生态环境法典限产停产制度的规范演进与构造逻辑

   

 

　　作者简介：竺效，中国人民大学法学院教授，北京接诉即办改革与社会治理创新中心研究员；李政，中国人民大学法学院博士生。

 

　　文章来源：《国家检察官学院学报》2026年第3期，注释从略，内容以刊物发表版本为准。

 

　　目次

 

　　一、前法典时代限产停产制度的演进历史

 

　　二、生态环境法典中限产停产制度的体系塑造

 

　　三、限产停产制度法典构造的理论解构

 

　　结论

 

　　摘要：限制生产、停产整治（简称限产停产）制度源自限期治理等行政命令，其规范演进经历了附属于限期治理命令的制度雏形阶段、超出于限期治理命令的制度探索阶段和独立于限期治理命令的制度形成阶段。在法律实践的基础上，《生态环境法典》以32条规范对该制度进行了体系塑造。首先，法典塑造了限产停产规范的“三阶递进结构”，形成了限产停产规范适用的基本范式，也从体系解释上降低了将限产停产理解为行政命令的可能；其次，法典通过对违法情形的一般化与扩展化整合，丰富了限产停产适用的基本场域；再次，法典通过适用条件与裁量规定，形成了四类限产停产适用情节；最后，法典通过将限产停产与其他各类处罚责任进行衔接，形成了具有三阶递进结构的责任体系。法典中的限产停产是一种由行政命令演化而来的具有特殊功能的行政处罚，既保留了直接限制生产经营活动的行政命令面向，又具有提高违法维持成本和控制环境风险的功能，并能在生态环境行政法律责任体系中承担承上启下的中间责任作用。

 

　　2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过了生态环境法典，并在法律责任和附则编中，用32个条款系统构建了“限制生产、停产整治”（以下简称限产停产）制度体系。可以说，生态环境法典中的限产停产制度脱胎于1979年《环境保护法（试行）》所首创的限期治理制度。全国人大法工委为《环境保护法》修改所开展的前期调研发现，实践中存在“利用限期治理作为企业超标排污‘护身符’等现象”，使“限期治理难以起到督促企业治理的作用”。为解决前述问题，2014年修订通过的《环境保护法》创新规定了限产停产法律责任制度。

 

　　在我国生态环境法责任体系中，限产停产长期处于一个十分特殊的位置。仅就其性质而言，就有行政命令说、行政处罚说、二者皆是说以及二者皆否说等多种观点。2021年《行政处罚法》修改后，将限制开展生产经营活动与责令停产停业明确列为行政处罚的种类；2023年《生态环境行政处罚办法》第8条第4项明确将限制生产与责令停产整治，列为生态环境行政处罚的重要类型。尽管在实定法上，限产停产的法律性质问题本身似乎已尘埃落定，但并未使限产停产在适用情形和实施程序等问题上存在的学术争议彻底定分止争。在生态环境法典出台的当下，为避免限产停产制度适用中存在误解，仍需从理论上正本清源，需要从总结生态环境领域限产停产类措施的规范演进中尝试解决学理上存在的争议，并通过对生态环境法典体系重塑限产停产制度的方式以及构造限产停产制度背后的理论逻辑与制度价值的系统论述，为后法典时代限产停产制度的实践与发展夯实理论基础。

 

　　一、前法典时代限产停产制度的演进历史

 

　　有关限产停产制度性质的理论争论，一定程度上源于其复杂而曲折的制度演进历史：从作为限期治理命令的附属性措施，到作为超出限期治理制度的实践探索方式，再到作为独立于限期治理命令的行政处罚责任。因此，梳理限产停产的规范演进史，不仅仅是法条本身增、删、改的过程，也是探究其制度定位，辨析其法律性质的关键途径，以下将分三个阶段归纳阐述之。

 

　　（一）附属于限期治理命令的制度雏形阶段

 

　　我国环境法上的限产停产措施最初并不是以一项独立责任形式出现的，而是附属于限期治理这一行政命令制度。限期治理的基本逻辑，是要求污染者在一定期限内完成污染防治设施建设、工艺改造或者治理达标任务；与之配套的停产、限产措施，是为了督促治理任务完成而设置的压力机制。1979年《环境保护法（试行）》已经出现了与后来的限产停产措施具有直接关联的两个关键表述：一是企业事业单位造成环境污染和其他公害，“必须认真治理，在治理前或者治理中，由当地人民政府责令其停止或者控制排放污染物”；二是对“一时达不到国家规定标准的”，应当限期治理，“逾期达不到国家规定标准的，要限制企业的生产规模”。此外，该试行法还规定，造成严重污染的企业事业单位，经报请有管辖权的人民政府批准，可以责令停产治理。1980年代早期，不少单行环境立法及行政法规和部门规章继续沿用了这一思路。例如，水污染防治、大气污染防治等领域关于限期治理的规定，都包含“逾期未完成治理任务的，责令停业、关闭”之类的制度安排。

 

　　上述规定虽然处于限产停产制度发展的早期，但作为限产停产措施制度“母体”的限期治理已经为限产停产提供了两个重要的基本要素：第一，通过暂停或者中断生产活动来回应环境违法；第二，区分限制生产与停产治理。但同时，相关规定还明显处于一种雏形形态，既未确定停产治理、限制生产规模、停止排放污染物等措施的法律属性，使其混杂在限期治理的行政命令规定之中；更没有明确规定逾期不治时由谁决定限制生产规模、限制到什么程度、以何种程序作出。因此，从制度性质分析，限产停产在最开始其实是附属于限期治理行政命令的措施，而不是一项独立的法律责任制度。

 

　　（二）超出于限期治理命令的制度探索阶段

 

　　与1979年《环境保护法（试行）》相比，1989年《环境保护法》的探索使限产停产措施开始从限期治理行政命令中逐渐分化出来，适用于其他领域。1989年《环境保护法》规定，在建设项目环境保护“三同时”制度场景下，对拒不执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用要求的，可以由环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用；另外，在限期治理场景下，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，继续保留“责令停业、关闭”的规定，但作出决定的主体提级为有批准权的人民政府。由此可见，1989年《环境保护法》开始尝试将“责令停止生产”适用于限期治理以外的领域，并通过实施主体将两类限产停产措施进一步加以区别。

 

　　而后，大量地方立法、部门规章和行政规范性文件中开始进一步实践探索。在1990年代至2000年代前后，环境法规范中与限产停产类似或相关的表述包括但不限于限产、限制生产、限制排放、停产整治、停产整顿、停产治理”、停产停业等等，并且涉及环境应急管理、总量控制以及大气、水、噪声污染防治等多个方面。

 

　　2003年《放射性污染防治法》再次扩大了环境保护行政主管部门责令停产的权力，并且此后国务院各部委的许多文件在提及限产限排或停产整治措施时已开始不再强调由人民政府决定，而是开始弱化对实施主体的限制。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），明确提出应由环境保护部门对不能稳定达标或超总量的单位责令限期治理和停产整治，并在治理期间应予限产、限排。2008年修订的《水污染防治法》第74条中吸收了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中的要求，初步形成了水污染防治领域的限产停产措施。同年，《电子废物污染环境防治管理办法》（国家环境保护总局令第40号）则更进一步，将《环境保护法》中人民政府的责令停业关闭措施与限产停产措施进行了衔接。

 

　　归纳可见，在制度探索阶段，立法实践开始出现将直接针对生产活动、迫使行为人停止违法状态的行政命令措施，适用于那些仅靠罚款和关闭并不足以遏制环境违法的情形，使其成为一种能够限制相对人生产经营活动但又不必使其终止生产经营活动的中间形态。只是，限产停产制度在当时仍未获得统一命名、统一性质和统一结构。另外，在制度探索阶段，限产停产制度也尚未完全摆脱限期治理的历史影响，但环境法已经开始把限产停产从单纯的限期治理附属手段转变为超出限期治理领域适用范围的措施，向生态环境行政的一般化责任制度方向发展，为下一阶段限产停产措施彻底独立于限期治理命令奠定了法律实践基础。

 

　　（三）独立于限期治理命令的制度形成阶段

 

　　2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“政府要强化环保、安全等标准的硬约束，对不符合环境标准的企业，要严格执法，该关停的要坚决关停。国有企业要带头保护环境、承担社会责任。要抓紧修订相关法律法规，提高相关标准，加大执法力度，对破坏生态环境的要严惩重罚。要大幅度提高违法违规成本，对造成严重后果的要依法追究责任。”全国人大法工委针对限期治理制度实践中存在的问题，认为“应该通过环境影响评价、排污许可、责令改正、按日计罚等多种手段综合惩治环境违法行为，迫使企业自行治理。在治理期间也不得超标排污。因此，在修订环境保护法时对限期治理制度未作出具体规定。”作为制度的迭代升级，2014年4月修订通过的《环境保护法》创造性地规定了限产停产行政法律责任，并由环境保护部等部门研究制定了相关配套办法，即《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（环境保护部令第30号）。2014年10月，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。我们组织修订与环境保护有关的法律法规，在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。”

 

　　2014年修订后的《环境保护法》第60条是限产停产作为独立的环境行政法律责任的立法确立标志。此后，部分环境保护单行法继续在实践中拓展限产停产类措施的适用范围，包括无证排污、通过逃避监管的方式排污以及其他多种违反污染防治管理要求的行为。最终，2021年修订的《行政处罚法》通过第9条第4项将限产停产正式明确界定为行政处罚，而后《生态环境行政处罚办法》也据此作了相关规定。

 

　　然而，虽然上述规定已经为限产停产作为行政处罚提供了重要的实定法依据，但由于规范结构上的含混，限产停产作为行政命令的解释路径依然存在比较大的解释空间。就《环境保护法》第60条规定本身而言，由于采用了“可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”的表述，不免使部分学者产生了限产停产是“行政机关和相对人采取合作态度、实施合作治理”的一种责令改正方式的观点。另外，《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第3条“环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚”的规定以及《水污染防治法》第83条“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，在规范上又形成了限产停产与责令改正相并列，二者共同与罚款处罚相分离的结构。在上述规范结构设置下，似乎限产停产与责令改正等行政命令之间的关系显得比其与行政处罚之间的连结更紧密，留存了从规范结构对限产停产法律属性进行探讨的空间。因此，生态环境法典塑造限产停产制度，确定其法律性质，首要应当从规范结构入手。

 

　　二、生态环境法典中限产停产制度的体系塑造

 

　　前法典时代的规范演进，为限产停产措施积累了大量实践基础，但其仍散落于诸多环境保护领域而不成体系。在此基础上，生态环境法典对限产停产制度完成的一项重要工作，就是把复杂而不统一的限产停产规范，从更高层级的体系安排出发进行整体塑造。

 

　　（一）限产停产制度的规范结构塑造

 

　　如前所述，在前法典时代，对于限产停产法律属性的持续争论，不仅归因于其制度演进的历史脉络，还源于其规范结构本身含混不清而导致的解释冲突。生态环境法典沿着行政处罚化的脉络，重新塑造了限产停产规定的一般结构。观察构成一个行政处罚的基本结构单元时，可以从构成要件与法律效果两个维度展开。但生态环境法典塑造限产停产的方式，是从生态环境行政法律责任体系整体出发，形成了在一条规定中嵌套三层行政处罚的特殊结构。而三层行政处罚之间还具有逻辑上的递进关系，因此本文称其为限产停产规范的“三阶递进结构”（如下图所示）：即以基本违法情形要件与责令改正或其他责令停止违法行为的行政命令以及适用罚款处罚的法律效果构成基本阶，以适用情节要件与限产停产处罚法律效果构成中间阶，以加重情节要件与更严厉的处罚构成终止阶。

  

 

　　《生态环境法典》第1104条第2款是一个比较典型的“三阶递进结构”的限产停产规范，可以此为例进行说明。首先，该条第2款第1分句规定对于“擅自拆除污染防治设施的”，应当“责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款”，这是第一层行政处罚结构，即基本阶；其次，该条第2款第2分句规定，“拒不改正的，责令限制生产、停产整治”，这是第二层行政处罚结构，即中间阶；最后，该条第2款第3分句规定，“情节严重的，吊销排污许可证，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，这是第三层行政处罚结构，即终止阶。

 

　　但上述完整的“三阶递进结构”是法典涉限产停产条款的一种典型范式，而非绝对模式。根据违法情形的具体情况不同，法典在对限产停产规范的“三阶递进结构”设置上也并存有灵活规定。例如，对于某些基本违法情形的违法性较强的规定，诸如《生态环境法典》第1102、1103条对于无证排污、未按照许可证排污等条款，采取了限产停产直接与罚款并行使用；而对于某些基本违法情形的违法性较弱的规定，诸如《生态环境法典》第1111条对于“未将污染防治所需资金列入工程造价的”等条款，其规范结构中不需要加重阶，则直接以限产停产为最严格处罚。

 

　　通过上述规范结构，生态环境法典进一步从立法上明确了限产停产属于行政处罚，而非行政命令。虽然，在《行政处罚法》已作出“行政责任制度的基本规定”的情况下，法典并未通过直接对生态环境行政处罚的种类进行设定来确认限产停产的法律性质。但“三阶递进结构”所规定的“先进行责令改正或责令停止违法行为，再进行罚款，再限产停产”的递进关系，以规范结构安排，从体系解释上降低了再将限产停产理解为行政命令的可能，从而达到进一步明晰限产停产法律性质的目的。

 

　　当然，生态环境法典对限产停产制度的塑造也可以进一步从“三阶递进结构”进行拆分梳理。包括：第一，对基本阶而言，在以处罚为法律效果类型的情况下，法典如何塑造限产停产制度的违法情形；第二，就中间阶而言，在考虑各类适用条件的情况下，法典如何塑造限产停产制度的适用情节；第三，就终止阶而言，在衔接加重责任的情况下，法典如何塑造限产停产制度的责任体系。

 

　　（二）限产停产制度的违法情形塑造

 

　　在整体塑造限产停产的规范结构的基础上，生态环境法典对限产停产规范“三阶递进结构”内部进行了具体塑造（如下表所示）。生态环境法典对限产停产规范结构基本阶的塑造，主要体现限产停产规范中基本违法情形，即规范的适用类型上的系统塑造。在前法典时代，限产停产主要适用于超标排污、超总量排污和无证排污等结果型污染违法；法典则在此基础上把限产停产措施配置到监测、环评、排污许可、信息公开、建设项目、移动源、新污染物、电磁辐射等多个场景之中，将其塑造为生态环境法领域中一种可以广泛适用的一般责任。

  

 

　　展开而言，首先，生态环境法典通过提取公因式的方式完成了对原有适用类型的“一般化”塑造。例如，《生态环境法典》第1102条关于无证排污的规定，综合吸收了《水污染防治法》第83条第1项、《大气污染防治法》第99条第1项、《固体废物污染环境防治法》第104条、《噪声污染防治法》第75条以及《海洋环境保护法》第93条第2项的共通结构。类似的情况还包括法典第1107条关于超标、超总量排污的规定，第1108条关于逃避监管排污的规定等。通过这类提取公因式的编纂方法，法典把原本分散在不同环境要素保护法中的同类违法情形，统一组织进法律责任编之中，完成了对限产停产原有适用类型的一般化塑造。

 

　　其次，生态环境法典在一般化之外还完成了明显的扩展化。一方面，法典将限产停产的适用从违法排污行为，扩展至污染防治领域中其他类型的违法行为，尤其是将其作为违反环境保护各类重要程序性规定的合规责任形式。其中较为典型的是环境监测领域，如第1086条、第1087条、第1088条规范的不履行监测义务、不合规进行监测、监测数据造假等环境监测违法行为，都适用了限产停产责任。除此之外，还包括有关第1096条规范的环评弄虚作假行为、第1111条规范的污染防治所需资金未列入工程造价行为、第1233条排放污染物的企业事业单位未建立污染防治责任制度等。而限产停产制度在上述情形下的适用，已基本脱离了其原有的限期治理制度所适用的场域。另一方面，生态环境法典将限产停产的适用扩展到生态环境保护的新领域。针对如今新污染物环境风险管控面临立法理念存在偏差、规制依据缺乏以及立法层级较低的难题，法典把违反新化学物质环境管理登记的违法行为列入限产停产的适用范围，让法律威慑力能够跟上科技发展与环境风险变化的节奏，从而应对新型环境问题带来的挑战。进一步，法典还吸纳了《碳排放权交易管理暂行条例》（国务院令第775号）第21条、第22条、第24条的规定，对温室气体重点排放单位未报送统计核算数据、年度排放报告，未按期足额清缴配额等绿色低碳发展中的违法情形规定了限产停产责任。

 

　　（三）限产停产制度的适用情节塑造

 

　　生态环境法典对限产停产规范结构中间阶的塑造，则主要体现在对适用限产停产时的适用情节的塑造。在前法典时代，诸多环境保护单行法存在限产还是停产规定不统一的情况，以及是否可以并用两种措施的困惑。法典首先解决了以往对于限产停产的适用条件不统一的问题，对诸如监测数据弄虚作假、未按照规定进行监测等行为应当适用于拒不改正还是情节严重作出了明确的统合规定。其次，法典对于由相关部门裁量适用的限产停产处罚，还设置了可以责令的裁量权规定。进而，从上述两个维度上，目前法典塑造了与限产停产衔接的四类适用情节：即基本违法情形可以责令、基本违法情形应当责令、特殊违法情节可以责令以及特殊违法情节应当责令。其中，特殊违法情节包括拒不改正（包括逾期不改正）和情节严重两种情形（如前表所示）。

 

　　第一，基本违法情形可以责令，是指在原本的违法情形基础上，不要求其他额外情节，直接赋予执法机关对限制生产、停产整治的裁量空间，这也是裁量空间最大的一种适用情节设定。这一类适用情节设定共有7条，主要与各类污染排放行为有关，如一般排污领域的无证排污、超证排污、超标或者超总量排污行为，水污染防治领域的严重水污染物排放、消防废水直接排放、稀释排放有毒有害废水，海洋环境保护领域的向海域排放油类、酸液、碱液、剧毒废液以及未达标含油污水等。在上述情形中，法典均作出了“可以责令限制生产、停产整治”的规定。在这一情形中，违法本身已经足以适用限产停产，但法典并未将其直接设定为当然后果，而是保留了“可以责令”的裁量余地。

 

　　第二，基本违法情形应当责令，是指在基本违法情形已经成立时，不要求其他情形，而是直接将限产停产规定为法定后果。此类规定共4条，分别是第1108条通过逃避监管方式违法排污的行为、第1121条第2款机动车船、非道路移动机械等移动源产品监管中的造假行为、第1140条向污水集中处理设施排放不符合工艺要求废水的行为以及第1178条第2款未按许可证规定从事危险废物经营活动。上述情况的共同特点在于，相关违法具有明显的规避监管属性，具有比较强的主观恶性。

 

　　第三，特殊违法情节可以责令，是指法典在基本违法事实成立时，还要求在拒不改正或者情节严重等情节出现后，才允许执法机关选择适用限产停产。此类规定较少，只有3条，分别是第1086条未开展自行监测行为、第1208条超过电磁辐射标准排放电磁辐射行为以及第1233条未建立污染防治责任制度行为。其中，前两条属于“拒不改正后，可以责令限制生产、停产整治”，后一条则属于“情节严重的，可以责令限制生产、停产整治”。

 

　　第四，特殊违法情节应当责令，是指只要出现拒不改正或者情节严重情节，相关部门就应当适用限产停产。这一类适用情节最多，共20条。其中，拒不改正共13条，情节严重共7条。以涉及领域归纳，特殊违法情形应当责令覆盖范围最广具体包括生态环境监测、环境影响评价、排污许可与污染防治设施、排污口管理、生态环境信息公开、建设项目污染防治资金保障、大气污染防治、移动源治理、土壤污染风险管理、固体废物污染防治、放射性污染与放射性废物管理、新污染物治理以及新化学物质管理等多个领域。

 

　　（四）限产停产制度的责任体系塑造

 

　　生态环境法典还从两个方面展开了对限产停产制度融入生态环境行政责任体系的塑造。一方面，通过与基本阶的处罚与加重阶的更严厉处罚衔接，使限产停产构成了生态环境行政责任体系承上启下的枢纽。目前与限产停产相衔接的主要加重责任有三类。最常见的是责令停业关闭，通常在情节严重的加重情节下适用；第二类是吊销许可证或登记，这一类多出现在违反排污许可、危险废物经营许可、新化学物质登记许可的情形下，并且多与责令停业关闭连用；最后一类是行政拘留，目前只出现于法典第1102条无证排污以及第1108条逃避监管排污的规定中。通过体系设计，位于中间阶的限产停产使生态环境行政法律责任避免了“要么罚款、要么关闭”的两极化结构，而形成一个具有调整空间和递进弹性的责任体系。

 

　　另一方面，从限制生产与停产整治本身的责任设置上，法典还针对环境保护单行法过去仅对未按规定监测、非法设置排污口、未依法公开环境信息、导致土壤污染等违法行为规定责令停产整治措施的问题，进一步强化责任，新增了责令限制生产的条款，从而使未来执法能够依据可裁量的情节选择更适宜的惩戒手段，更加契合过罚相当的原则。另外，生态环境法典也未机械套用限制生产、停产整治的规定模式，依然保留了3条条款只单独适用停产整治的规定，分别为第1121条第2款关于生产企业造假、以次充好冒充合格产品的规定、第1120条关于工业涂装、VOCs原辅材料和产品使用、油气回收、粉尘控制等不符合要求的规定以及第1111条关于建设单位未将污染防治所需资金列入工程造价的规定，显示出法典根据违法类型设定对应责任的体系性思考。

 

　　梳理生态环境法典对限产停产制度的体系塑造只是探究限产停产理论价值的基本工作，关键还在于体系化设计背后的理论逻辑是什么，为何环境立法如此钟情于限产停产制度，以至孜孜不倦地为其“添砖加瓦”？这些问题回答，还需回到限产停产的本质属性以尝试解构限产停产制度的法典构造。

 

　　三、限产停产制度法典构造的理论解构

 

　　生态环境法典持续建构限产停产制度体系的一大重要原因是限产停产不止在《环境保护法》配套办法各类案件中占有重要地位，“为制止并督促企业改正超标、超总量排污行为发挥了重要作用”，并且对不同行业、不同规模企业都存在较强的违法改正效果。而限产停产能够在环境保护执法中发挥独特作用，正是因为限产停产是一种由行政命令演化而来的特殊行政处罚。首先，限产停产作为一种行政处罚也保留了原有的行政命令面向，使其能够直接介入企业生产经营活动；进而，限产停产通过对企业生产经营活动的干预，起到了提高违法维持成本、管控环境风险的作用；最后，限产停产对企业生产经营活动的干预衔接了罚款与停业关闭、吊销许可以及行政拘留等更严厉的处罚，在适用上也存在较大的弹性空间，实现了行政处罚设定上的过罚相当原则。也许这既是限产停产制度的特殊价值，也是生态环境法典建构限产停产制度的理论基础。

 

　　（一）限产停产的行政命令面向

 

　　从制度来源与规范结构分析，限产停产虽然已经在行政处罚法与生态环境行政处罚规章中获得明确的处罚定位，但其制度母体依旧是限期治理等行政命令。限期治理制度的历史渊源，赋予了限产停产独特的行政命令色彩。

 

　　生态环境法典通过三阶递进结构，虽然排除了将限产停产简单理解为纯粹行政命令的可能，但这并不意味着限产停产制度所具有的行政命令面向已经彻底消失。恰恰相反，限产停产之所以能够成为生态环境行政处罚中的特殊类型，之所以法典需要如此“浓墨重彩”重塑限产停产规范结构和规范体系，正是因为它在处罚化之后仍保留了对生产活动直接作出限制和停止的行政命令面向。这一点尤为体现在目前的规范结构上，即原有的以责令形式作出限产停产行为的规范方式。依行为功能分类，限产停产更接近于“命令行为”，也有学者主张是“行政机关直接要求当事人进行一定的作为或不作为，由此承受不利后果的”行为罚。

 

　　在执行效果上，限产停产也能起到行政命令的作用。以责令形式作出的限产停产，构成了一种限制当事人能力的行为罚，可以“从机制上减少违法行为”。事实上，在《海洋环境保护法》修订时，就明确将限产停产作为限期治理制度逐渐退出历史舞台后的一种替代性手段。因此，限产停产并未因为法典中的体系化重塑后就完全失去命令色彩，甚至可以说法典是有意识地保留了责令结构。但应当强调的是，这种命令面向并不等于它仍然只是行政命令。责令改正的核心，在于要求行为人恢复守法状态，其本身并不当然构成独立的不利益后果。限产停产则不同，它以环境违法行为已经成立为适用基础，同时又通过限制、暂停或者中断生产活动向行为人施加显著的不利益后果，“是一种十分明显的报应立场”。

 

　　（二）限产停产的限制经营功能

 

　　如果说行政命令面向解释了限产停产为何能够直接介入违法状态，那么限产停产的经营限制功能所回答的，便是法典为何值得继续保留并使用如此多努力去系统化塑造限产停产制度。如前所述，限产停产是作为加强生态环境执法的“硬招”被研发出来的。生态环境执法的难题并不只是因为违法行为具有反复性和顽固性，更在于生态环境违法往往嵌入企业的生产经营过程。单纯以罚款为主要形式的行政处罚路径，常常难以直接作用于企业生产经营决策结构，未必足以形成促使企业守法的有效激励。因此，生态环境行政责任不仅要具有制裁功能，还应能够触及企业生产经营行为本身，促使违法状态得到纠正。限产停产作为特殊的责令罚，“具有其他行政处罚种类都不具有的独立价值，能够直指违法行为所造成的秩序破坏现象，补救与恢复违法状态”。也正是在这一意义上，限产停产措施具有特殊的制度价值。

 

　　与罚款、没收违法所得等主要通过财产不利益实现责任追究的处罚不同，限产停产的对象是企业现实开展的生产经营活动本身，是通过立即作用于违法状态持续以对生产过程的直接干预来实现威慑。另外，限产停产独特的地方，并不只是处罚强度更高，而在于通过对企业自身生产经营的限期，以一种杠杆效应撬动企业的合规行为。生态环境违法之所以在实践中常常反复发生，一个重要原因就在于继续违法所获得的经营利益，往往可能高于守法整改所付出的成本。罚款固然能够通过财产性不利益施加威慑，但在违法收益较高、整改成本较大或者企业具备较强成本转嫁能力的场景中，罚款很容易被吸收为经营成本，进而陷入罚而不改甚至以罚代管的困境。相比之下，限产停产通过针对企业的生产经营行为，能够直接改变企业维持违法生产的收益结构。特别是对许多依赖持续生产维持现金流和市场地位的企业而言，限产停产这种作用于经营本体的限制，能够显著提高相对人的违法成本。也正是在这个意义上，限产停产所追求的并不是抽象的严厉，而是对违法经营状态的实质遏制。

 

　　另一方面，限产停产的限制经营功能使其具有对违法行为的预防性，成为一种适用于风险管控领域的行政处罚手段。有学者认为，作为责令罚的限产停产，具有“以恢复、治理和预防为主、以威慑为补充和附带的功能特点”。生态环境法典构建限产停产制度的主要目的，“就在于防范行政相对人实施新的侵犯环境法益的行为”。因此，法典在构建限产停产制度时，没有把其局限在超标排污、超总量排污、无证排污等传统污染违法中，而是进一步扩展到风险控制的预防义务中。有学者将实践中行政处罚防控风险“课予相对人专门的预防义务”分为四类，在法典对限产停产制度的违法情形拓展中，分别对应环境信息公开等“信息披露义务”、企业安全管理与污染防治责任制度等“企业管理义务”、作为替代限期治理制度而被使用的污染防治行为所代表的“状态恢复义务”和环境监测与环境影响评价等“反向证明义务”。违法情形的扩展，并不是为了简单“为用而用”，而是因为这些违法虽然不全表现为直接排污结果，却同样可能借由持续生产而延续乃至放大生态环境风险。例如，监测数据失真会掩盖真实的污染状态，环评弄虚作假会使项目在环境影响不可控的情况下开工生产，新污染物和电磁辐射违法会产生传统污染领域之外的环境风险，碳排放管理违法则会严重影响法典所强调的绿色低碳发展秩序。在上述场景中，能够限制经营的限产停产更加具备治理上的针对性。因此，生态环境法典继续建构限产停产制度，实质上是在生态环境治理中保留一种能够直接遏制违法经营状态的手段。

 

　　（三）限产停产的中间责任定位

 

　　在生态环境行政法律责任体系中，限产停产的第三个重要制度价值，在于它承担着一种中间责任定位。如前述限产停产的完整规范结构中，作为基本阶与终止阶之间衔接的中间阶，其从惩戒强度差异区分角度，也位于较弱的罚款处罚和较高的停业关闭、吊销许可以及行政拘留之间，因而在责任体系上这个过渡区间承担着把两极化的责任衔接起来的中间过渡作用。

 

　　法典“三阶递进结构”正是这一中间责任定位的规范结构表达。限产停产不仅全部衔接前置的罚款，又经常与停业关闭、吊销许可或者登记、行政拘留等更为严厉的责任后果相衔接。虽然停业关闭、吊销许可也都是针对企业生产经营活动的处罚，理论上也都具有提高违法成本、控制环境风险的作用，但责令停业关闭是一类较为严厉的行政处罚种类，在实践中应当针对严重违法行为而依法慎重作出，一般适用于不能通过限制开展生产经营活动达到目的的严重情形。作为资格罚的吊销许可以及作为剥夺人身自由的行政拘留，也都要比限产停产的严厉程度更高。因此，在单纯的罚款难以阻断生态环境违法行为的情况下，作为中间责任的限产停产则更加适度，能够为法律制裁违法情形提供更为适当的行政责任选择。

 

　　例如，污染防治责任制度是落实环境领域预防义务的一种重要法律制度，可以“将环境污染和破坏的风险消解在企业生产经营过程中，降低最终直接面对环境污染和破坏的风险”。2014年《环境保护法》修订时就已经在第42条第2款规定了，“排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任”，却没有规定违反该义务的法律责任。而《生态环境法典》在以第152条继受该法律义务规定的同时，还在第1233条规定“情节严重的，可以责令限制生产、停产整治”。显然，对于未建立污染防治责任制度的违法行为，如果规定责令停业或直接吊销许可很可能会导致执法中出现过罚明显不当的现象。而限产停产为此提供了一种更合理的处罚手段。

 

　　更进一步，作为中间责任的限产停产本身具有比较大的弹性空间，可以更为精细地与相对人过错相适应。如前所述，限产停产本身在适用上就包括四种适用情节，对部分污染排放行为，《生态环境法典》允许在基本违法成立时即可以责令限产停产，以保留执法裁量；对逃避监管排污、移动源产品造假等行为，则在基本情形下即要求应当责令，体现对主观恶性和严重风险的控制；而对于体现限产停产风险管控性质的大量监测、环评、设施运行、新污染物、放射性污染等违法，则只有拒不改正或情节严重时才涉及限产停产的适用。此外，法典第1120条选择只适用停产整治的立法安排，则体现了在限产停产的设定上责任的弹性调整。

   

   结论

 

　　限产停产制度在生态环境法中的发展，清楚地展现了从附属于限期治理命令的手段，逐步转化为独立行政处罚，并最终在生态环境法典中完成体系化塑造的演进轨迹。塑造限产停产制度的意义，不仅在于对既有分散规范进行了编纂整合，更在于法典借由规范结构、违法情形、适用情节和责任衔接的整体设计，赋予限产停产以清晰的处罚定位和稳定的制度功能。经由法典塑造，限产停产既不再只是原先限期治理命令的“留痕”，也不同于单纯以财产利益为对象的一般处罚，而成为一种具有能够直接介入企业生产经营活动的特殊功能的行政处罚。通过对限产停产制度的观察，不仅能够把握生态环境法典责任编内部的构造逻辑，也能够进一步理解法典时代生态环境治理如何通过更精细的责任配置来增强制度实效。通过完善限产停产制度，生态环境责任体系已形成了更有层次也更符合过罚相当要求的责任体系，更有助于提升生态环境执法对持续性违法和风险型违法的回应能力。

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