现状、反思与重构》的主题发言。首先，李一丁副教授对2017年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“改革方案”）进行了一个评析，认为它基本遵循了2015年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的整体框架和内容体系，为全国范围内推行该项制度提供基本指导方案、措施手段和实施路径。其次，对改革方案进行了反思，认为仍然存在一定问题：构成要件和责任主体的规定、自然资源所有权理论的适用困境、生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼之关系等。最后，李一丁副教授对生态环境损害赔偿制度预设了一个图景——由多方主体参与的、兼含行政磋商与诉讼并以行政磋商为前置程序的、以修复受损生态环境为最终目标的法律机制。

  本专题评议人苗波副教授结合各位老师的发言，探讨了在专题研究时方法论的选择以及交叉学科提供的风险。第一，比较研究，如竺效老师谈到欧盟经验以及程雨燕老师谈到的美国经验对我国有重要启示，值得深入研究。同时比较研究在环境法中具有特殊的意义，不同于其他传统民法领域，环境法的共通性较强。但由于面对不同的时代背景、机制安排、经济发展阶段、社会情况、甚至文化因素等，运用比较研究也有一定限制，必须谨慎分析。第二，阙占文老师谈到的国际文本以及李一丁老师谈到的地方经验问题，涉及到环境法学和其他相关学科的关系。如阙老师提到的环境国际条约不能落地的问题就与国际政治密切相关；如李老师提到的地方环境政策的影响，就涉及环境政治学和环境公共政策中的“央地关系”问题。

  第四专题

  第四专题的主持人为重庆大学法学院唐绍均教授，评议人为上海财经大学法学院胡苑副教授。

  中国政法大学民商经济法学院庄敬华副教授以《生态环境损害赔偿诉讼的法律适用探析》为发言主题，认为生态环境损害赔偿诉讼与侵权责任诉讼确实不同，完全排除适用侵权责任法的适用在理论上合理，但在实践中不可行。在生态环境损害赔偿专门立法出台前，应该将《侵权责任法》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》共同作为生态环境损害赔偿诉讼的适用依据。但《侵权责任法》第65条、第66条和第68除外。建议将《方案》的三、（二）进行限缩性解释，即解释为“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用《侵权责任法》第65条、第66条、68条的规定以及其他法律规定”。

  广西大学法学院讲师梁春艳博士以《环境行政代履行制度与生态环境损害赔偿制度的有效衔接》为主题，提出环境行政代履行与生态环境损害赔偿均是政府或行政机关主导的、将环保义务人的行为义务转化为金钱义务以救济生态环境损害的制度安排。环境行政代履行源于德、日国家，秉承行政中心主义理念；生态环境损害赔偿源于欧美国家，秉承笃信司法的理念。两者有效衔接有助于促使生态环境的及时修复，环境行政代履行应作为生态环境损害赔偿的前置程序，在受损的生态环境可修复但环保义务人经责令仍拒绝或不能修复的情况下，环保行政机关可依法实施代履行，就实际产生的费用（包括清污费用、恢复治理费用和鉴定评估费用等公法之债）向环保义务人追偿，并就公法之债所不能涵盖的生态环境损害（如修复期间生态功能损失）部分提起生态环境损害赔偿；在受损生态环境不能或难以修复的领域，省级或地市级政府可基于国家自然资源所有权提起生态环境损害赔偿。此外，法律规定的机关或有关组织可针对政府或行政机关不依法履行环境行政代履行职责或怠于提起生态环境损害赔偿的行为提起环境行政公益诉讼；就生态环境损害赔偿所不能有效救济的环境公益损害提起环境民事公益诉讼，以实现环境行政代履行、生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的有效衔接。

  重庆大学法学院董正爱副教授的发言主题为《生态环境损害赔偿的地方改革与反思——以重庆的实践为视角》。董正爱副教授发现，在生态环境损害赔偿的地方改革中，以重庆实践为视角，可以看到有许多问题值得反思：第一是生态环境损害赔偿的适用范围应扩张抑或限缩；第二是生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的衔接可行性；第三是生态环境损害鉴定评估的委托及程序设置；第四是政府提起生态环境损害赔偿显著优势的发挥；第五是探索多样化责任承担方式的创新。且在此种赔偿过程中，政府基于行政和民事双重主体身份的转换，决定了这种诸多角色的转换在一定程度对制度的改革发展会造成不利影响。加之，政府作为公权力机关在地位和能力上往往强于赔偿义务人，如何在索赔过程中协调二者之间的关系也亟待解决。因此建议对当前生态环境损害赔偿制度应当“慎用”和“善用”。

  中国政法大学民商经济法学院胡静副教授的发言主题为《对责任条文的修改意见》。针对《土壤污染防治法（二次征求意见稿）》的责任条文，胡静副教授有以下几点修改意见：第一是建议将“污染责任人”改为“污染者”，因为修复责任人包括“污染者”和“土地使用权人”，条文中的“污染责任人”仅指“污染者”；第二是建议修改第47条第1款，按照农用地耕种者是农民还是规模经营者分别认定责任人；第三是在第63条增加一款，凸显过程责任（中间责任）和终局责任的不同；第四是增加政府的兜底责任及其对个人责任主体的追偿；第五是在“法律责任”部分中增加“多个土壤污染责任人或土地使用权人承担风险管控或修复责任的，应当承担连带责任，能够证明自己责任大小的除外。”；第六是修改第95条，要明确风险管控或修复是公法责任而非私法责任，应当通过行政命令施加给责任人。

  本专题评议人上海财经大学胡苑副教授认为，从现有法律依据看，生态损害赔偿制度的外在的特征是存在法律冲突、缺位的现象。庄敬华副教授从法教义学的角度对这样尚未完全理清的体系做了很好的阐释，梁春艳老师也提出在现有制度下通过环境行政代履行、生态损害赔偿与公益诉讼有效衔接实现对生态环境的有效修复。当然这种外在特征实际上是由于对整个生态损害赔偿法律问题的内在认知缺乏完整体系，导致条文意义上和法理学意义上请求权基础的缺失。董正爱副教授和胡静副教授就是从这个角度进行分析的。如董老师通过重庆的实践案件提出对违法度的判断以及对生态损害赔偿制度的慎用。胡老师则是对《土壤污染防治法（二次征求意见稿）》进行了谨慎的分析。因此，胡苑副教授认为，在政府行政命令可以解决问题时应优先发挥政府监管的作用，在政府难以发挥作用时，才应该去考虑法律途径。

  第五专题

  第五专题主要围绕生态修复的法律责任展开讨论，由江西理工大学法学院教授王世进主持，武汉大学法学院副教授罗吉点评。

  安徽大学法学院助理教授吴鹏博士作了题为《论生态修复的法律概念》的报告。他首先考察了“生态修复”一词从技术到制度的发展，接着提出生态修复应该是自然生态系统和社会经济生态系统的整体平衡修复，自然生态系统的修复包括自身修复和人工促进修复，社会经济生态系统的修复应该注重惠普人民。最后他提出生态修复制度的指导理念新、主要内容新，是一种崭新的制度，但是制度建设面临难以落地的困难。生态修复制度应当完善现有的自然修复制度体系（包括加快建立并完善的生态损害标准体系，实现土地复垦，水土保持等制度的体系化建设等）构建崭新的，公平合理的（包括生态扶贫制度，生态补偿制度等）社会修复制度体系，实现生态文明语境下的，真正意义上的生态系统整体平衡修复。同时建议在实体制度完善之前应避免使用生态环境修复这样的模糊词汇，尽量不要在司法制度，特别是判决中使用生态修复责任，而只使用环境修复责任。

  江西师范大学政法学院讲师康京涛博士作了题为《生态修复责任：一种新型的环境责任形式》的报告。该报告是康老师博士论文的进一步研究，他通过对2017年9月31日之前212份司法判例的梳理和学者文献的梳理，试图解释生态修复责任的性质。接着康博士提出生态环境损害是一种新型损害，传统环境责任无法完全救济，考察国外立法也可以发现生态修复的责任化趋势。最后他还提出了值得思考的几个问题，例如生态修复责任的适用范围问题、在不同的环境要素中生态修复责任的承担方式问题、生态修复责任是公法还是私法责任的问题。

  贵州大学法学院教授胡卫作了题为《环境修复责任主体扩张的司法处理与理论回应》的报告。报告中运用了很多民商法原理，胡卫教授认为现有法律规范主要是依据污染者负担原则确定责任主体，不足以适应生态损害赔偿诉讼的需要，因此需要从主体的内部和外部两个维度进行合理扩张。内部扩张是从环境修复责任者到股东与雇员的合理延伸；外部扩张是由污染者、破坏者向关联主体的司法扩张，涉及到污染（生态破坏）行为人、危险废物制造者、经营者、运输者、设备所有者、管理者、场地提供者、负有治理责任者、环境服务机构、受益人等。最后他通过因果关系、过错责任、法定义务的违反和危险控制理论，对上述司法扩张路径的合理性进行了充分的论证。

  山东法官培训学院讲师李宁博士报告了他与山东省高院法官助理姜玲炜的共同研究成果，题为《恢复原状：现状调查与制度重构》。他们以中国裁判文书网186份判决书为研究对象研究了恢复原状在实践中的适用，发现其在实践中成为“摆设品”。其次在我国传统民法的功能定位限制下，狭义的恢复原状在环境法中难有作为，因此应该将恢复原状的费用纳入恢复原状中。最后提出“恢复原状”在不同领域适用条件不同：公益诉讼中“原物”修复不能时才可适用替代性修复；私益领域适用时权益必须归受害人所有且能够固定。

  中国政法大学民商经济法学院博士生林燕梅作了题为《生态环境修复司法救济的基本假设与存在问题》的报告。她运用系统论的思维，分析现有的生态环境修复模型假设，进而提出这一模型与中国实践存在脱节，主要表现在：无法修复的生态损害不适用、虚拟成本评估与生态修复系统没有形成信息反馈、实践中的修复工程与总体系统不协调、缺乏公开透明的决策和纠错程序。因此未来应该以促进社会-生态系统弹韧性为目的的生态修复，从系统角度看生态损害事件，加强与其他非司法救济针对所关注区域的生态修复行动的协调。

  评议人罗吉副教授认为，以上五位发言人主要探讨了两个重要概念“生态修复”和“生态修复责任”，其中提及了技术与法律概念的结合、传统和现在的异同以及概念的性质，并在此基础上提出了创新性的规范路径选择，体现了理性的思考。但是需要注意在公益诉讼和生态损害赔偿制度中“生态修复”的不同，前者适用前提是可能造成危害就可以提出修复、更能体现个性化管理、适用于有特定受损人；而后者以环境受损为前提，并且明确要求修复为主，无法修复才替代性赔偿，适用于国家利益损害。

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